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立法权范文10篇

时间：2023-03-15 17:33:44

立法权

立法权范文篇1

关键词：国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

我国现行宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”结合立法法的规定，国家立法权[1]包括：1、全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；司法制度等事项是绝对专属国家立法权。其余为相对专属国家立法权，此类事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权：1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。

通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

二、国家立法权提留的涵义

“立法权是立法机关的主要职权：这里所说的立法权。既包括法律的制定、批准、认可、修改、补充、解释、废止、变更或撤销的实体性权力，也包括提案、审议、表决、公布、以及立法调查和听证等程序性的权力。还包括立法自主权、行使权和委托权等为立法机关所享

有的主权性权力。“[2]笔者无意界定立法权是什么，仅参考此广义的立法权说界定国家立法权，认为国家立法权是国家权力机关行使的生成、变更、废止法，决定法的表现形式和法的内容是否有效的国家权力。

国家立法权提留是指国家权力机关根据宪法及其相关法赋予的职权，通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为。国家立法权提留是与国家立法权下行分配相对的保留、提回和提取的行为，它们共同构成我国国家立法权的配置。其中，国家立法权保留是国家权力机关通过法定方式将宪法赋予的立法权明确规定下来，其他立法主体非有法定情形不得行使。国家权力机关通过备案审查而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；撤销违背宪法和立法法第六十六条第二款的规定而被批准的自治条例和单行条例，这是国家权力机关保障其所保留的立法权的法定方式。

国家立法权提回是国家权力机关把本身所有的而授予其他立法主体行使的立法权提上来收回。国家立法权提取则是国家权力机关依法将源于国家立法权但法律规定由其他立法主体所有的立法权提取上来由其行使。这并不是笔者杜撰，而是来自我国宪法和法律的规定，上文论述的国家立法权对行政法规制定权的限制，即是国家立法权提留的明证。下面再加以印证。

三、国家立法权提留的有关规定

国家立法权提留是宪法和法律规定的国家权力机关实施的一类复杂立法行为，它的存在具有多样性、变动性和抽象性，但是作为权力，它却有法律的明文规定。

1、国家立法权对行政法规制定权的提留国家权力机关与国务院的管理领域往往是重合的，国家立法权对国务院行政法规制定权的提留限也最为明显。除上文外，还有其他规定：（1）规定国家立法权保留的条款：行政许可法第十六条第一款：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”行政处罚法第九条规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”（2）规定国家立法权提回的条款：行政许可法第十四条：“……必要时，国务院可以采用决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律……”

2、国家立法权对地方性法规制定权的提留行政许可法第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可……地方性法规……不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第二款规定：“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政处罚法第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

此外，立法法第六十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效……自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

3、国家立法权对规章制定权的提留行政许可法第十五条规定：“……尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可……省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

行政处罚法第十二条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

现行宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”此条赋予了全国人民代表大会关于特别行政区的国家立法权，不过根据“一国两制”的原则以及香港特别行政区基本法第二条和澳门特别行政区基本法第二条时的规定，特别行政区享有高度的立法权。除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外，仅保留了香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定的修改权。而且香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定：本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港和澳门既定的基本方针政策相抵触。

但是香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法第十七条规定：全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。这是国家权力机关得以保护国家立法权，实现国家立法权提留的特殊方式。

以上是国家立法权提留的有关规定。通说的所谓“立法权限划分”[3]，基本上是从国家立法权、地方立法权、授权立法权和行政立法权的横断层面认识立法权配置，看到了国家立法权的下行分配或划分，以及国家立法权的保留。但是，忽略了有关国家立法权提留的上述规定，看不到国家立法权在下行分配和保留外的提回、提取这一国家立法权的纵向运动。因而不能很好解释我国立法体制的“一元性”，反映我国立法体制的本质。甚至还有人提出“两级立法体制”、“两级、两系统、多层次立法体制”的观点，恐怕主要原因在于没有客观、全面、准确认识我国国家立法权的运行机制。

四、国家立法权提留的特点

1、以事项为轴心国家立法权提留，要看法律规定的国家权力机关的立法事项和其他立法主体规定的立法事项是什么，大致可分为三类，第一类是相对专属国家立法权，但授权其他立法主体规定的事项，在条件具备时是这类事项是必须提留的；而且不允许规章等低位阶的法规定此类事项范围以外的事项。第二类是特别行政区立法机关、一般地方权力机关、民族自治机关等所立之法规定了属于国家立法权的事项或国家权力机关认为只能由其规定的事项，国家权力机关有权通过撤销、不予批准、发回等方式保留国家立法权；第三类是国家权力机关认为其他立法主体也有权规定的事项，根据现行宪法第六十七条第二项规定，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。宪法这些规定表明，凡是应当立法规范的事项，法律都有权作出规定。当国家权力机关认为由其行使国家立法权制定法律更具正当性时，有权提取其他立法主体也有权规定的事项。

2、以时间为界限国家立法权提留中的提回只能是在其他立法主体制定法规范后且条件成熟时；国家立法权提留中的提取可以在其他立法主体制定法规范以后和条件成熟时，也可以在其他立法主体未制定法规范时；国家立法权提留中的保留，一是在其他立法主体制定法规范前通过立法保留专属国家立法权的事项；二是在此之后通过撤销、不予批准和发回等实现对专属国家立法权的事项的保留。在其他立法主体制定法规范的过程中，国家权力机关不能非法干涉其他立法主体依法行使立法权。

3、以法制统一为目的我国是统一的多民族的单一制国家，由于国情的复杂性，立法体制却是集权分权制。在集权分权制下我国的立法体制表现为“‘一元性二层次三分支’的立法体制。在这里，一元性表明我国立法权的‘源权’在全国人大及其常委会，其他一切可以立法的主体的立法权均来自全国人大及其常委会，由这样的立法权结构产生的法律体系，构成了我国的一元化法律体制，是法制统一的基础。‘—元性’既反映了我国立法体制的特点。又符合我国单一制国家结构的特征。”[6]国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度，这些问题等由中央统一立法、有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。国家权力机关在必要时进行国家立法权提留，是保护国家立法权的“源权”地位，实现法制统一的法定方式。研究国家立法权提留显然有助于国家权力机关履行其法定职责，保障该目标和任务的实现。

「注释」

[1]根据宪法及其相关法的规定，全国人大享有全部国家立法权，全国人大常委会享有部分国家立法权和全国人大授予的国家立法权。为了行文方便，当所指国家立法权，全国人大和全国人大常委会都有权行使时，国家权力机关指二者；只有全国人大有权行使时，国家权力机关仅指全国人大。

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

立法权范文篇2

「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

二、国家立法权提留的涵义

三、国家立法权提留的有关规定

4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

四、国家立法权提留的特点

「注释」

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

立法权范文篇3

二、国家立法权提留的涵义

三、国家立法权提留的有关规定

四、国家立法权提留的特点

「注释」

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

立法权范文篇4

为了完善社会主义市场经济体制，适应分税制财税管理体制的要求，适当下放税收立法权限，适当下放税收管理权限已成为目前大多数学者的共识。但问题是，第一，如何真正统一认识，以法律的形式明确中央与地方的税收权限划分；第二，税收立法权限与税收管理权限下放的范围和程度应如何确定；第三，如何协调中央与地方的税收立法关系和管理权限；第四，如何对地方的税收立法权限、管理权限实施必要的监督和控制。

一、税权的含义与税权划分

由于公共产品所具有的层次性，税收也相应具有层次性，这就涉及到了中央政府与地方政府之间的税权划分问题。

税权是整个税收法律研究的核心问题，也是分税制体制的核心内容，划分财权的关键就是划分税权。所谓税权，是指税收的管辖权，其内容包括两个方面，一是国家与居民间的税权关系；二是国家机构与国家机构间的税权关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构间的配置。所谓合理分权，主要是指这些权力在国家机构间的合理划分问题。[2]税权的具体内容应包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力；税收行政权是最大量、最经常行使的权力；税收司法权是必不可少的，是为税法有效实施和税务部门依法行政提供有力保障的权力。

（一）税收立法权。税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是国家立法机关或者国家政权机关，依据法定权限和法定程序，制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。它是国家的一项专有权力，是国家权力体系中的最高权力之一，它的行使在于对整个社会成员制定有关税收方面的行为准则和规范。

（二）税收行政权。税收行政权是执行税收法律、进行税收征收和管理的行政权，是政府的政权机关拥有的税收征收管理方面的权限，包括税收征收权和税收管理权。这些权力对于有效地保障税款的实现，保障社会资源从私人部门向公共部门的移转，有着十分重要的作用。

（三）税收司法权。税收司法权是国家专门的法律机构根据国家意志，按照固定的法律程序拥有的专门审理、判决税务纠纷案件、税务犯罪案件的权限。税收司法权的正确行使和司法保障制度的建立完善，可为税法实施和税务部门依法行政提供有力保证。

从世界各国的制度建设来看，税权的划分，主要包括纵向和横向划分两个方面。

税权的纵向划分，是指不同级次的同类国家机关之间在税权方面的分割与配置。如税收立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的划分。纵向划分存在两种模式，即集权模式和分权模式，主要涉及的是中央与地方的关系问题。集权模式强调税收立法权要高度集中于中央政权，而分权模式则强调将税收立法权在各级政权之间分配。集权与分权的程度，以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定。纵观世界各国，无论是强调集权的国家，还是强调分权的国家，其集权与分权都是相对的。

税权的横向划分，是指税权在相同级次的不同国家机关之间的分割与配置。如在中央级次，税权至少要在国会与中央政府（在我国是全国人大与国务院）之间进行划分。

我们通常所说的税收管理体制应涵盖税收立法权、税收管理权、收入分配权等重要内容，涉及的是中央与地方之间职责和财力的划分。

二、税权划分的前提条件和一般原则

从实践看，各国都是根据各自不同的政治体制、法制水平、经济情况及历史文化等具体国情来确定本国的税权划分模式，因而不可能完全相同。因此，在确定税权划分内容时，既要紧跟世界各国制度建设的趋向，看到某些国家税权划分的成功一面，也要具体分析其税权划分的背景，以综合考虑影响税权划分的各种因素。

税权划分应当以下列条件为前提：

（一）政治与经济条件。税收对国力的盛衰、社会的安定、政权的安危，都有重要意义。划分税权必须以维护中央政府在宏观调控中的主导地位为前提，以有利于强调国民收入分配格局为条件。在经济上，税权划分应有利于促进市场经济的健康发展。每一个商品生产者都有自己独立的利益，各个大小不同的区域，也有各自独立的活动要求，独立地决定自身的事务，这就要求有相应的税收权限，税收划分必须有利于市场对资源配置的基础性作用的发挥。

（二）各级政府间事权与财权合理划分的条件。中央与各级政府为实现各自的职能，都负有一定的责任，这就是事责。有了事责，就须履行，就需权力保证，这就是事权。一级政府负有的事责大，事权也相应扩大。相应地，政府为了履行事责，在拥有的各种事权中包含了十分重要的财政权。财权随事权而生，是事权的一个组成部分。当然，税权是财权的一项主要内容，财权的内容也同样不只是税权，还应包括其他获取财政收入的权力，它们同样要在不同级次政府之间进行划分。

（三）法制条件。代表国家的中央政府和既代表国家又代表地方的地方政府之间的各种关系，都需要法律界定，税权划分也不例外。税权划分必须有法可依、有章可循，通过法律形式界定从中央到地方各级的立法、执法、司法机构的税权权限，各级政府各尽其职，各行其事，在一定程度上可以减少税收征管上的随意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越权行为，有利于依法征税和依法行政。

由于地方政府相对中央政府而言更了解当地的情况，提供区域性公共产品或地方公共产品更有针对性，因而可以避免由于中央政府提供区域性公共产品需统筹全局而造成的效率损失。鉴于各国的国情不同，其税收管理权限的集权和分权程度也各不相同，但一国总应结合自身的具体状况，合理分权，使得地方能够在不违背中央宏观调控意图的条件下，拥有完成自身职能所应具备的税收管理权限。

税权划分的一般原则如下：[3]第一，财权、税权与事权相一致，政策目标与政策手段之间大致平衡的原则。第二，课税权宜划归中央政府的若干原则，具体包括以下课税权：与宏观经济稳定密切相关的税种的课税权；与公平收入分配密切相关的税种的课税权；与资源流动性密切相关的税种的课税权；辖区间税基分布不均匀的税种和容易导致辖区间税负输出的税种。第三，课税权宜划归地方政府的原则。地方政府要完成其职能，必须有相应的财力保证。将某些税种的课税权赋予地方政府，是保证地方政府财力的必要条件。

地方税是以地方税收收入的归属为标准来划分的，遵循的是居住地原则。对于居民个人来说，公共服务提供的利益是一种最终受益。按照受益原则，要求人们在其受益地付费，受益地指服务消费的发生地，也即居住地。基于受益原则，某些税种的征收对象获得收益大小与当地政府提供公共服务的优劣息息相关，因此，此类税种若税负较重则意味着享受了较好的公共服务，不会出现税基向税负较低的地方转移的现象，适合地方征收。

从理论上讲，应将税基比较固定的税种划给地方政府，地方税一般只能是以居住地为基础的税，这些税只对本辖区居民征收，并且税负最终归属于本辖区居民。从这个角度讲，财产税宜划归地方。

另外，从征管角度讲，某些税种由于自身特点，如税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等，地方政府及其部门的协助对税收的征管尤为重要。这类税种由地方征收较为适当，因为这样做可以调动地方政府的积极性，降低税收征管成本，提高征管效率。

三、赋予地方一定的税收立法权和税收管理权

从公共物品或公共产品理论来说，由于政府最主要的职能是提供公共物品，而公共物品是分层次的，从效率的角度说，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。因此，对税权进行有效配置，合理界定各级政府税权范围，有利于政府为社会、为国民提供更好的公共物品，实现国家职能。同时，我国区域经济发展中的不均衡，对不同层次的公共物品也存在着不同的偏好，特别是由于目前我国各级预算主体不能得到足额的财政收入，因而才会通过其他途径来参与社会财富的分配。以上情况说明，税权适当下放的确是必要的。

我国是世界上最大的发展中国家，迫切需要中央政府集中财力进行有效的宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。因此，从总体上看，我国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的立法格局。税权纵向划分的核心问题，是对地方税种的立法权应否下放。笔者认为答案应是肯定的。理由在于：一是赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。二是赋予地方适度的税权是有效实现地方政府职能的必要条件。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性，如有些小税种适当下放给地方有利于地方因地制宜地开辟新税源，而且也解决了这些税种全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。

地方享有税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则。宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人大及其常委会和人民政府，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。地方享有一定的税收立法权也符合《立法法》的具体规定。

为此，我们认为，除了应将那些为保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限作如下划分：

立法权范文篇5

宪法颁布以来，我国正是依据这种划分，开展了卓有成效的立法工作。但是，立法实践对立法权限的划分也提出了一些问题。立法法针对立法实践中提出的问题，对我国的立法权限作了进一步的划分。

一、关于全国人大及其常委会的专有立法权

在以全国人大及其常委会为核心的多层次的立法体制中，立法权限的划分实际上是两个方面，一是国家权力机关和国家行政机关之间立法权限的划分；二是中央和地方立法权限的划分。其中，确定全国人大及其常委会的立法权限，是整个立法权限划分的一个核心问题。因为全国人大及其常委会在整个立法体制中居于最高地位，它所制定的法律是其他各种法律规范的依据和基础，同时全国人大及其常委会对其他各个层次的立法活动享有监督权。因此，只有确定了全国人大及其常委会的立法权限，才可能解决行政法规和地方性法规以及其他立法的权限范围问题。全国人大及其常委会的立法权限是十分广泛的，凡是需要规范调整的事项，都可以进行立法。因此，没有必要也不可能将全国人大及其常委会的所有立法事项都列举出来。但为了确保重大社会关系由全国人大及其常委会制定法律调整，便于其他各个立法主体开展立法工作，立法法根据我国的政治体制和实际情况，列举了只能由法律规定的十个方面。确立这些事项为全国人大及其常委会的专有立法权，其主要考虑是：一是要有利于人民行使国家权利，重要的事项应当由人民选举产生的权力机关行使；二是要有利于公民权利的保护，严格控制涉及公民基本权利的处罚和强制措施；三是要有利于维护国家的统一，国内市场的统一，社会主义法制的统一，重要社会关系的调整要由法律规定；四是要有利于调动其他各个立法主体的积极性，发挥各个立法层次的作用。

二、关于行政法规的权限范围

宪法规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。但对如何理解宪法规定的“根据”，过去在理论界有两种不同意见。一种意见认为，除了宪法和法律明确规定可以由国务院制定行政法规的事项外，国务院还可以根据宪法规定的职权制定行政法规，只要不同宪法和法律相抵触。职权也是制定行政法规的根据。这种观点被称之为“职权说”。另一种意见认为，“根据”是指宪法和法律明确规定国务院可以制定行政法规的事项，“根据”就是法律中的授权或者国家权力机关的决议、决定中的授权。认为行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权，而不是指享有创制规范的权力。这种观点被称之为“依据说”。两种观点分歧的焦点在于行政管理职权能否成为行政法规的制定依据。立法法对此争论作了一个结论，明确了行政法规的调整范围。第五十六条第二款规定，“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。这种划分采取了折衷的办法。因为从实际情况来看，”职权说“的观点失之过宽，把行政机关的管理职权不加分析，全部当成行政立法的范围，混淆了行政权和立法权的性质，从长远来看并不利于法制建设。而”依据说“又失之过窄，不利于调动行政立法的积极性，充分发挥行政立法的优势。行政立法的优势之一就是能及时应对社会生活中出现的新情况和新问题，而这时往往没有依据。如某些制定法律的条件不成熟、来不及制定法律或者需要通过制定行政法规积累经验的具体行政管理事项，如果过于强调必须有授权或者法律依据才能制定行政法规，就有可能贻误立法时机。因此，立法法将”根据“原则作了较宽的界定。

三、关于地方性法规的权限范围

我国是一个单一制国家，中央统一领导地方，地方服从中央，地方没有专有立法权。但是，我国地大人多，各地情况不同，必须调动地方的积极性和主动性。因此，我国宪法规定，省级人大及其常委会，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。对于何谓不“抵触”，在理论和实践中有不同理解。有的意见认为，抵触就是同现有法律的直接冲突，不存在越权的问题。有的意见认为，除了同现有法律的直接冲突外，对应由中央立法但中央尚未立法的事项进行立法也属于抵触。其焦点在于是否包括越权。对此，立法法作了进一步的规定。地方性法规可以规定的事项主要是以下三方面：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；（三）对于全国人大及其常委会专有立法权之外的事项，国家尚未制定法律或者行政法规的，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

立法权范文篇6

如果仅从字面理解，经济法立法权即关于经济法的立法权，但是，倘若进行深入分析，就可发现经济法立法权蕴含着丰富、深刻的内容。而要正确认识经济法立法权，首先应该从经济法立法的概念入手。

由于目前理论界对经济法立法的认识存在一定误区，这在很大程度上影响了人们对经济法立法权的准确把握。

我国理论上至今尚未严格区分“经济立法”、“经济法立法”，把两者直接或间接简单混同，替代使用或模糊使用，而没有注意到两者存在的区别，人们往往在使用本来意义上的“经济法立法”时，也以“经济立法”来替代之（注：如有的学者认为“经济立法是指国家机关根据立法权限依照法定程序制定、颁布，或者修改以及废除经济法律经济法规的全部工作和活动。”参见陶和谦主编：《经济法基础理论》（第二版），法律出版社1992年6月版，第132页。），反之亦然。笔者认为，“经济立法”和“经济法立法”是两个不同的法律概念和术语，两者存在以下几方面的区别：首先，从字面解释上看，“经济立法”既可指为了调整经济关系而进行的一切立法活动，也可与“经济的立法”等同，指关于调整经济关系方面的所有法律、法规。“经济法立法”从动态上看是指把经济法作为独立法律部门而进行的专门性立法活动，从静态上看是指把经济法作为独立法律部门而通过立法活动形成的各种经济法律、法规渊源。简言之，经济法立法指经济法作为独立法律部门而用以调整特定经济关系的立法活动内容和形式的统一。其次，从产生阶段看，经济立法产生时间远远早于经济法立法产生时间。经济立法作为国家关于经济方面的立法，始自于国家和法的产生，即自从有了国家和法之后，就有了国家关于经济关系方面的立法，最早时期的经济立法在内容上只是整个立法内容的一个重要方面，在渊源上与调整其他社会关系的法都处于“诸法合体”状态，并不是特指一个独立的法律部门。在现代，“经济立法”仍泛指调整一切经济关系的所有具有综合性特点的立法表现形式。“经济立法的综合性，是由它包括大量属于不同法律部门的立法，包括调整经济活动的一切规范这种情况所决定的”（注：〔苏〕M.H.彼特罗夫：《经济立法的体系》，载《苏联经济法论文选》，法律出版社1982年版，第206页。转引自宋维义编：《外国经济法理论资料类编》，群众出版社1986年12月版，第259页。）。无论是作为国家根本大法的宪法，还是作为独立部门法的刑法、民法、行政法、劳动法、诉讼法等，只要其中含有调整经济关系的内容的，都应属于“经济立法”的范畴，因此，“作为综合性立法来说，经济立法是各个部门法规范的某种聚合和联合，这些规范仍保持部门法规范的特点和性质。”（注：〔苏〕M.H.彼特罗夫：《经济立法的体系》，载《苏联经济法论文选》，法律出版社1982年版，第206页。转引自宋维义编：《外国经济法理论资料类编》，群众出版社1986年12月版，第259页。）而且经济立法始终伴随着阶级社会的整个进程，只要存在着阶级和国家，就会存在国家用于调整经济关系的经济立法。而经济法立法是在社会发展进入到垄断资本主义和社会主义后，基于国家宏观经济意志化的需要，为了实现国家对社会经济生活的干预、管理的目的，作为国家干预、管理社会经济生活的重要法律手段逐渐形成为一个独立法律部门。因此，经济法立法就是在特定的社会阶段国家把经济法作为独立法律部门而进行的立法活动的总称。再次，从调整对象和逻辑上说，经济立法是关于调整一切经济关系的立法体系的总和，而经济法立法是关于调整一定范围经济关系即国家在调控社会经济运行、管理宏观经济活动过程中产生的特定经济关系的部门法立法。故经济立法是包容经济法立法的属概念，经济法立法是包容于经济立法的种概念，后者只是前者的一部分，经济立法具有更为宽广的外延。它除包含经济法立法的内容之外，还包括以其他部门法形式体现的调整有关经济关系的内容。最后，从立法目的上看，经济立法的目的具有多样性。经济立法调整各种经济关系，不同部门法和宪法中基于对相关经济关系进行调整而规定的经济立法内容的目的各不相同。而经济法立法的总体目标是一致的，即为了实现政府对宏观经济关系的干预、管理，以维护社会整体利益。

综上可见，“经济立法”与“经济法立法”是两个不同的概念，为了正确认识经济法立法权，避免产生歧义，应该把两者严格区分开来。这是精确把握经济法立法权概念的前提。

二、经济法立法权的界定及其价值

在对经济立法和经济法立法做出比较清楚的分析后，并以此作为界定经济法立法权的逻辑起点，就不难看出，经济立法权与经济法立法权虽有密切联系，但又不能混淆。经济立法权指进行一切有关经济关系方面的立法权的总称，而经济法立法权只是其中的一部分，它包含于经济立法权之中。

与经济法立法的涵义相对应，经济法立法权就是享有立法权的主体为了实现国家对宏观经济关系进行干预、管理的目的而进行的各种立法活动的权力总称，其行使的结果使经济法形成为独立的法律部门。一方面，该定义揭示了经济法立法权的含义，表明：（一）经济法立法权是立法权的组成部分，与行政权和司法权不同。它是享有经济法立法权的特定立法主体进行经济法立法活动据以依照或者遵循的法定权力，而不是经济法管理主体进行经济管理活动的行政权，也不是国家审判机关进行经济审判活动的司法权。（二）经济法立法权是一个集合概念，它包括不同经济法立法主体制定各种形式经济法律、法规的权力，而不仅仅指对某一特定形式的经济法律、法规的立法权。（三）经济法立法权包括经济法的制定权、认可权、修改权、补充权和废止权等。经济法立法作为一种国家立法机关的重要活动，表现为一个创制法、变动法和废除法的动态过程，包括制定、认可、修改、补充和废止经济法的一系列活动，相应地，经济法立法权也包含了进行上述一切活动的权力。

另一方面，该定义揭示了经济法立法权不同于一般立法权的特征：

1.目的的特定性。经济法是在社会化大生产条件下，为了实现政府对宏观经济生活的干预、管理而使用的最重要法律手段之一，它只对一定范围的经济关系发生作用，即“经济法调整国家在干预、管理社会经济生活过程中，发生于政府机关与市场主体之间的经济关系”（注：石少侠主编：《经济法新论》，吉林大学出版社1996年9月版，第8页。），由此决定了经济法立法权的最根本的目的，是为了实现国家宏观经济意志，实现对社会经济生活的有效干预、管理，以维护国家社会的整体利益。

2.经济法立法权以确认政府经济职权（职责）为核心内容，并兼顾经济法其他主体的权利和义务。为了能够有效地实现对社会经济生活的干预、管理，需要确立政府的管理者地位或者职务，因为“在一个社会组织中，向别人提供福利或促使该组织的目标的实现等义务，总是归于一定的地位或者职务，即归于一定角色”（注：张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年12月版，第471页～472页。），赋予政府各种经济职权（职责），包括规划、决策、审核、批准、命令、指挥、协调、执行、许可、确认、免除、撤销、检查监督、褒奖、处罚等（注：参见史际春邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998年11月版，第208页。），树立政府权威，并对政府的管理、干预行为予以必要的限制。同时，又要确立经济法其他主体的权利和义务。而经济法立法权正是满足上述要求的最重要的条件和手段，它当然应以此为中心内容而指导立法活动的启动和展开。

3.内容的综合性和广泛性。尽管就总体来说，经济法立法权以确认政府经济职权（职责）为核心内容，但综观数量繁多的经济法律、法规，可以说，它们几乎涉及社会经济生活的各个方面、国民经济的各个部门、经济生产的各个环节，每一具体的经济法律、法规基于其不同的目的和适用范围，在经济法立法权指导下通过落实政府经济职权（职责）以及规定经济法其他主体的权利和义务而体现其各具特色的内容和各自的侧重点。从此方面看，经济法立法权的内容又表现出其综合性和广泛性的特点。

4.享有主体的多元性。经济法调整对象的复杂性和易变动性，客观上需要制定不同形式的经济法律、经济法规分别调整和适用于不同性质和层次的经济管理关系，而不同经济法律、法规的立法主体并不是单一和唯一的，而是多元的：既有中央级的立法主体，又有地方级的立法主体；既有专门的权力机关，又有经授权的行政机关，等等。它们在国家立法体制中处于不同地位，各自享有的立法权也各不相同。

5.效力的等级层次性、差别性和制约性。经济法立法主体多元化，数量繁多化，形式多样化，加之多元化的不同经济法立法主体的地位和级别不同，使得各个立法主体各自享有的立法权效力也呈现出等级层次性、差别性和制约性的特点。一般说来，经济法立法主体地位的高低与该主体享有的立法权效力的大小以及该主体所制定的经济法律、法规效力的高低成正比，并且地位高的立法主体的立法权直接制约着地位低的立法主体的立法权。而在同级经济法立法主体之间，权力机关的立法权直接制约着经授权的行政机关的立法权。其中全国人大享有最高效力的经济法立法权，居于最高立法机关的地位。

经济法立法权在经济法立法中居于非常重要地位，它理应成为经济法学的基本范畴之一而对其加以深入研究，这乃是由其以下价值性决定的：

首先，经济法立法权是进行经济法立法活动的前提。

经济法立法权在立法实践中是立法机关进行经济法立法活动的依据。如果没有经济法立法权，“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力作后盾，都不能具有法律效力和强制性。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意”（注：〔英〕洛克著《政府论》（下篇），叶启芳瞿菊农译，商务印书馆1964年2月版，1996年7月第8次印刷，第82页。），经济法立法活动就无法进行和展开。所以，经济法立法是立法机关在立法权指导下，依据立法权所从事的活动或者结果。经济法立法权对经济法立法具有决定性作用，是否拥有经济法立法权直接决定着经济法立法是否具有合法性、有效性。

其次，经济法立法权决定着经济法立法的效力性和协调性问题。

经济法立法权的内容决定着经济法立法内容，立法权的效力高低和范围大小直接决定着经济法立法效力性的高低和适用范围的大小。如果经济法立法权发生冲突、交叉，必然导致立法内容的冲突、交叉。只有明确了经济法立法权，清晰地划分不同立法主体享有的立法权限，避免因立法权的随意性而导致立法权的泛滥或重复，才能使经济法立法活动有所遵循，有条不紊，从而实现经济法立法内容之间的协调一致，克服可能产生矛盾和冲突，也才能避免可能产生立法调整的“真空”或空白，更好地发挥经济法的作用。再次，经济法立法权是建立经济法立法体制的基础，并影响着能否建立科学的经济法体系。

经济法立法体制是以关于经济法立法主体的设置及其权限划分为主要内容的制度体系。经济法立法权是构筑经济法立法体制的标准。确立不同立法主体的经济法立法权，对它们各自的立法权内容、界限、范围做出准确的界定，使之明确化、明细化、法定化，才能避免不同立法主体之间立法权的含糊不清、界限不明，为建立完善的经济法立法体制创造条件。同时，经济法立法权直接影响着经济法的体系。只有赋予经济法立法权以准确的含义，并在立法上予以正式规定，科学地划分经济法立法权限，才能既划分出经济法与刑法、民法、行政法、劳动法等法律中有关经济立法权的界限，又能理顺经济法立法权内部之间的相互关系，从而构筑科学的经济法体系。

最后，经济法立法权是建立和完善经济法授权立法制度的基础。

经济法作为国家干预、管理社会经济生活的专门法律部门，它所调整的经济关系范围极其广泛，且经常处于不断变化、发展过程中，使得经济法“立法机关所面临的任务是如此之多样化和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上过重的负担和极度的紧张，这些任务中的细节与技术细节就无法完成。”（注：〔美〕E.博登海默著：《法理学-法哲学及其方法》，邓正来姬敬武译，华夏出版社1987年12月版，第402页。）因此，在经济法立法中往往需要进行大量的授权立法，这是适应社会经济发展需要的必然趋势。在经济法授权立法过程中，授权立法权以职权立法权（注：有的学者认为：“职权立法权的权力来源于宪法和基本法律的具体规定，其根据是行使其相应的职权与职责的需要。”参见李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年5月版，第29页。）为本源，而职权立法权又以享有法定立法权为根本。所以，经济法立法权制度本身是否完善，制约着授权立法制度能否完善及其效果的好坏。只有建立完善的经济法立法权制度，妥善解决经济法立法权的合法化和明确化问题，才能建立比较完整的经济法授权立法制度，才能更好、更有效地规范授权立法，把授权立法限制在适当的限度内，保证授权立法权的合法、及时、高效，对经济发展产生积极的促进作用。反之，就可能使授权立法缺乏合法依据，导致授权立法泛滥的现象，对经济发展产生消极的阻碍作用。

三、我国经济法立法权制度的缺陷和完善

我国尚未颁布《立法法》，经济法立法权制度集中体现于《宪法》和有关的组织法之中。从宪法和有关组织法的规定分析，现行的经济法立法权制度还不完善，科学的经济法立法权限体制尚未完全建立起来，存在一些欠缺，表现在：

（一）现行立法上缺乏对经济法立法权的明示、权威的规定。

我国现行宪法及其修正案在规定全国人大的职权时，没有直接、明示规定经济法立法权。《宪法》第62条第三款规定的全国人大的职权之一是“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，这里的“刑事的”主要是指刑法、刑事诉讼法等，“民事的”主要是指民法、民事诉讼法等，“国家机构的”主要是指行政法、行政诉讼法等。虽然从法理上分析，刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法、经济法等是处于并列地位的、独立的基本（部门）法律，但是，《宪法》第62条及其修正案中只是明示规定了全国人大享有对前几者的立法权，却没有直截了当地规定经济法立法权。尽管可通过《宪法》第62条第三款“……其他的基本法律”的规定以及第58条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”的规定中推知全国人大当然享有最高的经济法立法权，但是，这属于默示立法权（注：有的学者认为：“明示立法权即宪法、法律明确规定立法主体所行使的立法权。…默示立法权即可以从宪法、法律的条文中引申出来的和宪法、法律的条文精神中包含着的立法权”。参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年8月版，第348～352页。），在人们对经济法立法权与经济立法权没有做出清晰区分的情况下，容易使经济法立法权过于含糊，不如对刑法、民法、行政法等的立法权规定得清晰，从立法技术上分析，此种规定的效果远不如直接、明示地规定全国人大的经济法立法权的效果好，不利于突出和强化全国人大的最高立法机关的地位，不能全面体现全国人大所享有的立法权的具体种类和内容。

（二）现行立法上对经济法立法权限的划分模糊、混乱。

我国现行《宪法》第58条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，第62条第三款规定全国人大有权“制定和修改…其他的基本法律”，第67条第二、三款规定全国人大常委会行使“制定和修改除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”，从以上规定中可以推定全国人大及其常委会均享有经济法立法权，但是，两者享有的经济法立法权却界限不清。尽管全国人大作为最高国家权力机关，有权制定和修改“基本法律”，全国人大常委会作为其常设机构有权制定和修改“除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，并且在全国人大闭会期间、在不与全国人大制定的“法律”的基本原则相抵触的前提下，对全国人大制定的法律享有部分补充和修改权。两者虽然都有权制定和修改法律，在形式上、字面上的区别仅在于前者为“基本法律”，后者为“其他法律”，但在实质上，“由于有了‘其他的’三个字，基本法律所规范的领域就模糊了”（注：李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1988年5月版，第113页。），“基本法律”与“其他法律”之间的差别无法辨别，对于两者享有的经济法立法权也就难以区别。这也导致在立法“实践中由于基本法律和其他法律的界限不清，往往难以判断全国人大常委会是否越权制定了应当由全国人大制定的基本法律”（注：周旺生主编：《立法学》，法律出版社1988年9月版，第304页。）。同时，《宪法》和有关组织法等对国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关的经济法立法权及其相互之间关系等问题都缺乏可操作性的规定。

（三）现行立法没有形成系统、完善的经济法授权立法制度及其监督制度。

我国现行宪法和有关组织法对经济法授权立法的具体内容缺乏规定，如授权立法主体、被授权立法主体、授权立法的内容、形式、范围、效力等级、限制和监督等都没有明确的规定。但是，在实践中，除了存在个别全国人大及其常委会依法做出的特别授权立法外（注：比如，1985年第六届全国人大3次会议做出《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》；1988年全国人大授权海南省人大及其常委会根据海南经济特区的具体情况和实际需要制定法规，在海南经济特区实施；1992年、1994年、1996年全国人大常委会先后授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府、厦门市人大及常委会和厦门市人民政府、珠海市人大及其常委会和珠海市人民政府制定法规和规章，分别在三个经济特区内实施。），一些事实上存在的经济法授权立法却缺乏充分的法律根据、必要的限制和监督，这样就有可能把本应由高层次立法机关享有的立法权随意授权给低层次的立法机关行使，或者把本应由国家权力机关享有的立法权授权给行政机关行使，从而导致经济法授权立法权的一定程度上的膨胀和混乱，而且因被授权立法主体可能就是执法主体，从而使授权立法权与执法权统归于同一主体，被赋予授权立法权的执法主体，往往从本部门的利益和权力出发，在进行授权立法中，一方面想方设法尽可能多地为自己设定权利、权力，另一方面却尽可能少地为自己设定、甚至不设定义务与责任，执法主体凭借缺乏限制的授权立法权而获得了几乎无限制的执法权。

对我国经济法立法权制度的上述不足，我们应该予以足够的重视，并应从以下几方面加以改进和完善：

首先，最好在宪法中明确规定全国人大的经济法立法权，强化其最高立法机关地位。

为了完善我国宪法对经济法立法权的规定，应把宪法第62条第三款修改为“制定和修改刑法、民法、经济法、行政法……和其他基本法律”，尽可能地详尽规定全国人大的立法权内容和种类，其意义在于：一是更加直接明确地规定了全国人大享有的最高经济法立法权，使之由原来的默示立法权变为明示立法权，有利于使之更加明晰化，突出全国人大的最高立法机关的地位。二是增加规定全国人大享有的经济法立法权的内容，能够使之享有的立法权内容和种类更加全面、更加精确化，也能够更好地划清均对不同范围的经济关系予以调整的刑法、民法、经济法、行政法等基本法律之间的各自界限，避免产生歧义。

其次，明确划分经济法立法权限，建立科学的经济法立法权限体制。

不仅应在《宪法》第62条中补充规定全国人大享有经济法立法权，而且应通过修改《宪法》第67条的规定及通过颁布《立法法》等明确划清全国人大制定、修改的“基本法律”与全国人大常委会制定、修改的“其他法律”之间的界限，以便更好地辨析两者享有的经济法立法权的区别。同时，应通过完善《宪法》的有关规定和有关组织法，对国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关享有的经济法立法权问题予以明确、具体的规定。

立法权范文篇7

［关键词］市级立法权;合宪性;宪法变迁

一、问题的提出

2015年新修改的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)进一步扩张了市级立法权，将地方性法规的制定主体从较大的市扩大到设区的市，数量由原来的49个增加到了284个。这样的重大变化使得学界对地方立法权下放的合宪性提出了质疑。因为根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第100条的规定，地方性法规的制定主体是省级人大及其常委会，并没有明确表示设区的市不能拥有地方立法权。在宪法条文规定的不够明确的情况下，《立法法》对市级立法权的规定是否超越了宪法?其实早在2000年《立法法》颁布之后，对较大的市立法权的正当性就引发了广泛的争论。修改《立法法》期间，就有人提出应当取消较大的市的立法权，但全国人大并没有采取这样的观点，反而将市级立法权进一步推广。那么，《立法法》这样明显与《宪法》不符的规定是否违反宪法?它的正当性和合理性应当如何证成?

二、市级立法权的历史沿革及动因

(一)历史演变。新中国成立以来，市级立法权的历史演变主要分三个阶段进行:第一是初始阶段。1982年12月4日，新《宪法》通过，规定地方性法规的制定主体是省、直辖市的人大及其常委会。然而六天后通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第27条规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟定地方性法规的草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议通过，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。第二是探索阶段。1986年修正的《地方组织法》第7条第2款和第38条，明确规定了省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会(人大闭会期间)，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。将地方性法规草案拟定权上升为制定权。之后修正的《地方组织法》都沿袭着这一规定。2000年通过的《立法法》第63条规定了较大的市人大及其常委会的地方性法规制定权。相比于《组织法》，《立法法》将经济特区所在地的市囊括进来，扩大市级立法权的主体，并逐渐统一使用较大的市这一名称。第三是推广阶段。2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对我国《立法法》进行了修改。修改后的我国《立法法》用“设区的市”取代“较大的市”。［1］在总结上一阶段经验的基础之上，正式形成了我国市级立法权的分配体系。(二)动因。由于我国幅员辽阔，人口众多，各地经济、教育、科学、文化发展不平衡，存在较大的差异，这就决定了在我国不可能单靠中央立法来解决各地复杂的问题，必须在立法上有一定程度的分权［2］。同时我国宪法第3条第4款中也明文规定要“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。设区的市在我国具有相对特殊的地位，因为它们管辖的面积一般较大，人口较多，管理体制成熟，政权机构、社会团体相对健全，因而在国家治理体系中发挥着重要作用。对于我们这样幅员辽阔、差序格局显著的大国来说，国家治理势必要因地制宜，设区的市作为一个相对中间的行政建制，自然会引起重视。因此，以设区的市为中心来建设地方治理体系并提升地方治理能力，具有相对的科学性。它既能够避免省一级行政区过于宽泛的问题，又能够避免县一级行政区过于狭窄的缺陷。再加上近年来，随着全国范围内城市化进程的日益加快，国内城市发展速度的不统一性也逐渐明显，各个城市的发展规划、改革思路、施政措施都存在着不同，即便是同一个省的不同城市之间，这种差异也是普遍存在的。如此一来，如果按照“一刀切”的法律规范来指导社会建设，难免会以偏概全，背离了“一切从实际出发”的马克思唯物主义发展原理。［3］而在立法权限严格限制的情况下，地方想要获取更大的发展空间，仅仅依靠红头文件已不能满足现实的需要，存在着诸如层级效力不高、质量难以保障、权威性和稳定性差等弊端，导致地方在开展社会建设和经济发展方面还存在着许多问题，进而制约了城市的发展和活力的迸发。［4］基于此，赋予地方更多的立法权就显得尤为必要和急迫。拥有立法权的城市可以充分发挥地方立法的灵活性和自主性的优势，创制适合自己城市特色的法律来达到本地区的全面发展。

三、市级立法权分配的合宪性证成

本文将从三个角度来论证市级立法权分配的合宪性。(一)宪法解释方法。宪法解释方法的种类有很多，有语义解释、体系解释、历史解释、目的解释，除此之外还有逻辑解释、社会学解释等。法解释就是法规范的探求，是一种有约束的重构，首先受规范性语句的约束，同时还要受到规范原理的约束。对于宪法解释也要受到这两方面的约束。［5］《宪法》第100条对市级是否可以拥有地方性法规制定权是不明确的，宪法在此问题上存在很大的不确定性，表现为一种模糊和空白，因此需要综合运用宪法解释方法将地方立法权予以明确化。宪法解释的起点和普通法律一样是条款的文字，但仅适用于具体明确的宪法条款。从文本上看，宪法并没有排除设区的市可以拥有立法权，这给市级立法权分配提供了空间，这时，诉诸宪法文本的整体结构，从整个法体系的脉络出发来解释某个规范可能会有所帮助。根据体系解释方法，每一项共同体的法律条款都必须根据其上下文及法律整体结构而获得一致解释。［6］我国《宪法》第2条明确中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民大表大会和地方各级人民代表大会。全国人大和地方各级人大只是民意基础不同，并不存在权力大小和地位高低之分。第3条明确了遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。第99条关于地方人大的职权是对该原则具体化，地方各级人大在本行政区域内可以通过和决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。从宪法文本整体来看，宪法肯定并保障地方自主权，设区的市拥有较大的地域、人口和较为复杂的地方事务，地方的自治权机行使关应当包括设区的市人大及其常委会，同时立法权是自治权的应有之意。语义解释和体系解释都是从宪法文本的客观含义出发，重视宪法的静态意义。历史解释强调条文在制定时所具有的含义，并认为条文的原始意义仍然约束今天的解释者，要求解释者必须把自己置于当时的环境与社会背景，设想制宪者在那种情形下会如何解释特定条文，并如实采用制宪者的意旨作为条文的解释。［6］制宪的时代背景及相关的历史资料是解释的重要来源。有资料显示，1982年4月24日，全国人大常委会在审议宪法修改草案时，有委员就提出，应当赋予“省辖市、县有制定和颁布地方性法规的权力”，只是这个建议被否定了。［7］可见，修宪时并非完全没有考虑到“较大的市”的地方立法权问题。由这些修宪资料可见，《宪法》关于享有地方立法权的主体仅限于省、直辖市人大及其常委会的规定是明确的。然而，同一主体在6天后修改《地方组织法》时，却打破了这项规定。《宪法》与《地方组织法》的制定主体都是全国人大，而且通过的时间只相差六天，这就意味着《地方组织法》的规定并不违宪，以至于在《立法法》中进一步得到巩固和发展。历史解释是严谨的，也是困难的。一方面是因为历史资料的缺失和难以获取;另一方面也有不现实的原因:社会是不断前进和发展的，拘泥于过去的解释并不一定符合实际的需要，对于那些“刚性”宪法的国家尤为如此。因此，宪法解释需要更宽松的指导原则，即目的解释，该宪法解释方法要求有关条款所寻求达到的目标，以及从条款实施之日起的含义演化，使其适应社会或者政治的需要。［6］将立法权的分配扩大到设区的市，其目的不言而喻，即上文论及的动因。综合以上主要的宪法解释方法，《宪法》文本上的模糊与空白，体系解释为市级立法权提供了存在基础，历史解释阐释了立法者意志，目的解释为市级立法权提供了合理性基础。因此，从宪法解释方法出发，市级立法权分配具有合宪性。(二)地方立法权的来源。上文基于宪法文本，从解释学的角度来证明市级立法权的合宪性，下面本文将立足于地方立法权的来源，从理论上来简析市级立法权的正当性。1．人民主权论有学者认为，“我国宪法实质上是基于人民拥有绝对立法主权的理论，而不是用根本法限制人民立法主权的理论”，［7］扩张地方立法权，是民主的要求，是人民主权地位的体现。《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”仅此一条便充分肯定了全国人民代表大会与地方各级人民代表大会的同质性，无论是中央还是地方的人大机关，都是人民的权力机关。无论是中央还是地方的人大机关，其权力均来自人民的授予，立法权自然也不能例外。［8］换言之，地方人大的立法权，直接来源于人民，由宪法赋予，而并非来自全国人大的授权，两者只是所代表的民主程度和利益特点不同。2．地方自治权论《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。该条款虽然未明确提出地方自治原则，但是结合主权在民，可以说现行《宪法》承认地方拥有自治权，但是自治权行使的方式和程度等相关具体问题并没有明确说明，这就需要立法者进一步详细化。学界对地方自治权的来源有不同的观点。(1)授权论授权论是指地方自治权来源于中央的授权，也称一元论。该观点认为地方立法权是由中央授予的，中国的立法权源于人大及其常委会，这符合单一制结构国家的特征，而否认立法权的一元性则有分裂祖国之危险。［9］所谓单一制，是相对于联邦制而言，后者往往将联邦组成单位视作相对独立的主权团体，而前者在纵向权力配置上采取的原则是中央授予地方成员权力。因此，单一制的特点是国家(中央)决定了其组成单位的权力范围，而这种范围又一般通过宪法或者立法进行确认。根据授权论，市级立法权的获取并没有授权依据，从地方自治论的角度出发来证明市级立法权的合宪性是行不通的，该观点与人民当家作主的衔接也很牵强。(2)固有权论固有权论立足于人民主权之上，认为地方自治权来源于人民，由宪法赋予，并不是来自于中央的授权。从理论上讲，单一制同地方立法权之间并不存在非此即彼的对立关系，更谈不上分裂国家的疑虑，［10］甚至可以说，全国人大不应当干涉纯地方事务的管理，有权决定地方事务管理的只能是地方人大及其代表机关。［11］从制度和实践上讲，我国《宪法》第2条的一切权力属于人民、第3条的民主集中制原则、第99条地方人大的职权等系列规定，都贯穿着地方分权的逻辑。根据固有权论，地方立法权的性质属于职权立法。既然是职权立法，那么设区的市人大及其常委会拥有立法权就毋庸置疑了。(3)引申权论除了上述两种观点以外，还有学者认为地方立法权是省级立法权的延伸，［12］《宪法》规定地方性法规制定的主体是省级人大及其常委会，但是由于客观情况的复杂需要，省级立法权向设区的市分配，是省级立法权的延伸，这种观点逻辑上看似能够自洽，但是缺乏理论和制度依据。(三)宪法精神与治理体系现代化。在社会变革中，宪法规范的滞后性与社会现实的变动性之间常常发生冲突与矛盾，但这并不必然表现为违宪，宪政生活的完善过程本身允许存在社会变革时期规范与现实的不一致，在宪政环境正常发展的情况下，这种不一致可以被理解为“正常的冲突”。［13］再者，我国幅员辽阔，国家立法不可能细致到考虑每一个地区的特殊性，必然存在诸多需要自主决定、体现本地特点的事务。即便是在同省之内，这种情形也不可避免。设区的市拥有立法权，不仅不违反宪法，还能进一步发挥地方积极性和自主性，符合宪法精神，顺应全面深化改革的趋势，推动地方治理现代化。［14］当然市级立法权分配也存在着风险:危及法制统一;立法质量难以保障;加剧地方保护主义法律化倾向等［15］，因此在遵循法制统一的前提下，《立法法》实质上赋予了设区的市“半个立法权”:［12］首先要在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下;制定权限限缩在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项;须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准;除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体时间和步骤，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

四、宪法发展的三种路径

立法背景资料表明，宪法修改委员会及当时的全国人大常委会就已将现行宪法定位为一部未完待续的宪法，允许其与时俱进。彭真同志特别强调，交付表决的宪法草案是制度筛选淘汰的结果，因此不可能面面俱到，“还有一些意见，虽然是好的，但实施的条件不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。”［20］也就是说，现行宪法最初文本仅仅容纳在当时条件下能够达成的共识以及可行的重要制度。［21］在地方立法权配置方面，宪法存在诸多不确定性、模糊空间甚至空白，面对这种情况，在实践中势必要理解和阐释宪法内涵，从而推动宪法的实施与发展。对于宪法发展的路径，不同的学者有不同的观点。有学者从主体出发，提出宪法发展的路径有“司法宪政主义”①和“政治宪政主义”②，也有学者将其称之为“双轨制”，即“法律化实施”和“政治化实施”［18］;有学者提出“程序性实施”和“实质性实施”的分类［19］;也有学者总结为“修正案范式”［20］、“司法审查范式”［17］和“立法变迁范式”三种［21］，等等。结合中国的现实，本文认为现中国发展宪法的三种方式分别为:宪法修改、宪法解释、宪法变迁。［5］(一)宪法修改。“宪法修改”又称“宪法修正”，指宪法修改机关认为宪法的部分内容不适应社会实际而根据宪法规定的特定修改程序删除、增加、变更宪法部分内容的活动［5］。修改宪法是我国宪法变动和发展的主要途径，主要以宪法修正案的形式进行，从1982年《宪法》制定至今，我国于1988年、1993年、1999年和2004年经历了四次部分修改。宪法修改是必要的但也是有界限的，频繁的修改不利于宪法的稳定性和权威性，不利于宪法的有效实施。对宪法修改的限制主要体现在三个方面:一是内容:并不是所有宪法的都是内容可以被修改的，例如人民主权、人权保障等宪法的根本规范不能修改，否则整部宪法将名存实亡;二是时间:并不是任意的时间都可以修改宪法，可以采用规定可以修改的积极时间或者是不可修改的消极时间的方式;三是形式，也称程序:例如我国《宪法》第62条规定全国人大是宪法修改的唯一主体，第64条规定了启动宪法修改的主体是全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表，修正案需要全国人大全体代表的三分之二通过。［5(二)宪法解释。解释宪法是另一种可行的完善发展宪法的路径。现行《宪法》第67条的规定使得全国人大常委会成为我国宪法解释的唯一法定主体。然而，与修改宪法不同的是，现行宪法并未为解释宪法提供必要的、可操作的制度细则，诸如谁负责启动宪法解释、如何进行解释、程序如何、解释的效力等关键要素均没有进一步明确的规定，以致于该权力从来没有运用过。因此如何启动全国人大常委会解释宪法的功能还需要研究和努力。(三)宪法变迁1．概念学界对宪法变迁概念的使用是混乱的，本文所指的宪法变迁是狭义上的宪法学意义上的宪法变迁。宪法变迁，也称“现实中的宪法”，最早是由耶利内在《宪法的修改与宪法的变迁》一书中提出的，国内学者亦有持此种观点者。如韩大元教授认为“宪法变迁是宪法规范的变动形式之一，一般指宪法条文本身没有发生任何变化，但随着社会生活的变迁，宪法条款的实质内容发生变化并产生一定的社会效果”。［22］显然，宪法变迁的主要特征是宪法条文不变，通过“无形修改”的方式，使宪法条文的内容发生改变。2．原因和方式宪法变迁是宪法变动发展的方式之一，宪法变迁的产生主要是为了弥补其他发展路径的不足，并以此来达到宪法规范与社会事实相适应的局面，更好的开展宪法实施。在我国，为了巩固宪法的权威，不能轻易进行宪法修改工作，并且宪法的修改需要大量的理论准备和实践经验，不能盲目进行;其次我国现阶段并没有发挥宪法解释的功能，宪法解释的运用还需要进一步的探索和突破，因此，宪法变迁更能适应我国转型的需要。然而宪法变迁并不是随心所欲的，它的产生方式需要有理论和实践的基础，并且具有正当性。耶利内认为宪法变迁有以下几种情况:(1)基于议会、政府及裁判所做的解释而发生的变迁;(2)基于政治上的需要所发生的变化;(3)根据宪法惯例而发生的变化;(4)因国家权力的不行使而发生的变化;(5)为填补宪法漏洞而产生的宪法变迁;(6)根据宪法的根本精神或基本制度而发生的变化。［23］显然，这六种情况的判断标准是不同的，第一种情况是基于主体不同，第二、四、六是变迁的原因，第三、五是平衡宪法规范与事实的不适应。《立法法》对市级立法权的分配，实质上也是一种宪法变迁，可以大致的对于上述第二、五、六种情形。我国是成文法国家，立法对在宪法变迁中的地位至关重要，通过立法来实现政治上、社会治理上的需要，填补宪法的漏洞，明确宪法的精神，使宪法规范与社会发展同步，永葆活力。当然通过立法来发展宪法的合宪性并不是理所当然的，还需要对其正当性进行论证，因为宪法具有规范性，对其内容和制度的变迁必然需要十分谨慎。［12］《立法法》对市级立法权的赋予是通过立法来发展了宪法，并且经过宪法解释、地方立法权来源、宪法精神和治理现代化三个角度论证其合宪性。总的来说，我们需要促进和保持宪法发展路径的良性竞争，充分发挥宪法变迁的作用，在平衡宪法规范与社会事实的同时，维护宪法的权威，保障宪法的有效实施。

五、结语

立法权范文篇8

「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

二、国家立法权提留的涵义

三、国家立法权提留的有关规定

此外，立法法第六十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效……自治条例

和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

四、国家立法权提留的特点

「注释」

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

立法权范文篇9

关键词:“设区的市”;立法权限;权限冲突

一、设区的市立法权限的问题分析

（一）设区的市与省级立法权限范围重叠。目前，地方立法权扩大到设区的市，引起了人们的广泛关注和研究，但只是将设区的市立法权限范围单独讨论，而忽视与上层级的比较。如果持续下去，不将省级与设区的市立法权限进行区分，数量庞大的设区的市行使立法权带来的就不单是地方进行治理和发展的便利，而是立法重复、立法越权、立法抵触与冲突等问题，由此可见，对地方不同立法主体的立法权限进行区分是必要且紧迫的。设区的市与省级的立法主体都是地方立法主体，其都要对地方事务进行管理，对上位法的规定进行细化。两者的区别在于设区的市的立法权限范围被限制在城乡建管、环保、历史文化三个方面，而《立法法》没有明确界定省级立法权限范围，但毫无疑问省级立法主体也可以对设区的市立法权限的三个事项进行立法，就可能会导致两者在这三个方面的重复立法，造成地方立法资源浪费，引起地方立法冲突，影响我国立法制度的统一。（二）设区的市人大与政府的立法权限范围界限不明。《立法法》修改后，虽然增加了对规章立法权限进行了限制的规定，将设区的市政府制定规章的权限限定在三个方面，使我们对设区的市政府立法的权限范围有了比较明确的理解和把握，但是其中还存在一些问题需要解决，主要是设区的市人大制定地方性法规与同级、上级政府制定的政府规章之间的问题。第一，设区的市立法主体对于制定地方性法规和政府规章的标准存在错误的理解，出现了许多将本应该制定政府规章而制定地方性法规，应该制定地方性法规而制定政府规章的情况。因此，对于两者的立法权限范围以及制定的标准需要进一步了解和掌握。并且立法主体对地方性法规与上级政府规章的效力高低也存在一定问题，解决这个问题这就要明确设区的市政府规章和地方性法规的权限范围。第二，对于设区的市人大制定的地方性法规与省级政府制定的政府规章，两者的权限划分与效力高低也存在一定的问题，需要进一步界定和解释。（三）设区的市人大与其常委会立法权限范围不明确。虽然设区的市人大及其常委会都有制定地方性法规的权限，但事实上很少有人大制定地方性法规。出现这种情况的原因有两点：第一，《立法法》确定了设区的市人大及其常委会的立法权限之后，却出现了一个明显的错误就是对于设区的市人大及其常委会的立法权限范围划分过于模糊、笼统，导致的结果是把设区的市人大与常委会看成几乎相同的立法主体，没有把立法权限划分清楚，哪些该由人大行使立法权，哪些是常委会行使立法权，从而使人大常委会取代了人大的立法地位，取得了立法的主导权。因此，就会很容易出现这种情况，人大常委会可以与同级人大一样，行使相同的立法权限，并且不会受到太多的限制。长期如此下去，后果会使人大常委会掌控住立法权。第二，设区的市人大及其常委会两者立法权限范围的界限是重大事项，但《立法法》对于“重大事项”的标准没有明确规定，使人大及其常委会对其理解发生错误，只能根据上位法自行猜测。这也使设区的市人大有漏洞可钻，试图减轻自己的工作负担，把自己的立法权限让给人大常委会来行使。

二、明确设区的市立法权限范围的对策

立法权范文篇10

［关键词］监察立法权;行权范围;运行逻辑;规范体系

一、监察立法权概念之界定

黑格尔认为，某一事物以非哲学的、形式的方法展现时，第一反映即为这一事物寻求本身所蕴含的定义［1］。按照人认识的一般逻辑，对新生事物的理解需要从这一事物的衍生体或母体出发，在同一次序事物的比较过程中，形成对该新生事物的基本认识。在法学领域内，对监察立法权内在机理的厘清须对其母体权力———立法权、监察权，同一次序权力———行政立法权、司法解释权进行本质探究。在我国一元立法体制中，对本源性、母体性权力的认知即对立法权的认知。立法权是其他一切权力的渊源，社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力，都是从它获得和隶属于它的［2］。从此角度看，行政权、司法权、监察权都属于经过立法权确认与授权的国家权力。因此，行政机关享有的行政立法权、执法权、管理权，司法机关享有的司法解释权、审判权、执行权都是立法权的子权力。监察立法权是立法权派生的附属立法权，不是独立的、完整的立法权，不具有最高性［3］。在监察权领域，由于其较行政权、司法权起步晚，尚未对其权力体系形成系统性、整体性架构，随着实践与认识的逐步深入，监察机关在行使监督、调查、处置三项职权时逐步暴露出法律依据不完整、授权不充分的弊端，因此，需要由国家立法机关以授权的方式，赋予国家监察委员会监察立法权。2019年10月26日，全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称《决定》)授予国家监察机关监察立法权，即监察法规制定权。监察立法权在目前并非法律术语，其是学者对行政立法权、司法解释权等进行观察比较后得出的概括与总结。同时，随着全国人大常委会的授权，监察立法权将长期存在，逐渐成为现代法治国家立法的一种类型。在《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修改之前，尚未出现关于监察立法权的相关论述，笔者以行政立法权、司法解释权为参考，在对监察立法权基本含义进行分析的基础上，试图从立监察之法与监察之立法二者之间的区别入手厘清监察立法权之定义。立监察之法，与立行政之法、立司法之法相对应，是对所立之法种属的确认，是一种广义的监察立法权，主要包括国家立法机关制定法律以及国家职能机关制定监察法规的行为。监察之立法是在确定监察领域法或监察部门法之后，由监察权行权主体———国家监察委员会所立之法，与行政机关之立法、司法机关之司法解释相对应，意指国家监察机关依法律规定或依职权进行的监察法规立法行为，是狭义的监察立法权，是对所立之法位阶、效力的确认。根据《决定》的内容，笔者认为，需要对监察立法权的定义进行限缩，即从监察之立法角度进行界定。因此，监察立法权应当是指国家监察机关依法律或国家权力机关授权，在法定程序内制定监察法规的过程和结果。其内在机理如下。一是从行权主体来看。其行政主体是国家职能机关即国家监察机关，排除了国家权力机关———全国人民代表大会及其常务委员会。对制定主体的严格限定，是为了将国家立法权与监察立法权进行区分，二者在本质上存在根本区别。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)明确了国家立法权的行权主体乃全国人民代表大会及其常务委员会。这是对行使国家立法权主体的明确限定，即国家立法权只能由国家最高权力机关及其常设机构行使，由其制定的法律在效力位阶上仅次于《宪法》。监察立法权，是由国家权力机关常设机构依照国家监察机关申请批准授权而形成的权力。《决定》第一款载明:国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。据此可知，监察立法权由国家监察委员会行使，由其制定监察法规以及配套实施的其他规范性文件。区分国家立法权、监察立法权的行权主体，重点在于不同语境下分析监察立法权的含义，对于厘清监察立法权概念具有基础性作用。二是从行权依据分析。形成于美国司法判例之中的禁止授权立法原理，以社会契约论为理论基础对授权立法进行了严格限制［4］。禁止授权立法，基本内涵是国家机关决定对社会秩序进行调整或对私人自由进行控制、制裁性剥夺时，必须以立法机关授权作为其限制或剥夺行为合法性的保障，授权方式必须可以有效制约国家权力的成文的形式开展［5］，即立法机关需要用规则、法律或令人信服的原则，来指引经授权产生的权力的行使［6］。其目的是为了保证人民自由参与国家治理以及合法权益不受限制或侵害，本质上拒绝国家立法机关擅自授权国家行政机关、司法机关、监察机关行使立法权。关于国家监察机关行使监察立法权的行权依据，笔者认为主要包括以下几个方面。首先，《宪法》第一百二十四条规定监察委员会的组织和职权由法律规定，第一百二十五条规定中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。此是从《宪法》角度对国家监察机关监察立法权的授权性规定，为监察立法权提供了合宪性支撑。其次，《决定》虽然授予国家监察机关制定监察法规的权力，但是现阶段《立法法》尚未修改，对国家监察机关制定监察法规的具体职权未作明确规定，随着监察体制改革的深入，由于其极度抽象而在实践中的实施显得困难重重，因此，由《立法法》授予国家监察机关制定监察法规的重要议题必然会被提上议程。根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第十一条规定，监察机关依照本法和有关法律规定行使监督、调查、处置职权。此款以规定监察机关职权的方式对其监察权行使方式进行了细化，为监察机关行使职权提供了法律授权。《监察法》作为监察领域效力位阶最高的法律，对国家监察工作起统领性和基础性作用。三是从行权过程和结果分析。监察立法权是国家监察机关制定监察法规的动态过程，以及最终出台监察法规的静态结果的综合立法过程的呈现。一方面，制定监察法规，需要经过报请立项—起草—审议—公布—30日内报全国人大常委会备案共五大步骤，是一个动态的立法过程;另一方面，最终呈现的监察法规是一个静态的立法结果，即经过动态的立法过程所形成的监察法规。无论是从动态还是静态来看，监察法规的制定必须按照法定程序进行，其效力位阶仅次于法律，内容上是对《监察法》相关内容的细化与补充，并形成宪法—监察法—监察法规三级规范体系，可有效弥补领域法学体系不强的缺陷。

二、不同视角下监察立法权授予必要性之探讨

指出，要制定同监察法配套的法律法规，将《监察法》中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系［7］。随着国家监察体制改革的逐步深入，《监察法》中关于监察机关职责权限的规定逐渐暴露出概括性强、具体适用不便的弊端，而与之配套实施的监察法规的缺失无疑将此问题放大，致使实务部门对于复杂情况难以把握。正是在此背景下，监察立法权应运而生，以弥补法律在适用过程中抽象性、概括性过强的缺陷。依法制定监察法规是国家监察委员会履行宪法规定的法律职责以及进一步深化反腐败工作所需要的职权和手段。笔者认为，监察立法权授权之必要性，可从完善国家权力整体配置、构建独立的监察法律体系以及国家监察委员会职权细化三个视角分析。(一)国家权力整体性视角下的配置结构完善。根据国家权力的属性和职能，对每一种权力的结构配置成为彰显国家治理能力的前提，对权力进行科学的结构配置有助于实现治理体系和治理能力的现代化［8］。治理体系与治理能力现代化最重要的是治国理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度体系，并通过该制度的良性运转提升对国家和社会的治理能力与治理水平［9］。国家监察委员会的成立，使我国国家机构变更为“立法、行政、监察、司法”四足并立的框架体系。授予国家监察委员会监察立法权，也是顺应国家机构改革、完善国家公权力配置的必然结果。事实上，在监察体制改革之前，国务院下属的监察部本身就有立法权，可以制定部门规章，因此，新设成立、职权调整后的国家监察委，当然更应该享有与其职责对应的立法权［10］。监察立法权的授予，不仅符合其他国家权力配置的基本模式与惯例，而且是对监察权内部要素完善与补充、实现权力配置的均衡化的需求，提升了监察权构造体系的科学性。(二)领域法学独立性视角下的监察法体系构建。领域法学，是以问题为导向，形成独特的理论体系、学科体系和话语体系，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，其与传统部门法学同构而又互补。在我国，监察法已然形成了自己独立的研究对象和研究领域，成立了独立的监察法域。监察立法权的授予对于建立完整、科学的监察法律体系具有重大意义。现行监察权大致形成了宪法—监察法两级法律体系以及党内法规配套适用的规范系统。《宪法》是监察体制改革的根本依靠，为国家监察机关设置提供了顶层设计;《监察法》为国家监察机关开展职权活动设计了规范，对监察权行使的对象、程序、范围作了基本性规定。在全国人大常委会未授权之前，国家监察委员会并无监察法规制定权，因此，大多是与中央纪律检查委员会共同相关法规，其效力级别一般属于党内法规。笔者在北大法宝、中国纪检监察网、中国人大网等官网逐一查询，均未查询到与监察法规有关的内容，涉及监察主要是以党内法规的形式呈现，如中央纪委、国家监察委员会于2018年4月16日颁布的《公职人员政务处分暂行规定》，中央纪委、国家监察委于2018年8月24日印发的《国家监察委员会特约监察员工作办法》等。对比与监察权处于同一权力层次的行政权发现，行政权经过长期的发展，形成了宪法—行政法、行政诉讼法—行政法规—部门规章的四级法律体系，其效力位阶逐级递减。反观监察权，由于属于新生权力，国家权力机关在进行授权时持一种谨慎的态度，并未直接授予监察法规制定权，因此形成了监察权的法律效力及法律体系的断层。配套法规要跟上，即其他与监察法配套实施的法规、规章应当以实施监察法为目标，内容体例上形成向监察法聚拢、集中的趋势，而非《监察法》向其他法规靠拢。因此，必须认清《监察法》在反腐败法律体系中的引领性、源头性地位［11］。授权监察立法权，将监察法规纳入监察法律体系对继续深化监察体制改革具有重要作用。首先，弥补现行监察法律体系不完整的弊端，形成合理、优势的法律制度框架。其次，使监察法规制定权明确化、合法化，打消了改革前期对于监察立法权授权的顾虑，完善了监察权配置体系与配置模式。再次，矫正了党内法规与监察法规混用的错误方向，助推监察机关独立行使监察权。(三)监察效能视角下监察功效发挥的必行路径。监察体制改革正在进行，其效能是否完全释放，是否存在监察功效发挥不完整、不深入的问题必须重视。授权监察立法权是发挥国家监察权内在威力、促进监察功效发挥的必行路径。此次监察体制改革将监察权从行政权中剥离，明显提高了监察权在国家权力架构中的等级，使之成为与行政权、司法权并列的国家权力［12］。改革之初，在外观上形成了监察体制改革的宏伟气势，国家各级监察委员会集中力量办了一批轰动全国的“老虎案”“大案”。然而，随着改革的逐步深入，仅依靠《监察法》的概括性规定难以适应复杂的监察实务，逐渐出现在面对复杂问题时发力不足的问题。因此，各地相继出台了一部分规定，但在适用对象、适用程序等方面各有不一，逐步出现了一些问题。授权立法权也为现有监察委员会的良性运行提供了充足的制度供给。授权之前，监察委员会享有的监督、调查、处置三种职权中监督权是最常规的手段，监察委员会通常以派驻监察员、巡察的方式进行监督;调查权是适用范围最广的权力，监察委员会以调查的方式展开对被调查人、问题线索的核实，对于查清监察对象职务违法、犯罪的事实具有重要作用;处置权是终局性权力，监察委员会对于违法、犯罪事实清楚，证据确实充分的被调查人依法给予政务处分或移送检察院审查起诉。但由于之前监察立法权的失位，既不能对《监察法》中的概括性规定进行解释细化，也不能对实务部门反馈的法律漏洞进行弥补，因而三种职权的实施、运行方面呈现窘境。监察立法权的授予明确了监察委员会制定监察法规的正当性与合理性，促进了国家监察职能的细化和落实。

三、监察立法权授权范围之解析

《决定》规定“监察法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定监察法规的事项。;(二)为履行领导地方各级监察委员会工作的职。责需要制定监察法规的事项”;同时规定，“监察法规不得与宪法、法律相抵触”。笔者认为，就监察立法权的授权范围可从不抵触原则底线约束、细化执行法律规定、履行工作领导职责三个角度分析。(一)不抵触原则底线约束。宪法的控权本质是现代法治治权本质的体现［13］。《决定》以补充规定的形式，明确了监察立法权的行使不得与宪法、法律相抵触原则。之所以将不抵触原则作为监察立法权授权范围解析的第一要点，是因为该原则为监察立法权的行使划定了边界和范围，要求行权过程中，必须以宪法设定的制度性框架为边界，同时遵守《监察法》中的基础性规定。不得与宪法、法律相抵触原则，又称不抵触原则，具体包含法律优位与法律保留两个方面。法律优位原则作为彰显“法律”地位的一个原则，在行政法领域突出体现了法律与行政之间的关系，因而具有行政法上的特殊性［14］。其内涵是指一切行政行为均不得与法律抵触，行政机关不能采取与法律相抵触的任何措施［15］。将其适用于监察法领域，其基本内涵是严格依照《监察法》开展监察行为，不得抵触现行有效的法律。在监察立法领域遵循法律优位原则，目的是确认法律与监察法规的效力、位阶关系［16］。坚持法律优位原则能够防止权力行使过程中的肆意，形成一定的活动领域和限制边界，使监察立法权在合理的范围内行使。法律保留原则指国家机关只能在取得法律明确授权的情况下才能实施相应的行政行为，可简称为“法无授权即禁止”。监察法学领域的法律保留主要涉及监察对象人权保障与惩罚犯罪二者的平衡问题。《监察法》规定了如查封、冻结、扣押及留置等限制人身权利和财产权利的措施，在监察立法权行使过程中，对于约束、限制被调查对象人身自由和财产自由的措施，应当严格遵守《宪法》《立法法》《监察法》中关于法律保留原则的相关规定，不得作出增设种类、增加强度、延长期限限制或剥夺监察对象基本权利的措施。虽然授予监察立法权的目的之一是促进监察机关履行监察职能，但其权力运行还需遵循既有法律制度的设计，以保证监察体制改革遵循法治之轨道，在惩罚犯罪与保障人权之间寻求最佳平衡。(二)细化执行法律规定。第一，细化执行《监察法》相关规定。《监察法》共计九章，除第一章总则、第九章附则部分之外，细化的重点是第二章到第八章的内容，具体如下。首先，在监察范围和管辖方面，目前存在的主要问题是监察对象、范围的概括性太强，实务中对于涉案人员是否为监察对象的判断尚未出台明确、统一的标准及意见。如农村基层自治组织中的村民小组长，在村民与村委会之间充当“联络员”的角色，但此类人员在涉嫌侵占、虚报、冒领相关资助、涉嫌犯罪时是否属于监察对象存在争议。其次，在监察权限方面，主要问题是，将调查作为最常规手段，违背了调查权作为监督权保障性权力的本质;调查措施未按照其对财产、人身自由的限制强度进行递进式区分，调查阶段可采取措施的强度与案件重大程度、社会危害性存在不对称、不适应现象，容易侵犯被调查人人身自由和财产自由。再次，在监察程序方面，目前，《监察法》《政务处分法(草案)》调整的范围涉及行使公权力人员的一般违法行为、职务违法、职务犯罪三类行为，但是，调查阶段对三种行为的调查程序处于一种混合状态，未对立案程序、调查程序、处置程序进行明显分离。在此情形下，极易造成监察人员滥用调查权、随意适用调查措施的乱象，出现侵犯被调查人合法权益的问题。最后，在国际反腐败合作方面，主要是细化规定、程序衔接，针对涉案外逃人员如何启动国际合作程序进行调查协作、我国已接受的国际反腐败条约及相关条款的精细化解读等。其中主要涉及反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域［17］。第二，法法之间的衔接适用。《监察法》与其他法律的衔接适用，主要涉及《刑事诉讼法》《刑法》以及党内法规三个部分。与《刑事诉讼法》衔接的重点是调查程序中调查措施、证明对象、证明标准、证据规则的适用等，如决定限制出境、通缉、留置等调查措施适用与公安机关执行二者之间的衔接;证明责任的分配是否应当严格遵守《刑事诉讼法》中的相关规定，对与职务犯罪案件的证明标准应当达到何种程度;非法证据排除规则在监察调查程序中能否适用，排除的证据范围等具体规定。与《刑法》衔接的重点是关于职务犯罪的身份、主体问题。《刑法》中关于职务犯罪的主体既包括自然人，也包括法人单位，而在《监察法》中，针对机关单位犯罪并未进行规定。如此一来，《监察法》并没有把所有的职务犯罪主体都囊括进监察机关的监察范围之中，这是“集中高效反腐”之下存在的明显缺漏［18］。与党内法规衔接主要体现在双立案制度设计之下，对监察对象的处置与监察机关作出政务处分决定、移送审查起诉之间的衔接。其衔接重点是职务违法、犯罪事实清楚，证据确实、充分的被调查人，给予党内处分与政务处分、移送审查起诉、法院审判各程序之间的衔接。(三)履行工作领导职责。《监察法》中，关于监察机关及其职责的内容分布在第二章，共八条。按照条文内容进行分类处理，第七至第十条规定的内容包括监察机关设置、人员产生与任职、领导体制，第十一条规定的内容为监察机关的三种职权以及开展监督、调查、处置的情形，第十二、十三条主要规定监察工作开展的方式。笔者认为，监察立法权在设计国家监察机关履行工作领导职责的规定时也应当以上述三个层次的内容为基础进行细化规定。首先，领导体制方面，必须坚持《监察法》中规定的监察机关上下级之间的垂直领导体系，突出领导体制与行政机关、法院之间的不同。进一步明确国家监察委员会与地方各级委员会之间、地方各级监察委员会之间、各级监察委员会与对应的本级人民代表大会之间的关系，以排除监察机关办案的地方干扰因素。关于监察机关及监察人员设置，本部分内容应限于《宪法》《监察法》规定的体系框架之内进行说明性规定，或者待监察官法、监察机关组织法等相关配套法律制定出台后进行细化规定。因为监察机关的设置、监察人员的产生与任职属于原则性、基础性事项，不宜以监察法规的形式另行规定。其次，在监察机关开展监督、调查处置的情形方面必须进行细化。如对违反道德操守、权力输送、浪费国家资财的情形结合地方实际现状以指导性案例形式进行汇总列举，以便为基层监察机关办案提供依据或标准。再次，在监察工作开展的方式方面，除细化《监察法》现有规定以外，需要对派出监察机构的基本设置、监察专员的产生条件、过程等进行明确。除此之外，在国家监察职能向基层群众自治组织的延伸方面，也需要做出相关规定。原因在于，《监察法》对监察机构的设置限于区县一级，在乡、镇以及基层自治组织中并未涉及，而此区域内行使公权力的人员不仅属于监察对象，而且在缺少监督的环境下的腐败风险极高。在监察实务中，各地的探索模式各有不同，对于派出机构的领导体制、人员产生、监督范围等各方面还存在一定的误解，亟待监察法规的进一步细化。

四、监察立法权运行的内在逻辑

监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关，其依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加［19］。监察立法权的授予，正好契合了深入推进监察体制改革的要求，完善了监察权内部配置结构。对于监察立法权内在逻辑的梳理而言，有助于其运行的规范化、合法化。作为监察权的子权力，监察立法权将在监察领域带来一系列变化。笔者认为，应当从明确权力源流、划定行权范围以及确定效力位阶三个角度对其动态运行的内在逻辑展开探讨。(一)以《宪法》、法律明确权力源流。《宪法》是一切立法活动的逻辑起点，是人民意志的集中体现。现代国家立法权的正当性主要来源于《宪法》及该领域的基本法。从权力来源看，人民权利的让渡和民主的集中形成了《宪法》，成为经济、政治、文化、社会等各种制度设计的基础。因此，由《宪法》、法律设定或权力机关授权国家机关的立法权，本身就是在实现人民主权，同时也是将人民意志转化为法律的过程［20］。宣布国家监察委员会根据《宪法》和法律制定监察法规，符合授权立法之源起。基本法是某一权力领域内的小宪法、龙头法。监察权域内所有的权力架构、体系构建、制度设计都必须围绕《监察法》展开。因此，监察立法权也应当符合《监察法》域内的所有规定。监察立法权运行的直接结果是产生监察法规，制定监察法规的目的是与日益深化的监察体制改革的实践相适应，进一步促进监察法律体系的完善，解决监察实践中暴露出的深层次问题，实现和强化国家监察权。因此，监察立法权的授予不仅符合《监察法》域内的立法目的，也有利于国家监察制度的设计与完善。(二)以内容、对象划定行权范围。监察立法权属于立法权的一部分。就监察立法权的内容而言，法律保留部分不得触及，任何无限制、无界限的授权都会导致其初始目的正当性的丧失。我国《宪法》和《立法法》针对授权立法的内容进行了严格限制，如《立法法》第八条、第九条规定了制定法律的事项以及有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度相关内容。授权之后的监察立法权，成为监察权力体系的一部分，如果不对其加以限制，就极有可能超越国家立法权作出限制或排除公民主要权利的规定。前文提及，监察立法权运行的直接效果是制定监察法规，其内容必须与《监察法》的基本框架、范围保持一致，即严格按照《监察法》的体例与内容进行详尽、细化规定，不得出现违反基本法或者超出基本法授权范围之外的事项。同时应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务时，应当对相应的权利和保障权利实现的途径进行规定［21］。只有这样，监察立法权行权内容和对象的正当性才能得到保证，才更有利于保证监察制度的法律供给。(三)以位阶、层次确定地位效力。关于监察权的性质，目前学界基本形成一致意见，从监察权生成过程、国家权力构成及办公模式与体制三个角度认为监察权是一种新生权力形态。全国人大常委会授予国家监察委员会监察立法权，实质上是将立法权中的法规制定权下放至国家监察委员会，这样一来，不但节省了立法资源，同时解决了纷繁复杂的监察实务法规依据不足的问题。当前，我国的立法权可以划分为国家立法权和地方立法权，而国家立法权又可进一步划分为权力机关立法权、行政机关立法权、监察立法权三部分，其中权力机关的立法权具有效力最高性，而行政机关立法权、监察立法权从属于国家立法权，具有从属性，受第一位阶国家立法权的调整与制约。其从属性主要表现在两个方面:一是监察立法权来源于国家立法权，受《宪法》或法律的调整;二是法律对监察立法权进行了严格的规定与限制，法律保留范围内不得设定监察立法权，不得用监察法规进行增设、限制《宪法》《监察法》尚未规定的内容。就监察立法权运行所产生的监察法规的位阶而言，目前可以参考《立法法》中关于行政法规的规定。《立法法》规定了“特别法优于一般法”“新法优于旧法”和“上位法优于下位法”等技术性规则。是故，如何处理配套立法与《监察法》的关系，直接关涉法律的适用和实施［22］。《监察法》作为监察领域的基本法由全国人大制定，而监察法规的制定主体是国家监察委员会，因此，其效力位阶应位于《监察法》之下，形成《宪法》—《监察法》及相关法—监察法规这一效力逐级递减的梯级构造。

五、监察立法权规范体系构建

监察立法权的授予，能够为国家监察机关依法行使监察权、强化监察监督的效果以及完善监察法律体系提供必要方法与可行性路径。对权力的运行过程和结果进行强有力的规范与监督是合法行权的重要保障。《决定》中明确规定“监察法规应当在公布后的三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”，“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规”。这不仅是对全国人大常委会是监察立法权监督主体的明确，而且是对监督内容、监督方式以及行权结果的确认与评价。由于监察法学领域研究起步较晚，对于监察立法权的监督规范机制尚未形成一套完备的体系，因此，单由全国人大及其常委会对监察立法权进行监督，无法完全防止监察立法权的肆意扩张。为了实现立法者授权时的立法目的，构建切实有效的监察立法权监督规范体系，笔者认为，应当从党的全面领导、权力机关监督、检法监督建议和社会公众参与四个维度构建监察立法权的立体规范机制。(一)党的全面领导:中央纪律检查机关引领。党的四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，集中阐明了党在推进国家治理体系和治理能力现代化中的领导核心作用。《中国共产党章程》和党的报告阐明，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。《宪法》第三十六条规定:中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。以上是从党内法规、国家法律角度对党统揽全局、协调各方的领导地位的明确。因此，对于监察体制改革过程中授权立法之事实，必须坚持党的全面领导，接受党的监督。国家监察机关与党的纪律检查机关合署办公，为党的领导决策创造了实践基础。笔者认为，党的中央纪律委员会的监督建议可以具体到备案审查机制、协调衔接机制、立法评估机制三个方面。一是备案审查机制。备案审查主要通过事前、事后两种审查模式开展，在发现问题后由党内审查机构与国家立法机关相关专门委员会进行对接，同时审查党内法规符合上位党内法的状况以及监察法规的合宪性、合法性现状，最终依据审查结果提出解决方案或办法。二是协调衔接机制。在党内法规、监察法规以及其他规范性文件存在差异或分歧时，中央纪律检查委员会要发挥领导协调作用，找出现行规定中存在的问题，与国家监察委员会、国务院、最高人民检察院或最高人民法院商议，并依法提出意见或建议。三是立法评估机制。其是党的纪律检查机关在监察法规、规章制定并实施以后，对其实施产生的政治效果、法律效果和社会效果进行的综合性评判。立法评估机制是对党内法规转化为监察法规甚至法律后实施效果的综合评价，对于反映立法成效以及反映某一具体规定是否需要修改、变动具有重要意义。(二)权力机关监督主导:人大常委会审查备案。公权力天然存在滥用与扩张的可能。将公权力约束在一定范围内，是现代法治国家良性运行的基础。从权力来源看，国家权力来自权力机关的授权，即全国人大及其常委会的授权。因此，对于经授权产生的立法权，理应由国家权力机关进行监督。在我国现有国家权力机关设置背景下，由宪法和法律委员会承担对行政机关、司法机关、监察机关立法权监督职责。其监督的方式主要是对立法结果———监察法规、司法解释、行政法规、规章以及其他规范性文件的审查与备案展开，以明确其合宪性、合法性。宪法和法律委员会对监察立法权的规范监督应以备案审查制度为中心展开，从事前立法规划、立法计划中涉及《宪法》解释的内容，向有关机关解释开始，到事中法规、文件草案中某个条款的合宪性问题的咨询提出意见，最后对已经颁布的法规、文件进行综合性的合宪性、合法性审查。对于合宪性、合法性审查制度的构建具体可以分为三个层面:一是修改相关法律，使审查监督有法可依;二是发挥宪法和法律委员会作为负责法规、规章、其他规范性文件的合宪性、合法性监督审查的主体作用;三是明确监督效果，并作出明确处理。(三)司法建议协同:检法监督建议。在我国，并不存在司法机关对立法活动的审查机制，但是人民法院能够对其他机关行使权力的依据提出司法建议，对行政立法权、监察立法权起到间接的规范与制约作用。《中华人民共和国行政诉讼法》在第五十三、六十四条确定了司法机关对行政规范性文件提出司法建议的权利。对应于监察权领域，笔者认为，法院在实际办案过程中提出司法建议的权利应当参照行政领域进行设置。监察机关行使监察立法权制定监察法规，其在形式上形成了具有法律效力的文件，并且会成为后期监察机关开展监察监督工作的依据，其是否完全与监察实务相符，需要由监察实践进行检验。监察领域法院提出司法建议的权利设计应当遵循以下理念。首先，监察领域的司法审查的根本目的是为了通过诉讼活动实现国家对被调查人的刑罚权，因而司法审查活动具有附带性。其次，司法机关只能通过提出司法建议的方式向行使监察立法权的监察机关提出相关建议，进行事后的附带性审查。再次，出于惩罚犯罪与保障人权相平衡的理念，需要认识司法建议在促进法律体系完善、弥补法律漏洞方面的积极作用，进而构建监察立法权直接、间接两种规范监督机制。司法监督被认为是保障行政立法正当性的最有效的监督机制［23］。同理，司法监督也是保证监察立法权正当性的重要环节。在司法监督中，需要发挥最高人民检察院法律监督机关的作用。《宪法》明确了中华人民共和国检察院是国家法律监督机关，最高人民检察院具有最高检察机关的法律地位。因此，在级别、地位相对应的前提下，需要发挥最高人民检察院的法律监督作用。监察机关在调查终结之后，对于涉嫌职务犯罪的被调查对象需要移送审查起诉，此时案件由监察程序进入诉讼程序。检察机关可以对监察程序中作出的各种行为进行合法性评判，从而得出调查行为或调查措施是否合法的结论，对于调查行为或调查措施存在违法可能性的，由最高人民检察院行使监督职能，向国家监察机关或全国人大常委会宪法和法律委员会提出意见，以达到间接规范监察立法权的目的。(四)社会监督兜底:社会公众参与。在传统意义上，国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使，从本质上看，立法机关的立法与授权立法相比具有逻辑及事实上的正当性。但由于国家立法机关资源的有限性与管理的便利性等因素，立法机关将监察法规制定权、行政法规制定权授予监察机关、行政机关，产生了监察立法权与行政立法权。授权以后，其权力来源的正当性基础稍有不足，对于民意的反映程度未能达到立法机关立法的标准。因此，必须以社会公众参与形式作为提升法规反映民意标准的途径，达到对监察立法权间接的规范与监督。国家监察机关被授予监察立法权成为监察法规的制定主体，在行使权力时应当对各种意见和主张给予同等重视和关注，要注重发现每一种意见背后的深层次原因［24］。笔者认为，社会公众的规范监督主要体现在以下几个方面。首先，立法规划阶段，应当广泛征集群众意见，确定监察法规、规章制定的民意基础。其次，在起草阶段，应当吸收实务部门、法学专家、社会公众参与起草，听取相关案件受害人的意见，论证具体条款的规定范围与方向。再次，在草案形成以后，应当向社会公布，并召集部分群众进行听证，集中听取社会公众的意见和建议。最后，在法律实施阶段，应当保持群众建议渠道畅通，对社会公众关心的事项及时予以回应，如有评估、修改之必要，需要启动相关程序。只有社会公众全程参与，才能改善监察立法权行使过程中民意不足的状况，进而达到间接制约监察立法权的目的。

六、结语