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立法体系范文10篇

时间：2023-03-22 06:44:10

立法体系

立法体系范文篇1

一、中国货物运输业立法体制的缺陷

(一)《实施细则》存在的缺陷

外经贸部颁发的两个规定即我国《国际货物运输业管理规定》及其《实施细则》,在一定程度上缓解了货代市场的混乱,但远远不能解决现实存在着的问题。原因就在于它们未能站在更宏观的高度进行立法,过多地考虑了自身的权力。尤其是《实施细则》,存在的问题尤其严重。1.管理权限的不统一两个规定只涉及了外经贸部的审批权,而排除了其他主管部门的职能权限。目前我国对货代的审批有中央和地方两级主管部门。中央级的除外经贸部外,还有交通部的码头、货场、船舶海运、公路运输审批机构,铁道部的办理站、运输专业线审批机构等,此外还须在工商税务、海关、商检等部门申请注册登记。例如海关总署有报关企业和报关员,国家出入境检验检疫局有报验员的管理规定;更重要的是,还必须符合《公司法》中股份有限公司和有限责任公司的法定条件。地方政府则有相应的各类许可证和许可制度。2.关于对货代企业及人员的培训问题《实施细则》第5条规定,外经贸部负责对国际货运企业人员的业务培训并对培训机构的资格进行审查。未经批准的单位不得从事国际货运企业人员的资格培训。培训机构的设立条件及培训内容、培训教材等由外经贸部另行规定。从事国际货运业务的人员接受前款规定的培训,经考试合格后,取得国际货物运输资格证书。随后第8条第1项规定:成立货代企业应有5名从事国际货代业务3年以上的业务人员,其资格由业务人员原所在企业证明;或者取得上述证书。上述两条均属于外经贸部的硬性条文,但并不切合实际。纵观国内外已出版的有关货运业务的专著及培训教材,就业务知识结构来说,是以航运为主、贸易为辅的,包括海上集装箱货运业务、提单、国际多式联运业务、国内货物运输、租船业务、货损事故处理、货运财务与费收、箱务管理及口岸管理等。大部分教材来自人民交通出版社或海运院校出版社。因此,就培训内容而言,外经贸易部并不具备专业的水淮。3.条款表达不够严谨和规范《实施细则》第6条规定,国际货运业务的申请人应当是与进出口贸易或国际货物运输有关、并有稳定货源的单位。符合以上条件的投资者应当在申请项目中占大股。第8条第4项规定,有稳定的进出口货源市场,是指在本地区进出口货物运输量较大,货运行业具备进一步发展的条件和潜力,并且申报企业可以揽收到足够的货源。上述规定中的“大股”、“进一步”、“潜力”等用词不象“法言法语”,可操作性较差。如果外经贸部准备再颁布细则的细则,那么该细则的目的就没有达到;如果完全让执法者临场发挥和解释,则容易导致行政自由裁量权的滥用。4.对承运人的排斥《实施细则》第7条规定,承运人以及其他可能对国际货运行业构成不公平竞争的企业不得申请经营国际货运业务。航运企业对这一条的争议最大。立法者根本上否定了承运人申请经营国际货代业务的可能,而且将承运人与可能对国际货代业构成不公平竞争企业进行并列处理,这种做法难以让人接受。首先,“不公平竞争”这一用语令人置疑。迄今为止,尚未在我国已经颁布的法律、法规中发现“不公平竞争”的使用。1993年我国《反不正当竞争法》使用的是“不正当竞争”一词。根据《反不正当竞争法》第2条,“不正当竞争是指经营者违反本法规定,损害其他经营者的合法权益,扰乱社会经济秩序的行为”。该法第二章具体列举了什么是“不正当竞争行为”,包括假冒商标品牌行为、限购排挤行为、政府部门滥用权力干涉商业活动、商业贿赂、暗中给予或接受回扣、虚假广告行为、倾销商品行为、搭售商品、不正当有奖销售、抵毁商业信誉和串通投标行为。不知道承运人经营货代可以列入上述不正当竞争行为中的哪一项。而且,《反不正当竞争法》授予国家工商管理部门作为监督检查不正当竞争行为的主管机关,而不是外经贸易部。其次,《实施细则》无视现实当中大量存在着的运输业主企业情况。如按照第6条关于“符合以上条件的投资者应当在申请项目中占大股”的规定,只有货主才有资格申请经营或者投资经营国际货代。但事实上,以航运市场为背景发展起来的国际货运业,与承运人有着千丝万缕的联系。由于历史原因所形成的船公司、航空公司、铁路等部门为承揽货源、延伸服务、扩大利润为需要而设立的货运有着非常强大的业务基础。硬性推翻它们的地位,可能导致以下后果:一是现有的大量承运人直接或间接经营的货代企业被勒令终止,而他们多年的经营成果已形成了稳定的货源,且信誉良好;二是促使外经贸部重新建立一套货运企业机制,造成人财物的浪费;三是不利于国际多式联运业务的开展,削弱无船承运人与实际承运人之间的责任纽带。尽管我们反复听到立法者这样的意见:由承运人经营货代的做法不符合国际惯例,会削弱货代为货主利益服务的功能,甚至导致货运与船舶合二为一。然而,问题的实质并不在于双重。因为,国际货运人在民法中的地位并非作为单纯的人。有时作为委托合同中的受托人,而有时作为行纪人,至于无船承运人的身份,则具备独立契约人的特性。当今的货代市场竞争如此激烈,既使是承运人经营的货代,也会千方百计地加强为货主提供的服务。因此上述理由均是外经贸部为垄断行业的需要而硬性强加给承运人的。5.审批制度之弊端各国立法对企业设立的管理分两种模式:审批制和登记制。前者着重考虑政府对企业的宏观管理;后者更多地注重企业自身的愿望,只要符合法律法规明确的实质、程序性要件,就允许设立企业,使其在市场竞争中求生存。显然《实施细则》采取的是复合模式,侧重审批制。甚至第22条规定,外经贸部可以根据国际货运行业发展、布局等情况,决定在一定期限内停止受理经营国际货运运输业务的申请或者采取限制性措施。这些规定虽然在一定程度上起到整顿货代市场混乱的作用,但从下一个世纪的货展趋势来预测,政府的干预将越来越减少,登记制度必将成为国际公司管理的最佳模式。目前的《实施细则》给予了主管部门过多的行政自由裁量权。6.关于佣金的规定《实施细则》第42条规定,国际货运企业作为人,可以向货主收取费,并可从承运人处取得佣金。国际货运企业不得以任何形式与货主分享佣金。作为独立经营人,应当依照有关运价本向货主收取费用。此种情况下,不得从实际承运人处接受佣金。该条的目的似乎是防止乱收费、扰乱市场的行为,但未必收到良好的效果,而且与国际做法及交通部的规定并不吻合,不利于我国的货代企业在国际市场的竞争。据悉交通部正在拟订《国际海上集装箱运输提单登记与运价报备管理规定》。由交通部或其认可的商业机构将对承运人的运价报备进行技术性检测,7.难以实施对国际货运人签发的提单管理《实施细则》第36条、37条是关于国际货运人签发的提单管理办法。其中由外经贸部负责提单登记的制度很不现实。因为外经贸部不具备这样的专业水准。为与我国《海商法》及交通部正在拟订中的《国际海上集装箱运输提单登记与运价报备管理规定》相衔接,应由交通部统一实施所有提单的报备办法。

(二)我国《海商法》未能解决的问题

1.没有直接规定无船承运人的法律地位(略)2.未能明确无船承运人签发的提单的性质及其法律效力(略)3.没有规定无船承运人的责任限制《海商法》第63条规定:“承运人与实际承运人都负有赔偿责任的,应当在此项责任范围内负连带责任”,它所导致的后果可能扩大了无船承运人的责任。例如当无船承运人仅作为拚箱人向实际承运人托运货物时,依据《海商法》第204条第2款的规定,即“前款所称的船舶所有人,包括船舶承租人和船舶经营人”是不能够享有船东责任限制的。再如无船承运人作为多式联运经营人,根据《海商法》第103条的“多式联运经营人对多式联运货物的责任期间,自接收货物时起至交付货物时止”,第104条的“多式联运经营人负责履行或者组织履行多式联运合同,并对全程运输负责。……。多式联运经营人与参加多式联运的各区段承运人,可以就多式联运合同的各区段运输,另以合同约定相互之间的责任。但是,此项合同不得影响多式联运经营人对全程运输所承担的责任”,无船承运人也可能承担全部的责任。4.无船承运人是否享有货物留置权我国海商法对此未做专门规定,建议在有关立法中参考美国高等法院的最新判例,赋予无船承运人在将运费支付给实际承运人,合法取得了对货物的控制权之后,享与实际承运人一样的货物留置权。5.无船承运人与运费纠纷在航运实践中,当无船承运人没有支付给实际承运人运费,实际承运人对货物享有哪些权利?实践中常见的是,无船承运人在以承运人的身份签发了自己的提单之后,又以托运人的身份出现在海运提单(实际承运人签发的)中,使实际承运人与真正的托运人没有任何关系。如果无船承运人收取了托运人的运费之后却消失或破产了,此时,实际承运人将如何保护自己的合法权利?或者托运人是否对同一批货物要支付两次运费,或者托运人并没有将运费支付给无船承运人将如何处理,这些都是立法的漏洞。6.无船承运人与保险《实施细则》第37条第4款只笼统规定了“国际货运提单实行责任保险制度,须到经中国人民银行批准开业的保险公司投保责任保险”,尚未见之于实践,也没有统一的货运协会对此加以强制要求。

二、21世纪国际货物运输业立法体制的主要内容

(一)国际货物运输业管理法

为适应GATS对服务贸易的市场准入、商业存在和国民待遇三个基本要求,必须明确国际货物运输业管理法的宗旨,一方面强调维护国际货运市场秩序,加强对该行业的监督管理;另一方面,应为开放的货代市场提供最大程度的便利条件。国际货物运输业管理法调整的法律关系主要是各主管部门与货运企业之间的纵向法律关系。内容包括:1.国际货运企业的法律地位和经营范围包括一般国际货运人的定义、无船承运人的定义,以及两者之间的联系、区别和业务范围。明确它们在民法和海商法中的归属。2.国际货运企业的设立条件应注意与《公司法》等法律相配套。删除《实施细则》第7条的不允许承运人经营货代的规定。3.审批登记程序为符合GATS对贸易管制措施高度透明化的要求,建议实行有关部门联合审批、统一发证。无船承运人的登记审批权应授予交通部。规定货代企业应持有外经贸部颁发的《批准证书》、交通部颁发的无船承运人经营的《批准证书》,以及海关总署、国家出入境检验检疫局颁发的报关、报验注册登记证书。4.业务管理(1)国际货运企业经营的业务管理范围取决联合主管部门的审批范围。(2)考试培训和换证审查,应由外经贸部和交通部共同承担。(3)无船承运人签发的提单的报备和运价管理的实施由交通部统一负责。取消《实施细则》第42条的无船承运人不得从承运人处接受佣金和执行单一运价本的规定。(4)无船承运人签发的提单强制责任保险应由中国人民银行与交通部联合管理。一方面这是我国《保险法》授予中国人民银行的权力;另一方面出于与《海商法》相衔接的需要。外经贸部没有此项权限。至于责任保险的险种,也应予以明确。(5)国际货运业的外资介入限制。已有的外经贸部颁发的《外商投资国际货运企业审批规定》和工商行政管理规定对外资介入我国货代市场作了限制,但这是不够的。在国际海运双边谈判及双边海运协定中,国际货代是海运服务的重要组成部分,被列入海运市场准入和市场开放的一揽子谈判中,不能排除交通部应发挥的职能。(6)罚则。

(二)国际货物运输业关系人法

如果说国际货物运输业管理法的法律属性是以调整纵向法律关系为主的行政法,那么国际货物运输业关系人法则属兼有公、私法两种特性,侧重私法的国际商法。也可以将这部分法律关系完全并入国际货运业管理法中,不另外立法,但单独立法的好处在于它调整的对象更加明确。立法的宗旨应充分体现GATS所体现的“自然人流动”这一服务贸易特性。1.国际货物运输人与被人之间的关系应将在民法及《合同法》对一般国际货运人的归位,以及我国《海商法》中的无船承运人地位再明确一下。2.国际货物运输人之间的关系已有的外经贸部规定中未涉及国际货物运输人之间的横向关系。依靠什么合同调整这种关系,以及合同应具备什么条款等有所立法。3.国际货物运输人与海关、商检、仓储等部门的关系这部分关系不完全是行政法、也有民法调整的范围。例如国际货物运输人自愿申请商检机构对货物实施检验与鉴定的行为,就属于民事行为。还应将海关法、商检法及港口法的有关规定纳入其中。

立法体系范文篇2

一、当前我国税收立法存在的主要问题

(一)宪法缺乏税收法定主义的规定。税收法定主义/是税法至为重要的基本原则,或称税法的最高法律原则,它是民主原则和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现,对于保障人权、维护国家利益和社会公共利益可谓举足轻重,不可或缺。0[1]税收法定原则由于源于对人民权利的保护和对征税权力的限制,是依法治税的理论基础和根本出发点。马克思早就指出/国家存在的经济体现就是捐税0,税收在现代国家中占据着举足轻重的地位。作为国家取得财政收入、调控经济的重要手段,关系到国家和纳税人双方的利益得失,对此问题,许多国家由宪法予以规定,将税收法定原则写入宪法或税收基本法。如英国的/无代表则无税0(Notaxationwithoutrepresentation),也就是说没有国民代表议会制定的法律,就不得课税。法国宪法规定:/征税必须依法律规定。0我国5宪法6第五十六条规定/中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务。0只强调了公民的纳税义务,而未将被世界上大多数国家所普遍采用的税收法定主义体现在5宪法6中。换言之,就是5宪法6只规定了公民的纳税义务,而没有明确税收法定原则,这就为不规范的税收立法留下了较大的空间。尽管有的学者认为该条规定揭示了税收法定主义的意旨,但这种观点未免失之于牵强。[2]因为宪法只是强调了公民依照法律纳税的义务,既未对税收制度作专门规定,也未对税收立法权作原则规定,更未对征税主体依照法律征税作出明确规定。所以,我国宪法没有全面体现出税收法定主义对征税主体权力限制的本质作用和精神。此外,我国宪法与一些单行税法之间形成空挡,难以衔接,主要原因是我国目前还没有税收基本法,税收法律体系中的一些最基本和最重要的问题没有明确的法律规定,缺乏在整个税收法律体系中居于主导地位并统帅其他单行税法,决定国家税收立法、执法、司法活动的基础性法律规范。

(二)税收基本法尚未出台。对税收基本法的含义诸多专家学者都有论断,综合起来,笔者认为,税收基本法是指一个国家对税收的一般性问题、共同性问题、原则性问题进行规定,对各单行税收法律法规起到一定统率、约束、协调作用的税收基本法律规范。从税收立法体系来看,税收基本法与其他税收法律之间应该是一般法与特别法的关系。由于税收基本法尚未出台,我国税收法制原则、税法的立法权限和程序、税法构成要素、税收征纳双方的权利与义务、税种设计、税制结构、税收管理体制、税法的调整范围、税法的解释及修改等税收重大问题就缺少集中、统一的规定,各单行税收法律法规的制定也因缺乏这样一部基本实体法作为原则依据,相互之间容易失去内在联系,一定程度上带来了税收立法混乱,使完整的税法体系难以建立。

(三)税收立法体系不健全。科学、完善的税收立法体系,应以国家立法机关制定税收法律为主,国家行政机关的立法处于补充地位,是依据有关税收法律制定具体实施规定。纵观我国税收立法实践,国家立法机关没有居于税收立法主导者的地位,国务院及其财税主管部门替代全国人大及其常委会行使了大量的税收立法权。目前,我国税收法律真正由全国人大及其常委会制定的只有寥寥几部,绝大多数是国务院制定的一系列税收暂行条例。行政法规与规章在税收法律体系中的比重过大,成为税收法律规范的主要表现形式,导致税收法律级次较低,税收法律规范应有的权威性和稳定性受到挑战。这种宽泛的立法授权是上个世纪80年代初,根据当时特定的立法现状确定的。时至今日,这种立法模式显然已经不能适应当前法制建设的要求。

(四)税收立法权限界定不清。我国现行税种除了5中华人民共和国个人所得税法6、5中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法6、5中华人民共和国税收征收管理法6和5中华人民共和国农业税条例6四部税法由国家立法机关)))全国人大或人大常委会正式立法外,其余税种均采取由全国人大授权国务院制定,颁布各税的暂行条例或试行草案,再由财政部或税务总局制定实施细则或具体的稽征管理办法,相应的监督机制又不健全,主体税种如增值税、消费税、企业所得税等均处于这种状况。结果是税收法律少,行政法规和部门规章多,立法级次低,同时在执行中还要靠大量的内部红头文件操作实施,社会公众难以通过各种传媒获得涉税信息,缺乏透明度。这不仅直接影响了税法的效力,还影响了税法应有的严肃性、权威性。反观我国现行税收立法状况,行使立法权的国家最高权力机关)))全国人大,长期授权行政机关立法,涉及的税种量多面广,又未建立相应强有力的监督机制,其行为本身极不妥当。由于我国立法机关职责履行不到位,立法行政化趋势明显,致使行政执法机关拥有较大的税收立法权。据统计,我国税收法律规范中的80%是行政法规和部门规章,这种立法体系削弱了国家立法机关在税收立法上的主导作用,形成了行政主导型的立法体制。行政部门/自定章法自己执行0,税法变更频繁、执法随意性大、变通行事等问题就不可避免。因为,将税收立法权大量授予行政机关,使其既是税法制定者,又是税法执行者,既当裁判员,又是运动员,往往根据任期内政府的需要征税或调整税收政策。实践中行政部门的税收解释权、裁量权过大,导致公众税收负担畸轻畸重,这不仅违背了税收法定原则的要求,也不符合WTO规则的要求,缺乏透明度、稳定性和可预见性,更不利于依法治税。加入WTO后,必须彻底摒弃那种用红头文件、内部规定等方式管理经济的做法,构建立法规范、内容完整、统一的税法体系,以利于税收执法、司法和守法。

二、税收立法存在问题的影响

如前所述,税收立法缺失、授权立法过多、级次低、效力差这些问题的存在,带来的直接影响是税法刚性不足,制约了税收法律的应有效力,妨碍了税收法律的准确执行,必然对税收法制环境产生极为不利的影响。

(一)税法刚性不足降低了纳税遵从度。税法刚性不足就会影响税法权威的树立,也就导致纳税人对税法缺乏尊重。因此,一些纳税人纳税意识淡薄,纳税遵从降低,逃避纳税义务的各类不法手段日益隐蔽多样,由简单表面化趋向复杂隐蔽化,由一般化趋向智能化,由个体单打独斗趋向团伙联手作案,地区间、境内外相互勾结,设置两套账搞帐外经营,利用假发票虚列成本,肆意偷逃骗税情况较为严重,造成了大量税收流失。据统计,/十五0期间,全国税务系统立案查处税收违法案件349万起,查补收入490亿元,向公安机关移送涉税案件2.9万起,查处百万元以上大要案1.6万起,其中不乏铁本案件、夏都专案、晋鲁专案等一批重大税收案件,¹严重侵蚀了税收根基。

(二)税法刚性不足带来了执法随意性。行政机关立法与执法集于一身,难免在制定法律过程中带有行政主观意识,违背了授权立法初衷,使制定的行政法规或部门规章自由裁量权较大,更有利于执法行为,特别是实施细则及相应的解释性、规范性行政文件越来越繁杂,构成了执法的主要依据,引发了一系列执法随意性问题。如扩大税收优惠政策,乱开减免税口子,大量的税收优惠使得/税式支出0的规模十分巨大,人为地减少了应入库的财政收入;[3]执法尺度弹性大、不一致,既有应征未征情况,也有征收过度问题;执法行为不公开、不透明,随意进行政策解释,扰乱了正常税收秩序;打击涉税违法行为的力度不够,使一部分逃避纳税义务行为不能得到有效惩处;还有个别税务人员存在/权力寻租0为税不廉的情况。

(三)税法刚性不足助长了地方政府干预。有的地方政府从维护本地区利益出发,无视国家税法,或随意制定税收优惠政策及违规涉税文件,或越权减免税,或制造执法阻力,或依靠行政长官意志,对税收执法进行行政干预,造成了税收执法不严不力,使一些被地方政府扶持、照顾的纳税人逃避了依法纳税义务。地方政府在税收执法上的越俎代庖,表面上是为招商引资而采取的/开明0措施,实质上是破坏了市场经济竞争规律,违背了税收法定主义精神,干扰了正常的税收秩序。

三、完善我国税收立法的思考

完善税收立法既是市场经济发展的内在要求,也是体现宪法精神、促进依法治税的基本要求。

(一)确立宪法中的税收法定原则

将税收法律主义,税权划分的重大原则、规定写进5宪法6中,而具体原则规定则由5税收基本法6体现。只有将税收法定主义作为一项宪法原则固定下来,才能起到统其他税收法律法规,保障纳税人财产权利的作用,为依法治税提供坚实的宪法基础。同时,应在全国人大或常委会设立税收委员会,充实立法力量,将立法提案、税法修改、重要税法解释权由立法机关掌握,切实担负起立法职责。当然,受各种客观因素的影响,在现阶段完全消除授权立法不现实的情况下,最高立法机关应限制授权立法的范围,尽快完善授权立法的规则和监督机制,以保障其立法的民主性和科学性。

(二)尽快制定税收基本法

尽快制定税收基本法,作为宪法精神的延伸,使之成为税收法律体系的根本大法,并赋予其税法领域中最高法律地位和法律效力,用来统领、指导、协调各单行税收法律、法规,全面规范我国税收法律体系的基本内容。即对税法的立法宗旨、原则、治税思想、税务机关的组织机构和权利义务,纳税人的权利义务,税收立法,税收执法、税收司法,税收诉讼,税务中介等进行明确界定,使其对上能够与宪法相衔接,对下能够统领和指导其他单行税收法律法规,使税收活动的整个过程做到有章可循。

(三)提升立法级次,改变现行层层授权立法的做法

税收立法权应主要由立法机关行使,特别是构成我国税收法律体系基本框架的主体税种的立法,应由全国人大及其常委会制定。针对我国现行税法行政化明显的特点,入世后当务之急是必须将目前正在执行多年的税收法规及规章进行清理,取消用红头文件代替税法的不规范行为。要按照5中华人民共和国立法法6规定授权立法的精神,对现行主体税种进行/升级0和/改造0。对增值税、消费税、营业税、企业所得税等一些重要的税种经过修改后成熟的,应不失时机的上升为法律,提高我国税收法律的级次和效力;对目前完全上升到法律还有一定困难,必须由行政部门立法的税种,也要对其立法范围、授权期限进行有效限制和约束,最大限度地减少以行政规章尤其是以内部规范性文件作为征税依据的做法。总之,改授权行政机关立法为主为国家立法机关立法为主,以尽快适应加入WTO的要求。

立法体系范文篇3

中国旅游业是一个新兴产业部门，它虽然起步较晚，但已在改革开放中，伴随着国民经济的腾飞而发展起来，形成了较为完善的产业结构，截止到93年底，全国有旅游饭店2552家，客房38．6万间，旅行社3288家。定点餐馆1100多家，定点购物商店1100多家，旅游汽车5万多辆，定点娱乐设施300多家。北京市有涉外定点饭店231家，旅行社316家，定点餐馆183家，定点商店151家。对外开放景区266个。横向上，吃、住、行、游、娱、购六大行业综合配套，平衡发展；纵向上，形成了以七大旅游热点城市为中心的遍及全国的旅游产品网络。使其无论从规模到效益，都已成为第三产业的支柱行业，仅1994年我国旅游外汇收入就达73．23亿美元，接待入境旅游人数4386万人，国内旅游人数4．5亿人次，回笼人民币950亿元。而北京旅游业1994年突破20亿美元，与贸易创汇基本持平，接待海外旅游者203万人次，创历史最好水平。中国的旅游业正在以它特有的朝气和发展潜力迈向二十一世纪。

但是，同一切新生事物一样，中国旅游业作为一个新兴产业部门毕竟还有很多不成熟的地方，尤其在法制建设上。如何建立健全与社会整体相适应的法制体系，以法治业，以法兴业，这是摆在我们面前的一个严峻课题。本文拟就这一问题在此作一阐述。

一、旅游市场现存的问题。

目前旅游市场尚是一个不成熟的市场，因而存在许多问题。从宏观上讲，主要是：1、旅游宏观调控乏力。行政管理部门权威不够，缺乏强有力的宏观调控机构。部门所有、各自为政的传统习惯难以改变，局部利益和地方保护主义，使市场难以实行统一管理。同时，与管理相应的一系列配套政策、法律法规、措施未跟上，使行业管理形成既无“权力”又无“法力”。2、现行旅游体制难以适应现代企业制度的要求，特别是国营旅游企业，面临着与全国国营企业共同的问题，也就是如何转换经营机制的问题。3、旅游业发展到如此规模，但“旅游法”以及与旅游相关的法律，如“饭店法”、“旅游安全法”、“旅游景区安全管理法”等至今未出台。与我国市场经济的法制体系日趋成熟形成了巨大的反差，使旅游业发展的许多问题无法确定下来，旅游业在国民经济中的地位不能法定化，旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决。从微观上讲，由于法律制度不健全，旅游市场也出现了许多问题：企业之间利用不正当手段窃取商业秘密，盗用企业名称，损害企业利益等竞争行为；推销假冒伪劣产品，侵犯旅游者合法权益；服务态度恶劣，故意刁难旅游者，擅自减少服务项目，改变旅游日程；导游不导，擅离职守，造成旅游者人身、财产损失；餐饮质量低劣，不符合卫生标准，甚至出现食物中毒；“黑导”、“黑车”、“黑摄影”扰乱旅游市场秩序；景区商贩尾随兜售，强买强卖，致使景区秩序混乱等。

旅游市场出现的这些问题，无论是宏观的还是微观的，它们之间有着内在的联系，从法律的角度看，这些联系都带有某些法律上的特点，都有可能转化为法律问题。这是因为各个主体都有法律法规明确规定的权利和义务，彼此之间如果侵犯了其合法权益，即会引发出法律问题。如旅游行政管理部门在宏观调控，实施管理行为时，侵犯了旅游企业和旅游者的合法权益，违法对其造成损害就要承担赔偿责任；旅游企业未向旅游者提供约定的服务标准也要承担违约责任，如果因旅游职工个人原因所造成，企业则要追究个人的法律责任；旅游者在游览过程中进行违法活动也要受到法律的制裁；同样旅游者人身、财产受到损害也会要求直接责任者担当法律责任等。因此在市场经济下，在法制的国家里，一切问题都有可能转化为法律问题。

二、政府必须对旅游市场进行调控。

旅游业的调控是指政府为实现旅游业供需总量的平衡，保持旅游业持续、稳定、协调发展，而对旅游市场进行的调节和控制。

为什么在建立社会主义市场经济中还要提出旅游市场调控问题？主要基于以下原因：1、旅游业的特性决定的，旅游业是一项综合性、依托性极强的行业，它的涉及面之广，覆盖面之大，是其它行业无法比拟的，也正因为如此，决定着它具有一定的脆弱性。只要任何一个行业、任何一个市场风吹草动，都会对旅游业产生一定的影响。旅游供给是由旅游需求所决定的，而旅游需求只能通过旅游行政管理部门收集各种信息，经过综合分析才能从宏观上把握旅游需求的脉络，指导旅游供给的发展。而旅游业本身是一个综合性的产业部门，旅游业内部的吃、住、行、游、娱、购六大行业存在客观比例，要求按比例协调发展，而市场调节是一种事后调节，有一定的时间差，旅游企业及个人掌握的信息不灵，微观决策有一定的被动性和盲目性，一旦决策失误，就可能出现结构失调，浪费了旅游供给，损失了效率，所以单靠市场本身调节不能保持旅游业的良性发展。因此，对旅游业来说，政府调控尤为重要。2、市场功能有缺陷。例如，有些当事人不付代价便可得到来自外部的经济好处：如兴建道路可以带来附近地价上涨，同时可以使道路附近的旅游企业的地理区位升值，还有旅游饭店及旅游景点建成后，附近的旅游企业也因此受益，出现所谓“搭车”现象；有些旅游企业的活动会造成外部主体的经济及其它方面的损失而得不到补偿，如：娱乐场所对附近居民的干扰情况，旅游景点的开发，可能由于保护措施跟不上，容易造成环境污染，我国接待的旅游者大多来自发达国家，他们的消费水平高，可能会引起国内一部分居民的模仿和攀比，形成“消费早熟”，最终可能拉动旅游区的物价上涨。这类外部影响一般不可能通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正。3、我国虽然幅员辽阔，资源丰富，但旅游资源分布比较分散，且周围环境较差，而我国又是一个发展中国家，国家财力有限，只有通过旅游行政管理部门总体考虑，用有限的资金重点地逐步开发，才能形成我国旅游业的“拳头产品”，才能在强手如林的世界旅游市场上占有一席之地。

旅游市场的这些特点阐明了调控的至关重要。因此只有发挥政府旅游机构的调控作用，才能保证旅游业的良性发展。

三、法制是实行调控的根本手段。

综上所述，旅游业实行调控是社会主义市场经济的客观要求，如何才能有效地对旅游业实行调控呢？笔者认为法制是实行调控的根本手段，这是因为：

1、调控的模式是“国家调节市场，市场引导企业”，其核心是对市场的调控，而法制是维护市场经济秩序的一个主要手段（另外两个分别是：监督体系、同业之间监督和企业自律）。

2、法制是社会主义市场经济的客观要求，社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障，从这个意义上说：社会主义市场经济就是法制经济，对旅游业调控也必须用法律手段。而且社会主义市场经济法制体系框架已经基本形成，为我们依法调控旅游业创造了良好的法律环境。

3、法制也是我国旅游业17年发展历史经验的总结和概括。经济政策、必要的行政手段、经济法规是调控的主要手段，前两个手段在我国旅游业的发展过程中都发挥过作用，但由于它们存在一定的弱点，必须进入法制阶段。大体可分三个阶段：（1）、以经济政策为主阶段（1978—1985年）。这一阶段的主要标志是建立了机构，并提出了具体的旅游发展政策。1978年以来，随着旅游业的迅速发展，规模日益扩大，旅游供给严重短缺，制约了我国旅游业的发展，为了调动社会各方面的力量，中央于1984年提出我国旅游发展的“四个转变”，旅游基础设施的建设要“五个一起上”的政策，这些政策的提出，调动了社会各方面办旅游的积极性，旅游业取得了长足的发展。但由于政策太概括、太笼统，对政策理解的偏差以及与此相适应的配套政策、措施、管理办法没有同步跟上，管理机构的权威不够，没有及时出台一套严密的法规，旅游管理部门在实践上无法实行强有力的、有效的调控，导致了调控失调，旅游市场混乱。（2）、以行政手段为主阶段——行业管理阶段（1986—1988年）。从1986年开始，我国旅游业列入了国民经济和社会发展规划，我国旅游业作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社会统一管理的轨道，同时也向旅游管理部门提出了加强行业统一管理的要求，为了加强行业管理，全国强化了管理机构，国务院成立了以吴学谦副总理为主任的国家旅游事业委员会，各地理顺了机构，1986年12月17日，中共北京市委、市政府决定撤销原市旅游局和原市饭店总公司建制，按照宏观加强管理、微观放开搞活的原则成立了北京市旅游事业管理局，统一管理北京城乡旅游事业，改变了过去多头、分散管理的局面。这对加强旅游全行业管理，提高旅游服务质量，产生了积极作用。但由于行政手段主要是计划经济的产物，因此在调控中容易陷入“一放就乱，一管就死”的恶性循环。（3）、向法制手段过渡（1989年至今）。我国旅游业前10年的发展，经历了从旅游政策为主，到旅游行政手段为主阶段，每一阶段都是对前一阶段的完善和深化，同时也是我国旅游业发展水平的客观反映。随着社会主义市场经济的发展，对旅游业的宏观调控提出了新的要求，一方面要继续贯彻执行以前所制定的至今仍行之有效的方针政策，针对旅游业发展中出现的新问题，采取有效的行政措施，但更重要的是要加强法制建设，这才是解决旅游业中存在问题的根本所在。1985年5月，国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一部旅游行政法规，标志着我国依法管理旅游业的开始，1989年以后，经过了以前两个手段为主的调控实践后，两个手段的弱点逐渐暴露出来，旅游管理机构在实践中认识到了法制的作用，转向以法制作为调控的主要手段。在旅行社、旅游涉外饭店、导游管理等旅游业的基本环节和重大问题上陆续颁布了许多旅游单项法律、规定和办法，其中经国务院批准颁布的行政规章有四个，国家旅游局在职权范围内制定了70多个行业规章，各地旅游行政部门也根据各地的实际制定了许多地方性旅游法规。

四、加强法制建设，依法调控旅游业。

法制是加强旅游业宏观调控的根本所在，但从旅游业法制建设的现状来看，我们认为应从以下三个方面加强法制建设，尽快形成旅游法制体系，使旅游业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。

旅游法制体系应包括以下四个层次，即：（1）、旅游法，是旅游法规体系中的主体法，需要全国人大常委会批准颁布，现在尚未出台；（2）、条例、规定等，是由国务院颁发或批准，由国家旅游局颁布的，如《旅行社管理暂行条例》、《导游人员管理暂行规定》；（3）、国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、办法等，如《旅行社管理暂行条例施行办法》等；（4）、地方政府或地方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规，如《北京市执行〈旅行社管理暂行条例施行办法〉的处罚细则》等。旅游立法主要是培育旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序，包括以下四个方面，即：（1）、市场主体制度，即关于市场当事人必须具备的权利能力和行为能力的法律规范；（2）、经济合同制度；（3）、市场竞争规则，即明确市场竞争的性质、范围以及是否正当的法律制度；（4）、市场调控制度，即旅游行政部门对旅游市场宏观调控的制度化、法律化。

1、尽快出台旅游法。

我国的“旅游法”从1982年开始起草，几易其稿，但始终未列入国家的立法计划，这其中既有认识上的原因，也确实存在不少困难。困难之一：旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界面模糊，很难规范。如旅游饭店分属众多的部门，虽然旅游部门所属的饭店占有一定的比例，但由于“利益驱动”，旅游行政管理部门实际上很难对所有饭店进行管理，数量众多的以销售旅游品为主的商店，其属性上更多的为商业成分，更难有一个统一的运行规则，因此，制定旅游法的阻力也就比较大。困难之二：与相关法规的衔接在技术上复杂，如根据现行法律规定，风景名胜区和文物景观的管理权分属建设部门和文物部门，《风景名胜管理条例》、《文物保护法》已经实行，对管理权的归属等都作了明确规定，如果《旅游法》规定由旅游部门管理风景名胜区等，必然与现行法律发生冲突，但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。这些困难都需要经过周密思考，认真分析，全面平衡，慎重决策的工作加以解决。

出台旅游法是旅游业发展的客观要求：（1）、我国旅游业经过了十几年的发展，已经具备了相当大的行业规模，亟需将旅游业在国民经济中的地位和作用法定化。（2）、旅游业作为一个产业部门，应有本行业的基本法律。近几年旅游业中出现的一些问题，也说明了必须依靠法律，规范旅游市场，保护旅游企业和旅游者的合法权益，才能促进旅游业的健康发展。（3）、由于旅游业的综合性，只有尽快出台“旅游法”才能实现对旅游业的宏观调控，协调旅游事业与其他行业的关系，妥善处理与有关行业法规的衔接。（4）、要建立健全我国的旅游法制体系，“旅游法”是一个基本法，应尽先出台。同时，多年的旅游管理实践表明，仅靠单项法规，不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。当今的旅游业经过了十几年的大发展，已造就了出台旅游法的社会基础和良好条件。首先社会对旅游业的性质、特点、规律等都有了基本的了解和认识，承认了旅游业有其自身的发展规律，发现了旅游业中存在的问题，看到了需要解决的困难，明确了法律所要解决的基本问题。其次，奠定了较为雄厚的组织基础。十多年的旅游立法、执法实践，在各级旅游行政管理部门中都有了法制工作机构，并培养了一批旅游法制干部。

旅游法应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题，把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化，协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益，如：旅游业在国民经济中的地位和作用，旅游业的行业范围，旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上，可分为十章，即总则（地位、作用、范围）、旅游行政管理机构（机构、职责、权限）、旅游资源、旅游业发展规划、旅游客源市场、旅游教育、旅游者的投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则。

2、抓住旅游业发展的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定；已经出台的法规，要加以配套和完善。

由于旅游法的出台比较复杂，涉及面广，难以在短期内出台，而旅游业的发展又迫切地需要法制来规范，因此，旅游行政机关可以在自己职权范围以内，抓住旅游业发展中的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定。饭店现在已经具有了一定的规模，而且是旅游业中的一个主要环节，但现在处于无法可依的阶段，应尽快制定《旅游涉外饭店管理暂行规定》，还要抓紧制定《旅游车船管理条例》等旅游业发展急需的法规，尽快改变旅游管理无法可依的状况，在无旅游“大法”的情况下，争取做到在旅游活动中的几个主要环节上有“小法”可依。要根据旅游业发展的需要，抓紧已经出台规章的配套、完善，使其具有可操作性，如尽快制定《导游人员管理暂行规定》的实施细则。同时要根据旅游业发展的需要，修改、补充、完善现有法规，如国务院于1985年施行了《旅行社管理暂行条例》，在当时的历史条件下，对旅行社的发展，起到了积极的作用，但随着我国经济体制改革的不断深化和我国旅游业的发展，旅行社的情况发生了很大的变化，突出表现为：旅行社体制呈多元化趋势，即由以往单一的国有旅行社，发展为以国有制为主体，集体所有制、联营制、股份制相继出现的趋势，还出现了合资旅行社；由以往国、中、青三大旅行社为骨干，为数不多的旅行社经营旅游业务，发展为数量众多的旅行社相互竞争的局面；由以往单一的接待入境旅游，发展为入境旅游、国内旅游与有控制的居民自费出境旅游相结合的格局。由此产生的各种新的法律关系在现行的《暂行条例》中都没有规定，亟需补充、修订。同时在旅行社的经济成份、经营形式、经营业务、经营规模变化发展的同时，出现了大量迫切需要解决的问题，如：由于缺乏必要的旅行社经营行为规则，无法统一有效的管理旅行社经营行为，造成旅游市场秩序的紊乱；由于缺乏必要的保障机制，因旅行社责任造成的海内外旅游者人身伤害和财物损失，得不到有效地解决；由于缺乏必要的法律依据，旅行社违反“先收费，后接待”的原则，致使海外旅行社拖欠款情况十分严重，极大地影响了旅行社及相关旅游服务企业的正常经营。另外，现行《暂行条例》对旅游行政管理部门的行政处罚权规定不具体，难以操作，不能有效地制裁违法行为。旅行社作为“龙头”，旅行社管理法规是旅游法制体系中的重要组成部分，因此国家应以宪法和有关法律、法规为依据，结合旅行社发展的实际情况，把旅游业十几年发展经过实践检验证明是必要和有效的政策、规定，如许可证制度、年审制度、旅游保险制度、质量保证金制度等上升为法律规定，使之法制化。在制定或修改、完善现有法规的过程中，要用旅游行业的观点，从建立旅游法律体系的高度出发。

立法体系范文篇4

[论文摘要]循环经济是我国实施可持续发展的重要手段之一,本文探讨了企业、政府和社会公众在发展循环经济过程中的努力途径,并对我国完善循环经济的法律和制度提出一些思路。

一、以宪法为核心理念,构建循环经济立法体系

一个国家的法是由宪法和一系列位阶不同的普通法律所组成的一个统一体系。宪法在一国法律体系中具有最高法律效力,普通法律都必须以宪法为依据而制定,不得与宪法相抵触。普通法律依据宪法的规定、原则及精神进行具体化,成为社会实际生活的具体规范。国家立法机关在制定普通法律时,必须以宪法为依据。普通法律的规定不得同宪法相抵触,否则无效。

在经济社会的发展中,公民对环境权、健康权、生命权的理解与要求越来越高。目前,环境权已得到越来越多的人们的认同,目前,世界上很多国家都把环境权写入《宪法》,国际社会以及一些国家开始用立法和法律解释的方式对环境权加以确认,立志于使环境权从应有权利向法定权利的转化。如法国政府内阁会议曾于2003年6月25日通过了关于《环境宪章》的宪法草案。我国宪法第二十六条第一款规定“:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”美国第九次修正案规定“不得因本宪法列举某些权利,而认为人民保有的其他权利被否定或被贬低。”“宪法第九次修正案被认为是包含公众免受不合理的环境质量降级的权利。”从上述不难看出,循环经济所体现的宗旨,在宪法中是有切实的依据的。同时,在制定关于循环经济发展的普通法律以及除普通法律以外的法的其他形式时,必须依据宪法的规定、原则及精神制定,不得与宪法相抵触。

二、借鉴国外循环经济的立法模式,构建我国的循环经济立法体系

我国是一个人口众多、资源相对匮乏、环境破坏问题严重的国家。发展循环经济起步较晚、理论研究也较为薄弱。要在我国发展循环经济模式、构筑循环经济法律体系,就需要在因地制宜的基础上,学习国外先进经验,少走弯路。我国循环经济立法必须坚持从实际出发,既要积极推进,又要循序渐进;既要突出重点,又要兼顾一般。我国循环经济立法体系框架可从以下三个方面来考虑:

(一)第一层面的基本法

政府的宏观调控与管理作用极大。客观上需要从全局的高度,制定一部能够统揽全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律。明确各级政府及其管理部门发展循环经济的权利和义务,明确全社会发展循环经济的途径和方向,利用政府强制管理的“有形之手”与发挥市场机制的“无形之手”的共同作用,从国家发展战略、规划和决策层次规范循环经济的发展。循环经济作为一种全新的经济发展模式,其核心是最有效地利用资源,提高经济增长的质量,从根本上保护和改善环境,是一场经济、环保和社会的重大变革,需要权威的法律手段作为支撑、保护和引导。因此制定循环经济的基本法是十分必要的。从这一层面来考虑应制定《循环经济促进法》。

(二)第二层面的综合性法律

目前,我国现有的环境与资源保护法律法规许多属于综合性质,不少是在20世纪80年代末或90年代初制定的。当时的立法目的、法律的基本原则和制度还带有计划经济色彩,以环境污染防治为核心的环境法体系在环境管理机构设置、环境保护基本原则及法律责任等方面存在重污染防治规范而轻生态环境与资源保护的缺陷,因此对这些法律法规应及时修改,适应发展循环经济的需要。

(三)第三层面的针对各种产品性质制定的具体法律法规属于第三层面的立法问题,如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、厨房垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题,既属于企业层次上的问题,又属于区域和全社会层次上的问题,现行的相关法律和行政法规规定零散,缺乏系统和综合性的解决机制,要加快制定针对各种产品性质、操作性强的具体法律法规建设步伐。

三、通过立法,建立约束激励机制

(一)通过科技立法,促进循环经济快速发展

政府应切实发挥建立循环经济型社会的主导作用,开办各类研发机构。除了发挥政府办的研发机构“国家队”、“主力军”的作用,从事多方面的研发,特别是重点攻关项目的研发,还要鼓励、引导、支持民营机构的研发和企业的研发活动。研发机构的任务,就是从本地实际出发,研究和开发适用有效的可以替代传统做法的资源节约型的新材料、新能源、新工艺、新产品,研究和开发使各类废弃物利用更充分、质量更高、附加值更大的新技术、新工艺。

各地政府不仅要为政府办的研发机构提供资金,而且应每年拿出资金,以课题招标的方式扶持民营研发机构和企业的研发活动。要依法保护研发机构成果的知识产权,同时通过科学教育、科学知识普及,进一步传播增进大众对科技的理解和参与,形成一个政府、产业、教育、学术、金融、民间组织及个人等共同推动科技创新的局面。

(二)建造绿色财政制度

购买性支出政策。在购买性支出的投资性支出方面,政府应增加投入,促进有利于循环经济发展的配套公共设施建设,例如,大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设、公路修建等。在购买性支出的消费性支出方面,政府可通过实际的绿色购买行为促进循环经济的发展,例如,优先采购具有绿色标志的、通过ISO14000体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品。通过改变政府的购买行为,可以影响消费者和企业的生产方向,从而促进循环经济的发展。

财政补贴政策。政府可以考虑给开展循环经济的企业以财政补贴的照顾,如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。同时,对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。政府对企业通过有针对性的财政补贴,可调动企业循环经济建设的积极性,从而指导整个社会资源向循环经济的方向发展。

许可证制度。政府确定某一地区排污或排污浓度的总体水平,实现污染许可证的发放量等于该总体水平。发放许可证时,可结合企业现有排污情况,成比例缩小允许的污染物排放数量,超标部门给予经济甚至是法律的惩罚。

财政信贷制度。信贷制度是环境经济制度的重要组成部分之一。它可以根据循环经济的要求,对不同对象实行不同的信贷制度,即优惠信贷制度或严格信贷制度。这样做的好处是将对实施循环型经营的企业给予更加优惠的待遇,鼓励人们朝着循环型发展模式的方向去生产和消费。

完善现有税费制度。政府可以制订出特别的税、费政策。这一方面,国外同样也有先例。此外,如美国的税收减免政策、日本的特别退税政策,以及荷兰利用税法条款来推动清洁生产技术的开发和应用。另外,发达国家还普遍采取了其它一些税收政策,如征收生态税、填埋和焚烧税、新鲜材料税。各级政府应加强政策引导,通过实行“绿色税”等措施,利用政策导向和经济杠杆,促使企业、公民自觉地为建立循环型生态社会进行绿色生产、绿色消费,推动建设循环型经济社会。

利用奖金等多种奖励手段。政府可以设立一些具体的奖励政策和制度,重视和支持那些具有基础性和创新性、并对企业有实用价值的资源开发利用的新工艺、新方法,通过减少资源消耗来实现对污染的防治。如美国1995年设立的“总统绿色化学挑战奖”,英国2000年开始颁发的JerwoodSalters环境奖。日本政府在许多城市设立了资源回收奖励制度,目的是要鼓励市民回收有用资源的积极性。为促使废弃物回收再利用,日本大阪市对回收报纸、硬板纸、旧布等废弃物的社区、学校等集体发放奖金;并在全市设置了80多处牛奶纸盒回收点,以免费购买图书方式鼓励市民回收牛奶纸盒;对回收100只铅罐或600个牛奶罐的市民予以100日元的奖励。泰国曼谷市建立“垃圾银行”,鼓励少年儿童收集垃圾、分类装袋,并交由“垃圾银行”处理。“垃圾银行”每3个月计息一次,以铅笔、书本、袜子等生活必需品作为利息,予以奖励。

(三)建立约束机制

政府优先购买资源再生产品。通过干预各级政府的购买行为,促进资源再生产品在政府采购中占据优先地位。美国几乎所有的州都有对使用再生材料的产品实行政府优先购买的相关政策或法规。联邦审计人员有权对各联邦机构的再生产品购买进行检查,对未能按规定购买的行为将处以罚金。在河北省的循环经济建设中,我们也不妨效仿这一手段,并通过立法形式加以巩固。

立法体系范文篇5

一、以宪法为核心理念,构建循环经济立法体系

二、借鉴国外循环经济的立法模式,构建我国的循环经济立法体系

(一)第一层面的基本法

(二)第二层面的综合性法律

三、通过立法,建立约束激励机制

(一)通过科技立法,促进循环经济快速发展

(二)建造绿色财政制度

许可证制度。政府确定某一地区排污或排污浓度的总体水平,实现污染许可证的发放量等于该总体水平。发放许可证时,可结合企业现有排污情况,成比例缩小允许的污染物排放数量,超标部门给予经济甚至是法律的惩罚。公务员之家

(三)建立约束机制

立法体系范文篇6

【关键词】：区域行政立法协作行政立法州际立法协作州际协定

在我国，区域经济一体化的发展趋势对地方政府各自为政的传统行政立法体制提出了挑战。面对区域内多个地方行政立法主体，加强区域行政立法协作，建设统一协调的区域法制环境，已经成为区域经济发展的迫切要求。本文在分析我国区域行政立法协作现状和美国州际立法协作成功经验的基础上，试图提出完善我国区域行政立法协作机制的建议。

一、现实问题：区域经济一体化与区域行政立法协作

我国是单一制国家，立法权主要掌握在中央，但考虑到地方在政治、经济、文化及社会发展上的不平衡性，为了便于地方政府能够根据当地的需要和特色执行法律，安排地方性事务，发挥地方的主动性和积极性，我国《宪法》和《立法法》赋予了地方政府一定的行政立法权，即制定地方规章或政府规章的权力。这种因地制宜的地方政府立法虽然满足了不同地方的不同需要，激发了地方政府的积极性，但是这种地方立法的差异必须控制在合理的范围内，否则“可能带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响，从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象”，[1]造成地方行政立法的分散化和碎片化。特别是随着生产社会化的发展，我国地区间的经济互动日益频繁，联系日益紧密，区域经济向一体化方向发展的趋势日益明显，地方行政立法碎片化的弊端逐渐显露出来，主要表现在以下方面：

(1)各地对一些具有共性的问题规定不统一，甚至相互冲突，造成执法不公，不利于区域一体化的发展。如道路运输车辆收费各省高低不同，一些车主钻空子，到收费低的省市给车辆落籍，却在另一些省市的公路上长期运行，产生了不公平现象，也不利于区域交通一体化的发展。

(2)受地方利益的驱动，一些地方政府在政府规章中设置贸易壁垒，限制外地商品流入，给地方保护披上合法的外衣，严重阻碍区域经济的发展。

(3)出于辖区利益最大化的考虑，通过行政立法展开制度上的恶性竞争，不利于地方的长远利益和区域经济协调发展。如2003年初，苏浙沪三地举行联合招商引资活动，区域内的各个城市政府纷纷出台新的规章和规范性文件，竞相展开“倾销式竞争”，并用“跳楼价”来争夺外资；不仅如此，地方政府还降低或废弃企业进入的管制标准，从而忽视了地方自然与人文资源的保护，这些行为对社会与国家的整体利益造成了很大的威胁，使得竞争双方陷入了低水平恶性竞争的“囚徒困境”，也导致了同级地方政府间关系的恶化。

(4)对需要合力解决的事项各自为政，不利于区域性行政管理的开展。例如对环境污染行为的处罚，各地政府规章对处罚标准、实施机关、处罚方式的规定存在差异，而环境污染一般都具有跨区域的特性，这种差异明显不利于省际的环境协调执法，降低了执法效率。

统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障。[2]区域经济一体化的发展对区域内统一协调的法制环境提出了迫切要求。在现有的立法体系下，面对区域内多个地方法制建设和法律实施主体，要实现统一协调的法制环境，只能靠协作。而地方政府作为地方规章的制定主体，加强行政立法上的协作，成为区域经济一体化发展的必然要求。正如经济全球化的发展要求“一国将不能继续排他地制定和颁布政策，而必须日益广泛地与他国和私人组织合作、协商和相互配合，以实现其目标。”[3]同样，区域一体化的发展也要求地方政府不能各自为政地制定规章，而应该相互协商和配合，加强合作，建立协调统一的行政法制环境。具体而言，在行政立法上的协作，即区域行政立法协作，应包括三方面的内容：

(1)立法信息和经验的交流与共享；

(2)法律冲突的调整和解决；

（3）联合立法。

实践中，不少地方已经进行了区域行政立法协作的有益探索。这种立法协作主要包括三个层面：

一是地方政府之间互派人员，学习对方先进的立法经验，改革、废除一些落后的方面，并对相互间已经存在或可能存在的规章冲突进行沟通和协商，相互交换解决意见；

二是由某一个或几个地区牵头以举办座谈会的形式，分析各自立法的优势和缺点，总结区域间存在的立法冲突，讨论协调规章冲突的手段、途径，但并不对地区间的立法冲突进行实质性磋商或协调；

三是由各省市联席召开区域大会，针对区域内的某些立法冲突共同进行磋商，并由双方签订联合协议。[4]

很明显，这种协调工作仍然停留在法律冲突事后的补救层面，是一种纠纷或冲突的解决机制，具有事后性。虽然这种协调机制对于建立统一的区域法制环境是十分必要的，但不是充分的。建设统一协调的区域法制环境，事后冲突解决机制只能作为一种必要的补充，更重要的是需要事前进行协作、避免冲突的发生。2006年初，辽宁、黑龙江、吉林三省政府法制办在沈阳召开了东北三省政府立法工作协作座谈会，就东北三省区域行政立法协作与交流进行了研讨，并签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，协议规定立法协作采取紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作等三种形式。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，采取紧密型协作方式，三省成立联合工作组；对于共性的立法项目，采取半紧密型联合方式，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于三省共识的其他项目，由各省根据本省实际，独立进行立法，立法结果三省共享。东北三省的此举开创了我国区域行政立法协作框架的先河，将协作的时间提到法律制定之前，是一种避免规章冲突的事前合作。但是这种立法协作还是新生事物，很多操作办法还正在摸索之中。

总之，我国区域行政立法协作尚处于实践探索阶段，从内容到形式还都有待于进一步完善和深化，需要在进一步完善事后的规章冲突解决机制的同时，更加注重立法前的协调与磋商机制，从交换信息、协调冲突的初级协作走向更高层次的联合立法。在这种情况下，学习和借鉴其他国家协调地区立法的成功经验就成为必不可少的一课。

二、经验借鉴：美国州际立法协作的实践分析

美国是一个联邦制国家，各州都有自己的宪法和独立的立法权，这种联邦分权体制的一个特征就是能够提供不同的政策和法律去适应一个国家不同地区的不同需求与偏好。但各州法律政策的多样性也带来了大量麻烦的问题。例如律师们必须处理各个州各种冲突的判例和法律条文，州法律的多样性带来的不同标准也给在州际进行的商业活动带来麻烦。针对上述问题，美国各州主要通过成立协作机构和签订州际协定的形式来加强立法上的协作，保障法制的趋于一致。

（一）统一州法全国委员会和建议性州立法委员会

统一州法全国委员会和建议性州立法委员会是美国推动州际立法协作的主要机构。统一州法全国委员会（TheNationalConferenceofCommissionersonUniformStateLaws）起源于19世纪末美国的法律统一运动。1889年美国律师协会通过了一个致力于统一各州法律制定的联合行动方案，并于1892年组织了统一州法委员会全国会议，七个州的代表参加了第一次会议。随着统一州法全国委员会影响的扩大，越来越多的州参加进来。至1912年，所有的州都任命了委员，哥伦比亚特区、波多黎各和维尔京群岛也随后任命了委员。目前，统一州法全国委员会由近300名委员组成，这些委员必须是法律界人士，如律师、法官、州立法机关人士、法学教授等，除了委员会日常运作开支之外，委员们没有任何工资和补偿。

统一州法全国委员会每年召开一次大会，其主要任务和目的就是研究、起草和向各州推荐其起草的统一法和示范法。统一州法全国委员会的委员们对一个统一法律磋商达成一致意见，是一个漫长的过程。首先由范围和内容审议委员会对统一州法的议案进行考察和筛选，就其中适合于草拟统一法的议题报告给执行委员会。然后，执行委员会审议该建议报告，一旦通过，则由执行委员会指定一个由统一州法委员组成的起草委员会负责草拟该议题的草案。草案经执行委员会讨论后才能提交统一州法委员会全体会议讨论，而且每个草案至少要在两届年会上由全体委员逐条审议。最后，法案还要由各州的统一州法委员会委员代表按一州一票进行投票。出席统一州法委员会会议的大多数州且不少于20个州投票通过后，该法案才能成为正式的统一法或示范法。[5]当然，统一法或示范法的通过并不意味着统一州法委员会工作的终结，委员们还有一项更艰巨的任务要完成，即劝导所在州的立法机关接受和通过—这恰恰是统一州法工作中最难的一部分。一般来讲，说服所有的或者大多数州立法机关通过一部统一的法律，需要好几年。1951年起草的统一商业法典在1965年前获得了49个州的通过，而路易斯安那州的立法机关直到1991年才通过这一法典。统一州法全国委员会后来修订了统一商法典第二部分的第9条，2001年之前只有28个州的立法机关通过了这一修订。[6]

虽然统一法从起草、通过到采纳，每一步都显得十分艰难，但仍然取得了相当的成果。统一州法全国委员会在其成立后的100多年间，已经颁布了200多个统一法，其中有100多个被一个以上的州采用。[7]

统一州法全国委员会不仅起草统一的州法草案，也为州立法机关提供指导性的法律范本。如会议起草的行政程序法已被多数州修正并制定成为法律。在这些范本的引领下，各州的法律差别逐步缩小。

建议性州立法委员会（CommitteeonSuggestedStateLegislation）是州政府委员会（CouncilofGovernment)的一个下属委员会，负责收集和整理各州已经实施的法律，并将各州推荐来的比较有价值的法律编纂成册，提供给各州的立法机构作参考，使各州在相互模仿的过程中完善本州法律，并在一定程度上实现各州法律的统一。[8]建议性州立法委员会的出版物《建议性州立法》(SuggestedStateLegislation)每年出版一卷，其内容为经过筛选的各州提交的立法建议和法律草案。与统一州法全国委员会有所不同，《建议性州立法》是为有意在某一领域立法的州政府官员提供借鉴，或者作为了解各州所关注领域的指南。[9]

（二）州际协定

州际协定（InterstateCompact)，顾名思义，就是两个州或者多个州之间的协议，缔约州受协议约束，就像商业交易中双方或者多方当事人受合同约束一样。州际协定起源于北美殖民地时代，用于解决殖民地之间的边界争端。经过几个世纪的发展，州际协定已成为一个多样化的机制：可以用来协调各州提供的服务和规章政策的规定，联合进行设施建设和经营，建立新的地区政府实体，还可以通过签订州际协定的方式制定同样的法律，在50个州建立共同的政策，从而否定了国会在这一问题上立法的需要，如1960年起草的《关于州际收养中儿童安置的州际协定》、1963年的《州际驾驶证协定》。

由于“州际协定就是州让渡部分主权与其他州签订的协定”，[10]因此，州际协定的缔结程序，尤其是协定的磋商，与国际条约的缔结程序有些相似，一般说来，州际协定的缔结需要经过三个环节：磋商达成一致意见，形成暂时性的协定—提交州立法机关批准—如果协定是政治性的，取得国会的同意。在协定提交相应州立法机关讨论通过之前，需要就有关重要的行政、财政、物质和技术问题进行磋商，并就争议的事项达成一致意见。

在美国的联邦体制下，州际协定同时具有合同和州法的性质。[11]州际协定作为州之间的协议，首先具有合同的性质。这就意味着缔约州必须受到他们所同意的协议条款的拘束，州际协定一旦生效，就不能被成员州单方面修改或废止，除非州际协定本身允许这样做。如果作为成员州的一方违反或者没有履行协定的条款，另一方可以向州法院或者联邦法院起诉。[12]同时，州际协定还具有州法的性质，州际协定需要经过立法机关批准才能生效，并被收入州的法典（法律汇编），而且如果获得国会批准的话，还可以收入全国的法典。因此，州际协定具有制定法的效力和效果。

由于成员州必须受到州际协定的约束，因此，州际协定可以取代冲突的州法律，相当于在协定州的全部或部分领土范围内建立了一个统一法律。当协定与州法冲突时，协议优先适用；州际协定还优先于之后新制定的州法，成员州在州际协定生效后制定的法律不能和州际协定相冲突。正因为此，州际协定成为各州化解法律冲突、协调立法工作的有效工具。

（三）成功经验

虽然美国的州际立法协作是联邦体制下制度安排的产物，而且起草统一法、示范法，乃至协定的磋商都无法避免一个漫长而艰巨的过程，而我国中央集权体制下的区域行政立法协作完全可以在中央的干预和指引下取得更大更快的进展，但透过美国的统一州法全国委员会、建议性州立法委员会和州际协定所体现出来的协作理念和模式，无疑是值得我们学习和借鉴的。

第一，平等、自愿的理念和协商的模式。无论是州际协定中对暂时性协定的磋商，还是统一州法中对统一法草案的讨论，都是建立在平等、协商的基础上，最后协定是否能通过、统一法草案是否被采纳，还都取决于各州立法机关的表决。整个过程都体现出了平等、自愿的理念。这种理念和模式有助于地方政府在保证自己利益的同时，寻求区域共同的利益，使立法协作更容易展开。

第二，专门的协调机构。协调工作的顺利开展，需要组织的推进。统一州法全国委员会和建议性州立法委员会对于美国州际法律的协调和统一发挥了重要的作用。这些机构虽然只是自愿性的组织，没有足够的权威，但其为各州立法信息的交流，提供了一个平台，并从组织上增进了各州间的联系。

第三，示范法的作用。统一州法全国委员会每年都会就各州共同关注的问题制定统一法和示范法，两者的区别是：统一法旨在各州就此事项达成普遍一致，而示范法旨在为相关主题立法提供法律范本。虽然是否采纳属于各州保留的权力，但各州在制定相关主题的法律时一般都会参考和借鉴这些法案的模式和条款，实际上起到了一个法律范本的作用。各州可以根据自己情况选择采用或者修改后采用，不仅减少了立法成本，而且有助于减少各州间的法律分歧。

第四，资源共享、信息交流。在美国，不仅有专门的机构，如建议性州立法委员会负责收集和整理各州的法律，各州的政府官员、州政府委员会及其协作组织也热衷于向委员会提交自己认为有价值的法律和立法建议。这种信息交流和资源共享，不仅为各州的立法提供了可供参考的素材，也避免了因为信息不对称导致的立法冲突。

第五，协定的灵活运用。美国的州际协定是协调各州法律、达成统一政策和联合行动的最古老的机制。州际协定能够提供一个清晰的、有法律约束力的协议，并能经受政府的更替和观念的变化，对各州共同面临的问题进行规范和约束。在程序上，通过各州立法机关批准和州长的签署，赋予其州法的效力。这种利用契约来协调和统一地方立法的方式，既不影响地方立法权的独立行使，又能够协调冲突的法律、统一共同的政策。

三、制度构建：我国区域行政立法协作机制的完善

从上述美国协调州际立法的实践分析中可以看出，无论是统一州法全国委员会、建议性州立法委员会，还是州际协定，都侧重于事前的立法协作，尤其是州际协定实际上是以契约的方式进行联合立法，这种事前立法协作的机制对完善我国区域行政立法协作，具有一定的借鉴作用。因此，笔者认为完善我国区域行政立法协作机制，可以从以下几个方面进行。

（一）构建和完善行政协议制度

行政协议是行政主体之间就公共事务管理达成的契约。由于契约与生俱来的平等、自愿、协商的特点，行政协议已经成为地方政府间实现合作和解决争端的重要机制。目前，我国长三角、珠三角地区以宣言、协议、备忘录、倡议书、意向书等称谓出现的行政协议已经成为区域合作的重要方式，如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《泛珠三角区域知识产权合作协议》、《泛珠三角综合交通运输体系合作专项规划纲要》等。

美国州际协定的经验告诉我们，行政协议是地方政府间开展立法协作和协调区域法制环境的有效方式。然而，行政协议在我国还只是实践中的一个既存事实，没有明确的法律依据。美国宪法“协定条款”[13]以默示的方式授权各州之间缔结协定的权利，而我国《宪法》、《地方组织法》并没有专门的“协议条款”，只是赋予地方政府管理地方事务的职权。虽然宪法和法律没有明确赋予地方政府间缔结协议的权力，但同样也没有禁止性的规定。因此，有学者认为，《宪法》与《地方组织法》实际上暗示或间接授予了地方政府缔结行政协议的权力，只要在宪法和法律规定的管理权限范围内，地方政府之间就有权缔结行政协议。[14]实践中广泛存在的行政协议即是对这一权力的默许。

在我国，利用契约模式进行的区域行政立法协作可以从三个层面进行：

一是通过协议的方式确立立法协作的基本框架，如东三省签订的《东北三省政府立法协作框架协议》，各地政府在协议中达成立法协作的意向，明确协作的方式、内容、主题，为具体的协作行为提供了依据。

二是通过协议的方式对地方规章中已经存在的冲突进行协调，达成处理意见，作为以后处理争议的依据。契约的平等协商机制有助于化解冲突；而将协商的结果用契约的方式固定下来，可以提供一个有效的约束。

三是借鉴美国州际协定的经验，利用行政协议进行地方政府联合立法。在美国，州际协定经过州立法机关批准后，直接就纳入州的法典，具有州法的效力。但是我国法治传统、立法形式等均与美国有很大差异，而且我国《立法法》只承认国务院各部门之间的联合立法，没有肯定省与省、市与市之间的联合立法模式。因此，在我国现行的立法体制下，通过契约进行地方政府间联合立法，不能直接将契约纳入制定法，只能采取“共同立法，分头颁布，同步实施”的方式。

具体说来，各地通过平等协商的方式共同拟定法律草案，并以契约的方式将其内容确定下来，然后由协议各方在各自的辖区内按照规章制定程序进行审查、讨论和通过，而且在名称上不冠以“长三角”、“东北三省”之类的区域名称，仍用所在省、市名称，如Xx省（xX市）Xxx条例。虽然联合立法的形式仍为各省、市分别通过的地方政府规章，但在法律内容上是一致的。

（二）完善政府间立法信息公开和交流制度

立法信息的交流与共享是区域行政立法协作的基本要求，信息交流是否通畅、迅速、准确，直接影响到区域行政立法协作的有效开展。通过交流信息，可以“了解其他地方允许或禁止的事项、鼓励的事项、许可的条件、处罚的幅度等，然后根据本地的实际情况做适当调整，以最大可能地减少统一法律体系内各地方之间法律规范的不一致。”要保证信息交流渠道的畅通，政府信息公开是必然要求。但在我国，地方政府间的利益冲突却成为政府信息公开的最大障碍，每个地方政府都希望对方信息完全公开，自己可以保留一些有利的信息，从而实现自身利益的最大化。

据调查，发生地区利益冲突最明显的领域是区域环境治理、产业结构布局、土地资源开发、资本市场资源配置和基础设施建设等方面。因为这些领域的经济活动对地区经济总量和增长速度具有重大影响，而地区经济总量和增长速度又是中央对地方政府工作业绩考核最重要的指标，故这些领域内政府间信息畅通的障碍是最大的。[15]

我国并不缺乏政府信息公开的立法。截止2005年6月，在全国31个省、自治区和直辖市中，已有11个地区的17个不同级别的地方政府制定了政府信息公开规定或办法，占全国地区总数的35.5%。[16]2007年4月，国务院又出台了《政府信息公开条例》。但是无论国务院的立法，还是地方的立法都限于政府信息如何向社会和个人公开，没有规定政府信息部门之间如何实现互联互通。笔者认为，政府间的立法信息公开交流机制可以通过三种方式实现：

一是围绕年度立法计划的制定和实施，举行年度例会。例会由区域内的各地方政府轮流承办，通过交流，互相了解各地立法动态和立法情况。

二是建立区域内行政立法主体的立法动态通报制度。对于区域内有共性的重大立法项目，在征求意见时还应听取区域内其他省市的意见。

三是交叉备案制度，即一个地方的政府规章除了根据《立法法》要求进行备案之外，还应该向区域内其他地方的人大常委会和人民政府进行备案。总之，通过多种形式的立法信息交流机制，互相通报重要的立法信息，相互学习、借鉴，实现立法资源的共享。

（三）成立区域行政立法协调委员会

美国的经验表明，组织的推动有助于立法协作的有效开展。在我国也可以成立类似于美国统一州法全国委员会和建议性州立法委员会的组织来负责区域行政立法的协调。这个组织可以采用委员会的形式，其成员由各个地方的政府法制办的负责人以及法律界的专家、学者组成。区域行政立法协调委员会可以从以下几个方面来促进地方政府在行政立法领域的协作：

第一，收集、整理和清理区域内地方政府规章。通过对各地政府规章的收集、整理，建立区域行政立法信息资料库，作为各地政府法制办信息交流共享的资源库。同时，根据促进区域经济和社会发展、协调区域法制的原则，配合各地的法规、规章清理工作，对各地行使行政立法权以来的各种规章进行全面清理，提出废止或修改的建议。

第二，收集和整理各地的立法计划和立法建议，针对区域内的共同性问题起草示范性的法律文本，作为区域内地方政府制定规章的参考。

第三，审查各地规章草案。为了避免区域内新的立法冲突，各地的规章草案在提交人民政府讨论通过前，应提交区域行政立法协调委员会进行审查，区域行政立法协调委员会虽然无权否决草案，但可以提出修改建议。

第四，协调现存地方立法的冲突。对于已经存在的立法冲突，可以提交区域行政立法协调委员会讨论，提出处理建议。

注释：

[1]杨解君：《走向法治的缺失言说（二）—法理、宪法与行政法的诊察》，北京大学出版社2005年版，第4页。

[2]张廉：《论法制统一的实现途径与措施》，载《法律科学》1997年第1期。

[3]Aman,AlfredC.“Globalization,Democracy,andtheNeedforaNewAdministrativeLaw”，IndianaJournalofGlobalLegalStudies,2003，Vol.10.

[4]王子正：《东北地区立法协调机制研究》，载《东北财经大学学报》2008年第1期。

[5]DetlevF.Vagts.“HarmonizingDivergentLaw:theAmericanExperience”．UniformLawReview.1998，No.2，p.713.

[6]Zimmerman,JosephF.InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreement.Westport,CT,USA:GreenwoodPublishingGroup,Incorporated,2002.pp.11-12.

[7]访问时间：2009年3月12日。公务员之家

[8]杨成良：《美国的统一州法运动》，载《山东师范大学学报》（人文社会科学版）2004年第6期。

[9]CommitteeonSuggestedStateLegislation.SuggestedStateLegislation.2008，Vol.67.

[10]Zimmerman,JosephF.InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreement.Westport,CT,USA:GreenwoodPublishingGroup,Incorporated,2002.p.43.

[11]何渊：《州际协定—美国的政府间协调机制》，载《国家行政学院学报》2006年第2期。

[12]起诉法院的选择取决于成员州在协定中的约定和是否经过国会批准。如果协定经过国会批准，则需要向相应的联邦地区法院起诉。

[13]协定条款即美国联邦《宪法》第1条第10款第3项，该项规定：“任何一州，未经国会同意，……不得与它州或外国缔结协定或联盟。”这个规定通过否定性暗示，授权各州在国会同意的前提下缔结有法律约束力的协议。

[14]何渊：《论行政协议》，载《行政法学研究》2006年第3期。

立法体系范文篇7

现代亲属法理论认为婚姻家庭的具体功能包括功能和情感功能、人口再生产功能、经济功能、教育功能。随着家庭功能核心价值的变化，其具体功能也发生了变化，具体表现为有些功能衰退了，有些功能兴起了;有些功能虽然依然存在，但其内涵却发生了重大的变化。这些变化又导致亲属法立法价值取向的变化。1.具体功能的衰退、兴起与亲属法体系构建的价值取向发生变化(1)生产功能的整体性衰退和消费功能变化导致亲属法立法价值取向发生变化在传统社会中，生产力水平低下，劳动工具落后，必须倾合家之力才能维持基本的生活。因此，在此阶段家庭的经济功能中生产职能尤为重要。另外，传统社会中没有完善的、制度化的社会保障体系，对于老人、孩子以及其他无劳动能力的人来说，家庭是最为重要的保障。同时家庭对于弱者特别是老人的赡养保障也是与国家所倡导“以孝治国”的政策一脉相承的。《唐律疏议》在解释“父母在，不有私”时说:“祖父母、父母在，子孙就养无方，出告反面，无自专之道。而有异财、别籍，情无至孝之心，名义以之俱沦，情节于兹并弃，稽之典礼，罪恶难容。二事既不相须，违者并当十恶”。①“子孙就养无方”就是在说家庭的经济保障功能。我国传统经济最显著的特点就是自给自足的小农经济，“自给自足”形象地说明了此阶段家庭的消费功能。小农经济较为封闭，经济交通十分不发达，也正是因此才催生了极具中国特色的货郎经济。家庭之中男耕女织，从吃到穿再到各种生活用品家庭基本上都能产出，同时由于经济落后、财富有限并且缺少社会保障体系，各家不得不节衣缩食，攒钱防老防患，基本没有用于消费的节余，购置咸盐可能是家庭唯一必要的消费。所以说对于普通家庭来说消费功能是极其衰微的，至于精神消费就更为罕见了。这种经济条件和这种经济条件下的家庭经济功能，决定人们生活需要和亲属法立法应当以家族、家庭、家长、夫权婚姻等整体主义为价值取向。社会发展到今天，家庭的经济职能发生了翻天覆地的变化。在生产功能方面，进入工业社会之后，生产逐渐呈现社会化的趋势，大多数的生产活动都是在家庭之外有组织地进行，一家一户的小生产慢慢消失，原本集中于家庭的劳动力被分化到大工厂、大农场之中，因此家庭的生产功能逐渐弱化。目前我国家庭的生产功能主要集中在农村，但随着城镇化的加快以及进城务工人员的增多，该功能也呈现出衰落的趋势。在城镇中，家庭的生产功能主要集中于以家庭为经营单位的商店、饭店和旅馆等服务性单位。随着我国生产社会化加快，家庭的生产功能将进一步弱化。在消费职能方面，现代社会中家庭已经成为了最主要的消费单位之一，并且随着经济的发展，家庭收入出现大规模的爬升，在满足家庭成员物质需求的同时可以有大量的收入用于精神消费。因此，我国家庭消费在子女教育、文化旅游等精神方面的支出所占比例逐渐增高。但同时也必须注意，现阶段家庭成员组成部分的个体逐渐取代家庭成为社会的基本单位;社会改革进一步深化，计划经济时代形成的城乡之间、区域之间的隔阂逐步消减，个体已经脱离家庭成为家庭和社会的主体。在未来，子女成年之后家庭的消费功能将逐步为个体消费所取代，这种变化符合社会进化的方向。从社会进化角度，不得不承认以家庭为主体的消费模式已经阻碍了个体的进一步解放。在经济保障功能方面，虽然家庭依然是其成员保障的主体，但是随着我国社会保障体系的建立和完善，家庭的这一功能也随之退化。特别是随着新型农村医疗合作的兴起和农村养老保障体系的建立，农村家庭的经济保障压力也正在逐渐减小。这种变化导致亲属法立法必须尊重社会上的每一个体，并且逐渐形成一种立法价值取向。(2)和情感功能的兴起与亲属法体系构建的价值取向《礼记》有云:“饮食男女，人之大欲存焉。”《孟子》中记载，告子曾曰:“食色性也。”先哲一语道破了在人类生活中的重要地位———它是人类生理需求的本能，也是人类繁衍和发展的起点。在现代社会，男女主要被限定在婚姻家庭之中。因此说，婚姻家庭的一个重要功能就是职能———它给两性双方提供了合法、稳定而温馨的场所，而“可以刺激人们的情绪并且提高每一个个体的幸福感和舒适感”①。在婚姻家庭之中，不仅仅是生理层面的表达，更是情感方面以及精神层面的交流，它促进夫妻之间的感情更为和谐。在传统社会中，父母子女之间、夫妻之间有着严格的身份差别，作为家庭权威的父和夫要尽力维护他的权威。因此，家庭成员之间的情感交流极为不畅，这就影响到了家庭情感功能的发挥。也正是如此，形成了传统社会中，女人羞涩、怕生，男人内敛、含蓄的民族性格特征。这一点可以在《红楼梦》中窥见一斑。作为贾宝玉的父亲，贾政自是喜欢自己的儿子，但是纵观全书未见他们之间有过何种情感交流。贾政对贾宝玉用得最多的词语恐怕要数“畜生”、“蠢物”、“无知的业障”等词汇了;而与此相对，在父亲面前贾宝玉只能做个“避猫鼠”。至于贾琏与其父的关系，贾蓉与其父亲的关系更是如此了。但在当今社会，情感功能已经成为家庭功能极为重要的组成部分了。男女两性结婚、组建家庭的前提是彼此拥有爱慕之情感。面对巨大的社会压力，夫妻之间、亲子之间的慰藉与安抚显得尤为重要。婚姻家庭的情感功能得到了空前的提升。这些反映个体解放的立法价值取向。2.具体婚姻家庭功能的内涵变化导致亲属法体系构建的价值取向改变(1)功能的内涵变化在中国传统社会中，“性”是一个极其隐晦的概念，即使在家庭夫妻之间也存在忌讳的，性只能以生育的名义存在，对性快感的追求是被禁止的。特别是到了宋朝以后，礼教兴起，宣称“存天理，灭人欲”，“万恶淫为首”。因此，就算是“丈夫与妻妾的合法性生活，如果讲求了一点性技巧，乃至不以生育为目的而是为感官快乐所进行的性生活，就会被目为‘淫’;夫妻的性生活如果在时间、地点等方面犯了忌讳，也成为淫”②，夫妻之间的性是极其压抑的。另外，家庭的性规制功能是极其分裂和单方的。对于夫来说，他不但可以三妻四妾而且可以合法地出入“青楼”。但对于妻来说，从一而终是她的本分和天职。现代社会，对性的认识发生了重大的变化，随之家庭的功能也发生了变化。夫妻间的不再需要生育目的的遮掩;③的和谐是夫妻关系和谐的重要组成部分。同时，性规制也不再是单方的了，它强调对夫妻双方的制约。(2)亲属情感功能“作为精神的直接实体性的家庭，以爱为其规定，而爱是精神对自身统一的感觉。”①家庭之中充满了温馨和爱。对于孩子来说，家庭的爱可以让他倍感温馨，让他对人生充满希望;相反，一个支离破碎的家庭会对孩子的情感造成严重的伤害，甚至会对未来的婚姻家庭产生恐惧心理。对于成年人来说，现代社会的竞争越来越激烈，压力也越来越大，他们急需心理的慰藉和感情的依托。但是社会现实是，朋友及其他亲属都不能很好地承担起这个任务，因此他们越来越需要家庭的理解和支持，希望通过家庭的温馨洗涤来自社会的压力和冷漠感。对于老年人来说，晚年享受天伦之乐无疑是最为理想的生活状态。一旦一个家庭的情感，特别是夫妻之间的情感破损那么很可能导致这个家庭解体。也正是如此，我国婚姻法将离婚的法定理由规定为“夫妻感情确已破裂”。可以说，在社会物质财富激增的今天，家庭的情感功能愈发显得重要，是人类休养生息的“避风港”。(3)人口再生产功能的内涵变化无论是在传统社会还是在当代，家庭的人口再生产功能都十分重要，它是种的延续、人类和家庭繁衍的前提。但是在传统社会中由于生产力水平低下，生产劳动均要通过劳动力自身完成，因此为了提高家庭生产水平，增加收入，多生且生子就显得尤为重要。正如韩非子在《五蠹》中所说:“今人有五子不为多，子又有五子，大父未死而有二十五孙。”同时，对于国家来说人口也是极其重要的因素，它决定着国家的农业生产和军事实力等。因此，历代政府都鼓励人口生产。与此相应的是复合型和主干型的家庭结构模式。而在当今，生产力水平的提高、科技的发展甚至包括社会压力的增加导致家庭的生育量逐渐减少，家庭结构也逐渐趋向于单一化与核心化，这就使得人口再生产的规模逐渐缩小。正是因为社会人口再生产的功能是由家庭完成的，因此各国都以家庭为手段推行人口政策，使得人口再生产与社会生产、自然资源协调发展。(4)教育功能的内涵变化在传统社会中，农业是最基本、最重要的生产要素，而它又不能移动，所以以此为业的家庭世世代代都要生长在这里。若要冲破这种束缚，唯一的途径就是努力读书考取功名。在官本位的社会，考取功名被视为光宗耀祖、光耀门楣的壮举。因此，对于男子来说，家庭的教育功能更多的就是教导其努力读书，考取功名;对于女子则是“三从四德”与“女子无才便是德”的灌输。在教育面前个体更多地被视为客体，他们就像一块材质一样被按照家庭和统治者的需要打造成各种器物以满足社会的需求。但在当今，个体已经不再是教育的目的和客体。相反，现代教育的目的在于促进人的全面发展以及满足个体发展的诸多要求，将个体打造成为多姿多彩的社会存在的主体。可见，亲属法立法要适应、实现婚姻家庭社会功能及其变化，就必须改变过去整体主义代之以个体主义的立法价值取向。

从社会经济基础看我国民法典立法之亲属法体系构建的价值取向

婚姻家庭功能的变化遵循其自身的特征和规律，那么是什么因素致使其发生如此显著的变化的呢?从根本上讲它是梅因所说的“从身份到契约”的变化在中国大地发生的结果。它的发生既需要物质基础，同时也离不开理念的更新。从古至今，我们社会的生产方式发生着重大的变革。从奴隶社会到封建社会，农业生产方式是社会的主流;清末兴起的洋务运动开始发展工业，经过民国时期的发展特别是新中国成立之后的经济建设，我们国家的工业化已颇见规模;时至今日，正在完成从农业社会向工业社会最终的转型。农业社会生产力水平低下，土地是最为重要的生产资料，这造成两方面鲜明的特点:其一，劳动力是决定性的生产要素;其二，脱离家庭的个体存活几乎是不可能实现的。前者使男性至关重要，后者使家庭高于一切，这就决定了一切的家庭制度都要以维护父权和夫权为使命。儒家精髓与小农经济的完美结合以及中国相对封闭的地理环境特点使得以男权为核心的家庭制度在华夏大地长期盘踞直至清末。在西方侵略者的蹂躏下，中国的生产方式也悄然发生着变化———资本主义生产方式开始出现。面对中国巨大的人口市场，外国资本家、民族资本家纷纷投资设厂，刺激了资本主义经济的发展。连年的战争破坏了固守千年的小农经济，颠沛流离破坏了以此为基础的家族制度。为了生存越来越多的人不得不进入资本家的工厂，成为产业工人，这就在根本上动摇了家庭对个体的束缚，出现了由身份到契约的蜕化。新中国成立之后，一方面国家有意识地通过立法的方式摧毁压迫个体的男权制度和家族制度。正如梅因所说古代法的“拘束力只及到各‘家族’而不是个人。用一个不完全贴切的对比，古代法律学可以譬作‘国际法’，目的只是在填补作为社会原子的各个大集团之间的罅隙而已。在处于这种情况下的一个共同整体中，议会的立法和法院的审判只能及到家族首长，至于家族中的每一个个人，其行为的准则是他的家庭的法律，以‘家父’为立法者”①。在中国古代亦是如此，在《湖南农民运动考察报告》中精准地观察到压迫中国人民的三种权力就是政权、族权和神权。对妇女而言除前述三权之外，还多一个夫权。②正是这种以家父权为代表的族权将个体的人格以及社会活动资格吸收殆尽，因此在新中国成立之后，首要任务就是打破其对个体的压制。共和国成立之后的首部重要立法《婚姻法》开宗明义地禁止以任何形式干扰婚姻自由，将社会个体从家族的阴影中解放出来成为新的社会基础单位。另一方面社会主义经济迅速发展，为个体的独立提供了根本性的保障。国家大力发展经济，建立齐全的工业部门，社会分工进一步细化，家庭的经济价值和伦理价值迅速衰落，个体逐步脱离家庭融入社会化大生产。特别是改革开放之后，中国改变计划经济发展路线，着力发展市场经济，实行政企分开，承认私人产权。至此，个体得以独立的面貌进入市场从事贸易活动，正在或者趋向真正地取代家庭成为社会活动的主体。

我国民法典立法之亲属法体系构建价值取向确定及表现

立法体系范文篇8

［关键词］法典化；经济法体系；构建

早在1804年《法国民法典》颁布实施后，世界各国就开始将法典化作为部门法研究的主要目标，中国特色社会主义法律体系的建立和完善，不仅宣告了以往立法任务的结束，也标志着新的法律时代开启，依照经济与社会发展需求制定新的法律，从外在形式及实质内容两方面，做好现有法律法规的完善工作，是今后一段时间内法学界的主要任务。2017年3月15日，第十二届全国人大代表第五次会议通过了《中华人民共和国民法总则（草案）》，自2017年10月1日起施行，其对于编纂民法典不仅具有积极意义，也是实现法典化的第一步。在这样的背景下，是否能够实现经济法的法典化引起了法学界的热议，结合法典化形式，研究经济法体系的构建，能够为经济法基础理论研究以及未来编纂经济法法典提供参考。

1经济法体系研究意义

经济法体系确立的方式会直接影响人们对于经济法的认知，理论上，通过研究经济法体系，能够完善当前我国经济法基础理论的内涵。计划经济到市场经济体制的转变，以及中国特色社会主义法律体系的建立和完善，使得我国在经济法体系的研究方面存在很多不同学说，虽然在这种环境和氛围中，经济法的研究必然能够更加深入，但是实际上如果争论无休无止，则必然会对其发展产生不容忽视的影响。结合我国民法与刑法的发展历程分析，其之所以能够发展成熟，一个非常重要的原因，就是包括在法律体系内的基础理论达成了共识，因此，对于经济法体系的研究，实际上是为了进一步夯实基本理论基础。而从实践意义谈论，对经济法体系进行研究，能够有效解决当前经济法内部数量多且分类难的问题。新时期，经济的飞速发展使我国经济基础处于不断变化中，而现有的经济法立法时间较早，并不能很好地适应市场经济发展的要求，从而导致经济法中有关市场主体权利义务以及政府权力被分散在60余部法律以及更多的行政法规中，引发了前后立法不一致的问题。通过构建科学经济法体系的方式，能够明确经济法分类，有效减少重复立法的问题，也可以避免经济法内部的各种矛盾冲突。从长远角度分析，如果想要在今后编撰经济法典，做好经济法体系的构建及合理布局工作同样是不容忽视的问题。

2构建经济法体系的条件

一是应该保证市场经济稳定发展。相比较计划经济，市场经济是以自由价格机制为引导，完全自由化的经济体系，研究西方发达国家的经济法，其产生的背景就是市场经济发展，基本任务则是通过政府部门的适度干预，解决市场机制的失灵问题，简单来讲，可以概括为：市场经济缺陷→政府部门干预→优化干预手段→产生经济法。构建经济法体系，主要是为了探讨经济法应该包含哪些层次、哪些门类的经济法部门，而这只有在市场经济条件下才能实现。二是应该注重经济法基本理论研究。这也是构建经济法体系的基础，构建经济法体系与经济法基础理论研究存在直接的关联，从目前来看，我国法学界多数学者都将经济法看作是独立的法律部门，对于经济法基础理论的研究始终未曾中断。不过，虽然在长期的研究中，对经济法历史发展、相关概念、调整对象、基本原则以及体系架构等都取得了显著的成果，但是依然没有形成高度共识，在一定程度上影响了经济法基础理论发展的速度。如何构建经济法体系，是针对经济法所进行的更加深入、更加系统化的研究，同样也更需要基础理论的支撑。三是应该做好经济法立法工作。良好的立法工作是经济法体系一种非常重要的外在表现形式，从某种程度上，构建经济法体系可以看作国家经济立法结果的体系化表现，立足法典化背景，想要构建经济法体系，就是依照相关标准，针对现行经济法相关的法律法规进行分类和总结，确保其能够形成内容完整、结构合理、统一协调的规范体系。从这个角度分析，需要对经济立法的“质”与“量”进行强化，“质”的强化指在经济立法环节，必须将经济法理念以及基础理论作为指导，保证立法内容合理，各种法律法规内部关系协调，彼此之间不存在冲突；“量”的强化则是指经济立法必须能够达到一定数量，覆盖全部经济法部门，并且伴随社会经济的发展持续变化。

3经济法体系构造问题研究

法典化形势下，构建经济法体系需要坚持几个基本原则。一是全面性。确保经济法体系必须能够将所有的经济法部门覆盖其中，如果忽略全面性，经济法体系也就无从谈起。二是前瞻性。经济法的内容并非固定不变，而是应该随着社会经济的发展持续变化，其所调整的经济关系同样是一种处于变化状态的社会关系，在构建经济法体系的过程中，需要充分体现前瞻性，将其与现行性结合在一起。三是统一性。在构建经济法体系构建中，虽然强调“量”，使得经济法律法规数量众多，但是构建体系并不意味着将这些法律法规简单堆砌在一起，而是应该做好统一归纳，在统一的经济法体系内，结合统一理念进行构建，确保体系内的所有法律法规都能够实现相互协调。必须认识到，部门法体系化的标准是多种多样的，任何一种标准都必然有其可取之处，同样也存在一定的缺陷和问题，从保证经济法体系构建效果的角度，不能单纯使用一个标准，而是应该通过组合的方式取长补短，选择一个要素作为核心，兼顾其他要素。结合经济法体系化标准分析，应该强调以行动为主，兼顾主体、实施机构等因素。市场主体包含了消费者、经营者、劳动者等，经营者是核心，因此以市场行为为标准可以看作是以经营者行为为标准，其行为贯穿了整个经济法。市场经济下的经济法体系主要包含以下子部门。3.1竞争法。竞争法是经济法中最为关键的子部门，目前包括了若干单行法，如拍卖法、招标投标法、反垄断法、反不正当竞争法以及反倾销条例等，适用于各种可能危害公平竞争的行为，其中包含了广泛适用的一般法，也包含了针对特定对象的特别法。不过，我国的竞争法在内容上虽然不断完善，但是形式过于分散，规制机构分布在多个不同部门。如果能够建立相应的子部门法典，则可以形成统一监管机制，提升监管的专业性和执法效率，促进形成健康的市场竞争文化。3.2消费者保护法。建立消费者保护法的初衷是规制经营者的行为，保护消费者合法权益，经过数十年的发展，目前已经基本完善，在赋予消费者合法权利的同时，也设定了相应的义务，配合专门的监管机构来确保法律能够贯彻落实。考虑到消费者保护法中单行法数量多且内容繁杂，多部门执法的形式导致监管过于分散，实施效果并不能达到预期。将消费者保护法法典化，能够改善其立法、执法和司法水平，消除立法分散和多头监管引发的问题。3.3劳动法。当前，学术界通常将劳动法看作独立部门法，或者纳入社会法的范畴，但是如果从经济法角度分析，劳动法依然是对经营者行为进行规范，必须从经济和市场视角制定法律规则，从而理解劳动法的内涵。结合规范主体、方法等进行分析，劳动法与竞争法和消费者保护法存在共同的理论基础与品质，如果将其从经济法体系中分离，则会破坏经济法思维的完整性及系统性。3.4财税法。财税行为是政府部门为了获得和使用公共资金开展的活动，具有经济性的特征，而其公共性更是显而易见。想要确保充分发挥财税法的作用，应该立足社会公共利益，做好财税行为的规制工作，这也是财税法的应有之义。不过从目前来看，政府部门的宏观调控使得财政行为的调控功能越发突出，在一定程度上掩盖了财税法对于财税行为的规制作用，也导致财税法无法对政府财政违法行为信息进行有效监管。将财税法作为经济法的子部门进行法典化，能够有效规范政府财政的收支行为，建立起独立的规制财税行为体系。3.5金融法。金融法包括了证券法、保险法、信托法、反洗钱法等一系列法律法规，能够对金融行为进行规制，经济性和社会公共性决定了金融法能够被纳入经济法体系中，而且纵观历代经济危机，金融活动并非单纯的司法行为，与社会公共利益存在密切关联，涉及市场安全、不正当竞争等多方面的问题。与竞争法相比，金融法属于特别法，不过由于金融市场的多样性、金融行为的普遍性等，使金融法在经济法中占据了重要的位置。

4结语

体系化是经济法走向成熟的一条必经之路，法典化则是体系化的最高形式。在市场经济环境中，经济法存在高度分散的特点，体系也并没有完善到一定阶段，需要学术界加强经济法体系化构建研究，通过不断反思推动经济法体系不断完善，最终建立起相应的经济法法典。

参考文献

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［6］张金艳.我国经济法体系研究现状探析［J］.黄河科技大学学报,2018(3).

立法体系范文篇9

[关键词]：中国特色，法律体系，定义

对中国特色社会主义法律体系的含义，虽然我们已经有了一些认识和理解。但是，由于我们对法律体系的概念和理论的认知和探究在不断地发展变化，因此，本文试图对中国特色社会主义法律体系的概念作点新的思考和定说。

一、对中国特色社会主义法律体系认识的局限性

党的十一届三中全会后，特别是党的十四大以来，伴随着社会主义市场经济建设的逐步全面深入地展开和向前发展的需要，积极尽快落实党的十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标，针对法律体系的建立，我们曾经提出过：“社会主义法律体系”、“适应社会主义市场经济法律体系”、“市场经济法律体系”、“中国特色社会主义法律体系”。不难看出，这些提法它们的含义是不相同的。社会主义法律体系，是从社会主义性质和制度上，从区别于资本主义及其他法律体系而界定的。适应社会主义市场经济法律体系，是从社会主义市场经济的要求和特点出发，提出的法律体系概念。社会主义社会的要求是多方面的，远不至于仅市场经济方面的要求，所以，这个提法有明显的局限性。市场经济法律体系，这种提法显然法律体系的覆盖面太窄，而仅涉及的是有关市场经济活动相关法律构成的体系，并不是法学中一般所指的法律体系。相比之下，中国特色社会主义法律体系这一提法和概念是科学的，突出的表现在：（1）反映出法学中一般所指的“法律体系”概念，或曰具有法律体系的一般性。（2）反映出社会主义社会的性质和要求，有别于其他类型的法律体系。（3）反映出中国特色与传统和个性与普遍性的结合。

现在，应对中国特色社会主义法律体系持有正确、全面和系统的认识，其中最关键也是最基础的是对“法律体系”这个法学中重要概念要有一个比较统一和一致的认识和看法。

什么是法律体系？目前学界的提法和界说很多，但是较为普遍的提法是，认为法律体系即就是一国现行法律部门体系。“法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。”这一提法和理论，显然是不能适应全球经济的一体化、市场化和社会的多元化、法治化的要求。我以为它的局限性突出地表现在：（1）它不能全面、系统地反映出一国的法制或法治活动。法律体系即部门法体系的理论，纯粹是一个静态的、结果式的预设，从理论上看过于刻版和机械。一国现行法律划分为多少个法律部门，恐怕只能是一个基本的、主要的而已，谁都不可能匡死它。我国法学院校的《法理学》教材中列举的部门法多少不一就是很好证明。“理论上的部门法概括与划分始终是对立法实践的一种总结，即它总是落后于社会经济的发展与立法实践”，部门法划分“由于是人定的尺度、标准不尽统一，使得这种部门法的划分缺乏普遍性而带有较强的任意性、随意性，从而使部门法体系即法律体系具有很大的不稳定性。”更为重要的是部门法体系的理论未能照应到立法体制、法律规范体系和法律效力体系。忽视了立法体制、法律规范体系、法律效力体系和部门体系之间的逻辑关系和系统性。这种孤立的理论，导致在实践中把立法与法律体系的建立看作不相干的东西，事实上“立法体系是整个法律体系大厦建立的前提和基础，立法体系的完善与善恶，直接影响和导致法律体系的完善与善恶”。（2）它不能明确反映出本国法和法治的精神、原则与目的。法律体系的建立是根据法律部门，而法律部门的划分是根据“调整对象”、“调整方法”和一些弥补两个基本标准不足的原则。这都是从法律规范表面形式上所作的一种归类，并不能说明法律规范调整某一社会关系的精神和意义，以及采用某一调整方法的目的性。根据法律规范所调整的社会关系和法律调整方法划分法律部门，虽然不失为划分法律部门的重要标准，但它确实存在许多不足和缺陷。列宁格勒大学教授Ю??K，托尔斯泰认为：“法律调整对象和方法的标准，对于划分法律部门来说是不够的。许多年来，对于解决这一非常困难的任务试图加上一些补充标准，如统治阶级对某部分社会关系独立法律调整的关注；法律调整机制、功能、目的和原则，等等，这不是偶然的。”这说明前苏联法学界自上世纪80年代以来，对划分法律部门的标准从传统的“调整对象”和“调整方法”的认识开始反思，意识到划分部门法标准的“多元”化。中国同属于前苏联部门法体系理论，更应认真总结经验，充分认识到将法律体系仅仅理解为部门法体系的局限性。

鉴于上述部门法体系即法律体系理论的局限性和落后性，我们完全有必要超越已往的认识，站在更为广泛的视角来思考法律体系概念。我认为对法律体系概念的认识和理解，目前我国法理学界有两种做法可供借鉴：一种是根据孙国华教授的观点和提法，采用“法的体系”称谓，不用“法律体系”称谓。这样做的好处是，使一国现行法的内容与形式既相互统一又相互区别，逻辑关系很强。“法的体系是法的内部结构，即指一国现行法规范不管其外在形式多么零乱，都是分成部分而又相互联系的一个统一的系统或整体。”显然这里所讲的一国现行法是内容，而一国现行法规范乃至规范性法律文件及法律部门都是外在形式。但必须注意到，法的体系并不是法的内在结构体系，或法的分类而构成的体系。另一种是根据朱景文教授的观点和提法，采用“法律体系”的称谓，而又把法律体系概念分为广义和狭义，尽管他是从比较法学的角度来这样思考，但这样的做法有合理性，从技术上便于操作，可行性强。法律体系“在狭义上指一个国家的法律体系”，“在广义上是指某些有共同特征的不同国家的法律体系所组成的族、群或集团”。这样就打破了把法律体系概念仅应用于一国的范围，而通用于世界范围。更为重要的是他从法律体系的内涵上，指出“法律体系一词的含义更为复杂，它不仅包括法，而且包括更多的东西”。“法律体系的概念不仅包括一个国家的法，而且包括法在实际生活中的运作，法律实践，这个国家的法律文化传统，占主导地位的法律意识，法律职业，法律角色等。它将一个国家法律现实的一切基本因素统一地相互联系地概括起来，形成一个有机联系的整体。”这样的观点和提法的好处是：使法律体系这个概念的外延扩大，小指一国法律体系，大指世界范围法律体系。这有利于将国内法律体系与世界范畴内的法律体系一体化，但又不失为法律体系就一国现行法律具有的特性。而且有助于国际间的法律文化交流等。将法律体系概念的内涵由已往的“部门体系”单一要素加以丰富，包括法、法律实践和法律意识。从而避免了过去认识的单一化而带来的局限性。

纵观上述种种，我以为在确认法律体系概念时必须明确这样一些最基本的原则：（1）坚持整体（系统或体系）的原则。这一原则要求整体与组成整体的若干部分之间既存在内在的有机联系又各自相对独立。它不同于一事物由若干因素构成的情况，因为一事物若缺少一个因素，便不成其为该事物，如法由“概念、规则、原则”三要素构成，如果缺少三要素中任何一个要素，就不叫法了。而体系则是由独立的小部分组成，如法律体系是由法的基本部门构成，即是缺少一个部门也不影响它的成立。“法律体系强调对体系化对象的整体上的逻辑相关性的要求，体系化的目的在于构建一种法律规范所赖以创制的演绎形式。”（2）坚持体系的静态和动态性的原则。这一原则要求体系包括两个方面。一方面指它的静态，如部门法体系等。另一方面指它的动态，如立法体制和它创制的规范性法律文件即渊源或效力体系，由同类法律规范组成的部门法体系，这样的过程就是动态的法律体系。动态法律体系的过程是有序的因果关系，保证了内在的有机统一。坚持这一原则，就避免了把法律体系仅仅理解为部门法体系的纯粹静态性，保证了它的动态性和开放性。（3）坚持体系的层次性原则。这一原则要求我们在认识和界定体系时，必须把体系看成是由不同层次的子体系组成。如，孙国华教授就把我国法律体系分为四个层次：第一层次是宪法部门，第二层次是基本法各部门，第三层次是各基本法律部门的子部门，第四层次是子部门的次子部门。（4）坚持体系与外在因素的关联性原则。这一原则要求我们在界定和认识法律体系时切忌孤立地看待它。法律体系的形成和存在必然离不开相关的环境和条件，如，国家的权力，国体、政体、国家结构、法律文化传统（如成文法传统或判例法传统）、法律意识、法治环境等。既然法律体系是指一国现行的法律规范的部门化的体系，这就肯定应该是具有该国家的传统和特色的、实在的法律体系。

至此，笔者认为法律体系，是指一国现行的立法体制、规范性法律文件体系和以宪法部门为核心与基本部门法构成的部门体系的总称。这是狭义上的法律体系。就立法体制、法律规范的渊源或效力体系和法律部门体系方面在世界范围进行比较分析，凡具有基本或主要的共同性，说明它们属于同一类法律体系。这是广义的法律体系。如，民法法系里一些单一制国家的法律体系就属于这样的。

二、中国特色社会主义法律体系的构成和内涵

当我们对法律体系概念有了比较正确、合理和基本一致的看法和认识，当我们对法律体系概念的认识抛弃了过去仅仅理解它是部门法体系的片面看法，从动态视角和站在世界范围界定它，从而提升了我们的认识水平。这样对法律体系的研究就会有了新的突破，对中国特色社会主义法律体系的构建就会有个坚实的理论基础。首先，中国特色的社会主义法律体系是不可能脱离开以上所述的法律体系范畴。它是在我们已有的认识基础上，结合新的形势，特别是针对社会主义中国的特色，有创造性的法律体系理论。其次，中国特色社会主义法律体系的构建，它既是实施、实现“依法治国，建设社会主义法治国家”奋斗目标的法律和法律制度保证，也是有中国特色社会主义法律体系理论的证实。再次，围绕着中国特色社会主义法律体系理论的形成和发展，必然会带动我国相关法学理论的进步和发展。因此，做好对中国特色社会主义法律体系概念的界定这一最基础的工作极为重要。

（一）其构成

中国特色社会主义法律体系的构成包括三部分：第一，立法体制。立法体制是指国家关于立法主体的组织系统、立法权限的划分和行使制度。有的认为立法体制就是立法体系，有的还认为立法体制即就是规范性法律文件体系。我认为立法体系这样的概念不够准确。“体系”一词与“体制”一词不同。汉语中的“体系”是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体（系统）。而“体制”是指国家机构、企事业单位的组织制度。所以使用立法体制概念比较适合。至于把立法体制等同于规范性法律文件体系更是不合适，应把二者区分开来使用。我国的立法体制就是“一元两级多层次”，即：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家立法权的主体是全国人民代表大会和它的常务委员会。根据宪法62条和67条规定，全国人大的职权15项，其中立法权4项；全国人大常委会的职权21项，其中立法权8项。这就是一元的含义。两级包括中央一级立法和地方一级立法。在国家行政结构上，分中央与地方，中央领导地方，地方服从中央，这是整体与部分的关系。这一关系在立法体制上的表现是：全国人大及其常委会、国务院作为中央国家机关比地方人大及其常委和政府的政治地位高，处于领导地位。中央国家机关制定（立、改、废）的规范性法律文件的效力高于地方国家机关制定的地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同中央国家机关制定的宪法、法律（基本法和基本法以外的法律）和行政法规相抵触。立法体制的多层次表现是制定规范性法律文件的主体从中央到地方宝塔式的设置，层次清楚，权限明确，相应它们制定的规范性法律文件的效力地位也是成为梯级的。第二，规范性法律文件体系。这里讲的规范性法律文件体系，是指国家立法机关制定的各类规范性法律文件依其地位和效力不同而构成的体系。如，制定法中宪法、法律、行政法规、条约等就是民法法系国家的规范性法律文件体系。中国从古到今都是制定法的传统，规范性法律文件在当代的形式体系是以宪法（含修正案）为根本大法，相配有法律、行政法规和军事法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章（包括部门规章、地方政府规章、军事规章）、国际条约等。“具有中国特色社会主义法律体系在范围上应包括一切立法机关、授权立法机关或行政立法机关所制定的阶位不同、效力不同的具有法律形式渊源的一切规范性文件”。第三，部门法体系。部门法体系又称法律部门体系，是指一国的全部现行法律规范按照一定的标准和原则划分的本国同类法律规范即部门法形成的有机联系的统一整体。我以为不能把部门法体系等同于法律体系，这样从概念上到内涵上都会给人们造成思想混乱。因为人们对法律概念的认识不统一，多元复杂，法律的分门别类派流众多，于是把一国部门法体系等同于含义广泛复杂的法律体系，或是用难于统一的法律体系概念取代部门法体系，都是不合适的。当然部门法体系是法律体系基本的构成部分。

以上我国的立法体制、现行的规范性法律文件体系和部门法体系的总称就是具有中国特色的社会主义法律体系。为什么只有这三部分的总和才能称之为有中国特色的社会主义法律体系，其主要理由是：立法体制是基础和前提，没有立法的主体和立法权，什么规范性法律文件也制定不成，法律没有谈何体系。规范性法律文件这是立法活动最后的成果，它反映着立法者的主观愿望，当然它归根到底是受客观经济关系所决定。规范性法律文件是法的概念、规则、原则和精神的形式或载体，又是划分法律部门的依据。而法律部门是立法活动创制的规范性文件中的规范，然后按照一定原则和标准进行部门化分类的结果。很清楚，三部分既是前后有机联系的逻辑关系，又是不可分割的首尾相连的循环关系。因而只有三部分的总和体才能称之为法律体系。

（二）其内涵

中国特色社会主义法律体系的三个部分共同表现的社会主义法的概念、规则和原则，并能从制度上保证以法制约权力，切实做到依法行政和公正司法，人民真正享受民主、自由等各种权益，这就是它的内涵。具体讲，中国特色社会主义法律体系应具有的特色如下：

1、一元性。立法体制的一元，而且是由中国共产党领导的一元制。在各种规范性法律文件中，中华人民共和国宪法（1982）及宪法修正案是核心和母法，具有最高的法律效力和地位，这又是一元性的具体表现。在部门法体系中，宪法部门是整个体系的基础和主导，是其他部门法所有规范性法律文件的最高依据。“一个国家立法体制的形成，主要是由这个国家的国体、政体和文化传统所决定的。”我国这些一元性的表现是我国的国体和政体的具体反映，也是自秦汉以来形成的中央集权制国情和中华法系传统特征在现代中国的新型表现。立法体制的一元性决定和保障了我国法律体系的有机统一。没有这样的一元性，具有中国特色的社会主义法律体系将处于分散的部门法堆积，不可能形成有机统一体。

2、中国特色社会主义理论是指导。一个国家的法律体系的构建，一定是在某种理念和思想的支配和指导下实现的。没有成熟和统一的思想理论作为法律体系的理论基础，这个体系就缺少根本的、内在有机统一的凝聚力，结果必然不成其为体系。法律体系构成的三部分，都是法的内容生成和存在的形式，受人们主观性影响。若没有正确、合理和科学的理论指引人们的立法行为，怎么能制定出高质量高水平的法律。而没有好的法律又怎么能建立起完善的、系统的法律体系呢。因此，我国宪法序言里指出，我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。总之，在这种特色的社会主义理论的指导下，我国法律体系的建构，必然具有中国特色。

3、重在控权性。中国特色社会主义法律体系的一元性特色和它的社会主义本质特性，虽然是它的优越性所在。它能充分地保证人民权力的集中统一，从法制上维护国家的统一和民族的团结。但在构建它时，也要充分地注意到，必须从法律制度上控制权力过于集中和权力滥用和腐败。不仅立法时加强这方面的法律规范的制定和出台，而且在法律部门的分类时，注意这方面法律制度在相关部门法中的协调与统一，力求系统和完善。我国的立法权、行政权和司法权三权是“一元化”下的分工负责和制约，而不是“三权分立”。应看到这种体制自身对权力的制约是有限的。这就需要我们必须特别注重去加强和完善控权方面的法律制度，以法制去制权、控权、约权，使权力依法行使极为重要。或者说，在我国法律体系的建构中应有意识地加强这方面的构建，如，立法中的民主制度的加强和完善，防止立法中的“长官意志”、主观主义和脱离人民群众。在制定组织法时尽量完善和细化权力行使界限，防止滥用。加大和加强程序法律部门的建设，确保行政机关严格依法行政，司法部门严格依法办案。

4、协调性。在设计部门法时，一定做到使公法与私法、国家法与社会法、实体法与程序法等协调发展。这是中国特色社会主义法律体系的内在要求。过去我们长时期只重视公法、国家法和实体法的部门建设，而轻视私法、社会法和程序法部门的建设，造成法律体系迟迟建立不起来。开放改革后，这种情况得到很快改变，社会主义法律体系基本有了一个体系的框架。但其严密性和完备程度还很不够。内部还存在矛盾和不和谐。因为我国是处在后现展的国家，实现现代化不像前现代那样完全采取自由主义政策，而采取的是由政府推进式地发展政策。因此，法律体系不仅要尽快建立和完善起来，以满足政府和社会的需要，而且更应强调它的完善、协调、系统与和谐，以保障国家和社会各方面关系的调整都能有法可循。比如，我们现在就有必要把社会法、农业法、教育法分别作为一个独立的法律部门而设立，以显现我国法律体系的进一步完备，更是当前形势发展的迫切需要。

三、完善中国特色社会主义法律体系的时代要求

中国特色社会主义法律体系是在积淀了50多年的法制建设经验和教训的基础上，基本形成、发展于20世纪80至90年代，现在又处在新的21世纪，在这期间，全世界政治、经济、文化等各个领域发生了前所未有的新变化：冷战结束，出现新的世界格局；苏联解体，中国以经济建设为中心，实行市场经济，通过改革开放政策发展和实现现代化；美国等国企图支配世界的欲望在增强，欧盟的影响在扩大；世界范围内的竞争突出地集中在科技的竞争。因此，政治意识形态的作用在降低，而以科技为龙头，全球经济一体化为导向的经济科技意识形态越来越重要，它的作用力在不断提升。这样情势必然影响和导致世界各国政治、经济、文化、军事、外交等各方面政策的变化。这样的大形势大气候，必然会影响中国特色社会主义法律体系的形成和发展。哈贝马斯认为，科学技术在当代西方社会日益承担着意识形态的职能。科学技术作为一种新的合法性形式，已经成为一种以科学为偶像的新型的意识形态，即技术统治的意识形态。这种新的意识形态，由于没有那种虚假的迷惑人的力量，所以和以往的政治意识形态相比，意识形态性较少。而把政治问题变成技术问题，把相对于目的是合理的手段的选择作为关注的焦点，人与自然关系的合理化问题代替了人与人关系合理化的问题。面对这样新的严峻形势，为了保证中国特色社会主义法律体系适应时代要求，我以为我们在构建和完善这个法律体系过程中当前值得着重注意以下三点：

（一）尽快出台《中华人民共和国民法典》，进一步完善和细化我国的《商法》，使民法部门更加体系化，以适应微观经济关系调整的需要。进一步完善和细化我国的《行政法》和《经济法》，使这两个部门法更加体系化，以适应宏观经济关系调整的需要。我们不要等到客观改革完成后，一切关系都理顺到位后再来立法去规范各种社会关系。而应通过立法，用法律制度作为动力和手段来推进改革，发展社会事业。因为我国是后发展的国家，在前现代时期人类已经积累下来现成的经验，现成的法律技术只需要“移植”和“中国化”就是了。

立法体系范文篇10

[关键词]税法体系；税收基本法；税收程序法

一、完善我国税法体系的必要性

20年来，我国税法建设的成就是有目共睹的。但是，毋庸讳言，我们的税法体系仍然不够完善。其根本原因之一是历次的税收改革，都是从经济的角度考虑如何更好地实现财政目标，更好地调节宏观经济，而没有从法律的角度探讨如何更好地构建一个完整、系统、公正、有效的税法体系。现行税法体系的弊端越来越明显，难以适应加入WT0之后的经济全球化浪潮。

第一，各单行税法松散排列，相互之间协调性差的情况没有根本性改变，税法体系不够完整，特别是缺少一部能够对各单行税法起统领、约束作用的基本税法。

第二，中央与地方的税收立法权及税收管理权划分没有从法律上得到明确，新税制在增加中央税收收入的同时，没有建立相应的地方税法体系，这成为中央与地方一系列税收利益磨擦的重要原因。

第三，实体税法仍以行政立法为主，税法级次低、效力差，不能适应市场经济对税收高度法制化和税法与国际惯例接轨的要求。

第四，内外资企业所得税仍然分设，税法的最终统一尚未完成，国民待遇原则没有得到充分体现。

第五，程序税法的建设明显滞后。这一方面表现在税收征管改革取得阶段性成果后，没有在相应法律中得到应有的反映，税收征收管理的法律程序仍没有理顺，空缺的内容还比较多，《税收征管法》亟待修订；另一方面表现在《行政处罚法》、《行政复议法》等法律出台后，征纳双方在有关税收问题上如何适用这些法律，还缺乏具体、有效的程序性规定。

第六，税收立法受行政管理机关影响过大，税法规范性差，立法技术有待进一步提高，税法的可操作性有待增强，税法与有关法律的衔接需要更为紧密和协调。

第七，随着税收日益深入人们的社会经济生活，特别是增值税使用专用发票以后，偷税与反偷税的斗争越来越尖锐；另一方面，通过司法手段保障纳税人基本权利的呼声也越来越高，而现行税法体系尚未建立与此相适应的税收司法保卫体系。

这些问题不解决，加人WT0后，我国税法与其他国家税法及相关国际法的不协调会更加严重，我国税法中存在的各种问题将会被放大，税法适用上的矛盾会更加突出。不夸张地讲，如果不从法律的角度重新构建税法体系，现行税法必将成为进一步改革开放的重要掣肘因素。我们大胆断言，如果说1984年开始的税收改革是以税种建设为目标进行的，1994年进行的税收改革是以税收利益调整为内在动力，以税收征收管理改革为重心，那么，下一次大规模税收改革的核心一定是税法体系的完善。只有建立完善、规范、现代的税法体系，才能适应我国融入经济国际化浪潮的发展方向，克服我国现行税法存在的种种弊端；才能实现税收管理的现代化和法治化，逐步达到依法治税的目标；才能借助法的功能，更好地发挥税收应有的作用。

二、设计我国未来税收法律体系应注意的几个问题

完善我国税法体系，需要把握其总体走向，对此，我们认为应注意这样几个问题。

1.搞好立法规则。回顾我国近20年来的税收改革，基本上是采用渐进方式进行的，哪一部分内容最需要，改革就从哪里开始，没有总的立法规划。经过20年的辛勤探索，应当说，目前我国经济体制改革的目标已经相当明确，税收改革已有相当的基础。在此基础上，完善我国税收立法，应当采用常规的办法，即先从总体上搞好税收立法规划，然后再接照立法规划有步骤地操作各项税收立法。这样才能把握完善税法体系的基本方向，减少立法中的漏洞，提高税法的协调性和有效性。

2.提高协调性。协调性是一个系统有效率的基本要求。税法是经济与法的结合，牵涉到国家与纳税人及各级政府之间的利益分配关系，因此，对协调性的要求应当是非常高的。这种协调性应当分为很多层次：既包括税法经济内容与法律形式的协调，也包括税法与国家掌握的其他宏观调控手段之间的协调；既包括税法内部各单行税法之间的协调，也包括税法与其他国内法律乃至有关国际法的协调。从税法建设的角度考虑，更应注意的是要将税法的完善放在整个法律体系中去研究，其好处一是可以拓展研究视野，借用法学研究的科学方法，吸收法学研究的成果，提高税收立法水平；二是有利于明确税法在整个法律体系中的地位，增强税法与整个法律体系的有机联系；三是有利于提高税法与有关法律的协调性，合理借助其他法律的某些规范，简化税法。所以，将税法置于整个法律体系中去研究，应成为税收立法过程中的一个基本思想方法。

3.提高法律性。所谓“法律性”或许是个不够规范的概念，在这里要强调的是税法的法律功能与地位。其含义应当包括两层意思：一是强调税法是被赋予法律形式的国家经济分配手段，而不是一个单纯的国家经济政策或行政管理制度，税法既然是国家法律体系的组成部分，就必须以法律的语言、规范、体例来立法，税法必须遵循法的基本原则和规则，不能使税法成为独立于国家法律体系之外的特殊法律；二是要表明税法应有一定的层次，税法的主要部分须采用法律而不是行政法规或者行政规章的形式。

4.提高可操作性。规定过于原则、可操作性差是我国法的一大弊端。与其他法比，税法的可操作性更差，其直接原因是立法者（在很大程度上是税务机关自己）借口税法需要以高度的原则性去适应复杂多变的社会经济生活而降低其可操作性，背后的原因则是为了随意解释税法以方便税务机关执法。税法可操作性差，法的指引作用、评价作用、教育作用难以有效发挥，税收法律主义、税收公平主义的贯彻执行必然大打折扣，税法的威信下降，其稳定性也会受到破坏。所以，就目前我国税法建设的实际情况而言，可以将提高税法可操作性的程度，视为衡量税法建设成就的一个尺度，提高税法的可操作性，应当成为完善我国税法体系的一个方向性目标。

5.增强程序性。一套法律体系的程序性规则是否健全，通常被视为其现代化程度如何的一项重要标志，因为没有健全的法定程序，法律的公正与效率就无从保证。毋庸讳言，我国税法从立法到行政执法都严重忽视了程序性规则的重要性，这是我国现行税法的一大弱点。对此，未来的税收基本法和税收征管法承担着较大的责任。我们可以套用前面的话说，提高税法的程序性，应当成为完善我国税法体系的另一个方向性目标。

6.具有预见性。具有预见性是对任何法律都要提出的一项基本要求，这是保证法律相对稳定的需要。尽管我国经济体制改革已经走入一个相对稳定的阶段，但是随着经济全球化的发展和税收越来越深入社会经济生活，税收立法仍然面对许多不确定的因素。如我们已经注意到的国企改革、加人WT0以及知识经济时代到来给税收带来的种种困难等等。这些问题研究得越深入，完善我国税法体系的努力也就越充分，税收立法的层次和水平也就越高，税法体系也就越稳定、越有效。

我们认为，我国税法是一个完整体系，而不能成为一个单一的税法，因为单一的税法是无法满足我们对税收作为国家调节经济的宏观手段而提出的多项要求的；另一方面，在可以预见的一段时间内，也不可能实现税法的法典化。所以，我国税法必定是由多个单行税法构成的体系，这一点应当是没有疑问的。那么，这个税法体系的结构应当是什么样子呢？我们认为，这样几点是需要明确的：

第一，未来的税法体系不是各个单行税法的简单集合，它应当是有核心的，这个核心就是税收基本法，从我国法律建设的实际来看，必须有这样一部起统领、约束、指导、协调作用的基本税法，税法体系的骨架才能形成。

第二，这个税法体系是分层次的、相对的。它包含两个部分，一是税收基本法、税收实体法（各个单行税种）、税收征管法（具有程序法性质）等，这是税法体系的基本内容；二是税法与不同法律体系的交集（包括税收争讼法、税收处罚法的大部分内容），虽然按内容划分，它们属于税法体系，但是按法律部门来归类，则属于其他法律体系。这一点是我们讨论有关问题和在立法上都要注意的。

第三，从构成税法体系的各个部分来看，我国税收基本法的规模应当适中，主要功能是规范最基本的税法原则和有关税收法律关系主体的权利与义务，设立税收基本法是完善我国税法体系的第一个重点；经过多年的努力，税收实体法框架已经形成，目前除了需要对一些税种的内容进行必要的调整外，主要是适时增加一些新的税种；税收程序法是完善我国税法体系的另一个重点，关键问题是建立税款征收管理和相关的税收行政执法法定程序；税收争讼法、税收处罚法的基本结构也已形成，无须另外构建，需要解决的问题主要是与有关法律的协调。

三、设立税收基本法

税收基本法一般是指对税收共同性问题进行规定，以统领、约束、指导、协调各单行税收法律、法规，在税法体系中具有最高法律地位和法律效力的法律规范。在我国是否有必要设立税收基本法？尽管这几年的理论研究对设立该法是予以肯定的，但仍有许多人持怀疑态度。笔者认为，由于我国宪法容量较小，不可能为了增加有关税收的条款而修订宪法，现有的《税收征管法》在税法体系中又不是具有统领地位，大量的、比较原则性的税收共同性问题无法在税法中有所体现，税收基本法恰好可以补上这个空缺，使税法体系更为完整，涉及的内容更为全面。不仅如此，由于税收基本法具有税法“母法”的特殊地位，还可以对税法体系起到整合的作用，使其整体结构更为合理，对税收行政执法和司法的指导更具权威性，从而在整体上提升税法体系的效力。所以，从长远看，应将设立税收基本法作为完善我国税法体系的核心工作来抓，那种回避设立税收基本法，只为解决税收工作中的棘手问题而修订某些现行税法的思路是短视的，因为修修补补不能改变现行税法体系的不合理结构，使我们的税法适应新形势的要求。况且，面对我国加入WT0之后汹涌而来的经济全球化浪潮，留给我们完善税法体系的时间已经不是很多了。

设计我国税收基本法的体例结构，要从我国实际情况出发综合考虑，就立法规模和总体结构而言，未来我国税收基本法的基本轮廓应是规模中等，涉及面较宽，采用章、节、条、款、目结构，大约在100条左右，总字数在1～3万之间，设立总则、分则和附则；比较讲求法律内容排列、组合的逻辑性、完整性和严密性，注意将原则性与操作性统一起来，在保证法律含义不变的前提下，力求语言通俗易懂，能为一般纳税人所理解。

税收基本法为税法之母法，从总体上说，其调整范围应包括除关税以外的所有税种，以征纳双方的权利义务关系为核心链组织有关内容。具体内容应当包括有关用语定义、基本原则与适用原则、税务机关与纳税人的各项权利义务、税收立法权与税收管理权的划分、税收行政执法程序等等。对税收基本法的内容设置问题还应作更深入的探讨，同时还应注意该法与有关法的分工与协调。

四、完善税收实体法

我国税收实体法的完善关键在于其经济功能的充分有效发挥，应当说这不是完善我国税法体系的重点。但是为保持我们所设计的税法体系的完整性，在此我们还是花费一定篇幅讨论我国税收实体法的未来走向。

在新的形势下，我国税收实体法完善的目标主要应包括：进一步确立税收收入增长与宏观经济变化相适应的内在机制，增强税收减缓经济周期性波动的能力，更好地体现税收公平，适应加入WT0和经济全球化对税法国际化、规范化的要求，突出税收鼓励企业科技进步、环境保护和产业结构调整的政策导向，提升实体税法的效力。

就具体税种而言，主要的改革包括增值税逐步由生产型改为消费型，征税范围扩大到建筑业与交通运输业，适度扩大消费税的征税范围；实现企业所得税的“两法合一”，改革个人所得税的扣除办法，适度降低其边际税率。此外还要适时开征燃油税、社会保障税、遗产与赠与税、环境保护税等新税种。

不管是哪一税种的设立或调整，都应注意其法律效力的提升，一般来说，增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、社会保障税、农业税等应由全国人大常委会正式立法，成为税收法律。其他需由国家统一立法的税种，仍可采用委托立法的形式，经全国人大授权，由国务院以制定税收条例的形式，使这些税种成为税收行政法规。其他税种应由地方人大或政府在不违背税收法律和行政法规的前提下依法自行制定地方性税收法规或规章。

五、完善税收程序法

《税收征管法》作为我国税法中唯一一部具有程序法性质的税收法律，对推进税收征管工作的法制化起到了重要作用。但是其自身存在的不能适应新税制，特别是不能适应增值税法专用发票使用给税收工作带来的变化，程序税法的性质不够突出，可操作性差，覆盖面窄，作用有限，与有关法律不够协调，对纳税人的权益保障不够充分，税务机关的权力不能得到完全落实等问题越来越明显，需要对该法予以修订。

第一，明确纳税担保的形式、担保人、担保的标的物；规定在税务行政强制执行中禁止扣押的纳税人财产；进一步明确纳税担保、税收保全、行政强制执行的程序规则。

第二，为保证税务机关的税收检查权的有效行使，赋予其开启纳税人保管有关纳税资料的卷柜或计算机的权利。

第三，调整税务登记的范围、程序，以更好地把握税源，减少纳税人的偷漏税。

第四，调低滞纳金的比例，因其本质是纳税人占用税款应支付的利息，所以滞纳金的比例应比照银行同期贷款利率确定。

第五，确定税收债权偿还程序。法律另有规定的除外，税收优先于行政收费征收，也优先于纳税人的其他债权征收（纳税人欠其雇员的工资除外）。

第六，将发票管理的基本规定由规章上升到法律层次，在《税收征管法》中作出相应的规定。

第七，明确纳税人的连带纳税义务。即规定税务机关有权要求共同承担同一项纳税义务的纳税人中的任何一人缴纳全部税款，该纳税人不得借故拒绝。税款缴纳后，该纳税人可以行使请求权，要求其他相关纳税人承担各自的责任，这时，税收上的债权债务关系转化成民事上的债权债务关系。

第八，为保证公平，与对欠税纳税人征收滞纳金相对应，规定因税务机关的原因占用纳税人资金时，应按银行同期存款利率向纳税人支付利息。

第九，进一步落实税收法律责任。凡税法为征纳双方设定的义务都要确定相对应的行政法律责任，包括现行税法中行政法律责任不完备的地方和有关税法修订后为征纳双方新增设义务的地方。

第十，进一步协调有关法律的规定。包括将税收违法行为的行政处罚倍数标准由5倍以下调整为1倍以上5倍以下；适当减小税务行政执法机关在行政处罚中的自由裁量权；增加行政处罚形式等等。

六、改进刑法典中的涉税规定

1997年修订后的刑法将有关涉税犯罪归结为“危害税收征管罪”，在刑法第3章第6节第201条至212条中作了规定，把对涉税犯罪的法律规范推进了一大步。不过还是存在着按数额与比例双重标准确认偷税罪难以依法执行，对抗税罪、逃避追缴欠税罪的规定不够全面，有关司法解释亟待充实、完善，有关刑罚规定重刑主义倾向严重等问题。为此，对刑法典也应作出相应修订。

第一，从总体上把握，应少用自由刑，取消死刑，普及财产刑，增设资格刑。

第二，改变对司法解释过度依赖的倾向。将刑法中有关危害税收征管罪条款含义不够确切的内容予以明确。