探究乡镇行政区划改革面临困境及思考

摘要：通过总结乡镇行政区划改革的主要理论探索，分析各个改革思路实施的利弊，并考察当今进行乡镇行政区划改革的条件和制度困境，进而对乡镇行政区划改革进行再思考，提出了在乡镇行政区划改革的过程中可能会出现的问题以及解决策略，以期能对今后的乡镇行政区划改革研究有所裨益。

关键词：行政区划乡镇自治行政体制改革

我国的乡镇行政区划改革经历了一个不断调整和完善的历史过程，在进入社会主义时期之后，基层政权从县延伸到了乡镇，但这种乡镇行政建制和管理体制，始终处于变动之中。根据1982年《宪法》和1983年中共中央、国务院通知规定，恢复乡镇行政建制，实行“县一乡、镇一村(居)民委员会——村(居)民小组”四级管理体制，同时确认村民委员会的法律地位。至此，我国乡镇行政建制和管理体制才基本稳定下来，但是随着我国经济的不断发展和我国城市化进程的加快，大量农村人口不断的涌向城市，乡镇人口将会不断减少，况且，我国上世纪80年代的乡镇行政建制中，乡镇数量多，规模小，管理层次多，幅度小，造成了机构部门建设多，管理成本和行政成本过高，管理效率下降，资源重复浪费，乡镇负债严重，农民负担过重；乡镇职能的转变滞后，尤其公共物品和服务的能力差，绝大多数乡镇机构重行政管理、轻社会服务，乡镇提供公共服务和公共产品的缺位和乡镇政府在其职能范围和权限上的越位，都大大的消弱了乡镇政府职能；由于乡镇政府社会公共事务范围的不断扩大，其联系也日益紧密，但是由于我国行政区域硬性分割，僵化管理，条块协调困难，所以矛盾突出，再加上我国目前正处于社会转型期，区域经济发展迅速，这就要求各乡镇行政区之间能够互相支持，相互配合。然而，这种僵硬的乡镇建制硬性的考虑自己区域的利益，而忽视了区域间以及整体的经济利益，严重的阻碍了区域经济的发展。所以，在我国目前的社会大背景下，我国乡镇行政区划改革势在必行。

一、乡镇行政政区改革的主要理论主张

首先，乡村治理与乡镇体制改革研究一般以乡村治理为着眼点，对乡镇这一级区划的存废、改革方向、改革方式等提出了各自的改革方案，并进行了系统地论证。其观点主要包括“撤销乡镇”“县政乡派…“乡镇自治”等改革设想，研究者则多为政治学领域的专家学者。

“撤销乡镇”建制以郑法为代表，郑法认为可以撤销乡镇建制，将国家基层政权单位收缩到县一级，原来乡镇人大和镇政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及农政的部分权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大部分的权力平移给乡(镇)民代表大会和乡(镇)委员会；第三将乡镇部分职能下移给农会、农民经济合作组织或其他组织。…撤销乡镇可以降低政府行政成本，提高行政运行效率，减轻农民负担；但是，由于民间组织少，农民自组织程度低，民间投融资的机制未形成，如果撤销乡镇，仅凭社会力量是不足以承接公共服务、公益事业和社会管理的繁杂任务；其次，村民自治尚未完善，自治组织在自我管理、自我教育和自我服务方面的能力十分有限，离乡镇自治要求还很遥远，目前的村民自治组织在农民中缺乏权威，其管理能力、动员能力和组织能力还很脆弱，撤销乡镇可能会影响政府在村民中的权威和管理。

“县政、村治、乡派”的观点主要以华中师范大学中国农村研究中心徐勇、贺雪峰等人为代表，徐勇认为，由于中国国情复杂，特别是发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立，一方面随着小城镇的发展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所。徐勇的观点由贺雪峰等人进行了进一步的阐述，概括起来就是乡镇治理要实行“镇政、村治、乡派”。和徐勇等人观点相近的还有温铁军与吴思红。温铁军主要意见有三，一是乡政府改为县财政直接开支的乡公所，二是村一级实行自治，三是镇改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。吴思红则通过对乡镇结构功能的分析，提出了“重镇改市，乡(镇)派村治”的改革模式。不难看出，不管是县政、村治，还是乡派，都可以提高乡镇政府和村民的自主性，使村民自治能够做到权、责、能的相对平衡，可以还权于民，充分发挥地方乡镇和村民的优势，提高自我管理、自我服务的能力；但同时我们也应该看到，由于民间组织少，农民自组织程度低，自我服务和自我管理的能力还比较低，单靠地方政府和村民的力量在解决比较复杂的公共问题时仍然会心有余而力不足，再加上村民自治体制还不完善，实行县政、村治、乡派，必然会放松上级政府对地方的管理，消弱乡镇政府的公共服务能力。

“乡镇自治”的观点以沈延生为代表，沈延生的乡镇自治模式是这样的，乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳人地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。主张“乡镇自治”观点的还有于建蝾与吴理财。于建嵘认为，随着社会和经济的发展，现行的乡镇行政体制出现了利益冲突、体制冲突和行为腐败等诸多问题，只有实行乡镇自治，重构乡镇自治体制才是改革之路。但推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别指出的是，乡镇自治牵涉到一个立法的问题。

综上所述，学界从治理的角度探讨了乡镇建制的改革，对乡镇这一级区划而言，改革的基本方向上可以概括为“镇治乡派”，但无论是镇自治还是乡派，都对乡镇这一级区划的结构与存废产生重大影响。

其次，和政治学研究者大多以乡村治理为着眼点探讨乡镇管理体制改革不同，行政区划学界对于乡镇行政区划改革的研究主要着眼于行政管理的层次与幅度的问题，其改革的目标则是减少行政管理的层次，提高管理的效率，节约管理成本。例如，华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德教授认为，行政机构改革的方向应该是一种“减少层级，增加幅度”的“扁平式”结构。他主张撤销地级市这一级行政机构，强化县级行政机构，对乡镇行政机构，则应该“虚化”，可作为县(市)的派出机构，主要职责是社会管理，发展经济的权限收归县级政府。

民政部行政区划司司长戴均良司长也从行政区划改革的全局考虑，探讨乡镇行政区划改革的问题。在香港的一次记者招待会上，戴均良提出了我国行政区划改革的总体思路，即“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”这十六字诀，在乡镇行政区划改革的这一环节提出了“乡镇自治”的改革方向。从结论上看，行政区划研究者与政治学研究者尽管研究的着眼点不同，但在具体乡镇行政区划改革的观点上是一致的，基本上赞同“县政乡派～乡镇自治”等改革模式。目前“撤并乡镇”的基层区划改革基本上是减少管理层次、增加管理幅度、提高管理效率这一行政改革目标下的具体实践。

再次，大镇设市主张的提出及其研究现状。大镇设市最早提出的是在2001年由国家计委会同公安部、民政部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、国家环保总局、国务院体改办编制的《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》，该规划明确指出，为适应城镇化进程的需要，要适时调整行政区划，合理确定城镇行政区的数量和规模。修订现行设市、设镇标准，实行“县改市”与“镇改市”并存的设市模式，适度增加设市数量。2004年制定的《十一五”时期我国城镇化战略》进一步指出，作为城市扩张的一个重要环节，乡改镇、镇改市、县改市(区)的改制升格是必不可少的一个步骤。由此可见，“镇改市”首先是由城镇规划部门提出的。

关于“镇改市”“撤镇设市”的观点，还散见于一些学者的论文中。如2002年民政部行政区划司司长戴均良撰文指出：“从小城镇的现实情况来看，各地有相当数量的建制镇已经具备了小城市的规模，有条件设市”，并指出镇改市必须注意的一些问题：“撤镇设市必须解决好机构的编制问题，这是撤镇设市能否大幅度推广的问题，同时撤镇设市要处理好与原来县的关系问题。”另如建设部城乡规划专家委员会委员、南京大学城市与区域规划系崔功豪教授在江苏省加快城市工作会议上指出，中国正在逐步实现以城市为中心的体制，主要表现在四个层次上，第一个层次是从省中分出直辖市，第二个层次是撤地改市，第三个层次是县改市，第四个层次是镇改市。谈到镇改市，崔功豪认为，由于有的县比较大，县里镇的力量比较强，它完全有能力来组织地方的生产生活，可以实行镇改市。此外，刘君德教授的《县下辖市：尝试一种新的政区制度》也涉及到镇改市的问题，该文探索了将部分乡镇，即人口规模较大、经济实力很强的少数镇，实行“县下辖市”改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理。

总体而言，关于镇改市目前基本上还停留在行政区划改革或中国城市化发展的战略构想阶段，对镇改市的系统研究还没有展开。但是，作为我国乡镇行政区划改革的一项新的理论主张，大镇改市的相关理论却是我国乡镇行政区划改革的另一种思路和实践，有必要在试点中去探索实践。

二、乡镇行政区划改革面临的制度困境

首先，地方政府的自利性博弈。乡镇行政区划改革必然要涉及到精简机构，裁减冗员，合并和撤销机构，这样必然会导致部分地方政府权力分配不均、财政收入减少、利益丧失，使得原来一直受益于此撤销或合并机构的地方政府从此少了此项财政收入，再加上地方政府中的工作人员由于合并、撤销地方政府机构和部门等所带来的利益受损失，必然会产生抵触情绪，因而会百般阻挠政策的实施和推行。

其次，乡镇多余公务员的安置问题。乡镇行政区划改革也必然要涉及到地方政府机构的合并撤销，地方政府工作人员的减少，所以这必然带来另一个问题就是，对于精简、合并、撤销机构所带来的裁减人员安置问题，应该如何裁减，裁减哪些人员以及被裁减的人员如何安排等问题都是不可小视的问题，再加上如何尽可能的安抚被裁减人员的情绪，使其能安得其所，人尽其才，才尽所用更是改革过程中值得重视的大问题。

再次，乡镇政府债务问题。根据上个世纪90年代末农业部的调查统计，平均每个乡镇的各种债务为4O万元，而近几年来大幅度上升。据对一些乡镇的抽样调查，多数乡镇超过1000万元，有的高达3000万元一4000万元。据此推断，全国乡镇债务为5000亿元一6000亿元。在取消农业税和免除三提五统费后，乡镇财政的来源已经断绝，而在中央及省级的财政转移支付又不能足额到位的情况下，为弥补财政支出的缺口，除了索取土地出让金的差价外，唯一的出路只有举债或欠发工资。地方政府由于财政的吃紧必然会导致地方上以政府的名义举借外债，这种政府行为如果长期得不到遏制，必然会形成恶性循环，必然又会导致地方政府外债的增加，而且由于地方财政的短缺会拖欠政府工作人员的工资。必然会影响工作人员的工作情绪和工作效率，因而也必然会影响乡镇行政区划改革的进程。

另外，地方政府工作人员的意识阻碍观念和固本守望观念也是一个不可忽视的重要方面。乡镇行政区划改革所带来的地方政府机构的调整也就意味着政府各部门之间的调整，意味着政府中工作人员利益的调整，对于这种没有把握的改革调整，地方政府工作人员视其为是一种利益威胁，这种利益不确定性的危机意识自然而然的会使其产生一种自我保护意识，使他们会瞻前顾后，采取观望的态度，他们宁可明哲保身也不愿意去冒这个风险，地方政府工作人员的这种自利性倾向和固本观念会使得他们对改革信心不足，热情不大，甚至会有事不关己，高高挂起，若有若无，淡而视之的心态，这样的观念和心态必然会影响改革措施的推行。

最后，理论实践的的法律障碍是目前乡镇行政区划改革面临的现实问题。乡镇政府作为我国的一级行政区划，是我国宪法明文规定的，如果要撤销乡镇，必须要修改现有宪法，使其在我国宪法中有明文规定，这样才能从法律上确保其合法性，否则与宪法相违背，其合法性就会受到质疑。所以要进行乡镇行政区划改革，在法律范围内，对现行宪法中有关乡镇一级的行政区划进行修改和调整是一个比较棘手的现实问题。

三、乡镇行政区划改革的思考

乡镇行政改革的力度比较大，涉及面比较广，牵涉的人员比较多，其政策的实施过程中可能会遇到意想不到的困难和挫折，这就要求相关部门必须要通盘考虑改革中可能出现的问题，强调因地制宜的区划调整方式，有计划、有重点地推动。从宏观上去考虑各个因素之间的关系，从微观上去考虑各个地区和部门之间的联系，从系统上去把握整体，从各组成部分上去处理环节，真正能做到在系统的原则下，而又不失各组成部分的效能。

乡镇行政区划改革中会涉及到很多的人，然而在这改革过程中最核心的应当数与改革有关的地方政府的工作人员，他们既是自身利益的直接干涉者，又是改革措施能否顺利推行，改革进程能否顺利进行的关键，所以一定要做好这些相关工作人员的思想工作，使其能转变工作态度和革新固有观念，以社会公共利益为重，以大局为重，要做好工作人员尤其是地方政府机构合并或撤销后多余人员的思想工作，尽最大可能安顿好其出路，以免除他们的后顾之忧。

乡镇行政区划的设立和划分，既是国家进行日常管理的需要，也关系到国家政权的巩固，因此乡镇行政区划的问题必须兼顾自然和人文，经济和文化，传统和现实等各种因素。以求能在尊重历史和传统，立足现实的基础上达到乡镇行政区划的善治。另外，乡镇行政区划改革问题涉及到权力的分配问题，中央政府应该给予地方充分的权力和充分的发展空间，充分考虑地方政府的自身利益，平衡中央和地方、上级和下级之间利益的分配，减少其直接的行政干预，并尽快建立权力分配机制，以法律的形式加以保护，以确保政策的连续性而减少由于行政权力上划分的不明确和某些领导人的主观意念造成的地方权力丧失。

尽快建立乡镇公共财政，要建立规范、透明、公正的财政转移制度，界定功能，核定各级的基本需求，划分各级政府和自治组织的事权，做到财权与事权对应。基层机构的财力不足要通过财政转移支付解决，杜绝“只给政策不给钱”的做法。要积极扩大推行省管县财政体制试点范围，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。同时，要加大对乡村财政支持的力度，规范财政转移支付，加大对农村教育、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等公共需要的保障力度。同时，还要积极鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织；鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务，充分发挥农民的主体作用，让农民为自己的事情作主，真正实现农民的自我组织、自我管理和自我服务。”

小结

乡镇行政区划改革问题，实质上是中央与地方、下级与上级、地区与地区之间的权力和利益分配问题，是政府为加速城镇化发展而采取的一种行政性强制手段，是地方政府维护其利益的自利性表现，更是行政区经济向经济区经济转变的必然要求，乡镇行政区划改革既要从微观角度考虑到组成该系统的各个因素，又要从宏观视野考虑到因素与因素之间的相关性，既要看到改革中的困难和问题，又要看到改革面临的机遇和优势，只有中央与地方、地方与地方、地方政府各部门之间全力配合，通力合作，相互协调，才能使行政区划体制改革在各个因素之间的整体性和相关性之中生长出真正的效能，从而推进我国乡镇行政区划改革的顺利进行，促进我国农村的经济发展和新世纪新农村建设，最终推动我国的现代化进程。