当代公共管理新方法十篇

当代公共管理新方法篇1

一

“新公共管理”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(OHughes)在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”①

作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式，“新公共管理”范式有不同的名称，如“新公共管理(NPM)”(Hood等，1991年)、“管理主义”(Pollitt，1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Lan，ZhiyonandRosenbloom，1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay，1992年)、“企业化政府”理论(OsborneandGaebler，1992年)等。尽管这些名称不同，但基本上都表示同一种现象，即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变，并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。

“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初，在70年代以前，传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法，传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:

第一，政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。

第二，一旦涉及政策领域，那么，它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之，只能由政府机构来提供公共物品和服务。

第三，主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定则是政治家们的事，据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。

第四，行政被当做一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。

作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:

一是采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;

二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;

三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;

四是强调以效率原则作为最高标准③。

传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代，传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条，无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑，遇到了严峻的挑战----

首先，作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破，然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破，新的组织模式及类型，如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。

其次，官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。

再次，政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定，政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代，公共官僚(文

①②③详见拙作《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学》，载《政治学研究》1999年第1期。OwenHughes，PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.，ST.Martin

sPressInc.，1998，p.1.OwenHughes，PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.，ST·Martin

sPress，Inc.，1998，p.1.

官)日益卷入政策决策事务之中，他们既是政策提案的重要来源，又是行政法规制定者;与此相联系，文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立，而且在当代，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化，公务员(文官)的永业观念已被打破;合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易，业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变。

到了80年代末90年代初，随着西方各国政府改革运动的深入展开，“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么?西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(C Pollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(CC Hood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:

(1)向职业化管理的转变;

(2)标准与绩效测量;

(3)产出控制;

(4)单位的分散化;

(5)竞争;

(6)私人部门管理的风格;

(7)纪律与节约。

英国学者温森特·怀特认为，“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(W Rhodes)指出，“新公共管理”有如下几个中心学说:

以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威，提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。

转贴于 根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料，我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面:

1.强调职业化管理。“新公共管理”认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放，这也意味着部门领导要负更大的责任，他们要参与更多的公共决策事务，日益卷入政治事务之中，要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式，与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算，但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。

2.明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标，以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩，评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。

3.项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在，项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金，要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定，它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标，预测目标的获取，考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进了资源的更好利用。

4.提供回应性服务。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对消费者(顾客)提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者(顾客)，以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施，给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会，征求他们对公共服务的意见和要求，并测量其满意程度。

5.公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构，每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给，部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过“一步式商店”(“一站式服务”)而提高公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合，可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的，那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。

6.竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来，“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。

7.采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。因此，他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术，用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。“新公共管理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。

8.管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中，官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系，即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共管理”的模式中，公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系，公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式，公共管理者日益变成官僚政治家。同时，在“新公共管理”模式中，公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位，公民变成顾客，要求公共管理有更明确的责任制，听取公民的意见，满足公民的要求，提供回应性的服务。

二

西方“新公共管理”运动已历时二十载，对于它的理论纲领和实践模式，人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次“无声的革命”，在实践上也取得巨大的成功;有人则认为它不过是“管理主义”在当代的翻版(是一种“新泰勒主义”、一种保守主义的意识形态)，在实践上带来大量的新问题。那么，应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢?

应当首先指出的是，作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开，但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。

“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说，它是当代西方政府改革实践在理论上的总结，反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现在如下四个方面:

第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述，传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法的理论。这两种理论从一开始就存在着模糊不清、不真实的问题，在当代无论是理论上和实践上都受到了怀疑和批判。“新公共管理”学者无疑看到了传统行政学的理论基础的薄弱之处，力求为公共部门管理研究奠定更广泛、坚实的理论基础。因此，他们把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。尽管经济学的基础带来了新问题(如下面将要讨论的)，但将经济学作为公共部门管理研究的一个主要基础的优势却是十分明显的，因为经济学是社会科学中较为成熟的学科，经济学的基本假定、理论和方法论能够应用于公共管理的研究之中。从60年代开始，经济学在西方政府管理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共选择以及新制度经济学，提供了对传统的公共行政尤其是官僚体制理论的批判和政府改革实践的思想武器或理论基础，也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共管理提供了方法论。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比，经济学提供了精确性、预言和经验主义，并以人们的行为动机的分析作为出发点。“新公共管理”对于结果、效率和绩效测量等的关注更多地来自于经济学。

当代公共管理新方法篇2

第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征:“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争;它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民;它们衡量各部门的实绩，把焦点放在后果而不是投入上;它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命;它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校，选择培训计划，选择住房;它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务;它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱;它们下放权力，积极采取参与式的管理;它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制;它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”①有的学者进一步将“新公共管理”的实践模式细分为各种类型，例如，彼得斯在《治理的未来:四种正在出现的模式》中将新的公共管理模式(治理模式)分成四种类型:市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解除规制政府，并从结构、管理、政策制定和公共利益四个方面对这几种模式加以分析比较②。

①②SeeB GuyPeters，TheFutureofGoverning:FourEmergingModels.UniversityPressofKassas，Lawreme，KS.1996，pp.16—20.〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着政府》，上海译文出版社1996年版，第21页。

然而，“新公共管理”也非一种成熟的范式，而是一种尚处在发展中的理论框架，它并未获得普遍一致的认可。由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷，而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等等。概括起来，对于“新公共管理”的批评主要集中在如下几个方面:

一是批评“新公共管理”的保守主义倾向，说它是披着科学外衣的意识形态。例如阿什伯纳(L Ashberner)说“新公共管理”是一种以新的形式来表达的、强调公共服务核心价值的管理杂种;波立特明确地将“新公共管理”看做一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定，“新公共管理”是右派政府的公共管理哲学，是保守主义在公共管理领域的具体体现。

二是批评“新公共管理”的经济学基础，说它滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次:一般层次的批评是说，经济学本身是一门有缺点的社会科学，所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说，虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效，但将它应用到公共部门及政府上的理由则是不充分的。例如波立特认为，公共服务中的“提供者/消费者”明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易;公共服务的消费者不仅仅是“消费者”，他们更重要的是公民，这对于交易有一系列独特的内涵。因此，将经济学作为公共管理理论基础的理由不充分①。

三是批评“新公共管理”的管理主义倾向，说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别，照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式，是一种“新泰勒主义”。批评者强调私人部门与公共部门的区别，认为这是两种不同的组织类型，它们在不重要的方面是相似的，而在重要的方面则是不同的。例如，私人部门管理过程是由决定战略、确立目标、设计方案、确定组织结构、项目预算、衡量绩效和评价成就等前后相续的环节所构成的。如果目标能具体化，那么后续的环节就可以进行;如果目标难以确定和具体化，那么后面的环节就难以展开。而在公共部门管理的实践中，明确、有限的目标，固定和清楚的优先性是少有的，结果也往往是难以测定的。这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。

四是批评“新公共管理”的政治化倾向，认为在新公共管理体制下，政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的头头。这种高层文官的政治任命违背了文官制度的基本精神，破坏了文官在政治上保持中立的传统，从而导致政治腐败以及权力的滥用。

五是批评“新公共管理”的实践模式特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施，说这些改革是放弃政府的公共服务职能，逃避政府责任，破坏了政府与公民社会的关系，背离了民主社会的基本价值。例如，有批评者认为，“新公共管理”带来了公共责任制方面的严重问题。通过引入市场竞争机制，把公共服务交给私人部门或其他非营利组织，意味着政府放弃了部分社会职能，也不可避免地削弱了政府的责任感。又如，有批评者指出，“新公共管理”的顾客至上原则，将公民降低为顾客或消费者，忽视了公民与顾客的内在差别。还有批评者认为，“新公共管理”的这些改革取向，以“三E”(经济、效率和效益)为追求目标，而民主社会的基本价值(自由、民主、平等、公正等)则被抛在一边。

显而易见，这些对“新公共管理”的批评有不少偏颇之处。但是，批评者们的确指出了

①ChristopherPollitt，ManagerialismandPublicService:TheAnglo

AmericanExperience.Oxford:BasicBlackwell，1990，p.121.

“新公共管理”存在的某些内在缺陷和问题，有的批判是击中要害的。“新公共管理”确实具有明显的意识形态的倾向性，或多或少地体现了当代自由主义和保守主义思潮的某些基本精神，特别是主张放任自流、限制政府干预的立场;它过分依赖于经济学的途径尤其是经济人假说和市场机制以及交换范式，忽视了政治过程与市场过程的本质差别;它过分强调用私人部门管理的模式或企业家精神来重塑政府及公共管理，忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别，有照搬私人部门管理模式之嫌。“新公共管理”所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制、企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。例如，分权有利于增强自主性、积极性和灵活性以及提高效率，但也带来了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;私有化缩小了公共机构的规模，增强了活力，但也损害了公民参与、妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题;企业化的管理方式提高了管理的科学化，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。同时，“新公共管理”在一系列重大的理论问题上，如公共组织的类型、体制与特征，公共管理者的角色地位及与政治家和公民的关系，公共管理的过程及环节，公共管理与社会环境，公共利益与公共责任，“良好的治理”及其标准等问题的研究上还比较薄弱，需要加以进一步深入的探讨。它还存在着下列必须解决的理念性矛盾:

“从‘企业家政府’和‘企业化政府’引出的公共机构与私人企业之间的异同比较;小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望;作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力;在实行政党政治的前提下，怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来;不再中立的文官怎样有效地履行自身的职责，并保持公共政策和管理的连续性;在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中，怎样避免政治和价值观的影响;以‘三E’———经济、效率、效益或有效性为政府绩效评估标准，怎样协调这三者之间的内在矛盾;它比照以公平替换经济政策评估的‘三E’标准孰优孰劣;在崇尚自由至上主义的同时怎样与进步的自由主义保持相对的平衡?”①

总之，作为一种正在成长着的政府及公共部门管理的新途径，一种与传统的公共行政学相比较而存在、相竞争而发展的学说，“新公共管理”范式及理论的成熟仍有相当长的路要走。

三

从西方的“新公共管理”运动中，我们能得到什么借鉴与启示呢?这可以从理论与实践两个方面来加以分析。

从实践上看，我国目前面临着与西方国家相同的国际背景，处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。更重要的是，我国正处在由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求建立起一套与之相适应的政府宏观调控机制，要求政府转变职能，处理好政府与市场、企业与社会的关系，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段所进行的行政体制改革以及机构改革的目的也正在于此。要达成这一目的，当然首先要靠我国市场经济和政府改革实践的探索，逐步积累经验。但是向别国学习，无疑是一个不可忽视的重要方面(这甚至是一条捷径)，特别是通过借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的成功经验，我们可以发挥“后发优势”。因此，在现阶段，紧密跟踪国外尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府改革实践的新趋势，分析西方“新公共管理”运动的经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，其实践意义是不言而喻的。我们着重指出下列几点:

①国家行政学院国际合作交流部编译《西方国家行政改革述评》“序”(方克定作)，国家行政学院出版社1998年版，第11—12页。

——必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给(或公共物品基本上由政府提供)的局面。我国原有的政府管理体制是建立在计划经济基础之上的，具有科层制的一般特征，而且权力集中、政企不分。我国的行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制;而以往机构改革的主要着眼点是机构的撤并和人员的裁减，体制创新的力度不大;传统的政府体制以及政府与社会关系的旧模式并未彻底打破，政府职能并未根本转变，政府仍然垄断着公共物品及服务的供给，政府机构膨胀，包揽过多的社会公共事务，行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。因此，在新一轮的机构改革以及推进行政体制改革的过程中，应借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验，加快政府体制创新的步伐，彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品，只起指导作用，即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色。这是改革政府体制、转变政府职能的一个现实的、可供选择的途径。

———充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率。这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。新公共管理者的一个基本信念是，既然政府的力量可以弥补市场缺陷，纠正市场的失灵，那么，反过来也一样，即市场力量可以弥补政府的不足，防止政府的失败。他们认为，以往人们只注重用政府来改善市场的作用，却忽视了相反的做法，用市场的力量改善政府的作用。在实践上，“新公共管理”运动注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(合同承包、、拍卖、招标等)或准市场的办法，并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。这有积极的借鉴意义，因为市场机制的确是改善政府功能的一个基本手段，通过在政府管理中注入一些市场的因素，可以缩小政府缺陷的影响范围，使政府体制更灵活，并提高政府的工作效率。这也正是我国传统的政府管理中最缺乏的因素之一。公共管理尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。例如，政府的某些活动(如许可证、执照的发放)可以采用拍卖的方式;政府的办公用品可以通过招标的方式购买;公共工程可以承包给私人公司企业;同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供(形成竞争)等。实际上，近年来，随着市场化进程的加速，我国政府管理的某些部门、领域或方面已经尝试利用市场机制，如政府机关和其他公共部门(如医院)的物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。此外，国家公务员的公开考试录用、领导干部的公开选拔等也是引入竞争机制的突出表现。

———必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会的关系。“新公共管理”运动在处理政府与社会关系方面也有可供借鉴之处。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向、政府提供回应性服务，满足公众(顾客)的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。这对于转轨时期我国政府与社会关系的重构，提高公共服务水平有值得借鉴之处。我国的政府(国家)与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的，政府凌驾于社会之上，(市民)社会不发达、社会自治能力差;现阶段公共管理中存在的官僚主义、腐败、公共责任制薄弱、官员及工作人员遇事对上不对下、对官不对民负责等消极现象与政府机构及其人员没有摆正自身的位置、没有处理好政府与社会的关系有密切关系。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求，着力于建立一种新型的政府与社会的关系，克服目前在这种关系中存在的种种弊端，大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力;政府组织及公共部门必须由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“管理机构”，公共服务人员尤其是政府官员应更多地是管理者、服务者，必须有强烈的服务意识和公共责任感，必须改善政府与社会的关系，努力提高管理水平和服务质量。

———注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代(新)公共管理模式的转变。如前所述，“新公共管理”作为一种“管理主义”纲领，与它直接采用当代工商管理实践的管理理论、方法及模式有直接的关系。尽管它有照搬私人部门管理经验，忽视公共部门与私人部门存在着的基本差别的倾向，但是，作为人类社会管理的两个基本领域，公共管理(政府管理)与私人管理(工商管理)两者有共同之处，都属于一般组织与管理理论研究的范围。因此，某些私人部门管理经验、原则、方法、技术及模式同样适应于公共部门，可以相互借鉴和应用。目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因，就是管理手段单一，管理方式陈旧，管理方法落后。这就迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理论、原则、方法及技术，并构筑起新的公共管理新模式，而这套新理论、原则、方法技术和模式的一个重要来源正是当代工商管理实践及其经验。“新公共管理”在这方面的做法是有其理由的。因此，必须充分注意工商管理的示范性影响。

当代公共管理新方法篇3

关键词：新公共管理；国家建设；反思

20世纪70年代以来，在许多发达国家和发展中国家的公共管理领域中，出现了一场声势浩大的以“市场化”为导向的改革浪潮。其主要标志是解除管制、私有化及自由化。从80年代初撒切尔夫人和里根分别在英美的大规模私有化运动开始，这次政府改革波及西方许多发达国家，其中包括加拿大的“2000年的公共服务”、克林顿-戈尔的“政府再造”、澳大利亚的“公共财政管理改进计划”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公共部门现代化”、葡萄牙的“重大选择计划”等等，新公共管理范式就是在这样市场化的大背景中出现的。

此一范式进入中国后，新公共管理的理念很快就在实践和理论上被中国学者引入到中国的行政管理中，成了中国公共管理学科教材的主流指导思想，另一方面，却对西方公共管理思想中的政治公共性原则避而不谈。在中国语境，“新公共管理”被表述为不仅对于中国公共管理学科具有重要的指导意义，也对我国市场经济的发展和行政体制改革有重要参考价值。在这一过程，也有一些学者对新公共管理模式及其在当代中国的适用性保留看法，并质疑公共性原则的缺失是否妥当。归纳起来有三种观点，第一种观点从法学的角度观察到新公共管理改革大都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁-撒克逊体系的国家，这些国家主张“利用私法契约来提供公共服务”，而我国作为大陆法系的国家应该寻求法、德式的法治国家的公共管理改革模式，发扬官僚制中的“精密、速度、明确、连续性、统一性、严格服从”等优势因素，构建符合我国国情的政府管理改革模式。第二种观点从政治哲学的视角认为，“对于新公共管理所提倡的价值取向必须进行反思”，“捍卫公共管理的政治公共性，回到公共管理的民主的传统中。”第三种观点是基于管理主义的视角，认为新公共管理“在公共部门采取民营化和签约外包的方式”“可能使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现”，因此主张用治理理论去应对公共管理所面对的困境。

以上从不同的视角对新公共管理进行反思，但学界鲜有人将其放置到中国国家建设的视域来考察。事实上，现代官僚制与新公共管理的知识体系，其理论基础无不与国家构建的知识相关。为此，本文拟从学理层面和现实背景出发，对新公共管理作检视，认为将其理念引入中国公共管理学科中，不仅需要从政治学知识体系的逻辑来关照该学科的公共性原则，而且还需要从国家构建的知识体系来重新审视。

一、新公共管理运动兴起的背景及国家构建的旨趣

当新公共管理范式进入国内学界时，面对的是这样一种背景，中国曾历经几十年的计划经济时期，国家过于强大，政府对经济过度干预。1978年以后，中国的改革表现为向市场经济转变，削减政府职能成为大势所趋，并开始倚重先前受到忽视的社会，这样，新公共管理运动的市场化导向的理念很快成为学界的主流观点。

由于中国经济持续增长、社会变迁与政治转型急速发展，传统、现代、后现代、西方、东方、世界、本土的现象同时并起，这种复线式状态使得许多被提炼得很精致的理论显得无所适从，致使学术界在解释和研究中国问题时往往出现知识错位，在西方国家成长背景中发生的新公共管理运动，融入中国时就可能发生畸形。我们首先回顾一下美国国家建设历程与新公共管理运动之间的关系。

众所周知，19世纪末和20世纪初是美国工业化大踏步前进的时期。在20世纪开始的时候，大工业促成的资本市场开始扩张，形成巨大的社会力量。为了保证市场的合理运行，美国经过了开始的小规模原始自由资本主义阶段，到后来的商业资本主义，工业资本主义，金融资本主义，直到今天的准国家资本主义(由联储会控制金融市场)。每一步都说明，相当力量的国家干预，是市场和社会发展的必要保障。19世纪末期的美国，自由主义思想曾占主流，他们坚信市场万能，认为从无形的价值规律人手，一切社会问题都可以得到解决。但在美国的工业化过程中得到了反证。当现代工业资本主义于19世纪末至20世纪初在美国蓬勃兴起的时候，社会生产随着市场需求而起落，财力雄厚的企业资本家人为地操纵产品供给、控制垄断价格，市场需求被严重扭曲。而当时政府基于自由主义的原则，采取了不干涉和“小政府”的做法，导致积累问题越来越多，最终演变成经济危机，直至1933年罗斯福上台后，才实行“新政”，强化国家对市场的干预，通过了一系列农业政策(如庄稼借贷法、棉花控制法、烟草控制法等等)，货币政策(如黄金库藏法案、白银购买法案等等)，银行法(如紧急银行救援法、银行法、银行储蓄保险法等等)，工业复苏政策(如国家工业复苏法、互利关税法等等)，劳工政策(铁路劳工法案、劳工关系法案等等)，公共工程政策(如田纳西工程法案、紧急民工救援法等等)，国家管理政策(如通讯法案、债务法案、啤酒烈酒税法案、机动车辆法案、电力公司股权法案、富人附加税法案等等)，社会福利政策(如社会保险法案、铁路职工退休金法案等等)。这些法案远不是当时通过的法案的全部，但从这些法案的名称，就不难看出美国政府对市场的干预程度。为了执行这些法案，实现政府对市场多方位的干预，罗斯福加强和扩大了他的总统工作班子，扩展了美国的国家机构，建立了一个庞大的政府体系，开始了美国国家构建史上的一个新篇章。

随着美国经济总量的扩大，社会事务也日益增多，为了维护市场的良好运转，美国政府也加

大了在政治、法律、社会人文方面的作为。在政治方面，美国政府担负起调停仲裁各政治力量，制定竞争法则，并用不同的方法保证各社会利益集团在竞争过程中遵守法则。在法律方面，政府担负起保护公民人身财产的合法权益的任务。在社会人文方面，政府开始了对老幼病残者的照料，对历史文化的保留等等。美国政府的这些职能扩展、转向(即“逆市场化”)和机构的创设是经过了不同的历史发展阶段，并依靠国家的制度被建构出来。

纵观美国的国家构建史，随着社会事务的增多，政府的业务量也大幅度增长，行政官僚制在现代国家中越来越重要，且其职能朝着“逆市场化”的路径转向，特别是在涉及教育、社会福利、公共事业、环境保护等与国计民生的大小问题上，现代国家政府越来越彰显其公共性理念。

到了上个世纪70年代末，美国与西方国家体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国20世纪之初，国家部门占用的国内生产总值只略高于10%，但是到了上世纪80年代初却逼近50%。在这种情况下，“撒切尔主义”和“里根主义”成为上世纪80年代西方国家

政治的一大特征，以反思韦伯式现代行政官僚制的“新公共管理运动”就是在这一时期推行起来，西方国家普遍认为，必须遏止国家部门的扩张，削减国家的体制规模，而新古典经济学也声势大振，成为社会科学的主流。

中国从1978年开始改革后，面临了如迈克尔·曼所说的市场化和现代化是科层制成长的“供应器”这一生长逻辑，以此为动力，中国国家建设有了快速发展。计划经济时代的中国的经济结构单一、社会事务简单。因此，依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。1978年后，现代经济规模不断扩大，中国的国家规模和任务都明显地增大，直接产生了一种与计划经济时期不同的行政体制模式--韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中，政府业务量在经济社会各个领域日益增长，其机构在增长、行政职能在扩张，初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去计划经济时期政府所履行的许多职能，又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能。

与西方国家在20世纪后期已相继步入后工业社会和信息时代不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，而官僚制恰恰是工业化初期阶段最为合意的政府治理模式。

官僚制所体现的科学、法制、理性、效率和可预见性也正是处于转型期的中国民众所普遍认同的价值观念。B·盖伊·彼得斯也同样认为：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”。我们认为，增强和健全韦伯意义上的现代行政国家体制仍是中国国家的构建的当务之急，国家必须建立庞大的、广布于社会的科层制组织，渗透其疆域并型塑制度化的运作，新公共管理中所提倡的“小政府”的权能形态显然不足以担负此必要的功能。

二、从政治哲学层面审视公共管理的公共性原则

为了更好地反思新公共管理，有必要从政治学知识体系的逻辑审视公共管理公共性原则。

众所周知，20世纪70年代末80年代初兴起的新公共管理运动，在学理上主要来自于两方面的策动：一方面是对管理主义的复兴；另一方面则是新自由主义意识形态的照应。而此两方面的表现，直接后果就是公共管理公共性的丧失。而从本质来说，政治学意义上的国家构建理论对公共性和合法性的追求，是公共管理始终应该坚持的重要原则。

事实上，自公共行政学诞生伊始，管理主义的倾向就隐含地忽略了政治的公共性。古典行政学强调政治和行政的二分法，旨在防止政治与政党对行政的侵入；以非人格化、科层制和规则等为特征的韦伯的官僚制理论，阐述了官僚制的效率性，这两方面并没有对公共性构成多大的冲击和挑战。而新公共管理特别强调“泰勒主义”的管理主义取向，回归效率至上的价值观，明显的挑战了公共性。新公共管理运动以民营化为基本手段，以市场化为基本取向，崇尚效率，模糊公共部门与私人部门的边界。新公共管理主义的前提假设就是公共部门和工商组织行政并无区别，行政就是管理。他们认为，公共部门管理与私营企业的管理在基本程序和追求目标上都具有惊人的相似之处，以至于两者之间的细微差别就变成次要的，公共性的传统标准是公私间存在清晰的界限，而它第一次全面系统又公开地宣称公私部门之间的界限是模糊的，但两者之间的管理本质却是相同的，主张用私人部门管理模式全面改造政府，以企业家精神重塑政府。这样，新公共管理就从实质上否认了政治公共性的存在，势必造成原本应在公共管理学科中占主导的政治公共性理念衰微。

新公共管理的管理主义、市场崇拜和效率导向同时也是新自由主义意识形态在公共行政领域的反映。新公共管理运动对公共性的理论挑战很大程度与20世纪80年代后西方意识形态的大转变有关：以弗里德曼为代表的货币主义学派、以布坎南等为代表的公共选择理论以及以哈耶克为代表的新自由主义思潮在当时重振声势。弗里德曼反对凯恩斯的国家干预主义，主张自由市场经济，弃公共性于一边。布坎南等人所倡导的公共选择学派认为作决策的官僚和其他人并没有什么差别，其理论假设是，“政治过程类似于市场过程。在这两个过程中，人们不管他们是谁，都通过进入社会相互发生作用，寻求促进他们自己的目标。在这些参与人的这些目标之外，不存在任何其他目标。在受到正确理解的公共选择观点中，完全没有任何类似于''''社会目标''''、''''国家目标''''和''''社会福利职能''''这样的东西。”哈耶克从另一个角度否认公共性。他认为任何组织，包括政府等政治组织都很难达成其所宣称的公共利益目标。在有限的认知能力、社会需求和目标多元化的社会结构中，我们甚至还不能真正判断什么是公共利益什么才是公平。而所谓的“社会目标”或“公共利益”只不过是实现个人目标的一种手段。

面对公共管理的中管理主义、新自由主义思潮等对公共管理政治公共性命题的挑战，我们有必要回溯近百年的公共管理发展史，实际上就是管理行政(管理主义与效率导向)与民主行政(传统和民主导向)的不断往返，是“公共性”与“管理性”两种核心价值取向的一种来回摆动。可以这么认为，公共管理的逻辑起点是政治公共性，而公共利益是公共性的核心，政府则是这一公共利益的最主要的承担者，公共性与公共利益是现代国家管理社会、制定与执行公共政策的出发点与归宿所在，是政府的合法性所在，也是中国国家建设始终追求的主要目标。

公共管理中的管理主义核心价值是效率，但效率不应当是政府最主要的价值目标，政府的首要价值目标是公平、公共利益、民主等多元价值目标。西方资本主义民主制度的创始人都十分清楚地知道民主的程序是繁琐和低效的，决策的成本十分之高。但是，它在宏观上可以稳定社会，保证社会各阶层的利益和社会的长治久安及宏观的社会效益最大化。所以，他们都选择了民主的方法来管理国家。其次，将效率作为判断个人和社会福利的标准是不完全的。阿马蒂亚·森指出，当前的效率理论只遵从了经济学的工程学传统，而忽视了经济学的伦理学、政治学等传统；只关心基本的逻辑问题，而不关心人类的最终目的以及人的美德？？将手段演变成目的，从而使得现代经济学陷入狭窄的伦理困境。奥肯认为，追求效率是市场的主要职责(效率不是支持或反对市场的充分理由)，在另一些领域中效率原则必须受到约束。丹哈特也强烈反对新公共管理的掌舵论，认为政府既不是划桨，也不是掌舵，而是服务，并重点强调了公民权利和公共利益的重要性。针对新公共管理运动忽视公私差别、市场崇拜、顾客导向等新自由主义的经济学理念，费斯勒等人认为，公共组织与私人组织在目的与体制上有根本的区别，“公共组织与私人之间的最基本的差别在于法治，公共组织的存在是为了执行法律，它们存在的每一种因素--它们的结构、职员、预算和目的--都是法律权威的产品”。罗顿(Lawton)在对不同国家行政改革的实践进行研究后得出结论：与公共服务组织相关联的基本价值观正在被新公共管理的改革所破坏。他认为：新公共管理所倡导的以较少资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫；市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突；社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑；不断扩张的公共-私人交接面会使合同的签约双方关系加深，从而导致对道德标准的破坏。霍尔姆斯则认为：“我们的自由和权利有赖于政府的介入以提供保护，而不仅仅是免受政府的干预”。所以，要得到一种不丧失正义的有效制度安排，就必须由政府以公共性的名义进行社会财富的转移分配，以得到一个可持续发展的社会行动基础。政府才是在纷繁复杂的社会公共利益的维护者和公共性的实际行动者。市场取向是新公共管理中的另一个重要理念，但事实上它不过是亚当·斯密市场理论的翻版，有的学者认为，如果政府常用市场的方法来运作，那么，权钱交换、独断专行、欺诈、非对称信息等就成为在追求效益的大旗下可接受的政府行为，公共监督的难度就会加大。政府之所以是朇蛯郈3政府就是因为它与市场不同，做的是市场不能做的工作。

此外，新公共管理中的主要理论(公共选择和重塑政府)基础也是有问题的。公共选择理论有很大的局限性，公共选择理论的立足点是小型的区域管理，在大规模的政治决策中的实用性不强。对大规模的、现代科学技术性很强的行政决策来说，公共选择理论提出的方法的可行性是很弱的。一是参与决策的人们必须对宏观的情况有较好的了解，这是需要时间，甚至需要特殊训练的，而这样的人才，并不是大量地存在和唾手可得的。再者，决策参与者个人在这种宏观的决策中到底能得到什么利益也常常是不容易计算清楚的，这实际违反了“公共选择学派”的基本假设：决策的官僚人员用最大限度地追求私利的理性的方法来参与决策。另一方面，“重塑政府”也不是一个完整的理论系统，它是由几组理论思想组合起来的，这些理论之间有许多相悖之处，如民主与效益，掌舵与划船之间的关系等等，强调一方面等于要遏制另一方面。这些“重塑政府”的原则很像“是一些互相矛盾的谚语，正做反做他都有一个说法。”

三、新公共管理主义的失灵与国家角色的彰显

弗朗西斯·福山在《国家构建》一书中，从“国家”概念的广泛重要性入手研究现代国家构建，他不赞成公共管理学这个概念，他认为，20世纪后期出现的一个趋势，就是将人文社会科学试图描述发展成可预测的因果关系模型，市场问题确能比较适应这种分析，也能提供了一些真知灼见。但是，正式组织与市场不同，规范和社会联系影响着组织中的个人，单纯将经济学的方法引入，会使我们忽略公共管理在不同社会实践中的复杂性。他从现实经验层面提到非洲国家失败的教训：上世纪80年代末至90年代初，为了回应新公共管理的趋势，国际货币基金组织、世界银行以及美国政府向非洲国家提出了一系列援助建议，旨在透过经济市场化的改革，缩减国家部门的运作范围。但在许多撒哈拉沙漠以南的非洲国家，由于国家的制度化水平相当低，健全的现代国家体制框架尚未建立，反而带来经济每况愈下，贪污盛行。问题在于，国家部门在某些领域应该收敛，但在其他领域却必须强化。即便在美国也有这方面的教训，里根执政时期的市场化行政改革，给美国的国家行政机构带来了很大的损失。里根依据“公共选择学派”的理论，在全国范围内掀起政府功能私有化和削减政府机构的浪潮。比较典型的例子就是尝试用市场化私有化的方法来解决中小学教育的质量和医疗卫生问题。结果导致同一个学校的儿童就会因为父母的收入水平的不同而得到不同质量的教育和辅导。在医疗卫生市场化的做法，导致美国成为医疗卫生花费最高的国家之一，中下层人民都得不到适当的医疗服务和医疗保险。大笔的国家和社会经费被保险公司、中间人律师和少部分的垄断医师所侵夺。这表明，新公共管理运动并非万能，现代国家体制的建设在任何时候都不可忽视。中国应该选择何种行政发展模式？是新公共管理还是现代官僚制？也是必须认真研究的问题。新公共管理运动或许是适应当代西方政治与社会发展的要求的产物，但由于我国的国家建设与西方并不同步，在政治、经济、文化等诸多领域也存在着巨大差异与差距，新公共管理在中国的实践却未必成功。

中国在以市场化为取向的经济体制改革之初，人们普遍高估了市场化的好处，以为不论什么难题都可以交给市场去解决。对于也可能“市场失灵”只是听说过，没有真切体会；对于市场化可能带来的负效果，更是想都没想过。中国的医疗体制改革，依新公共管理的倡导者，可由市场主导。但中国的国家构建的现实背景决定了医疗体制改革的方向必然要以政府为主导，而不能以市场为主导。国家构建的目的是建立一个“公共性”和“服务性的”的政府，公共性问题不解决，国家对卫生医疗的财政支出也只能流入大城市的大医院，农民的卫生医疗问题还是解决不了。那么，怎么解决公共性问题？就中国目前的情势，可行的解决办法主要是通过政府主导、而非市场主导来补助贫困群体、农村和经济困难地区，缓解中下收入者以及其他一些弱势群体的卫生医疗需求。教育产业化的观点也值得反思，按照国内公共管理学者的观点，教育是一个容易市场化和按企业方法来运作的部门，因此有必要将部分中小学“改制”为民办。但在中国，相当一部分家长支付能力不足、学生基础不好、社会分层和环境复杂、师资资源有限的情况下，按企业的方法办教育，结果民办教育形成新的两极分化，一方面，优秀的教师、学生和资源云集在好的民办学校(贵族学校)，另外一方面，大量农民工子弟不得不选择教育资源差的民办学校(外来工子弟学校)，加深社会阶层的隔阂推行。事实上，教育是一种公共产品，即便最穷最差的学校也必须补贴来经办和管理下去，但新公共管理理念主导下，教育的公共性正在缺失。以市场化为导向的新公共管理在我国行政领域的试验场更多地表现在地方政府事业单位改革，特别是乡镇站所的改革中。被诸多媒体关注的所谓“咸安政改”就是运用市场化和社会化的手段，试图实现基层政府公共职能和治理方式根本性的转换。殊不知，“咸安政改”某种意义上也说明了政府放弃了一部分公共职能、试图躲避一部分公共责任。解决基层治理所存在的问题不应该单向度地看问题，用社会化、市场化配置方式来推动行政机构改革(它的核心是减员增效)，其结果是中国政治发展未见成效，基层政权的行政与公共品供给与生产能力却有可能遭到削弱，背离了公共管理的公共性基本价值。

从以上所列举的医疗改革、教育改革和基层政府公共服务体制改革中，我们可以看到，依据我国目前的国情和发展阶段，从新公共管理的理念出发进行的改革，用市场化的方法去解决某些问题，不符合我国国家构建的现实场景，中国近30年的市场化发展“奇迹”的动力其实主要来自国家，首先是乡(镇)、村级(集体)政府推动的乡村工业化，而后是省、市、县级政府带动的“招商引资”。在这个经济发展过程中，中国特色社会主义的国家构建体制的演变与新公共管理学者的预测完全相反，非但没有收缩，反而更加强大。一方面，在市场化的运作中，国家体制虽显示有令人不满的弊端，如官僚机构的臃肿、权力的商品化、部门的牟利化等；但是，另一方面，它也明显呈现了一定程度的韦伯意义中的(“理性”或现代性)“科层制化”，建立或扩大了许多专业化的合理部门与管理体系，诸如环保、食检、质检、城建、机场、交通等等。

总的来说，中国的发展说明了国家角度的十分关键。中国特色社会主义国家体制在三十年的改革过程中，成功地激发了乡村基层和地方党政干部发展经济的积极性，让他们带动了国民经济的发展。对于中国改革30年的经历的理解，持新公管理主义理念的人失误在于他们所认为必须削弱国家“体制”(而这一因素在经济发展中起了关键性的作用)。试想一下，当前如果没有强有力的国家机器协助，中国的企业怎能在国内外与跨国公司竞争？今天需要的不是新公共管理主义所设想中的看不见手的国家，强调要把国家干预最小化，而是一个扶持性的手的国家。面对长期以来的习性，包括形式化作风和的潜规则和潜意识，这是个艰巨的工程。但是第一步必须要梳理清楚中国国家建设的现实场景和新公共管理主义的适用性。那样，才可能认识问题的真实性质，才有可能谈到对策。真正客观地去理解中国共产党领导下的党政体制，让它进一步发挥积极性，而又同时改进它的弱点；继承它原来为了社会公正而抓到和建立的“全能”权力，而又同时让它通过放权和市场化来激活社会的潜力和促进经济的发展。

四、反思与结语

公共管理科学在中国是一个新生事物，是“舶来品”，是我国近十年来发展极其迅速的一门新兴学科。1997年，在研究生教育中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入到管理学门类公共管理学科之中。早期引进公共管理的学者可能基于新公共管理中的“市场化”、“社会化”刚好符合当时的改革情势，就将“新公共管理”中的理念“扶正”为中国公共管理学科的主流思想，如此情势，遂使稚嫩的中国公共管理学科一跃成为“改革新学”，但学理的批判和反思因忙于改革的实务操作而未得同步发展。

当代公共管理新方法篇4

一、公共事务管理范式转变溯源

依据美国学者托马斯•库恩在其著作《科学革命的结构》中对范式的解释，范式指在一段时间内共同体成员所公认的那些信念、途径、技术和方法等集合，它为实践提供典型的问题和解答。范式具有优先性，不仅能够提供可供模仿的成功范例，并且能在竞争中脱颖而出成为这个时期理论研究与实践的主流。当然由于反常的存在和累积，总会出现新的理论与实践模式———即新的范式对传统范式的替代，这时就意味着发生了范式转换。［1］当前全世界范围内，公共事务管理已发生了从行政管理范式向公共管理范式的转变。

(一)行政管理范式的式微

19世纪末威尔逊开创公共行政学研究之初，指出公共行政应是政府、政党等对国家权力机关所制定政策的有效执行。威尔逊所发表的论文《行政研究》，以及古德诺所著《政治与行政》都对此进行了系统的分析和论述。所谓行政管理范式早期见诸于伦纳德•D．怀特1926年出版的《公共行政学导论》中，意为行政之管理，即重视政府行政的管理学视角、途径、方法和技术。“所谓行政者，系管理人员与物料，俾完成国家创设置目的也。”［2］怀特此种定义正与同时期威尔逊和古德诺提出的“政治与行政二分论”相对应，也与凯恩斯的国家干预理论以及马克斯•韦伯提出的“官僚制”的行政体制相呼应，即将公共事务管理视为高效率行政管理的机制、方法和技术。但自20世纪50年代以后，传统行政管理范式已逐渐不能适应社会发展的需求，并暴露出诸多弊端，“政治与行政二分论”受到越来越多的挑战。同时期，熊彼特、杜威、布鲁纳、阿伦特和哈贝马斯等众多著名学者从不同角度探讨和论述“公共领域”，其中以哈贝马斯在1961年完成的论文《公共领域的结构转型》最具影响力，他认为凡涉及公共性的产品或劳务的生产与提供都应视为公共领域范围，都应有在法律保障下体现公民参与、合理性而非权威性支配的制度空间。萨缪尔森则在1954年发表的论文《财政支出的纯理论》中对“公共产品”划定标准作出经典界定，其主张凡具有受益上非排他性和消费上非竞争性的产品都应视为公共产品。“公共事务”理论则提出相对于私人事务而言，凡与政治、政府行政、社会责任、公共议题和公共信息等相关，涉及公共利益的事务都应是公共事务。这些理论逐步成为公共行政实践与学科发展的重要理论渊源。20世纪60年代末、70年代初新公共行政学运动则将公共价值、社会公平、公民参与和积极回应等理念注入传统行政管理范式当中。这些变化使人们对公共行政中的“公共性”日益重视，公共事务管理不再局限于传统行政管理范式，也使之日渐式微。

(二)公共管理范式的兴起

公共管理作为公共行政学用语较行政管理晚些，在西方国家直到20世纪20年代末期，才开始作为一个专用术语而得到规范的使用。20世纪中期，公共管理理论已经初步形成，并作为对传统行政管理范式加以批判的产物出现［3］。为将其与传统行政管理范式相区别，故将其称之为新公共管理。新公共管理起初只是管理主义与新管理主义的体现。管理主义认为通过一组信条或实践所构建优良的管理将是治疗较为宽泛的经济与社会病疾的良药。新管理主义则进一步指出“精髓是将私营部门的管理系统和管理技术运用于公共服务部门”，主张公共事务处理应从行政的传统特征，如官僚制、渐进性、特殊性等，转换成管理主义的新的特征，如经济、理性和普遍性等［4］。公共管理范式的兴起与新公共管理运动密切相关，20世纪70年代末迄今，新公共管理运动的浪潮席卷全球，新西兰、英国、美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、香港、拉丁美洲等国家和地区都在不同程度上推行新公共管理理念。基本理念是借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化，将公共行政视为一种产品与服务的输出，同时将民众视为顾客，尽力去满足顾客的需求［5］。正是由于新公共管理理论得到广泛实践，使社会各界得以在理论与实践方面不断对其进行评估和完善，使其在与诸多新兴公共行政理论的竞争中受关注程度最高，影响力也最大，进而也推动了公共管理理论发展及其作为挑战范式的兴起。公共管理理论也是一个不断完善的开放系统。20世纪80年代以来，汇聚和吸收了包括新公共行政学派、商业和管理学派、公共事务与公共政策学派等大量不同学术流派的观点。当前公共管理理论主张建立公共产品供给的多中心体制和互补机制，使政府、企业、社会三者互相合作，优势互补，更有效地提供公共产品，满足社会和公众需要。其在许多国家的实践也行之有效地解决了诸多传统行政管理范式无法良好解决或者根本无法触及的社会问题。这些都说明了公共管理范式已成为公共事务管理的新近范式。

二、我国公共事务管理范式转变的沿革与缘由

(一)行政管理范式更适应传统行政管理体制的需要

1954年，全国人民代表大会首次召开并制定了我国第一部宪法，在此基础上形成了自上而下以中央政府部门管理体制为主，与计划经济一致的高度集中统一的行政管理基本模式。随后，我国行政管理体制虽然经历过几次改革，也主要是围绕中央政府的分权和集权改革，行政机构精简和调整展开。这个时期我国公共事务管理主要还是以行政管理为主，并且导致行政机构大量膨胀、职能重叠、人员臃肿和效率低下的问题。1982年的行政体制改革也主要以减少经济管理部门，在城市以打破条块分割、增强企业活力和扩大地方政府经济管理权限为主，在农村则通过改变“”政社合一的体制，实行家庭联产承包责任制，实现行政权与生产经营权的分离，但此次改革主要是为经济改革铺垫，并未改变我国传统行政管理体制。1988年我国虽然提出了转变政府职能，实现政企分开，加强间接管理的改革原则，但由于改革还是按计划经济模式要求进行，因而政府职能转变未达到预期效果，也未能消除长期以来存在于我国传统行政管理体制当中的问题［6］。20世纪80年代我国公共行政学恢复建设时期，我国还处于计划经济向市场经济转变刚刚起步的阶段，政府几乎包办了社会当中的全部公共事务。公共事务管理的实践与理论研究也主要以“行政管理”方式展开，公共行政学科主要研究内容和服务对象也是围绕政府行政管理工作展开［7］，“行政管理学应是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。”［8］可以说20世纪80年代，我国公共事务管理实践与研究并没有超出行政管理范式的基本含义，即主要从政府行政的视角出发，以追求行政管理效率为目标管理公共事务。

(二)强调“公共性”是我国发展市场经济的需要

1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，包括资本、人才、土地和技术等生产要素市场的培育和发展成为发展市场经济的必要要求。这些生产要素市场的形成一方面要求政府进一步转变职能和管理方式，加强宏观调控，依法治国、依法行政和信息公开，增强社会服务功能，推动社会中介组织发展，建立与市场经济体制相配套的行政管理体制。另一方面要求进行国有资产管理体制改革，逐步建立现代企业制度，有步骤地把企业推向市场，深化企业劳动人事、工资分配和社会保险制度改革，推动“单位人”向“社会人”的转变。同时加强对进城务工人员、下岗职工和自谋职业人员的住房、社会保险和医疗制度改革。经济改革领域稳妥推进价格形成机制改革，加大流通体制改革，扩大改革开放力度，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。这些都促使公共事务管理日益强调“公共性”，促进我国公共事务管理的主体、服务对象和内容的拓宽。因此20世纪90年代随着我国经济体制改革的深化，我国在行政管理体制也发生了许多变化，涉及公民参与的公共领域空间逐渐增大，公共产品生产和提供方式出现多样化和多元化，公共事务管理过程中体现“公共性”也日益为人们所关注。曾任中国行政管理学会会长的郭济教授就指出“关于‘公共’，有学者作了比较全面的阐述:“(1)和私人行政相区别。(2)明确了行政活动的目的和性质。(3)公共的性质决定了它应负有的社会责任和义务。(4)强调了行政活动的公共性。”“由于‘公共’一词具有上述这些主要内容，因此，‘公共行政’一词本身的含义比‘行政’一词要丰富得多。”［9］由此可见，在此时期我国行政管理作为公共事务管理的传统范式受到来自实践与理论研究方面的挑战，对于公共事务管理过程中强调“公共性”需要也日渐显现。

(三)公共管理范式是我国社会全面进步的选择

2002年党的十六大宣告我国社会主义市场经济初步建立以来，我国社会发展进入了以全面完善社会主义市场经济体制，以经济体制改革为主，全面推进经济、政治、文化、社会体制改革阶段。政府行政更加注重履行社会管理和公共服务职能，如加强公共设施建设、食品安全和安全生产监管，推行政务公开和电子政务，构建服务型政府、责任型政府、法治型政府和效能型政府等工作全面展开。我国社会经济步入全面转型期，国家政治体制改革不断深化，公共事务管理体制开始转变，相当部分公共产品的生产和提供，以及公共事务的处理也已逐渐转移到一些非营利性组织。全社会在追求奉公守法、和谐共建和可持续发展等方面都自觉或不自觉应用到公共管理范式的相关理念和方法。

21世纪以来，公共管理范式对于我国公共事务管理水平提高已经发挥了积极的推动作用和潜移默化的影响。在经济全球化、信息传播网络化和公众需求日渐多元化的大背景下，我国公共事务管理内容和方式也发生了重大变化，同时也要应对一些新出现的公共问题。故早在1997年国务院学位委员会就确立了“公共管理”作为一级学科名称，2001年又将为政府、企事业单位以及其他组织培养高级公共事务管理人才的MPA定名为“公共管理硕士”。国内学者刘熙瑞教授也提出:“按‘政府推行政务’这样的涵义来理解‘行政’概念，就隐含了一系列缺失。包括:第一，它不能明确提示管理的目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民参与与否不明确;第三，被管理的事务性质不明确，并没有强调必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确提示出来等等。这就导致我们在使用‘行政’概念时有多方面的遗憾。”“为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理的概念，而尽量不用行政、行政管理概念。”［10］这些均体现了我国学界对于公共事务管理范式转换的先知先觉。就此来看，公共管理范式是我国社会全面进步在实践与理论研究方面的共同选择，我国必须积极推进公共事务管理范式转换———从行政管理迈向公共管理。

三、构建我国公共管理范式的主要策略

当前在我国已经出现从行政管理向公共管理范式转换的趋势，但这种转变不可能一蹴而就，必须全社会共同努力来实现。构建我国公共管理范式的主要策略包括:

1．明确公共管理内涵与外延。当前社会对公共管理内涵与外延认识不清，不仅导致公共管理实践与科研受到局限，也使公共管理人才培养和需求受到局限。当前不仅在学术界，更应在社会实践方面明确公共管理是主体以实现公共利益为目标，旨在为社会和公众提供公共服务和产品而从事的社会公共事务及其内部事务的管理;行政管理则是政府制定与执行政策或依法对公共事务及其内部事务进行管理;行政管理仅是公共管理的一个分支领域或重要手段。明确公共管理的内涵与外延将有利于在社会上形成对公共管理范式适用范围更加充分的认识，进而推动公共管理范式的实践。

2．增强公共管理理念的传播。公共事务管理理念不断转变与创新是时展的必然要求，加强公共管理理念传播也是在我国实现公共管理范式的重要环节。当前在我国应加强建立以合同外包或引入竞争机制的“市场化政府”，建立能够体现社会公平和公民参与的“参与式国家”，以及建立公共物品供给的多中心体制和互补机制等公共管理理念的传播，以使人们意识到只有在更广泛公共领域内，结合政府、社会和个人三方面力量才能更有效地处理公共事务，提供公共产品，满足社会和公众需求。

3．加大公共管理人才培养。当前我国公共管理人才培养还主要以偏政府行政的行政管理专业人才为主，对具备现代公共精神和理念，掌握先进管理技术与方法的公共管理人才培养力度还不足。故当前在公共管理人才培养方面应将行政管理专业作为公共管理人才培养的基础和平台，开放行政管理专业人才培养的边界，将公共管理的理念、技术与方法逐步融合在其中，并应加大公共管理专业本科的招生规模。加强对当前政府、企事业单位和其他社会组织中从事公共行政工作人员的公共管理理念、知识和技术的培训，发挥好公共管理硕士(MPA)在培养高级公共管理人才方面的作用。

当代公共管理新方法篇5

关键词:公共管理；善治；和谐社会；公共行政

随着中国经济改革的深化，相应的行政、司法等方面的制度改革都要跟进，以适应经济发展的需要。其中首当其冲的就是公共行政的体制改革，因为如何应对日益严峻的全球性问题的挑战，化解国内社会转型期所积聚和引发的种种危机和风险，进而构建社会主义和谐社会，不仅是中国治理的核心和目标，更是公共行政的当务之急。对此，20世纪下半叶在西方兴起和传播的新公共管理运动和治理、善治理论无疑给我们带来了不小的启示，不过同时也引发了我们思考:新公共管理运动是否可以在中国畅通无阻？当下的中国公共行政能否按照新公共管理理论进行变革?善治理论是否代表人类未来政治和行政的发展方向?立足于中国的基本国情并借鉴西方理论来探讨中国公共行政――达到社会和谐的路径就具有极其重大的现实意义了。本文将从分析新公共管理运动和治理、善治理论的兴起入手（关于公共管理、治理、善治、公共行政的关系笔者将在文中进行界定，为了更清楚的阐述我国和谐社会公共行政和西方的不同，笔者倾向于把治理和善治的理论独立出来，而不是仅仅列为新公共管理的一个渊源），通过对比中西历史背景和现实状况的差异来努力回答这些问题，并且从中国当前和谐社会建设的视角出发，提出改善我国公共行政的建议。

一、新公共管理运动与公共行政

新公共管理运动是公共部门尤其是政府部门管理实践的一次深刻变革。它不仅席卷了西方发达国家，对发展中国家的影响也日益显现。很多人发现，固守于传统的行政管理理念无助于行政效率的提高，不仅如此，来自于公众的抱怨、抨击和期望迫使公共部门急切地找寻到解决日益复杂的社会公共事务的恰当方法、工具和理念，于是在实践和理论两个层面上，新公共管理就应运而生了。具体而言，20世纪70年代末兴起的新公共管理运动，开始关注的只是策略、政策、知识和技能的“公共管理”，还被看作是公共行政下面一个较低层次的技术性领域，是范围更大的公共行政或公共事务的一个分支。它是一套实用方法的艺术和科学，适用于公共行政的方案设计与组织重组、政策与管理计划、资源配置、财政管理、人力资源管理以及进行项目评估与审计。此时公共管理之所以叫“新”，就是以此“公共管理”为参照的。

进入20世纪80年代尤其是90年代以后，为适应全球化、信息化及国际竞争加剧的趋势，迎合国内公共服务需求的增加以及提高政府效能的呼声，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，促使传统的公共行政模式向“新公共管理模式”转变。改革的广泛性、全面性和激进性是前所未有的。“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家。西方各主要国家根据本国的实际，分别制订了各自的政府改革方案，如美国的“企业化政府”改革运动、英国的“管理主义”运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、葡萄牙的“公共选择计划”以及澳大利亚的“财政管理改进计划”等。随着政府改革实践的不断丰富，公共管理研究得以继续发展，并汇聚了政策学派、公共行政、工商管理、公共选择学派以及政治学等不同学科的学者。显然，此时的“公共管理”才是人们通常提到的新公共管理。欧文•休斯认为，这种新公共管理包括了公共行政。从公共行政转变为公共管理，意味着理论与实践上的重大变化:公共管理不仅关注政府内部事务、程序管理和办公室管理，还关注外部环境、战略、组织广泛的使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容，以及对取得结果、改进技能和增强责任的强调；尤为重要的是，依据“行政”概念而发展起来的公共服务，同依据“管理”概念发展而来的公共服务是不同的，而采用公共管理则更有助于人们深入思考政府体制与政府观念的变革问题并付诸实践。

新公共管理和传统行政相比在公共事务治理主体、治理方式、公共利益、价值导向、公共权力、公共参与、公共政策、公共责任等方面存在很大的差异，毫无疑问，新公共管理运动为传统公共行政弊端的革除注入了一股全新的活力。

二、“治理”和“善治”理论与公共行政

20世纪80年代末90年代初，治理理论开始兴起于西方发达国家。一时之间，治理迅速流行，以至于鲍勃•杰索普(B.Jessop)认为“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。

治理的理论主要是沿着两条路线展开的，一是国际援助机构的发展研究，另一是福利国家危机所引发的公共行革。其中一条路线，即国际援助机构在对发展中国家援助过程中发现，不少援助项目之所以无法有效实施，主要是因为受援助国的政府和公共部门的治理能力出现了危机。1989年，世界银行首先使用了“治理危机”一词来描绘非洲国家面临的问题，随后“治理”就被广泛用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。另一条路线则是二战后西方国家普遍面临的福利国家危机。20世纪60-70年代，福利国家濒临破产，社会福利不但没有刺激个人的创造性反而助长了其懒惰和依赖情绪；社会问题非但没有减少，新问题、新情况反而层出不穷，社会分裂加剧，家庭解体，感情纽带断裂，传统的小社群遭到离弃……因应社会的需要，公共行政领域兴起了一场大变革。政府缩小规模，从经济领域大踏步撤退，“市场化”、“以企业家精神改造政府”成为指导性理念，签约外包、合同采购、公私合营、国有企业私有化……，各种新的公共行政方式日新月异，其典型就是英国撒彻尔内阁时期与美国里根执政时期。此即为“新公共管理运动”。治理就在这场改革运动中应运而生，这场运动在20世纪90年代后的发展，就开始渗透进了治理理论的要素，接受其理论指导；但是治理理论又超越了新公共管理运动，即发现了社会自组织网络这一新兴事物的治理潜力。实际上，治理机制一直就存在于西方社会运行的实践中，只不过到了20世纪后期，西方社会多元化进程加速，特别是公民社会与国家阻隔的逐渐拉大，社会自主性呼声日益见涨，公共行政领域的“国家空心化”，这些都预示着传统公共行政模式的衰退命运。“乃至70年代，人们对国家的作用不再抱幻想；到90年代，对市场的作用也不再抱幻想，这才重新唤起了人们对这种从未真正消失的事物的兴趣。”而治理理论的提出和阐述则被认为是对实际运行中的治理机制的“重新发现”。

治理理论的创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)认为“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”全球治理委员会则认为，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。它是使相互冲突的或不相同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理有四个特征:它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。简而言之，治理倡导公共管理主体的多元化，是政府与社会之间网状互动的管理过程。治理的目标取向是“善治”，即可以避免“无效治理”并使公共利益最大化的社会协作管理过程。善治是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有十个:合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。而这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。

治理和善治理论另辟蹊径不仅摆脱了传统的公共行政模式，而且对新的公共行政改革提出了更高的要求，这是当前我国公共行政改革必须予以重视的。

三、构建和谐社会的公共行政

我国的公共行政体制改革是随着经济体制改革而一步步跟进的，尤其是在我国确立社会主义市场经济的发展目标之后，行政体制的改革也先后走出了：党的十四届二中全会审议并通过《关于党政机构改革的方案》、八届人大一次会议的政府工作报告阐明了公共行政体制改革的原则、方法，以及改革后机构的数量等问题、1995年9月25日，在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议书的说明》中指出，公共行政体制改革的总设想是“把综合性经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门，把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或者改组为国家授权经营国有资产的单位，或改组为自律性行业管理组织”1997年党的十五大把“推进公共行政体制改革”作为中国政治体制改革和民主法制建设的重要内容之一，这关键的几步。而十七大报告中又提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的新要求。这就要求我们在公共行政体制改革上有新的理念和新的思路，尤其是在当前建设和谐社会的大背景下。构建和谐社会的公共行政，要求我们吸收世界上一切国家优秀的实践成果和理论成果，并结合我国的实际推进和完善我国的公共行政体制。那么面对西方20世纪后以来兴起的新公共管理运动、治理和善治的成果我们如何取舍呢？是一并移植还是启发性接受和探索呢？

丹尼尔•贝尔认为，一个社会的伤痛往往是由于缺乏某种知识所致，制度的创新和移植又总是和相应的知识存量与结构密切相关。故此，我们必须对新公共管理运动的利弊进行全面的认识，对治理和善治的语境进行分析，即使结合中国国情进行的创新也必须紧贴当下建设和谐社会的背景。首先不可否认新公共管理运动革除了传统公共行政的不少弊端，但是新公共管理运动的市场化导向和顾客式的管理民主可能会使我国当前循序进行的公共行政改革失序，再者治理和善治理论本质上在于社会自组织治理，要最大限度的限制政府的作用，这与我国当前阶段政府主导的改革步伐不一致，过于超前，更何况只有获得正当的制度移植的选择逻辑，讨论治理与善治制度的移植才有现实的意义。为此，我们需要的就是把新公共管理运动和治理、善治的某些理念结合我国和谐社会建设的大背景，来实践具体的公共行政改革制度。

为此，构建和谐社会的公共行政首先要做到以人为本。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。把“以人为本”作为“指导思想和原则”写进党的文献是一个伟大的创举，是党在新世纪新阶段作出的重大的历史性决策。在行政管理领域，把“以人为本”作为新的执政理念，提到战略高度来认识，并贯穿行政执法的全过程，无疑对加强物质文明，尤其是政治文明、精神文明建设都有深远的理论意义和重大的现实意义。因为行政管理中贯彻“以人为本”的哲学基础是马克思主义哲学的主体论思想。它科学地回答了中国发展的目的和实质，回答为什么发展?怎样发展?向哪里发展?归根结底，人是发展的手段，也是发展的目的，正如马克思所说，“真正的社会主义”是“每一个人都得到解放，社会本身也得到解放”。

其次，构建和谐社会的公共行政要坚持依法行政、打造法治政府。而法治政府的基本标志是：有限有为的政府（有限是指政府权力能够得到有效的约束，不是一个权力膨胀与不受控制的政府；有为是指政府应该扮演服务者的角色，积极履行公共义务，提供公共产品）、透明高效的政府（透明的政府要求政府要主动接受监督，将一切权力运行在阳光下；高效要求政府行为尽量降低消耗，节约成本，同时方便人民）、诚信责任的政府。我国公共行政改革目标的这种积极有限、运作有序的政府同西方所谓的最小政府的是有很大差异的。

再次，构建和谐社会的公共行政要以公平正义为导向。在新公共管理运动中以市场化为导向就是以效率为导向，而治理和善治理论中则把公正提了出来，与我国社会主义的基础相适应，我国公共行政改革体制的构建也应该以公平正义为导向，而且这种公平正义要做到的不仅仅是形式的公正，更重要的是要做到实质公正，这也是社会主义法治理念的重要内容。在对以效率为导向的公共行政进行构建时加入公平正义，是我们社会主义和谐社会的主要特色，但是又不同于计划经济时代以公正损害效率，而是要在法治公共行政的基础上最大限度地使效率和公平正义相互促进。

具体地结合中国的实际，抽象地借鉴西方的成果，如此方能对我国公共行政制度创新有所裨益，并且使公共行政的改革与和谐社会的建设相互促进。

注释：

①庄序莹主编.公共管理学.上海：复旦大学出版社，2006，2.

②J . Steven Ott，Albert C. Hyde，Jay M . Shafritz. Public Management: The Essential Readings. Chicago : Lyceum Books/Nelson Hall，1991.ix.

③[澳]欧文•E•休斯.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社，2001：7-9.

④董晓宇.公共管理的由来及其与公共行政的内在差异―由传统公共行政到公共管理研究之一.载北京行政学院学报，2004，（1）.

⑤⑨[英]鲍勃•杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述.漆芜编译，载俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000，55，59.

⑥华中师范大学学报（人文社科版）“治理专题”编者按， 2004，2.

⑦(11)(12)俞可平.引论:治理与善治.载俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000：1.4.5.8-9.16.

⑧[法]让-皮埃尔•戈丹.现代的治理，昨天和今天:借重法国政府政策得以明确的几点认识.陈思编译俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000，288.

⑩[美]罗西瑙.世界政治中的治理、秩序和变革.张志新译.载詹姆斯.N.罗西瑙等主编.没有政府的治理.张胜军等译.南昌:江西人民出版社，2001：5.

当代公共管理新方法篇6

[关键词]西方国家；新公共管理运动；政府公共管理

[中图分类号]C93-03 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2013）10-0073-04

20世纪70年代末以来，全球化、信息化迅猛发展，国际竞争不断加剧，传统福利国家财政困难重重，政府管理效率低下，西方各国相继掀起了大规模政府再造运动，进行了一场政府公共管理改革。由于这场运动以其多视角的研究方法和独特的政策主张对传统公共行政造成了巨大冲击，特别是因为这场运动对市场机制的引进和对私人部门经验的学习，使公共行政在本质上增加了新的内涵，并代表了新时期一种良好的公共管理治理模式，反映了社会及民众对有效政府治理的合理期待。因此，被称为“管理主义”或“新公共管理”模式。

新西兰从1984年开始政府公共服务市场化改革，所以大多数学者认为，当代西方新公共管理运动事实上是从新西兰首先发起的。新西兰发起这场运动后，随后在英国、澳大利亚、美国等国展开，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界，而且这场运动超越了政治体制、经济体制、党派主张的影响。不同政治体制国家比如君主立宪制与民主共和制、单一制与联邦制、内阁制与总统制的国家；不同经济体制国家如自由市场经济体制、政府主导经济体制的国家；不同政治派别如左翼政党、右翼政党，都奉行这一改革。①由此可见，新公共管理运动具有强大的生命力和现实价值。

由于新公共管理运动具有全球性特征，参与的国家虽然都采取了具有本国特色的、各有侧重的改革方案和策略，但是在采取的策略方面也体现出很多相似性。由于篇幅有限和所掌握资料的局限，本文只能着手对当代西方国家新公共管理运动所表现出来的核心性和代表性的内容进行简要评析，以期对我国政府公共管理改革有所启示。

一、当代西方国家公共管理运动的精髓

（一）新公共管理运动兴起，推动公共行政划时代的发展

概括地说，当代西方国家新公共管理运动的形成与产生，既是全球化、信息化和市场化的必然结果，也是政府干预（包括提供福利）过多、效率低下、公众强烈不满因而要求改革的结果，同时，还是公民个性化发展的必然结果。经济的市场化、政治的民主化、文化的多元化，促使公民个性化突出，因而对政府要求更高。

当代西方国家新公共管理运动推进了公共行政第三个时代即公共管理时代的形成。从公共行政发展阶段来看，可以分为三个阶段：一是专制行政阶段，以个人、专断、唯亲、特殊化的行政管理为特征；二是官僚行政阶段（官僚体制形成开始），以非人格化、理性、唯贤、普遍性的政府管理为特征；三是公共管理阶段，以个性化、政府与非政府相结合、重实效、互动性的公共服务为特征。因此，在公共管理时代的服务价值取向，由主体中心变成客体中心，由权力中心变为服务中心，由效率中心变为成本中心，由虚拟公共利益变成真实个人利益构成实体公共利益。公共行政的第三阶段即公共管理阶段的理论基础是双重的，崇尚现代市场经济理论和私营企业管理理论，但不排斥传统公共行政理论，并不像传统公共行政仅以政治与行政二分法和官僚制为理论基础。

（二）政府与市场、社会关系重新定位，实行市场导向型公共管理改革

政府与市场、社会的角色重新定位是新公共管理运动的基本出发点，新公共管理运动的诸多具体措施都是为了解决好它们的关系而制定的。传统政府管理对社会公共服务和公共经济产品提供，实行大包大揽，既“掌舵”又“划桨”。新公共管理运动提出政府对社会公共服务和公共经济产品的提供，实行“掌舵”而不是“划桨”式的服务。这种方式一方面要求政府仍然是公共服务的主要责任者，另一方面要求政府对公共服务负责的方式和手段实行市场导向型改革，正如美国著名的新公共管理运动的倡导者和实践者奥斯本和盖布勒所指出的那样，除了传统公共行政提供公共服务的常规办法之外，还有36种不同的其他选择办法。这些办法分为三类：第一类，传统类办法，包括建立规章制度与制裁手段、管制或放松管制、进行监督和调查、颁发许可证、税收政策、拨款、补助、贷款、货款担保、合同承包等；第二类，创新类办法，包括特许经营、公私伙伴关系、公共部门之间的伙伴关系、半公半私公司、公营企业、采购、保险、奖励、改变公共投资政策、技术支持、信息、介绍推荐、志愿者服务、有价证券、催化非政府行为、召集非政府领导人开会、政府施加压力等；第三类，先锋派类办法，包括种子资金，股权投资，志愿者协会，共同生产或自力更生，回报性安排，需求管理，财产的出售、交换和使用，重新构造市场等。②当然，政府不仅可以单独使用这些办法，还可以将这些办法结合起来使用。这样可供选择的新公共服务办法就无穷无尽了。

（三）公共服务社会化，引入市场竞争，实行顾客导向

新公共管理运动打破政府对公共服务的垄断，主张公共服务非国有化改造，实现社会共部门包括国有企业实行商业化、公司化、私有化改造，建立政府公共服务部门与私营企业的伙伴关系，实行公共服务主体多元化。这样既可以缩小政府规模、降低政府成本，也可以提高公共产品及服务供给的质量和效率。

同时，在公共服务方式上引入竞争机制，实行市场竞争，在公共部门与私人部门、公共部门机构之间展开竞争等。实行公共服务合同出租，降低了财政支出。经合组织于1998年对澳大利亚、丹麦、冰岛、瑞典、英国和美国的经验做了一项调查，发现由于公共服务采取合同制，使这些国家节省了5%～50%的财政经费。该研究报告表明，公共服务采取合同制一般可以节省成本20%。③

公共服务市场竞争的有效方式，是实行顾客导向。在新公共管理中，由于公共服务引入市场机制，公共服务者与公民之间成为生产者与消费者的关系，公共服务者要想在公共服务中得到公民的支持，就必须把公民当作上帝，公民成为顾客，就必须满足公民的不同需求，征求他们的意见和要求，提供回应性的公共服务。

（四）实行公共服务绩效评估，明确责任性，提高回应性

新公共管理与传统的行政管理相比更加关注公共服务的产出或者结果，而不是投入或者过程，因此新公共管理运动明确绩效标准，强调绩效评估，包括公共服务的个人和机构两个层次，各种公共服务机构根据自己的使命制定绩效指标，工作人员根据所在部门的目标明确自己的绩效，目的是在实现目标的过程中能够对员工和机构进行监控并改善其工作。

在新公共管理运动中，为了向公民或顾客提供回应性、个性化的服务，为满足消费者动态需要和个性要求，公共服务部门包括政府部门必须实行改革，实行决策与执行相对分离，实行分权与下放权力，实行公共服务机构小型化和分散化，每个机构负责相应的公共服务，并承担责任。

为了提高回应性，创建电子化服务是必然选择。电子化公共服务以其方便、快捷、灵活、个性化、无缝隙、低成本高质量等优势，成为公共服务提高回应性的最佳方法。

二、当代西方国家新公共管理运动的缺陷

新公共管理运动推行包括市场导向、顾客至上、战略管理、绩效评估、结果控制、放松管制、授权分权、民营化、私有化等措施，给政府带来了活力。但由于这些方法措施本身存在缺陷，因此也遭受到许多批评和指责。

（一）个性需求（顾客导向）的复杂性，影响公共服务的满意度

新公共管理提出公共服务的顾客导向理念，将公共服务接受者公民看成顾客，主张为顾客提供及时的、个性化服务。顾客导向改变了政府公共服务的垄断性和大众化，而向多种经营与服务和个性化服务发展，更多更准更好地为顾客提供令人满意的服务。但顾客导向具有的个体特色，也为公共服务带来问题。

顾客导向表现为顾客拥有主动权，顾客的需求决定公共服务者的供给；然而，一方面，顾客的需求千差万别，公共服务生产和提供者是否有能力生产和提供，这是普遍受到怀疑的问题；另一方面，政府由于其公共性、权威性、强制性，不可能为每个顾客提供他们所需要的个性化的服务。在一些情况下政府从社会公共利益出发，会限制某些顾客的某些需求，特别是一个（一种、一类）顾客的需求影响到另—个（一种、一类）顾客的需求时，政府必须进行抑制。

顾客导向的基本理念是顾客理念，而顾客理念把政府与公民之间的复杂关素简化为生产者与消费者的关系，政府与顾客成为单向度的关系，即政府为公民提供公共服务，公民享受公共服务。但是，政府与公民之间实质上是仆人与主人的关系，公民享有决策权和参与权，也享有消费权，其根本点是公民对公共服务的数量、质量、公平性、及时性等具有主动影响力，而非被动，因此顾客导向忽视了顾客在公共服务生产前就应该具有的主动性。

（二）公共利益、公共产品、公共服务的复杂性，影响生产与供给

新公共管理承认公共部门与私人部门的管理存在差异，也承认两者在一般管理上具有共通性，因此私人部门的管理原则、管理技术、方法、技能可运用于公共管理。但是正如美国管理学家华莱士·塞尔所说：“公共事业和私营企业的管理，在所有不重要的方面都是相同的。”政府公共管理与以产权私有为基础的私人部门管理存在本质区别，虽有相同的地方，但公共部门、公共管理的本质在于公共性，公共性的实质在于代表公共利益，生产公共产品，提供公共服务，与此相一致的是公共部门、公共管理承担公共义务或公共责任，坚持公共目的。而私人部门的管理不考虑公共利益、公共义务、公共责任等。在这样具有根本性差异的根基上的公私进行合作，会出现偏差，甚至会造成侵蚀公共利益等不良的后果。

新公共管理强调对公共利益、公共产品、公共服务产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但公共利益、公共产品、公共服务的产出、成本以及绩效，存在量大、面广，以及个性差异大、动态变化快、区域差别大、层次要求多、非量化比重高等特点，难以准确测量和评估，因而给公共服务的生产与供给带来困难。

（三）市场机制本身的缺陷，导致公共服务偏离其本质

新公共管理对市场价值和市场机制比较崇拜，忽视了公共部门与私营部门的本质差别，也忽视了市场机制本身的缺陷。

市场机制尽管具有竞争激励、优胜劣汰等优点，但也有唯利是图、无序无规等弱点，因此，在市场竞争背景下的私营管理以利润为最终目的，将其引入公共服务之中，会导致公共服务目标的偏离。在公共服务的市场化模式中，存在着多种矛盾与冲突：一是市场竞争的自主性与公共服务的民主性之间的矛盾与冲突，二是市场竞争中企业运行保密性与公共服务的开放性之间的矛盾与冲突，三是市场竞争的创新性、冒险性与公共服务的稳定性、安全性之间的矛盾与冲突。正如学者佩龙和葛尔力所指出的那样：以市场为导向的公共行政或管理主义与民主价值之间存在着冲突，即自主性与民主责任、个人远见与公民参与、秘密性与公开性、风险承担与公共产品的监护之间的冲突。这些矛盾与冲突处理不好，公共服务就会偏离其公共性的本质，影响了公共利益、社会公平与正义的实现。

（四）公共服务的市场化，影响公共利益的政治性、民主性

新公共管理主张公共服务市场化，包括民营化、私营化，以及社会化等，并采取了许多相应措施，这些遭到人们的批评。

比如私有化、民营化、合同出租制，是市场导向为主的，它有利于精简政府机构，增强公共部门的活力，提高效率与效益，降低公共服务成本，但是政府却有逃避提供公共服务责任、缩小公共服务职能的嫌疑，而且影响到政府通过实现公共服务而实现保护公民权利，维护公民人格尊严，保障社会公正，实现社会公平。

实行政府公共服务授权与分权，虽有利于增强公共服务部门自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义等负面现象。可以说，公共服务行政如果不以民主、公共利益、社会正义作为自身的基本价值取向，就无法体现“公共性”，其合法性和存在的合理性就丧失了。

三、当代西方国家新公共管理运动的启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一家程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国公共管理的理论和实践具有一定的借鉴和启示。

（一）实行以为人本，坚持需求（顾客）导向，实现亲民服务

新公共管理强调既遵守相关法律、规章和制度，注重实际工作绩效，又特别注重以人为本，实行顾客导向，尽可能地满足顾客（社会大众）的需要。这是西方公共行政管理更为成熟的一种标志。

实行以人为本，就是要一切从人出发，一切为了人，保障人的权益，提供人需要的服务。当人的需要即个体需要不影响公共需要时，政府应该全力予以满足；当人的需要与公共利益发生冲突时，以人的需要为出发点对两者进行评估，进行协调。从服务方式上讲，一切要以方便顾客为原则，实现亲民服务，如一个窗口服务、就近服务、即等即取服务等，像韩国的“奉侍室”制度，不仅实行大办公厅制，许多相关服务部门和人员都在一起办公，而且实行透明、开放窗口办公，既可以一目了然，也可以监督，还实行宾馆式接待，有服务引宾者引领顾客到相关服务窗口，或即办或送茶送水休息等侯，有些服务实行免费服务上门。④

实行以人为本，坚持顾客导向的另一个重要内容就是要从制度、体制、机制上保障顾客自由选择（或拒绝）服务部门，服务内容和服务方式的权利。顾客不仅可以用手投票，还可以用脚投票，这样既可以打破公共服务的垄断性，解决由于垄断导致的低效率、高成本、满意度低等问题，尊重的顾客的民主自由权利，保障顾客自主选择服务部门，自主决定接受或不接受服务等权益。

（二）实行服务多元化，坚持服务至上，实现竞争服务

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府公共服务的垄断地位，形成了公共服务的多元化，坚持服务至上，实现竞争服务。

从服务主体看，多元化主体包括政府、第三部门、社区、企业、自愿者等；从服务产权关系看，多元化包括独资、合资、股份制、民营化、私营化、合作伙伴制等；从服务方式看，多元化方式包括招投标、合同外包、委托，还有税收激励、规制激励、补贴协议和特许经营协议等；从组织内部管理机制看，多元化机制包括战略管理、项目预算、业绩评估、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制等。

通过公共服务多元化，政府、第三部门、社区、企业、自愿者等各服务主体各自承担相应的、用法律方式规定的公共服务责任，政府提供结构性、关键性、基础性、指导性、义务性和监督性的服务；第三部门和企业提供规模性、投资性、效益性的服务；社区、自愿者提供分散性、个体性、补充性、自的服务，而且各种各类服务充满竞争，最终使公共服务达到效率高、成本低、顾客满意的目的。

（三）实行授权管理，坚持绩效评估，实现优质服务

新公共管理运动以公共服务结果为导向，强调公众对服务的满意度，据此改革公共服务部门的设置、权力配置、人员配备等。由于公共服务需要直接面对公众，越是直接与公众接触、打交道的部门和人员，越是了解公众的需求，所以上级部门授权直接服务于公众的基层部门根据公众需求进行有效的服务，是必然的。

授权服务与分权负责一起，共同构成公共服务体制。中央向地方和基层政府以及公共服务部门授权和分权，政府和公共服务部门内部向直接服务部门和窗口部门授权和分权，授权和分权后各自在责任范围内对结果负责。中央和上级部门一般对决策负责，对结构性、基础性、方向负责；下级和基层部门对执行效率和结果、成本负责，对服务态度、服务环境和方式等负责。

授权服务绝不是放任不管、推卸责任，相反，上级部门更加强化了责任，更加强调绩效评估，包括实行全面质量管理，目标管理，契约管理，跟踪管理，结果管理；实行绩效评估的专家化、顾客化，绩效评估系统化，特别是要建立完整的以顾客需求为导向的评估标准，通过政务公开、阳光法案，促使公共服务优质高效。

（四）实行电子政务，坚持优化程序，实现便民服务

在信息化、网络化、电子化的今天，公共服务实行电子化是必然选择。实行公共服务电子化，必然涉及公共服务业务流程的重新设计和公共服务部门的重组。当代推行新公共管理运动的西方国家实行电子政府、集中办公、大办公厅制、执行局制等，都是适应高科技手段的应用和对公共服务流程和部门进行改组的需要的结果。目前，我国各地纷纷设立了一些“公务超市”和政务中心，即集中办公服务的大厅，但是在这里集中办公服务的工作人员隶属于原各部门，他们在大厅里没有决策权，办公大厅负责人对其缺少必要的管理权和协调权，在大厅办公服务的各部门没有改变原有业务流程，这样的集中办公不是西方国家的大办公厅制模式，只不过是一种集中收集申请服务材料的场所。因此必须改革公共服务流程，重组公共服务机构。如英国一些医院通过改变业务流程，患者在医院看病的平均时间从2小时减少到1小时；美国一些交通部门通过改变业务流程，乘客平均候车时间从过去10分钟减至3分钟。政府行政审批、备案等服务行为，实行大办公厅制，实现业务程序重组，不仅避免了公众来回穿梭于各政府部门之间，消耗人力物力财力，而且树立了政府便民公共服务形象。⑤经过业务流程的重新设计和服务机构的重新改组的公务超市等公共服务，进一步实现电子化，为公众提供一年52周、每周7个工作日、每个工作日24小时的无缝隙服务，这样的公共服务才是真正的便民服务。

新公共管理运动使政府公共管理实践大量吸收和用了私营部门的管理理论、经验和方法，产生了以公共性、民主性为基本价值取向，以市场性、竞争性为基本服务方式的公共管理模式，促使政府建立高绩效的公共管理体系、完善公共服务网络结构和提供更加顾客化的服务。这些对我国政府公共管理改革都具有一定的借鉴意义。

①国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998版，第9页。

②特德·盖布勒，戴维·奥斯本：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996版，第8～9页。

③顾建光：《论席卷全球的公共管理变革》，《公共管理学报》，2004年第2期。

当代公共管理新方法篇7

行政现代性凸显于进步时代前不久，这个阶段为行政现代性的发展奠定了坚实的基础。科学技术革命使得资本主义国家由奉行消极主义和放任主义政策不得不转变为积极主动干预社会生活。资本主义发展到19世纪中叶以后，由科学技术革命带来的是生产技术的巨大变革，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象，因此政府行政管理活动变得越来越重要，并且需要各种复杂的管理手段。资本主义的发展首先体现在工厂企业内部，由此首先产生了各种应付工厂日益复杂与变化莫测的环境的管理思想与方式，这些思想多体现于由技术理性崇拜而导致的对效率目标的追求，在这一时期产生了四位管理思想卓越的管理者，他们是播下关注工业中人的因素的第一批种子的企业主罗伯特•欧文、通过应用技术手段来帮助人类努力，成功运用运筹学与管理科学的典范人物查尔斯•巴比奇、管理教育领域的先驱安德鲁•尤尔、首先启动管理教育课程的查尔斯•杜宾，从他们主要推崇的思想与管理手段可以看出现代性这样的文化特点显露出的端倪。学界普遍认为威尔逊发表的《行政学研究》是行政学创立的标志，其实不然，在威尔逊之前就已经有阐述行政学的学者及理论了，有学者认为对公共行政进行系统研究始于德国的官房学，德国官房学产生于17－18世纪，是有关政治、经济知识的总称，包括财政学、国民经济学、私经济经营学和产业行政学。1845年法国科学家M．A．安培曾经设想建立管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚胎，再有“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年发表七卷本《行政学》著作，他们都是先于威尔逊对行政学进行研究的，所以笔者认为与其说威尔逊的《行政学研究》是行政学的开山之作，倒不如说其是确立行政现代性的开山之作。他在论文中明确表达了“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府;它就是政府的执行，政府的操作。”把行政看作是政府的执行操作，就是将行政视为是一种可以完成政府目标的工具。他将政府活动区分为以价值理性为内容的政治与以工具理性为内容行政，导致了政治与行政以及价值理性与工具理性的二元对立的局面。“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”威尔逊将行政管理完全看成了一种实现政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目标的正确与否完全不在行政的考虑范围之内，由此确立了行政现代性的根基。

二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

四、行政现代性异化期

行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代，在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端，如对人性的忽视，对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化，并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在，表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者，他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化，强调效率在行政管理中的地位，无视一切价值的因素，虽然西蒙批判了行政原理说，并认为这些原理只是谚语，不具有科学性，但是他并没有跳出行政现代性的领域，仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张，在沃尔多看来，民主应该通过建立一个强有力又负责任，旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现，沃尔多对政治与行政二分进行了批判，认为这是不可能实现的并且也是过时的，这一观点已不是他个人的想法，而是当时很多研究者共同的心声，既然二分并不成立，那么在公共行政领域，对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来，因此，在公共行政学中，就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点，这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中，使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为，“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论，他认为，“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中，我们可以发现行政现代性的异化，对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性，而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。

五、行政现代性修正期

当代公共管理新方法篇8

论文关键词：新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思

新公共管理（new public management，NPM）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共

行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。

1 新公共管理提出的理论及现实背景

新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。

传统的公共行政是建立在由伍德罗威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯韦伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。

对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。

而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，这对传统公共新政构成了新的挑战。

首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府遭遇了严重的“政府失灵”。公共选择理论认为，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。

其次，全球经济一体化程度的日益提高，使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。

总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。

2 新公共管理的理论基础及主要内容

新公共管理运动自20世纪80年代由英美两国开始以来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。

2.1 理论基础

新公共管理以新自由主义经济学（新古典主义经济学）和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委托一理论和交易成本理论加以运用，因此追求三E（economy、efficiency、effectiveness），即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标”。 对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托理论和交易成本理论三种，它们也被称为新制度主义经济学。

首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的运用，公共选择理论采用方法论上的个人主义和“经济人"假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。

其次是委托理论，它通常用于分析组织中的科层关系。变革者认为在有限理性和机会主义的“经济人”假设下，人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。

再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使政府对公共服务目标的完成以及委托成本的选择有了新的认识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。

此外，新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。

2.2 理论观点及内涵

在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。

著名公共管理学家胡德（C．Hood）将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制；实行部门分权，将公共部门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约。

英国学者温森特怀特认为，新公共管理强调：职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感；强调公共服务的针对性而非敏感性。

经合组织（OECD）1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。

我国学者陈振明教授（2000）在以上国外学者研究的基础上，将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应性服务；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的转变。

尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法，但在一些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出的思想，我们将新公共管理理论的内容可以概括为：

（1）政府职能的重新定位，是掌舵非划桨。在政府职能定位上，新公共管理认为是掌舵（决策）而不是划桨（执行），政府在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。以此为改革原则，削减政府规模，减少规制，使政府管理从众多具体公共事务中淡出，更多地关注决策工作，用公共政策指导公共产品生产的竞争，以提高公共产品生产的效率和质量，最大限度地满足社会公众的需要，这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力，社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。

（2）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出的地位，认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特征，只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。因此，首先应当强调中央政府与地方政府之间的分权，使地方政府拥有更大的权力和自主性，地方政府也要将自己的部分职权分给社区，通过建立“社区政府"，提高政府的效率。此外，在政府的行政机构内部也要进行分权，减少行政管理的层级，使行政组织扁平化。

（3）在行政服务态度上，坚持“顾客导向”的价值理念。在新公共管理看来，政府是负责人的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的地方，由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主体，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比，新公共管理注意到了公众的重要性和作用。

（4）竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公共管理之中，通过市场的力量推进变革，主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的方向发展。

（5）引入私营部门管理技术和方法，倡导企业家式的政府。新公共管理认为公私之间没有本质的差别，故政府部门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。

（6）公共政策领域的专业化管理。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，即让管理者管理，因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。

（7）绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。

3 对新公共管理理论的反思

新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同时，也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在以下几方面：

3.1 经济人假设与公共性的矛盾

“经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之一，新公共管理学者也从这一观点出发，对传统公共行政中出现的诸如机构腐败、规模扩张和预算最大化进行了解释。

但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于政治领域和公共行政领域。单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外，这种假设还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约，在某种程度上甚至可以说是决定性的。

从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化，这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域，最终也导致了行政理论自身的矛盾。

3.2 顾客导向与公民权的矛盾

对政府而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是模糊了政府和企业的根本区别。

公民有权参与政府，参与行政管理活动，有权监督政府，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客，将政府与公民的关系看作是基于市场交换主体的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的宪政权利和政治、法律地位。其次，政府存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。但政府顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外，顾客的购买力是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外，从而加剧社会的不平等，形成赤裸裸的两极分化。

3.3 新瓶装旧酒的质疑

新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放，致使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。正如等哈特认为的一样：“在公共行政领域有一个长期存在的传统，它支持‘政府应像企业一样运作’的观点”，在很大程度上，这种建议意味着政府机构应该采取‘科学管理’到‘全面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。政府再造运动和新公共管理使这个观点更加深入。”透过表面，在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。

3.4 政府掌舵的困境

奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中建议建立一个掌舵而非划桨的政府，将权力下放，减轻政府负担，以期更好的发挥中央的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明这几乎可以悲观的说是一种奢望，以西方国家改革为例发现，这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断，将公共物品和公共服务交给市场全权负责，以减少政府失败，缩减政府职能，这必然意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了国家对公共事务和经济的调节能力，从而致使中央控制权的下降，破坏了国家政府在公民心目中的权威性，最终导致政府在实质上将不再能掌舵了。

4 结语

当代公共管理新方法篇9

(一)“新公共管理”理论产生的背景

对“新公共管理”理论的考察,有必要将其置于整个公共行政学发展的时代背景与学科历史背景之中。“新公共管理”理论并不是凭空产生的,它既是公共行政理论适应时展的必然结果,又是公共行政理论内部一次“范式”转变。“新公共管理”理论的产生以及以“新公共管理”理论为取向的行政改革的出现,有其深刻的时代背景和原因。首先,西方国家国内经济和政治因素,将其行政改革提到了议事日程。“二战”以后,西方各国政府普遍采用凯恩斯主义,对社会经济生活实行全面干预,导致了以低速增长和结构性经济危机相交织为特征的“滞胀”现象的出现。由此带来的经济和政治问题到1973年石油危机之后以巨大的财政预算赤字甚至财政危机的形式表现出来,而且出现了通货膨胀、高失业率和巨额财政赤字,严重困扰着各国政府和公共部门。同时,战后对经济的全面干预,使各国政府职能不断扩张,政府规模不断扩大,导致西方国家政府普遍机构臃肿、效率低下。而传统的政府管理模式,无法回答和解决现代政府面临的日益严重的问题。其次,经济全球化的出现,推动了当代西方国家政府改革和“新公共管理”理论的产生。

全球化趋势造成了竞争压力的日益加剧,为了在21世纪的国际竞争中处于有利地位,各国政府对于国家综合竞争力日渐重视。而政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导因素,政府如何寻求保护和促进本国在全球竞争中利益的方略和战术,促进经济发展,提高本国福利,成为社会各界的焦点;经济全球化对政府公共管理提出更高要求,成为政府公共行政改革的强大动力。再次,私营部门的革新,为政府管理的改革提供了压力和示范。在生存危机的逼迫和利润动机的驱使下,众多私营部门进行了大刀阔斧的改革。它们取消集权,下放权力,减少中间层次,着重抓质量,提高生产效率,接近广大消费者,以便在新的全球市场中保持自己的竞争地位。这些改革,使得私营企业利用较低的劳动成本、更有效的管理和更强的竞争能力,在大多数公共服务领域的经营中取得了更高的效益。与这些私营部门积极进取的情形相比,政府的改革姗姗来迟,人们看到的是泛滥、犯罪猖獗和公共部门的僵化与低效。私营部门的改革意识和卓越的成效,既是政府行政改革的压力,也是一种示范。最后,科技革命尤其是信息技术革命,也是西方行政改革的原因之一。

信息技术将全球经济联成一体,并改变了经济的增长方式。同时,信息技术也不可避免地改变了人类的生活方式以及社会的运行方式。因此,政府不得不适应这种变化,并积极地推动和调控这种变化。知识和信息的快速、大量传播,社会力量的交流和协调能力加强,使政府受到的制约不断增大,企业、社会组织、公众必然要求对公共事务管理更多的参与,政府将不得不更加倾听社会各界的意见。这一切迫使政府和公共部门不断完善自己,提高服务水平和服务质量。“新公共管理”理论是公共行政研究的一次“范式”转变。一般认为,在公共管理学的学科发展史中,曾先后出现过两个范式,一个是公共行政范式,另一个是“新公共管理”范式。19世纪,西方行政面临三大问题:一是行政系统靠个人效忠性的“庇护———依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下;三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的对策是:官僚制、政治———行政分离、文官制度和泰勒主义。由这些要素构成的理论范式,确立了公共管理研究领域第一个范式———公共行政范式,它在解决早期行政存在的问题方面发挥了巨大作用。

强调规章制度和人格化的韦伯官僚制原则解决了早期行政的两个基本问题:一是由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系、个人特权、无原则的特许等问题;二是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。威尔逊的政治与行政相分离原则所解决的问题:一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响;二是革除“政党分肥”的弊端,通过文官制度建设,使政策执行人员不再同竞选官员共进退,避免了政党竞选的周期性震荡,抑制了“政党分肥”的行为现象。泰勒的科学管理理论则提高了行政效率。尽管传统公共行政范式获得了极大成功,为世界各国政府所广泛采用,但到了20世纪60年代至70年代,批判传统公共行政学的理论越来越多,其中最有影响的是新公共行政学、政策科学和公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观,在传统行政学的目标中加入了“社会公平”,围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题展开讨论。

同时,它反对文官中立,认为在不平等竞争中,这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。政策科学在一定意义上讲,也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论,以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出要对政策制定的全过程进行研究,并提出要改善政策系统,提高政策质量。公共选择理论的核心理念是市场价值的重新发现和利用,要求减少政府的管理职能,让一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供;在公共服务提供领域引入市场竞争机制,以打破政府垄断;给予公众对公共服务进行选择的机会和自由,等等。从以上论述中可以看出,随着时代的变迁和理论的发展,传统公共行政学由于其自身理论上的弱点,面临全面危机和严重挑战。变化的世界需要新的理论范式,“新公共管理”研究范式在这样的背景下涌现出来,并开始成为传统公共行政研究范式的替代物。

(二)“新公共管理”理论的基本内容

综合国内外学者的论述和各国行政改革的实践,“新公共管理”理论主要包括以下几个方面的内容:其一,转变政府职能。长期以来,人们都误以为政府的主要职责是收税和向社会提供服务。而“新公共管理”理论则认为,政府的中心工作是制定政策而不是执行政策。政府只起“掌舵”的作用而不起“划桨”的作用。政府职能的转变,有利于缩小政府规模,减少开支。同时,政府职能的转变,还有利于政府专注于公共政策的制定、监控和评估,进而提高政府管理和服务的效率。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续,制定并公布服务标准,在某些行政区域和部门或行业开办“一站商店”服务等,就是政府在这种新的政府———社会关系模式下所施行的一些具体措施。其二,政府应具备“顾客意识”。“新公共管理”理论改变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关系,强调“顾客至上”,提供回应,即政府不再是官僚机构,而是负有责任的“企业家”。社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”,政府服务应以顾客为导向,满足公众不同需要。其三,引入竞争机制。传统公共行政中,政府习惯于采取垄断方式进行管理活动。它常常把竞争看作是一种浪费和重复,人们对政府的垄断行为也习以为常。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同,“新公共管理”理论认为,政府没有效率的主要原因在于缺乏竞争机制。因此,它主张用市场的力量来改造政府,在公共部门中引入市场竞争机制,取消公共服务的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,进而在公共部门与私营部门之间、公共部门机构之间展开竞争,以缩小政府规模,提高政府工作效率。例如,大多数西方国家多将政府投资兴建的基础设施和公共设施工程,通过投标的形式交给私营企业,而政府则充当“发包人”的角色。其四,广泛采用私营部门成功的管理方法。“新公共管理”理论认为,无论是私营部门还是在公共部门,管理在本质上是一致的。与传统公共行政排斥私营部门的管理方式不同,西方各国在公共管理中广泛采用私营部门的管理方法和手段。如通过合同出租即招标形式,把政府所从事的服务和业务推向市场;对公共组织和雇员进行绩效评估;采用全面的目标管理和质量管理,明确工作目标,重视工作结果和产出,而不仅仅注重工作过程,对超额完成预期目标的进行奖励,特别注重对雇工的物质激励等方面。

(三)“新公共管理”理论的影响

“新公共管理”远非是成熟的,对于它的理论、思想和原则,人们褒贬不一。有人认为它是管理领域内一次“无声的革命”;有人认为它不过是“管理主义”在当代的翻版,是“新泰勒主义”;有人则批评它滥用经济学的假设、理论和方法,是经济学帝国主义扩张的表现等。尽管“新公共管理”理论受到了各种批评和指责,但它的出现无疑对传统公共行政学提出了新的挑战。作为当代西方公共管理实践发展的趋势,对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。例如,在英国,根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法,20世纪70年代末、80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化:一是随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化,公共部门已从直接的经济活动中撤离;二是在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程,在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi———markets)的种种尝试(例如,在中央政府,建立起了大量自主性的“下一步”机构),这些准市场的财政仍然是公共的,但引入竞争机制,如招标和合同承包;三是在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有价值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势,相对绩效的评估更加公开化,并受中央指导系统的严密控制;四是出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式,人力资源管理开始使用战略性的管理方式,组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式,学习型的组织开始出现。①在西方行政领域,“新公共管理”理论已成为一种不可逆转的时代潮流,从美国及其”重塑政府”运动到英国的“运动”,从新西兰的”全面改革”到德国的”苗条国家”改革,以及其他国家普遍实行的市场导向的行政改革措施,都在不同程度上实践着“新公共管理”理论。在理论上,西方行政学界已实现了政府管理研究领域由传统公共行政学向“新公共管理学”范式的转变。“新公共管理”理论对我国也产生了巨大的影响,许多学者近年来一直致力于西方“新公共管理”理论著作的翻译,及对这一运动的评价,研究西方“新公共管理”理论对我国行政的借鉴意义。

二、“新公共管理”理论在当代中国的适用性和特殊性

(一)“新公共管理”理论在中国的适用性分析

我国之所以要借鉴西方“新公共管理”的某些理论,其原因在于我国与西方国家政府职能模式改革面临着某些共同背景。首先,我国和西方国家共同面临知识经济和信息时代的挑战。20世纪80年代以来,信息化席卷全球,通信技术的迅猛发展,预示着知识经济和信息时代已经向我们走来。80年代中期以来,信息产业增长迅速,美国、欧共体的国民生产总值年平均增长2.3%,而信息产业增长超过20%。1980~1995年,日本信息服务业的市场规模扩大了47倍,年平均增长26.9%,而同期的国民生产总产值只增加了2.8%,年平均增长率6%。目前,因特网已覆盖200多个国家地区,上网用户正向10亿迈进。截止2002年10月,我国上网用户为4580万人,半年增加了1210万人,增长率为35.9%。信息化的高速发展,使环境变得更加多样化和复杂化,对公共管理提出了新的要求,要求政府优化公共服务手段,缩小公共服务范围,提供高效、优质的公共服务。以转变政府职能为例,农业社会和工业社会技术落后,对信息的收集、整理、加工比较慢,信息量小,使政府有能力垄断几乎所有信息,对公共事业大包大揽。但信息社会,信息爆炸加剧,政府需要接受、鉴别和处理的信息在成倍增长。如果政府仍是全能的,仍处于“划桨”的角色,那么必然陷入处理具体公共事务的困境之中,不能对重大问题做出及时、准确的决策。信息时代政府提供高效、优质服务的必备条件是:全能政府变为有限政府,把“划桨”功能交给社会组织。尽管我国同西方发达国家在社会发展阶段、政治体制、文化传统等方面存在巨大差异,但我国目前处于社会转型时期,面临着如何建设市场经济,如何提高公共行政的质量,如何实现现代化等与西方国家相似的问题。它山之石,可以攻玉,西方治道变革经验能为我国行政改革提供不少启示。其次,降低服务成本,提高行政效率和服务质量,是世界各国政府管理面临的共同问题。由于政府对公共服务的大包大揽以及传统公共行政的弊端,使各国都面临公共服务成本大、效率低、质量差的问题。目前,西方发达国家的政府支出一般都占GDP的30%以上,北欧国家甚至高达50%以上。在我国,公共服务过去完全由政府提供,对公共服务事业的财政补贴数额巨大,使政府背上沉重的债务负担。仅以公共交通公司为例,据统计,1993年北京市政府补贴了59.5亿元,广州市补贴了5600万元;上海在1989、1993、1995年分别补贴了2.5亿元、6.5亿元和8亿元。面对政府服务成本提高、服务效率低下,引入市场竞争机制及采用企业管理的某些方法和技术,这是公共管理发展的共同趋势。同志在十六大报告中明确提出了我国行政管理体制改革的任务,即深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方法,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。中国政府必须以加入WTO为契机,深入研究和探索西方国家政府改革的模式,借鉴以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,加速我国的行政改革,实现全面建设小康社会的历史任务。从我国公共管理研究的现状来看,也需要吸收“新公共管理”的某些理论与方法。我国在改革开放之前,公共行政理论的研究处于空白状态,目前学科建设虽已逐步与国际接轨,但对当代国外政府管理研究领域的新发展、新趋势及新成果跟踪不够,对国外这一领域的新理论、新方法、新技术的引进、消化和吸收须进一步加强。现有的国内行政学的学科理论体系,特别是教学体系较为陈旧、单一和狭窄,未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。

(二)引入“新公共管理”理论应充分考虑中国的特殊国情

20世纪后期,与西方信息社会相适应的“新公共管理”模式的理念与方法开始传入中国,它在某种程度上与中国的市场化的改革相契合,加之它在西方发达国家已取得的成功,有人认为只要我们照搬西方发达国家的改革模式,就可以改变中国政府机构臃肿、效率低下的现象,实现政府管理质的飞跃。然而,由于我国同西方国家在意识形态、所有制结构、文化习俗等方面存在着巨大的差异,盲目引入必然引起“水土不服”。“新公共管理”理论是西方发达国家特定政治、经济、文化条件下的产物,它的存在与发展是以西方发达国家所提供的前提条件为依托的。而这些条件在我国尚不具备或不完全具备,这就警示我们在引入该理论的同时,应充分考虑中国的特殊国情。我国是发展中国家,目前正处于计划经济向市场经济转轨时期,此时引入“新公共管理”理论,受到诸多条件的限制和制约。首先,我国的市场体制还不成熟。欧文•休斯指出:“新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。它也是和精简政府,开发市场相联系的……发展中国家常常缺少市场运作的经验,市场在具备许多因素之后才能有效运转。”②因此,成熟的市场体系是“新公共管理”运作必不可少的基础。在我国,建国后至改革开放前实行计划经济,根本不允许市场的存在。改革开放以来,从1979年邓小平提出社会主义也可以搞市场经济到1992年邓小平南巡讲话确立社会主义市场经济体制的改革目标,从承认“计划和市场都是调节手段”到肯定市场对资源配置的基础性作用,市场化程度在逐步提高。但相对于西方成熟的市场经济国家来说,只有10多年发展时间的中国市场经济还处于极不成熟和刚刚起步的初始阶段。据有关学者研究测算,欧、美、日等国家的经济市场化程度为80%~90%,而我国市场化程度距发达或成熟国家尚有近30个百分点。此外,地方保护主义盛行、缺乏健全的法制、缺乏平等竞争的环境、尚未形成全国统一的市场等问题仍然存在。其次,我国法制建设尚不完善。法制的健全、法制意识的深入人心、健全有效的监督制约机制,是“新公共管理”理论的必要条件。而目前我国正处于体制转型时期,一些新的制度还没有建立起来,法制体系又不健全。以对外投资领域的法律制定为例,尽管我国对外投资发展很快,但目前我国尚没有一部完整的对外投资基本法,有关对外投资的法律规定散见于各部门的规章及政策性文件中,没有系统性,法律效力低。同时,这些管理办法存在严重滞后性,一般都是为了“救火”,海外投资哪方面问题比较严重,有关部门就一个管理办法。引入“新公共管理”理论的一个前提条件是高度完善的市场经济体制。市场经济是法制经济,由于我国市场经济改革一开始就是“摸着石头过河”,一部分人借制度、法律的空白点,先富了起来。这种不公平的竞争,导致一部分人以不正当手段谋求自身利益,影响了社会公平。法律制度的不完善,使这种不正常的市场行为未受法律的约束、监督,出现了一批非法经营的爆发户,导致收入分配的不合理。在法律、法规不完善的情况下,引入“新公共管理”理论将导致成本高、效率低、质量差,甚至产生政治上的不稳定。所以,我们应尽快完善各项相关法律,进行法制宣传教育,加强监督机制。最后,中国的第三部门还难以担负起公共管理的重任。“新公共管理”模式提倡把政府的部分职能转移给市场和第三部门,这需要一批发育成熟、自我管理和自治能力较强的第三部门(独立组织或非营利组织)。1978年以前,我国长期处于高度集中集权的计划经济体制下,非营利组织几乎由政府包办,极不发达。改革开放以来,随着商品经济和市场经济的发展,尽管出现了许多社会中介组织,但大多处于发育不良的状态,缺乏独立性,且在行政机关的庇护下,官方色彩浓厚。按照美国约翰•霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特•萨拉蒙的提法,中国并不存在典型意义的第三部门。③即使有少量组织符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等要求,也不会成为可以与政府部门、企业部门等量齐观的一个部门,并且一些社会组织还是非法的,质量低劣,根本不能发挥其应有的作用,从而使政府放权、授权缺乏社会的依托。从政府的调控能力和公务员的整体素质来看,中国远未具备实施“新公共管理”的条件。“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死再放”的恶性循环以及腐败屡禁不止的现象,从一个侧面反映了我国政府的调控能力不强、公务员素质不高的事实。总之,我国的特殊国情,决定了在西方发达国家行之有效的“新公共管理”理论在我国会出现一些不适应。引入“新公共管理”理论时,必须结合我国具体情况,尝试建立有中国特色的“新公共管理”理论。

(三)“新公共管理”理论分析中的学习与发展

美国著名未来学家托夫勒指出:“如果一种崭新的、以知识为基础的经济确实在取代大烟囱工业生产,那么我们就会看到一场历史性的斗争。这场斗争将重建我们的政治机构,使之适应革命的后批量生产”。④的确,信息化浪潮的冲击,要求政府必须通过变革自身,使内质符合外在要求。中国政府应顺应全球化趋势,借鉴西方“新公共管理”的某些理论和方法,加快我国的行政改革。

其一,转变政府职能。经过几次政府机构改革,政府职能取得了不同程度的进展。但是,适应当前全球化背景和社会主义市场经济需要的政府管理模式,还远远没有确立。政府管理最大、最突出的问题是政府不能正确对待和处理好与企业、市场、社会自主治理的关系,政企不分、政事不分的问题长期得不到解决。一方面,政府还没有完全从经济活动中超脱出来,包揽了许多本该由市场自身承担的经济职能,直接管了一些管不了也管不好的事情。另一方面,许多本来应该由政府履行的职责,如提供公共服务却做得不够。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,做到政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。同时,在条件具备的情况下,推进公共服务社会化,如利用新公共管理创造的政府业务合同出租、公私合作、用者付费等方式,来推进我国事业单位管理体制改革。

其二,从“人治”政府到法治政府。“”期间,我国法治完全被抛弃在一边,从而导致十年大浩劫,国民经济处于崩溃边缘,社会动荡不安。党的十一届三中全会以来,中国共产党拨乱反正,重视依法治国,社会主义法治建设逐步得到加强,有力地保障了经济和社会发展。历史经验告诉我们,要把我国建设成为社会主义现代化强国,只能靠“法治”,不能靠“人治”。从“人治”到“法治”的转变,即由执政者个人的贤明治理国家转向依照法律治理国家。所谓法治就是依照法律治理国家的方略、原则、模式、精神和社会状态。法治要求一切国家机关和各级领导要依法办事,法律面前人人平等,不允许有凌驾于法律之上的个人特权。要强化依法行政,抑制人治行政、人权行政、黑箱行政,使政府行为具有合法性和规范性,促进社会主义市场经济的健康发展和现代化建设目标的早日实现。在依法治国方面,对西方“新公共管理”理论不应全盘吸收,而应从中国的基本国情出发。“新公共管理”理论主张推动对法规的松绑工作。在我国,法律法规本来就不完善,人们遵纪守法的观念比较淡薄,如果弱化法律法规制度的作用,无疑不利于社会的稳定和发展。新的形势要求我们必须大力推进依法行政,转变过去的一些习惯性观念,改变过去那些与法律、法规不相适应的管理方式,尤其是要彻底根除有法不依、执法不严、随意性大的现象。严格按照法定权限和程序行使权力,约束执法行为,履行职责,接受社会监督。

其三,创新政府组织。针对我国行政机构设置偏多,组织机构不健全,分设过细,力量分散,本应由一个部门管理的事由几个部门分管,造成相互之间职责交叉重复的弊端,应以“精简、统一、效能”的原则,根据各机构承担职能所覆盖的范围及影响面的大小、管理层级与管理幅度的关系、行政责任的大小等因素,科学合理地安排行政组织的层级结构和职能结构。同时,注意参考西方国家“新公共管理”的经验、企业组织创新的扁平化思路,尽量减少政府组织的层次,使政府决策部门尽可能地接近企业和居民,直接为企业和居民服务;充分利用现代化技术,推进电子化政府建设。这样,才能有利于减少管理层级,促进组织扁平化,增强组织灵活性。

其四,从管制政府向服务行政转变。服务型政府要求摆正政府与公民的关系,实现政府管理方式由过去“以政府为中心”到“以满足人民需求为中心”的转变。但对于我国这样一个封建专制主义传统悠久的国家来说,受传统观念的影响,官本位思想根深蒂固。一些政府官员往往把自己看作是凌驾于人民之上作威作福的官老爷,处处表现出高人一等,以主人的地位自居。现实生活中,无法可依、有法不依、以言代法、违法不究等种种无视法律的现象以及“门难进、脸难看、话难听、事难办”的官僚衙门作风依然存在。许多公共部门甚至弄不清谁是他们的“顾客”,只是例行公事,提供服务。“新公共管理”理论要求政府具有“顾客意识”,正是将我国政府倡导的“做人民的公仆”、“全心全意为人民服务”落到实处,以建构服务型政府。

当代公共管理新方法篇10

关键词：“新公共管理”；行政体制改革；启示

20世纪后期，西方各国相继进入后工业社会和信息时代，西方各国也进入公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。这场改革运动被称为“管理主义”、“新公共管理”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等，不同的组织与学者对“新公共管理”有不同的概括和总结。“新公共管理”起源于英国、美国、澳大利亚、新西兰等国，后逐步席卷了其他西方国家乃至全世界。综合各国的行政改革，尽管在改革的内容、范围、规模、战略、力度等方面所有不同，但都体现了一个基本的价值取向：即引入市场竞争机制，利用私营部门的管理方法和技术重塑政府，提高公共管理的水平和公共服务的质量。

1“新公共管理”的基本理论

各国政府推进“新公共管理”的做法不尽相同，可是“新公共管理”的内容大体一样。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中，把“新公共管理”概括为十个方面。目标是建立：(1)掌舵而不是划桨的政府；(2)发挥社会组织作用的政府；(3)把竞争机制注入到服务中去的竞争性政府；(4)有作为而不循规蹈矩的政府；(5)处处讲究效果的政府；(6)满足顾客需要的政府；(7)廉洁的政府；(8)有远见的政府；(9)注重分权的政府；(10)以市场为导向的政府。根据西方行政学者们的论述，“新公共管理”的主要内容包括以下几点：

（1）政府角色定位。“新公共管理”倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者分离，“新公共管理”主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。

（2）专业化管理。“新公共管理”认为政府必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在“新公共管理”者眼里，管理是一项需要技能的职能。

（3）企业管理方法的引入。基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。“新公共管理”中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。（4）绩效管理。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。

（5）产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种资源。

（6）竞争引入。“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。

（7）以顾客为中心。“新公共管理”把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共组织应以“顾客满意”为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；行政的可理解性与可接近程度；行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。

（8）公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，“新公共管理”与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。“新公共管理”则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，“新公共管理”主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在“新公共管理”者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了“新公共管理”者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。

尽管“新公共管理”在各国的运用已取得初步成效，但随着实践的开展，问题也随之出现，批评者也越来越多。这些批评主要表现在：

首先，关于“新公共管理”能否代表一种范式，尚存在诸多争议，因而在范式问题上有主张（休斯）、反对（海德等）和折衷（罗森布鲁姆）三种不同的观点。

其次，人们批评其经济学基础，认为适用于私营部门的经济学运用于公共部门的理由不充分。“新公共管理”滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学帝国主义，它忽视了政治过程和市场过程的本质区别。

再次，公共部门管理不等同于私营部门。公共部门的“公共性”和内在多元价值的影响，决定了私营部门原则如目标界定、战略规划、绩效衡量等难以在公共部门中运用。

此外，市场化方案的民营化和合同外包并不必然高效率，在实施过程中会遇到一些棘手的问题，如造成管制难度增加，成本提高等，而且随着实施过程中混乱、欺诈等现象的出现，又涉及如何维持责任和伦理等问题。

2“新公共管理”对我国行政管理的启示

“新公共管理”理论反映了西方公共行政发展的趋势和方向，这种实践模式尽管远非完善,但在西方公共管理中产生了深刻的影响和积极的作用,在实践中已经相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，因而对于我国的行政体制改革与创新,具有重要的借鉴与启示意义。中国是发展中的向市场经济转轨的国家，有必要探讨如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化等问题。以市场化为导向的“新公共管理”的理论与实践，可以对我国行政管理体制的改革提供有益的启示：

（1）政府功能定位市场化要求理顺政府与市场的职能关系。“新公共管理”理论以政府公共职能的重新厘定为基础，重新界定了公共职能与市场机制的范围。即将政府职能限定为提供核心公共物品，而市场参与提供混合公共物品，政府的作用主要是对整个社会的导向和服务的“掌舵”功能，而具体的“划桨”职能则让市场完成。（2）改善政府与非政府组织的关系。“新公共管理”背景下，非政府组织以其遍及保健、教育、服务、环保等与民众休戚相关领域的特点而在公共物品供给中扮演着重要角色。为此，政府应放松对非政府组织严格管制，要通过完善相应管理制度对其引导和保护，以充分发挥非政府组织的自主管理和能动服务的积极作用。

（3）压缩垂直式组织机构，使组织结构由传统金字塔型向扁平型方向发展。利用现代信息网络技术对组织结构进行重组和再造。通过信息网络技术设立网络“虚拟机构”可以有效缩减政府机构，提高效率和加强整合与互动。在中央与地方机构关系上要合理划分。未来中国中央与地方政府关系的的调整与改革，应当是必要的集中和适当的分散辅之以各种配套保障机制和目标，建立起一种中央政府与地方政府相对稳定而有弹性的动态平衡关系模式。

（4）推行以绩效为中心的功绩制。通过设立严格的绩效标准对公务员进行绩效考核，并把考核结果与工资、职务晋升、奖惩等利益直接挂钩，从而建立起有效激励机制、竞争机制以提高工作效率。推行弹性人事制度，以合同制为基础的聘用制度打破了公务员的永业原则，这不但减轻了政府负担而且增加了公务员制度上的弹性。完善人事立法工作，以法律形式对人事制度加以规范。要在原有《公务员暂行条例》基础上积极推动《公务员法》的出台，逐步实现公务员竞争激励机制、自然更替机制、廉政勤政保障机制等的法定化和规范化，从而为干部人事制度改革与发展提供完备的法律依据。

（5）在政府管理中重视战略规划，以顾客或市场为导向，重视规则程序与重视结果、产出并举。当前，战略规划在公共部门中已显示出越来越重要的作用。约翰·布赖森指出，战略规划是一系列步骤和方法。这些步骤与方法随着公共部门和非盈利部门的不同而变化，它们是各种条件下公共部门和非盈利部门成功用以管理的工具。因此，政府要本着对环境的适应性和灵活性，制定宏观发展战略规划，同时重视公共政策的制定，从而为国民经济和社会发展提供有利的目标导向和政策支持。要以顾客或市场为导向。“企业家政府”把政府当作负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。以“企业家精神”塑造政府，要求政府以顾客为中心，在角色上由“官僚者”转为“服务者”，而在管理方式上由统治走向服务。为此，政府应不断满足公民多元化的需求，同时提供包括对扩大政治参与，促进公平、民主、正义等方面的回应性。要重视规则程序与重视结果、产出并举。规则程序应以结果为导向，从根本上应对产出和结果予以关注。应重视以绩效标准对产出进行控制，关注高效率、强责任的结果实现，从而建立高效的责任型政府。

最后，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。

参考文献

［1］［美］奥斯本，盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996．

［2］陈振明，政府再造——西方新公共管理运动述评［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.