立法保障范文10篇

立法保障范文篇1

［关键词］乡村振兴;战略实施;立法保障

现在法治作为治国理政的基本方式之一，我们国家主要依靠法律治理国家，因此生活中出现了纠纷一般普遍采用法律的手段进行解决，因为当前从1999年依法治国的理念开始进入宪法，就标志着依法治国的理念深入人心，其中建设法治国家成为目前国家发展的主要目标之一，因为作为比较传统的农业大国，“三农”问题一直是当前乡村解决问题的核心，对乡村振兴战略研究的意义也是举足轻重的。

1关于当前乡村的主要治理模式的发展

因为当前一般普遍使用两种意义上的乡村概念，第一种指的就是国家编制内的县级以下的建制，第二种就是自然而然演变而成的农村的概念，因为二者主要在现实意义上有不同，乡村涵盖的范围也是非常广的，在经济意义上可能也是更加开放的。从乡村普遍的意义上对乡村的概念进行研究也是非常重要的。关于法治乡村来说，学界和官方当前一直在研究其中的主要意义，有的学者站在语文含义的角度上对乡村的概念进行研究，有些学者是单纯从地理的角度对乡村的概念进行研究，这些分析以及解读在现实上也是有一定的意义的，因为主要是基于对法治的尊重。当前虽然没有明确对概念作出界定，但是法治乡村也是目前乡村治理模式最终可能追求的，因为在法治的规范下，乡村的治理有一个比较规范的治理的体系，可以更加合理地规范乡村村民的一些不合理的行为，使得乡村的基层权力和公共权力得到比较有效的制约，现在当前的主要价值追求就是使得农民的权利得到基本保障，这个样子就能够营造乡村振兴的环境。当前乡村治理的核心还是农业的发展，因为对于农民来说，农民如果有钱，富强起来了，就不会使得国家不稳定的发展，乡村治理的核心才会走向最终的成功。以前的乡村治理的模式，仅仅局限于一些固定的格局以及一些熟人社会，但是当前的宗法秩序主要是以自发的特征为主要限制的，家长权威现在也慢慢的体现在日常的生活中，因此乡村的治理更加应该体现法治思维，目前已经成立的法律可能会得到比较普遍性的服从。法治得到服从主要依据的是能够体现以人民的意志制定的法律，因为这样才能得到人民的普遍服从，关于法治社会最终讲究的就是一个法律制度，一个好的法律制度会得到大多数人的服从，一个不好的法律，怎么样人们不会从心底里去遵守它。关于乡村的法治实际上讲究的就是从社会规律层面去规范乡村中生活人民的行为，使得人民的行为得到乡村规约的限制，目前来说乡村的法治可以从政治、经济、文化、社会以及生态等多个方面进行制约，因此不会受到个人意志的制约。当前主要是法治和人治相比，会从多个方面表现出一些不同。主要是法治乡村的建设离不开许多人的参与，因此关于法治的重点是不能离开许多人的参与。关于乡村战略在实施的过程中，实际上法治乡村建设主要是通过国家的控制进行的，因为当前关于国家规划以及扶持的措施之所以能够一直推进以及不会因为基层权力中个别领导以及农村自治过程的一些负责任因为私人的事情最后导致领导干部以及农村自治的结果发生大范围的改变。法治乡村主要是通过一些基层的政权组织对于有些公共权力的实施，进行权力的约束，这样可以使得乡村得到比较良好的建设，农民的权利得到保障，不会因为基层的官员私自进行权力的实施，相应乡村的法治建设。目前乡村的法治建设可以使得许多的基层的基础建设不会出现官员把基础的投资收入自己囊中的事情，导致最后乡村的基础建设无疾而终。

2乡村振兴立法需要解决的重点问题研究

2.1关于农村“四项制度”。首先是对于农村的基本经营制度来说，通过立法来落实农村土地承包关系的稳定并不是一项长久之计。只有在农村承包土地的时候重视对于土地经营权的落实，必须要在法律允许的条件下依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。其次是要重视农村土地制度的落实，必须要允许调整优化村庄用地布局，并且在科学技术、经济水平以及时代不断发展的背景下有效地结合着实际的要求对农用地的用途管制规定和用地标准进行规范，使得农产品初加工设施用地等设施实施农用地备案管理。另外，是对农村集体产权制度的优化改善，通过建立健全符合市场经济要求的集体经济运行新机制，来坚持农村集体产权制度改革的正确方向，制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权权能。最后对于农业支持保护制度来说，只有积极健全“三农”投入稳定增长机制、推广减量化和清洁化农业生产模式，实施耕地质量保护与提升行动。2.2关于产业发展。第一步是要夯实农业生产能力基础，通过“藏粮于地、藏粮于技”的战略来严守耕地红线，确保国家粮食安全。并且要积积极顺应时展的潮流，加快发展现代农作物、畜禽、水产、林木种业。第二步则是要实施质量兴农战略，在宏观层面上通过实际调研和经验的总结，从实际出发来制定和落实国家质量兴农战略规划，并积极实施食品安全战略，完善农产品质量和食品安全标准体系。第三步要重视对绿色乡村的发展理念落实，建立市场化多元化生态补偿机制，落实农业功能区制度、建立生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。2.3关于民生问题。需要尤为注重的就是农民的就业和经济效益的提升，只有建立健全农村劳动力转移就业服务体系，并把农民技能培训列入地方职业技能培训总体社会救助体系，将给予其最大的经济保障。另外，我国现阶段的精准扶贫政策也有效强化了生态扶贫、产业扶贫等工作的落实，对提高贫困群众的自我发展能力具有一定的意义。

3如何实现乡村振兴战略实施中的立法保障

现在关于党的已经正式提出了乡村振兴战略，因此国家已经把重心放在了乡村法治建设上了。当前关于我国农村的乡村发展进程也有着划时代的意义。其中关于实施乡村振兴战略最重要的就是的关于建设法治主义的国家。当前从法治观念的发展来说，从很久以前一直到现在，法治一直是治理国家的核心，因此法治作为治理国家是一种比较认可的治理方式，是要求整个国家以及社会生活都要依照法治进行治理，目前不是依靠任何单个人的社会权威就可以得到治理。当前“法治”一词可能最早是出现在现代社会中，因为此种治理方式对于保证乡村战略发展具有重要的意义。3.1可以推进党的“三农”政策的法制化建设。党的之所以把法治建设写入党章，也标志中国共产党可能想主要以此为一个长期发展的目标，因为当前在两会中，一直提出关于乡村振兴的战略研究，当前已经逐渐形成了乡村振兴战略中的研究核心。目前关于如何把党内的目标转化为一些重大的方针政策也逐渐成为主要的核心。3.2关于乡村战略的具体内容。当前，党的主要是要以农业为主要发展方向，因为按照产业兴旺的概念以及乡村文明、生活富裕的观念来说，发展农业都是第一选择，实际上来说，不仅仅应该保证从经济得到振兴发展，还应该使得农村的政治、文化以及生态文明建设得到发展。3.3关于农村深化改革的基本保证。因为乡村振兴的实现一直是党的十八大以来，农民的梦想，因此关于法治建设如果能够使得这个目标实现，农民会支持这个方针政策的。当前深化改革土地机制，进行农业经验机制的改革，完善承包体制，进行综合治理，一直是当前重大改革的核心，但是改革不能仅仅从表面上来说，还应该有一些依据。3.4适当补全依法治国中一些弱势问题。当前党的建设目标一直强调依法治国，但是乡村在依法治国的建设中是基础力量，但是在社会管理现在面临很大的转型的环境中，乡村建设也以自己的发展力量在发展，因为大多数的法律上还是和城市有关系的，所以当前的发展方向应该把重心放在乡村振兴的法治建设上，这样可以促进依法治国理念的发展以及普及。

4结论

上文主要就乡村目前主要治理模式以及如何实现乡村振兴战略实施中的立法保障进行了叙述以及研究，可以发现乡村的振兴实施中需要依法治国理念的支撑，因为乡村是主要的基础力量，因为近些年来，一直把重心放在城市上，忽略了乡村的重要力量，当前乡村的法治建设还是有很大发展潜力，因此关于乡村的基础法治建设应该从多个方面进行普及，这样才能有效促进国家法治建设的发展。

参考文献:

［1］．决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［M］．北京:人民出版社，2017．

［2］张旭光．关于我国新农村法治建设的思考［J］．山西农业大学学报，2015(14)．

［3］顾云霞．关于发挥立法在乡村振兴战略中的保障作用［J］．广西学报，2018(23)．

［4］胡晓丽．国外法治农村建设的经验［J］．经济论坛，2016(27)．

［5］海若．乡村振兴法治建设的作用［J］．资源导刊，2015(34)．

立法保障范文篇2

社会秩序防卫机能与人权保障机能是近代刑法机能中很重要的两个方面,两者应当是对立统一的,不可顾此而失彼。但是受长期封建法律义务本位观念与建国以来的政治思想路线的影响,我国1979年《刑法》以及以后的单行刑法均不同程度地存在着过度注重刑法社会秩序防卫机能的倾向。受这种刑法价值观念的影响,立法机关与司法机关为了惩罚犯罪,防卫社会,最终达到“以刑去刑”的目的,在刑事立法以及整个刑事诉讼过程中往往不惜任何代价,甚至于侵犯公民应有的合法权利。从司法实践来看,并未收到预期的效果。1997年3月14日,第八届全国人民代表大会第五次会议通过了修订的嗜中华人民共和国刑法》(以下简称新《刑法))),相比较1叨9年《刑法))而言,新《刑法》在价值观上改变了过分重视社会秩序防卫机能的倾向,在立法上对社会秩序防卫机能与人权保障机能进行调整,从而在立法上实现刑法保障机能与保护机能的并重。

一、刑法保障机能与保护机能调整的原因

一般认为,刑法的政治色彩是比较浓厚的,具有较强的政治职能。建国以来一个较长时期,由于国内、国际环境的综合作用,对阶级斗争的严重性估计得过高,过分地强调法律特别是刑法的阶级属性,对于刑法应具备的社会属性,也硬性地带上了阶级属性,刑法的打击锋芒被主要界定为针对反革命罪,将各种严重的犯罪作为敌我矛盾去处理。1979年《刑法))虽然诞生于一个拨乱反正的年代,但是,在刑法领域,人们的观念并未发生转变,注重的只是运用刑法对犯罪分子进行严厉打击,并强调“决不应该给反革命分子、敌特分子和人民的其他敌人以任何危害人民、破坏社会主义事业的自由和权利”。¹在这种大的背景下,刑法的人权保障机能被不自觉地忽视了,没有得到应有的重视。经过十几年的改革开放,国家的重心早已转移到经济建设上,阶级矛盾已经不被认为是社会主要矛盾,从而更加注重刑法的社会价值。对刑法的阶级性进行合理地扬弃,是时代的要求,反革命罪被修改为危害国家安全罪就是刑法的侧重点由政治职能向社会职能转变的最直接证明。强调刑法的社会职能就要求刑法做到公正、平等。法律也只有在平等的前提下才能做到人权保障。因此,国家根本任务的转变导致的刑法指导思想的转变是新刑法中人权保障机能凸现的前提条件。我国长期以来实行的计划经济体制导致了社会利益结构的一元化,使得刑法的政治性更为浓厚,刑法实际上也仅仅是侧重于保护一部分社会利益,即国家利益与集体利益。由于长期以来商品经济的不发达,中国传统的法律文化是以义务本位的价值观为核心的,所有的法律都以创制并维持严密的社会秩序为最终目的,在社会秩序以及社会利益面前,个人需要以及个人权利被极度限制。体现在刑法上就是侧重于刑法的社会秩序防卫机能,例如实行有罪类推,就能使刑法能够适应纷繁复杂的社会生活,最大限度地遏制危害社会的行为,更好地实现刑法的社会秩序防卫机能。但是“刑法价值根植于一定的社会,因而社会生活的擅变必然引起刑法价值的转换。”¹市场经济体制的确立不仅是经济体制的重大变革,同时也促使原有的社会价值体系解体,使社会利益结构呈现出由一元化向多元化转变的趋势。社会权利意识开始树立与强化,要求国家应当平等地尊重每个人的权利与要求。法的真谛在于对权利的认可和保护,法是权利的外化或客观的权利,权利是法的内容或主观的法。市场经济体制要求以个人本位为核心的法律文化与之相适应,从而为罪刑法定原则以及人权保障机能的实现奠定经济基础。“罪刑法定与类推的矛盾不仅是刑法的保障机能与保护机能的矛盾,而且是西方法律文化与中国传统法律文化的矛盾。”º因此,经济体制的转型所导致的法律文化的转型要求刑法并重人权保障机能与社会秩序防卫机能。在法治国家中,法律总是神圣的,而神圣又是源于法律的公正性,因此,公正是任何法律的价值之一。同时,公正也是刑法的首要价值目标。在刑法公正中,立法公正又是首要的,它是审判公正与行刑公正的澎出。“现代刑法之所以被奉为正义之法,是因为社会安全的防卫与个人权益的保障在此获得了最终均衡。”»立法公正要求在惩罚犯罪、防卫社会、宏扬社会正义的同时要切实保障无辜的人不受罪刑追究,保障犯罪分子罚当其罪。以牺牲公民权利为代价的正义并不是真正的正义。与公正同样作为刑法价值目标的人性要求刑法的制定与实施必须符合作为人之本性的仁爱与善良。人性论强调人的价值,维护人的尊严,反对任意剥夺或不合理地限制人的平等的自由权利,主张确立人的平等的,广泛的自由权利。刑法的人性要求刑法尊重犯罪人的人格尊严,维护其合法权益不受态意侵犯,不受过分之刑罚制裁;刑法的人性同时也要求刑法将个人自由价值放在首位,尊重公民的个人自由,使无辜者不受刑事追究,.实现严格的“法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”。公正与人性共同构成了刑法人权保障机能的理论基石。作为刑法价值的公正与人性的实现就要求在刑法的制定与实施过程中对刑法的人权保障机能予以高度的重视。随着历史的进步,保护人权已经成为国际社会的共识,努力实现人权的保障也是世界各国刑法的发展趋势。在刑事法领域,国际社会亦通过了一些旨在保障人权的国际公约,如《囚犯待遇最低限度标准规则》、《关于医务人员、特别是医生在保护被拘禁和拘留的人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚方面的任务的医疗道德原则》、《关于保护面对死刑的人的权利的保障措施》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《联合国少年司法最低限度标准规则》。维护和发展人权历来是中国政府的一个重要的任务,保障人权也是各项立法工作的一个重要的目标。改革开放的中国正在努力使自己在各方面融人国际社会,其中法律的接轨是很重要的一个方面。因此,国际环境的影响也要求中国刑法更加注重对人权的保障。正是在上述四个方面因素的综合作用下,新《刑法》对原有刑法的价值观进行了合理地扬弃,实现了刑法的人权保障机能与社会秩序防卫机能在立法上的调整。

二、刑法保障机能与保护机能调整的司法实现

新《刑法》对人权保障机能与社会秩序防卫机能的调整仅仅是刑法人权保障机能实现的前提条件而已。长期以来形成的刑法价值观的影响在短期内是不会随着刑法立法的改革而完全消除的,刑法人权保障机能的实现将是个漫长的过程。从我国刑事司法工作现状来看,要做到人权保障机能的司法实现,认识领域、刑事实体领域均应予以改进。

立法保障范文篇3

「关键词」欠薪，欠薪保障基金

一、各国及我国各地方欠薪保障基金立法考察。

1、各国立法概况。

各国在20世纪60年代以前主要是通过规定工资优先债权的形式保护工人索赔企业欠付工资，但是由于优先权的行使受到诸多条件的制约实践中遇到困难，于是开始考虑能否建立一个第三方的机构来保障劳动者的权利。关于欠薪保障基金的立法最早出现在1966年的巴西，巴西建立了一个服务工龄保障基金，该基金仅保障雇佣合同结束时应支付的工龄补贴。目前最主要的欠薪保障基金立法主要集中在西欧各国。西欧各国的工资保障基金（即本文论述的欠薪保障基金）立法自1967年开始，该种基金的性质属于社会保障的范畴，设立的目的在于为雇主对其工作人员欠下的债务提供担保，所承保的风险是企业的无偿付能力。综合考察各国的立法，工资保障基金制度主要包括以下内容：该制度的适用范围、工资保障机构的行政管理筹资、工资保障基金运转的条件、受保障制度保护的索赔类别、所保护权利的数额限制、支付程序等。作为我国邻国的韩国在遇到严重经济危机后，针对大量发生的企业破产和劳动者失业现象，为确保劳动者的工资得到支付和社会安定，于1998年2月20日制定了《工资债权保障法》。在该法中规定工资债权保障基金作为劳动部部长代替事业主支付工资和退休金的来源，由从业主征收的费用组成以及工资债权保障上的征收金适用产业灾害保障法上的一些规定。

2、《深圳经济特区欠薪保障条例》（以下简称保障条例）与《上海市小企业欠薪基金试行办法》（以下简称基金办法）比较分析。

保障条例系深圳市人民代表大会常务委员会通过，“基金办法”由上海市政府，上述两件立法均属于地方法规规章，为我国欠薪保障立法的大胆尝试，在其条文中对欠薪保障制度的基本结构进行了初步构建，本文拟对两者进行比较分析为后文的论述提供制度基础。经笔者比较两者条文，发现上述两件立法有以下共同点：（1）二者均在第一条中提出制定的目的在于保障职工合法利益和维护社会稳定；（2）对于欠薪的解释基本一致，即企业应支付而逾期未支付给员工的工资；（3）均设立欠薪保障基金的管理机构，保障条例中规定由深圳市政府设立欠薪保障基金委员会，基金办法规定上海市小企业欠薪基金委员会负责欠薪基金政策的制定和协调工作；（4）欠薪基金的主体来源均为企业缴纳的欠薪保障费、基金的利息收入和投资收入；（5）欠薪保障费均由工商管理部门在办理企业年检或注册时收取，并统一划拨专门设立的欠薪基金专户，欠薪保障费在企业成本中列支；（6）规定垫付的欠薪数额的限制；（7）规定了垫付欠薪的追偿制度。

保障条例中的下列规定为基金办法所无：（1）该条例适用于特区内的企业和与之形成劳动关系的员工；（2）欠薪保障实行缴费与共济、垫付和追偿相结合的原则；（3）欠薪保障基金委员会由政府、员工和企业等方面的人员组成，并规定市政府劳动行政部门是欠薪保障工作的主管部门和日常办事机构；（4）欠薪保障费的标准是上年度市政府公布的最低月工资标准的70％；（5）对于欠薪基金用于日常管理费用支出限定为不超过当年收取的欠薪保障费的5％；（6）控制欠薪保障基金的投资项目和投资总额占欠薪保障基金余额的比例；（7）规定企业员工请求劳动部门垫付欠薪的条件和程序性要件；（8）对于违反该条例的相关责任人规定了相应的罚则；（9）规定劳动部门每年应当将审计部门的审计结果向社会公布接受社会监督；（10）规定了对劳动部门的处理决定的救济措施。

与保障条例相比，基金办法具有以下的特殊规定：（1）基金办法第一条规定的制定目的中还包括促进中小企业的发展；（2）欠薪的范围不仅限于企业到期未支付的工资还包括企业应缴纳而逾期未缴纳的社会保险费；（3）适用的范围仅限为符合国家和上海市确定的小企业划分标准并已履行本办法规定交费办法的企业；（4）欠薪基金委员会的组成人员中不包括劳动者的代表；（5）欠薪保障费的标准是上海市上一年度在职职工月平均工资的60％；（6）规定符合办法规定的企业可以申请垫付欠薪，企业职工只有在企业无法提出申请的情况下提出申请；（7）规定了基金实施情况的报告制度和专项审批制度。

小结：经过比较分析，笔者认为保障条例结构上更趋于完善，其共分六章，分别为总则、欠薪保障机构、欠薪保障基金、欠薪的垫付、垫付欠薪的追偿和罚则；内容上更注重对劳动者利益的保护，这一点主要表现在其规定处理欠薪垫付申请的尽速审查和办理；基金管理上注重维持整体欠薪资金的平衡。基金办法虽然结构内容较为简单，但从管理体制上更注重各个行政机关之间的配合和协调，但只对欠薪基金委员会的职责作概括性的规定未涉及具体职责；在欠薪保障范围内将社会保险费包含在内（此举更有利于保障劳动者的权益）。

3、香港地区的《破产欠薪保障条例》（PROTECTIONOFWAGESONINSOVLENCYORDINANCE）。

该条例共分七部分，分别为导言、破产欠薪保障基金委员会、基金、财务条文、从基金所作的拨款、已付款项的追讨和杂项。现择其主要规定作简要介绍：（1）在该条例的法律公告中表明该条例旨在订定条文，设立一委员会，以管理破产欠薪保障基金，并规定雇员在其雇主处于无力清偿的情况下，可获该基金拨付款项；（2）导言部分主要是对条例中的若干概念进行解释，如工资（wages）指公司清盘时，申请人根据《公司条例》有权获优先偿还的工资或薪金，或在破产案中申请人根据《破产条例》有权获优先偿还的工资或薪金；（3）破产欠薪基金委员会部分主要是规定基金委员会的名称（ProtectionofWagesonInsolvencyFundBoard）和性质（bodycorporte）、委员会的职能及权力；（4）基金部分规定了基金的来源和从基金拨付的款项，其中基金的来源为财政拨付、对已付款项的追讨、利息和其他收入以及合法拨付的其他款项；（5）财务条文部分主要规定基金的管理和审核；（6）第五部分至第七部分对于款项的支付、追讨已垫付款项以及各种罚则做了规定。这部条例虽然规定的仅是雇主破产时对于雇员工资、代通知费、遣散费未得到支付的保障，但对于我国构建欠薪保障基金制度仍有借鉴意义。

二、欠薪保障基金概念的理论界定。

立法保障范文篇4

（一）社会保障立法工作严重滞后

社会保障必须以社会立法为手段，才能使其运作法制化、规范化。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先，奠定社会保障制度的基础。然而，我国到目前为止，尚未颁布一部综合性的社会保障法律，专门性法规的建设也相当薄弱。社会保障国家立法的滞后势必造成社会保障制度在实施过程中缺乏足够的法律依据。

（二）社会保障法律责任制度不完善

社会保障关系是涉及面极为广泛的重要社会关系，应当由最高立法机关制定法律加以调整和规范。但是，至今没有制定统一的社会保障法，社会保障的内容被分散规定在法律、行政法规、行政规章、地方性法规和政策中。立法的分散不利于统一的社会保障制度的建立和完善，由于“法出多门”，使得法律约束力大打折扣，不利于法律的遵守和适用。

（三）社会保障立法层次低

从地位上讲，社会保障法是中国市场经济法律体系中一个独立的法律部门，其效力应仅低于宪法，应是全国人民代表大会制定并通过的基本法。但现实中我国社会保障法规却大多是以“规定”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现的，通过全国人大进行的立法很少，立法层次和效力较低。而且目前仅有的几部由全国人大通过涉及社会保障问题的法律也并非是专门为社会保障问题制定，而是与其他方面的内容混合在一起出台的。这种现状显然与社会保障法的地位不相符合，也导致了社会保障立法权威性、统一性和稳定性的严重缺乏。

（四）社会保障法的实施保障机制和救济机制不完善

完善的社会保障法应当有稳定的筹资机制、严格的管理机制、有力的监督机制和便捷的救济机制。合理的筹资机制是社会保障的前提和基础，应当明确规定社会保障支出在各级政府财政预算中的比例以及相应的法律责任。严格的管理机制和有力的监督机制是法律实施的根本保障，管理机构和监督机构应当分设，并明确各自的职责和法律责任。便捷的救济机制是社会保障法得以实现的必要措施，当发生争议时，权利人可以通过行政复议、仲裁或诉讼的途径实现权利，而目前这些机制或者不够健全，或者存在缺失。

（五）与国际社会所倡导的社会保障法律规范差距较大

加强社会保障立法是近年来国际社会关注的热点问题之一。国际劳工组织已经颁布了许多有关劳工权益保障方面的公约，并提供了最低程度的保障标准，而我国现行的有关社会保障的法律法规与国际劳工组织在社会保障方面的公约和建议书还存在相当大的差距，这种局面在一定程度上必然会影响我国同国际社会的交流合作，最终影响我国完善的市场经济法律体系的建立。三、加快完善我国社会保障立法的着力点及对策

（一）立法应确立社会保障的公平价值取向

价值取向上的混乱必然造成社会保障建制理念的混乱。我国长期以来强调“效率优先、兼顾公平”，弱化了社会保障的公平原则，对建立统一的社会保障法律制度，发挥社会保障作为经济发展“助推器”与社会稳定“安全网”的功能产生了不利影响。因此，在制定《社会保障法》这部社会保障法部门的基本法律时，应明确社会保障是以社会公平和缩小社会不公平为己任的。以此作为立法的指导思想，在整部法律的原则、内容、实施机制等方面的设置上充分体现这个价值目标。

（二）关于社会保障基金的来源问题

建立稳定的多渠道筹资法律制度是实现社会保障的物质基础。稳定的多渠道筹资制度必须通过法律形式加以规定。社会保障法中必须明确规定社会保障基金在各级政府财政预算中的比例；应当适时开征社会保障税并建立严格的管理制度；应当对公民、法人和其他组织的慈善捐款和慈善基金的管理、支付等事项做出明确的法律规定。特别要注意借鉴美国等西方发达国家的有益做法，对慈善捐款给予税收减免，对热爱慈善事业的个人和单位给予精神表彰。要对募捐做出明确的法律规定，坚决防止因捐款使用问题导致诉讼而产生的消极作用。要明确规定集体和个人的职责与义务，充分发挥国家、集体和个人的积极性。

（三）加快社会保障立法

完善的社会保障法律是社会保障事业发展的重要目标和根本保证。尽管从我国实际情况来看，在短期内制定一部统一的、综合性的社会保障基本法还有一定困难，但抓紧制定一部综合性的社会保障法律，以便从法律上规定社会保障制度的基本原则、基本内容、适用范围以及管理体制等，从而规范整个社会保障制度是切实可行的。

（四）扩大社会保障立法的覆盖面

社会保障法律制度作为一个国家一项基本的社会制度，理应把全体国民都纳入其保障范围，确保每一位劳动者均能够享有法定的、平等的社会保障权利。根据我国《宪法》规定，每一个中华人民共和国公民都有依法缴纳社会保障费的义务和享受社会保障待遇的权利。但从我国目前社会保障法律制度的覆盖范围来看，8亿农民还没有被纳入其中，仅从这一点来看，就不能不承认我国的社会保障法制建设还相当滞后。而我国农村人口众多，经济发展水平与城市相比更为低下，加上农村老龄化进程不断加速，这些因素均使农村社会保障问题成为我国社会保障事业发展面临的一大难题。为此，我们有必要加快农村社会保障立法研究，制定切合农村发展实际的社会保障法律法规，尽快把占人口大多数的我国农民纳入社会保障立法的覆盖范围。

（五）健全社会保障的司法机制

建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。

参考文献：

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[2]李新宇.完善我国社会保障立法的几点思考[J].江西科技师范学院学报，2007，6（3）.

立法保障范文篇5

自2009年以来，两会委员不断提出要修改职业病防治法，2011年3月10日，十一届全国人大四次会议第二次全体会议上，全国人大常委会委员长吴邦国明确指出，当年要修改职业病防治法。目前列入目录的“有名有姓”的职业病共有115个，其中与图书馆职业相关但未明确提及的职业病仅有18种，更多的尚未提及。而正在组织编写立法草案的《中华人民共和国图书馆法》更未明确提及图书馆职业病。

国内外图书馆法发展情况

自19世纪以来，图书馆法研究在国际发达国家已经得到长足发展，尤其在美国和欧洲，图书馆法都已形成颇为成熟的成法形式，美国早在1956年就通过了第一部部级的图书馆法，即《图书馆服务条例》（libraryService-sAct）；在亚洲的印度、日本、新加坡和中国的台湾、香港，图书馆法的研究也已经走在前列。而中国大陆目前还没有一部成型的整体的图书馆法律草案。我国图书馆历史悠久，但在图书馆法方面，除了清宣统年间的《京师图书馆条例》对政府责任、图书馆运行方式提出了要求，1916年借鉴欧美经验颁布了正式出版物图书馆缴送制度外，新中国成立60多年以来，一直没有覆盖全行业的完整的“图书馆法”。从整个立法体系来看，仅1981年教育部颁发《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》（1987年国家教育委员会修订后改名《普通高等学校图书馆规程》），1982年文化部颁布《省（自治区、市）图书馆工作条例》以及2011年12月31日全国人大教育科学文化卫生委员会审议通过的《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》，1987年中国科学院颁发《中国科学院图书情报工作暂行条例》，对高校图书馆、公共图书馆、科技图书馆进行分别管理。由于缺少对全行业进行整体规划管理的全国性图书馆法，图书馆整体事业发展缺乏法律和政策保障，处于与大国地位不相称的无法可依的状态，各级政府对图书馆事业的投入随意性比较强，图书馆事业发展缺乏连续性和长效性。制定并加强全国性图书馆法立法，是保障图书馆文化事业整体协调发展的重要条件。

我国图书馆法立法启动经过

立法保障范文篇6

「关键词」欠薪，欠薪保障基金

一、各国及我国各地方欠薪保障基金立法考察。

1、各国立法概况。

各国在20世纪60年代以前主要是通过规定工资优先债权的形式保护工人索赔企业欠付工资，但是由于优先权的行使受到诸多条件的制约实践中遇到困难，于是开始考虑能否建立一个第三方的机构来保障劳动者的权利。关于欠薪保障基金的立法最早出现在1966年的巴西，巴西建立了一个服务工龄保障基金，该基金仅保障雇佣合同结束时应支付的工龄补贴。目前最主要的欠薪保障基金立法主要集中在西欧各国。西欧各国的工资保障基金（即本文论述的欠薪保障基金）立法自1967年开始，该种基金的性质属于社会保障的范畴，设立的目的在于为雇主对其工作人员欠下的债务提供担保，所承保的风险是企业的无偿付能力。综合考察各国的立法，工资保障基金制度主要包括以下内容：该制度的适用范围、工资保障机构的行政管理筹资、工资保障基金运转的条件、受保障制度保护的索赔类别、所保护权利的数额限制、支付程序等。作为我国邻国的韩国在遇到严重经济危机后，针对大量发生的企业破产和劳动者失业现象，为确保劳动者的工资得到支付和社会安定，于1998年2月20日制定了《工资债权保障法》。在该法中规定工资债权保障基金作为劳动部部长代替事业主支付工资和退休金的来源，由从业主征收的费用组成以及工资债权保障上的征收金适用产业灾害保障法上的一些规定。

2、《深圳经济特区欠薪保障条例》（以下简称保障条例）与《上海市小企业欠薪基金试行办法》（以下简称基金办法）比较分析。

保障条例系深圳市人民代表大会常务委员会通过，“基金办法”由上海市政府，上述两件立法均属于地方法规规章，为我国欠薪保障立法的大胆尝试，在其条文中对欠薪保障制度的基本结构进行了初步构建，本文拟对两者进行比较分析为后文的论述提供制度基础。经笔者比较两者条文，发现上述两件立法有以下共同点：（1）二者均在第一条中提出制定的目的在于保障职工合法利益和维护社会稳定；（2）对于欠薪的解释基本一致，即企业应支付而逾期未支付给员工的工资；（3）均设立欠薪保障基金的管理机构，保障条例中规定由深圳市政府设立欠薪保障基金委员会，基金办法规定上海市小企业欠薪基金委员会负责欠薪基金政策的制定和协调工作；（4）欠薪基金的主体来源均为企业缴纳的欠薪保障费、基金的利息收入和投资收入；（5）欠薪保障费均由工商管理部门在办理企业年检或注册时收取，并统一划拨专门设立的欠薪基金专户，欠薪保障费在企业成本中列支；（6）规定垫付的欠薪数额的限制；（7）规定了垫付欠薪的追偿制度。

保障条例中的下列规定为基金办法所无：（1）该条例适用于特区内的企业和与之形成劳动关系的员工；（2）欠薪保障实行缴费与共济、垫付和追偿相结合的原则；（3）欠薪保障基金委员会由政府、员工和企业等方面的人员组成，并规定市政府劳动行政部门是欠薪保障工作的主管部门和日常办事机构；（4）欠薪保障费的标准是上年度市政府公布的最低月工资标准的70％；（5）对于欠薪基金用于日常管理费用支出限定为不超过当年收取的欠薪保障费的5％；（6）控制欠薪保障基金的投资项目和投资总额占欠薪保障基金余额的比例；（7）规定企业员工请求劳动部门垫付欠薪的条件和程序性要件；（8）对于违反该条例的相关责任人规定了相应的罚则；（9）规定劳动部门每年应当将审计部门的审计结果向社会公布接受社会监督；（10）规定了对劳动部门的处理决定的救济措施。

与保障条例相比，基金办法具有以下的特殊规定：（1）基金办法第一条规定的制定目的中还包括促进中小企业的发展；（2）欠薪的范围不仅限于企业到期未支付的工资还包括企业应缴纳而逾期未缴纳的社会保险费；（3）适用的范围仅限为符合国家和上海市确定的小企业划分标准并已履行本办法规定交费办法的企业；（4）欠薪基金委员会的组成人员中不包括劳动者的代表；（5）欠薪保障费的标准是上海市上一年度在职职工月平均工资的60％；（6）规定符合办法规定的企业可以申请垫付欠薪，企业职工只有在企业无法提出申请的情况下提出申请；（7）规定了基金实施情况的报告制度和专项审批制度。小结：经过比较分析，笔者认为保障条例结构上更趋于完善，其共分六章，分别为总则、欠薪保障机构、欠薪保障基金、欠薪的垫付、垫付欠薪的追偿和罚则；内容上更注重对劳动者利益的保护，这一点主要表现在其规定处理欠薪垫付申请的尽速审查和办理；基金管理上注重维持整体欠薪资金的平衡。基金办法虽然结构内容较为简单，但从管理体制上更注重各个行政机关之间的配合和协调，但只对欠薪基金委员会的职责作概括性的规定未涉及具体职责；在欠薪保障范围内将社会保险费包含在内（此举更有利于保障劳动者的权益）。

3、香港地区的《破产欠薪保障条例》（PROTECTIONOFWAGESONINSOVLENCYORDINANCE）。

该条例共分七部分，分别为导言、破产欠薪保障基金委员会、基金、财务条文、从基金所作的拨款、已付款项的追讨和杂项。现择其主要规定作简要介绍：（1）在该条例的法律公告中表明该条例旨在订定条文，设立一委员会，以管理破产欠薪保障基金，并规定雇员在其雇主处于无力清偿的情况下，可获该基金拨付款项；（2）导言部分主要是对条例中的若干概念进行解释，如工资（wages）指公司清盘时，申请人根据《公司条例》有权获优先偿还的工资或薪金，或在破产案中申请人根据《破产条例》有权获优先偿还的工资或薪金；（3）破产欠薪基金委员会部分主要是规定基金委员会的名称（ProtectionofWagesonInsolvencyFundBoard）和性质（bodycorporte）、委员会的职能及权力；（4）基金部分规定了基金的来源和从基金拨付的款项，其中基金的来源为财政拨付、对已付款项的追讨、利息和其他收入以及合法拨付的其他款项；（5）财务条文部分主要规定基金的管理和审核；（6）第五部分至第七部分对于款项的支付、追讨已垫付款项以及各种罚则做了规定。这部条例虽然规定的仅是雇主破产时对于雇员工资、代通知费、遣散费未得到支付的保障，但对于我国构建欠薪保障基金制度仍有借鉴意义。

二、欠薪保障基金概念的理论界定。

结合上述立法可以看出在规定欠薪保障基金

立法保障范文篇7

关键词：社会保障，社会保障税法，立法研究

我国当前以统筹方式筹集社会保障基金的做法越来越不适应改革发展的需要，存在诸多弊端。例如覆盖面窄、筹集方式刚性不足、欠费严重、管理混乱。完善我国社会保障制度成为我们面临的亟待解决的问题。开征社会保障税是解决上述问题的有效途径。根据我国税法的一税一法原则，在开征社会保障税之前必须建立起与之相配套法律规范，因此制定社会保障税法具有极其重要的意义。

一、国外社会保障税法律制度的理念和模式

现代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是项目型社会保险税模式；二是对象型社会保险税模式；三是混合型社会保险税模式。

(一)项目型社会保障税模式

项目型社会保障税模式即按承保项目分项设置社会保障税的模式。这种模式以瑞典最为典型。除瑞典外，世界上许多国家如德国、法国、比利时、荷兰、奥地利等都采用这一模式。

项目型社会保障税的最大优点在于社会保障税的征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显，而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，也就是说，哪个项目对财力的需要量大，哪个项目的社会保障税率就提高。其主要缺点是各个项目之间财力调剂余地较小。

(二)对象型社会保障税模式

所谓对象型社会保障税模式是指按承保对象分类设置的社会保障税模式。采用这种模式的典型国家是英国。英国的社会保障税虽然被称为“国民保险捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有强制性，且与受益并不完全挂钩。因而虽然称作“捐款”，实际上也是一种税，其性质与用途与其他国家的社会保障税并无轩轾。英国的社会保障税在设置上主要以承保对象为标准，建立起由四大类社会保险税组成的社会保障税体系。

(三)混合型社会保障税模式

所谓混合型社会保障税模式即以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。美国是采用这一模式的典型国家。该国的社会保障税不是一个单一税种的结构，而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税(薪工税)与针对失业这一特定承保项目的失业保险税，以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。

二、我国社会保障税法设立的法理基础和前提

我国各项法律制度，就其总体来讲，所规范的权利和义务是一致的或相对应的，即没有只享受权利而不尽义务的法律，也没有只有义务而不享受权利的法律。但每一部门法，就具体内容来讲，有的法律主要规范的内容是权利，或者其中权利规范的内容多，如劳动法、社会保障法、妇女权益保障法、消费者权益保障法等等。社会保障法属权益保障范围。社会保障法涉及全体公民的经济利益，从某种意义上，它保障的是我国公民的生存权，它在我国宪法规定的公民基本权利中占有重要的地位。社会保障税法是社会保障法的下位法，设立社会保障税法可以成为我国对社会保障制度的改革新的里程碑。在这一过程中，摒弃以往税法只是税收征管法，忽略纳税人权益保障的错误观念，切实贯彻宪法保障人权的思想，为构建和谐社会，突出人文关怀提供法律保障。

三、我国社会保障税法律制度的框架设计

(一)我国社会保障税的立法原则经济,政策探讨-[飞诺网]

基于我国经济发展水平和社会保障需求，立足于我国社会保障制度发展的实际状况，笔者认为我国社会保障税应遵循以下基本原则：

1.量能负担原则

我国尚处于社会主义发展的初级阶段，生产力发展水平还比较低，企业和个人的承受能力有限。因此应当考虑纳税人的税收负担能力问题，在开征社会保障税时，征收范围不能过宽，征收项目不宜过多。如果盲目设定过高税率，可能影响国家经济良性发展，企业负担过重的现象。可以全盘考虑，分步实施，随着我国经济发展水平的不断提高，企业和个人收入水平的提高，逐步进行相应的调整。

2.税款专用原则

限定社会保障税的使用方向，确保专款专用。对社会保障税的使用必须制定出切实可行的监督机制，禁止任何部门和单位以任何借口挪用社会保障资金。将社会保障税的收支纳入专门的社会保障预算中，有配套的专门预算管理制度保证其收入专用于社会保障支出。收支的结余部分要保值增值，为社会保障提供稳定的财力保证。

3.权利与义务相统一原则

对于企业和有工资收入的劳动者等社会保障税的纳税人来说，必须体现权利与义务相统一的原则，即只有履行了纳税义务，才能享受保障权利。也就是说，城镇各类企业行政事业单位及其在职职工、个体工商户等社会保障税的纳税人均有义务先行缴纳社会保障税，才能在各保险项目上享受社会保障权利，从而使企业获得独立的生产经营权，个人获得基本保障。

(二)我国社会保障税的构成

1.社会保障税的纳税义务人

社会保障税的纳税义务人应包括：在中华人民共和国境内有住所并取得工薪收入的公民在中华人民共和国境内从事生产经营或其他各种活动的所有企事业单位、机关和社会团体和在中华人民共和国境内部受雇于任何机关、企事业单位但有收益的个人。

2.社会保障税的征税对象

征税对象即纳税客体，主要指税收法律关系中征纳双方权利义务所指的物或行为，它是区分不同税种的主要标志。社会保障税是一种薪金收入税，目前国际上通常以工资薪金总额作为征税对象。就我国而言，现行的社会统筹亦以工资薪金为征税对象，考虑到政策的连续性和国际惯例，我国的社会保障税也应以工资薪金总额为征税对象。

3.社会保障税的税目

从我国的实际情况出发，具体而言，可先设置城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险三个税目。而且从社会保障税与中国现行社会保障制度的衔接方面来，我国职工上基本养老、医疗和失业保险费征收办法国务院己有统一性文件，其社会经济影响最大，改革在各地进行也最为广泛和深入，因此，社会保障税.首先设定养老保险、失业保险、医疗保险三个税目，以后视情况再增加其他必需的税目。

4.社会保障税的税率

根据我国经济发展的实际情况，在刚开征此税时，税率设计应本着“从低”的原则，以后随着社会保障项目的拓宽，再逐步提高，这样可减少税制推行的阻力，有利于该税的开征。我国目前正在实施的基本养老保险中的缴费率为不超过工资总额的28%,相比国际上开征养老保险税的平均税率大约为20%左右，明显偏高:基本医疗保险费率为8%，基本属于经验数据:失业保险费率为3%。基于此，我国社会保障税的综合税率水平可以规定为28%左右。

参考文献

[1]杨紫烜：《经济法》，北京大学出版社，1999年11月第一版

[2]刘剑文：《税法专题研究》，北京大学出版社，2002年第一版

[3]刘剑文：《财政税收法》，法律出版社，2004年第一版

立法保障范文篇8

关键词：社会保障，社会保障税法，立法研究

我国当前以统筹方式筹集社会保障基金的做法越来越不适应改革发展的需要，存在诸多弊端。例如覆盖面窄、筹集方式刚性不足、欠费严重、管理混乱。完善我国社会保障制度成为我们面临的亟待解决的问题。开征社会保障税是解决上述问题的有效途径。根据我国税法的一税一法原则，在开征社会保障税之前必须建立起与之相配套法律规范，因此制定社会保障税法具有极其重要的意义。

一、国外社会保障税法律制度的理念和模式

现代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是项目型社会保险税模式；二是对象型社会保险税模式；三是混合型社会保险税模式。

(一)项目型社会保障税模式

项目型社会保障税模式即按承保项目分项设置社会保障税的模式。这种模式以瑞典最为典型。除瑞典外，世界上许多国家如德国、法国、比利时、荷兰、奥地利等都采用这一模式。

项目型社会保障税的最大优点在于社会保障税的征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显，而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，也就是说，哪个项目对财力的需要量大，哪个项目的社会保障税率就提高。其主要缺点是各个项目之间财力调剂余地较小。

(二)对象型社会保障税模式

所谓对象型社会保障税模式是指按承保对象分类设置的社会保障税模式。采用这种模式的典型国家是英国。英国的社会保障税虽然被称为“国民保险捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有强制性，且与受益并不完全挂钩。因而虽然称作“捐款”，实际上也是一种税，其性质与用途与其他国家的社会保障税并无轩轾。英国的社会保障税在设置上主要以承保对象为标准，建立起由四大类社会保险税组成的社会保障税体系。

(三)混合型社会保障税模式

所谓混合型社会保障税模式即以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。美国是采用这一模式的典型国家。该国的社会保障税不是一个单一税种的结构，而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税(薪工税)与针对失业这一特定承保项目的失业保险税，以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。

二、我国社会保障税法设立的法理基础和前提

我国各项法律制度，就其总体来讲，所规范的权利和义务是一致的或相对应的，即没有只享受权利而不尽义务的法律，也没有只有义务而不享受权利的法律。但每一部门法，就具体内容来讲，有的法律主要规范的内容是权利，或者其中权利规范的内容多，如劳动法、社会保障法、妇女权益保障法、消费者权益保障法等等。社会保障法属权益保障范围。社会保障法涉及全体公民的经济利益，从某种意义上，它保障的是我国公民的生存权，它在我国宪法规定的公民基本权利中占有重要的地位。社会保障税法是社会保障法的下位法，设立社会保障税法可以成为我国对社会保障制度的改革新的里程碑。在这一过程中，摒弃以往税法只是税收征管法，忽略纳税人权益保障的错误观念，切实贯彻宪法保障人权的思想，为构建和谐社会，突出人文关怀提供法律保障。

三、我国社会保障税法律制度的框架设计

(一)我国社会保障税的立法原则经济,政策探讨-[飞诺网]

基于我国经济发展水平和社会保障需求，立足于我国社会保障制度发展的实际状况，笔者认为我国社会保障税应遵循以下基本原则：

1.量能负担原则

我国尚处于社会主义发展的初级阶段，生产力发展水平还比较低，企业和个人的承受能力有限。因此应当考虑纳税人的税收负担能力问题，在开征社会保障税时，征收范围不能过宽，征收项目不宜过多。如果盲目设定过高税率，可能影响国家经济良性发展，企业负担过重的现象。可以全盘考虑，分步实施，随着我国经济发展水平的不断提高，企业和个人收入水平的提高，逐步进行相应的调整。

2.税款专用原则

限定社会保障税的使用方向，确保专款专用。对社会保障税的使用必须制定出切实可行的监督机制，禁止任何部门和单位以任何借口挪用社会保障资金。将社会保障税的收支纳入专门的社会保障预算中，有配套的专门预算管理制度保证其收入专用于社会保障支出。收支的结余部分要保值增值，为社会保障提供稳定的财力保证。

3.权利与义务相统一原则

对于企业和有工资收入的劳动者等社会保障税的纳税人来说，必须体现权利与义务相统一的原则，即只有履行了纳税义务，才能享受保障权利。也就是说，城镇各类企业行政事业单位及其在职职工、个体工商户等社会保障税的纳税人均有义务先行缴纳社会保障税，才能在各保险项目上享受社会保障权利，从而使企业获得独立的生产经营权，个人获得基本保障。

(二)我国社会保障税的构成

1.社会保障税的纳税义务人

社会保障税的纳税义务人应包括：在中华人民共和国境内有住所并取得工薪收入的公民在中华人民共和国境内从事生产经营或其他各种活动的所有企事业单位、机关和社会团体和在中华人民共和国境内部受雇于任何机关、企事业单位但有收益的个人。

2.社会保障税的征税对象

征税对象即纳税客体，主要指税收法律关系中征纳双方权利义务所指的物或行为，它是区分不同税种的主要标志。社会保障税是一种薪金收入税，目前国际上通常以工资薪金总额作为征税对象。就我国而言，现行的社会统筹亦以工资薪金为征税对象，考虑到政策的连续性和国际惯例，我国的社会保障税也应以工资薪金总额为征税对象。

3.社会保障税的税目

从我国的实际情况出发，具体而言，可先设置城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险三个税目。而且从社会保障税与中国现行社会保障制度的衔接方面来，我国职工上基本养老、医疗和失业保险费征收办法国务院己有统一性文件，其社会经济影响最大，改革在各地进行也最为广泛和深入，因此，社会保障税.首先设定养老保险、失业保险、医疗保险三个税目，以后视情况再增加其他必需的税目。

4.社会保障税的税率

根据我国经济发展的实际情况，在刚开征此税时，税率设计应本着“从低”的原则，以后随着社会保障项目的拓宽，再逐步提高，这样可减少税制推行的阻力，有利于该税的开征。我国目前正在实施的基本养老保险中的缴费率为不超过工资总额的28%,相比国际上开征养老保险税的平均税率大约为20%左右，明显偏高:基本医疗保险费率为8%，基本属于经验数据:失业保险费率为3%。基于此，我国社会保障税的综合税率水平可以规定为28%左右。

参考文献

[1]杨紫烜：《经济法》，北京大学出版社，1999年11月第一版

[2]刘剑文：《税法专题研究》，北京大学出版社，2002年第一版

[3]刘剑文：《财政税收法》，法律出版社，2004年第一版

立法保障范文篇9

科学发展观强调了"五个统筹"的发展思路，而统筹城乡发展被立为"五个统筹"之首，这是我们党从全面建设小康社会全局出发作出的重大决策。因为农业是国民经济的基础，没有8亿农民的小康，就不可能实现全面的小康；没有农村的现代化，就不可能有全国的现代化。全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村。以科学发展观统筹城乡发展，必须突破现有城乡分割的格局、突破重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社会保障不管农村社会保障的做法。要从社会经济发展全局的高度，建立和完善农村社会保障体系，以农村社会保障立法形式明示：农民和市民一样享受社会保障是法律赋予的基本权利，向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务。

统筹城乡发展需要制度的支持，其中尤为重要的是需要社会保障法律制度的支持。建立健全农村社保法律体系是建设社会主义新农村，确保国家长治久安、经济和社会可持续发展的重大举措，国家要从战略的高度上统筹安排、科学规划、稳步推进。目前，与城市社会保障立法相比，农村社会保障立法明显滞后，因此，在总的立法原则上，农村社会保障应与城镇社会保障有所区别，不能一步到位，不能互相攀比，不能顾此失彼。目前，城乡两种社会保障制度应并行不悖，双轨运行，但是社会保障理论体系应一脉相承，社会保障项目要基本一致，资金管理原则要基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。要按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障法制建设，凭借农村社会保障法律法规的权威性和稳定性，吸引和激励广大农民积极参加养老、医疗、生育和工伤保险，充分保证农村特困群体享受最低生活保障，不断提高社会保障覆盖率，最终达到“全民皆保”的目标，力争到2020年实现城乡社会保障的基本接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障法律体系。

二、确保农民基本生存权和应保尽保原则

生存权是人生存必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权等内容，是基本人权之一。社会保障法的宗旨在于当社会成员遇到生存困难时，国家和社会有义务对其进行物质帮助。因此，生存权的保障是农村社会保障法最基本的要求。生存权作为一项基本人权，要得到真正的保障，必须以法律的形式确立下来。最早在宪法中明文规定生存权的是德国的《魏玛宪法》。该宪法赋予生存权以具体的内涵，即生存权不仅仅是活下去的权利，而且是能够体现人的价值和人的尊严地生活下去的权利。我国《宪法》第33条第4款规定；“国家尊重和保障人权”。因而，作为宪法中的一项基本的权利，生存权保障成为现代社会保障立法的起点和归宿。农村社会保障立法必须以满足农民基本的生存需要为起点和归宿，这当然是农村社会保障立法的一项基本原则。这一原则是评价农村社会保障立法的成败得失的基本标准。不管从宏观的法律制度设置，还是具体的法律实施，都应遵循这一原则，具体要做到以下几点：

一是立法应明确农村社会保障主体的权利义务关系，特别是明确国家和社会的法律责任，赋予广大农民维护自身应有的权利。二是立法应该考虑广大农民的各项社会保障权利在得不到保障或生存受到威胁时，能借助社会保障法提供切实保护。三是立法要明确广大农民维护自身权益的法律救济程序，并引导广大社会力量包括新闻媒体参与和监督等。四是立法要考虑到尽可能地满足广大农民自我发展的权利需求。

为了确保农民基本生存权，农村低保制度以全体农村绝对贫困居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。根据社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障的对象。在建立农村低保制度时，要面向全体贫困对象，做到“一个不漏，应保尽保”。随着经济的发展、改革的深入，我国由城镇低保发展到农村低保，实施全民普遍享有社会保障权和共同分享经济发展利益必将逐步成为现实。

三、突显农村特色与因时因地制宜原则

我国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，有高有低，参差不齐，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变。因此在制定农村社会保障法律法规时就应该考虑到这种差异，切不可搞一刀切，必须从农村经济社会发展的差异性出发，因地制宜，因时制宜，因人制宜，稳步实施。

从地域上讲，经济发达地区建立健全农村社会保障法规的条件已基本成熟，可以一步到位，立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系；经济中等发达地区全面推进农村社会保障立法的条件尚未完全成熟，应当重点抓好农村最低生活保障、农村合作医疗和农村养老保险立法，以后随着经济社会的发展和工作的深入再全面推开；经济欠发达地区全面推进农村社会保障法制建设的条件还很不成熟，尤其是部分农民还没有完全解决温饱问题，农民筹资非常困难，地方财政也力不从心。因而对于欠发达的农村地区，应本着急用先立的原则，从农民最急需的保障项目入手，先制定农村最低生活保障法规，确保农民的基本生存权，并实行合作医疗和养老保险的立法试点。

从时间先后或具体步骤上讲，必须贯彻“先易后难，重点突破，稳步推进”的战略方针，先重点突破社会保障的最后“防线”---农村最低生活保障的立法。其次是制定农村合作医疗、农村养老保险和生育保险的立法。在条件许可的情况下，再制定农村社会福利和农村优抚安置等法律法规。

四自愿为主、强制为辅的原则

首先，我国农村地区还存在没有解决温饱问题的绝对贫困人口。国家统计局的“2008年全国国民经济和社会发展统计公报”显示，按2008年农村贫困标准1196元测算，截至去年年末，我国农村贫困人口尚有4007万人。在部分农民尚不能解决温饱问题的前提下，强制推行养老保险、医疗保险等社会保障项目，不但不能为农民所接受，反而造成他们的抵触情绪。因此，在对农村社会保障中的养老保险、医疗保险等进行立法时，应考虑实际情况，给农民选择的余地，而不应强制农民参与。但是对于保障农民基本生活需要的最低生活保障制度，在立法的过程中应有强制性的规定，这是因为相对养老保险、医疗保险来说，最低生活保障制度更多的是享有一种权利，不需要农民承担更多的负担，更容易为农民所接受和认可，应加大这一制度的建设力度，进行强制推行。

其次，我国地区间经济发展水平差异大，不利于强制推行农村社会保障制度。不仅中西东部地区经济差异巨大，即使是同一省份的不同地区和农村，经济发展水平也存在差异，盲目追求全国农村社会保障工作同标准、同步进行是不现实的。因此，在缴纳社会保障基金数额多少、项目选择等问题上，应取决于当地农民自身的意愿，不应该由法律进行强制性规范。

最次，不同地区的农民对农村社会保障制度的认识程度和接受程度各不相同。在经济较发达的农村地区，农村社会保障工作开展得较早，多数农民也己经了解和逐步接受农村社会保障制度。但在经济相对闭塞、落后的农村地区，农村社会保障工作还未全面展开，少数地区甚至还未起步，农民群众对农村社会保障制度的作用、目的等缺乏最基本的认识，更谈不上接受农村社会保障。因此，在这些地区通过法律手段强制推行农村社会保障制度是不可取的，也是违背“法治”精神的，要采取措施加大宣传力度，先让广大农民从心理上接受农村社会保障。

五、坚持保障标准与农村经济发展水平相适应原则

社会保障是以国民收入为物质基础的，因而必须与社会各方面的承受能力相适应，必须以社会经济发展水平为基础和条件。我国农村经济发展相对缓慢，但如果将农村社会保障标准定的过低，便无法起到保障农民生活的作用。由此可见，农村社会保障立法建立起符合农村经济发展状况的农村社会保障制度。

农村社会保障立法的立足点必须是保障广大农民的基本生活需要，这是我国农村当前和今后相当长时期的经济发展水平所决定的。我国农村人口数量庞大，经济基础相当薄弱，社会保障制度残缺不全，农民的收入水平和生活水平普遍落后于城市居民，加之我国还是一个发展中国家，人均财政收入不高，国家综合实力不强。在制定农村社会保障标准时，不能高于农村实际生活水平，加重农民负担，导致农民抵触农村社会保障制度。从世界经验看，西方发达国家都是在农业增加值占GDP比重降低到10%以下才开始建立农村社会保障制度的，也就是在国民经济进入工业化发展的成熟时期开始普遍建立起来的。据有关专家测算，如果美国GDP年平均增长3%，中国GDP年平均增长8%，中国需要68年才能实现人均GDP与美国相同。目前，我国总体上还处于工业化发展的中期阶段，现有的经济水平和国家财力还难以给8亿农提供民健全的、较高水平的社会保障制度。现阶段农村社会保障还难以完全替代土地保障和家庭保障，农村养老和医疗保障仍然必须坚持和强调社会保障、土地保障和家庭保障相结合，必须坚持以个人缴费为主、集体与国家补助为辅，必须坚持量力而行与适度保障相结合。因此，农村的社会保障立法必须要制订一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使应该享受社会保障的农民在一定程度上得到法律的保障，同时又不会使他们丧失积极劳作的动力。因此，我们现阶段社会保障立法必须立足农村实际，只能坚持低水平、低标准，随着国家经济的不断发展，待遇水平逐渐提高。

六、反对歧视农民，体现社会保障权利平等原则

长期以来城乡隔离的二元经济社会体制，形成了一系列歧视农民的经济社会制度。农民也是公民，“公民根据法律规定，享有同等的权利和承担相同的义务”。“平等权是宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分”。“禁止差别对待是平等权的基本内涵”。但现行的法律制度在若干方面把农民与市民区别对待，没有给农民与市民平等权。如1951年2月政务院了《劳动保险条例》，详细规定了城市国营企业职工所享有的公费医疗、公费修养与疗养，职工退休(职)养老金，女职工产假及独子保健，伤残救济以及死后丧葬、抚恤等劳保待遇。甚至规定了职工供养直系亲属享受半费医疗及死亡丧葬补助等。城市集体企业参照国营企业的办法实行。这些社会保障与广大农民无缘又令农民羡慕不已。这几年城市社会保障事业又有了新的发展，城市社会保障体系基本形成。农民享受不到与市民平等的社会保障权，只能“自保”。到目前为止，农民生活保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，政府、社区给予适当扶持。农村社会保障水平极低，失业（隐型失业）、疾病、养老已经成为农民最为头痛的大事。相当一部分农民因为失业、疾病、衰老，对生活丧失信心。现在，有一种论点认为政府财力不足，不可能建立面向全社会的保障制度，也就是说农民要得到平等的社会保障权还不现实。有人甚至煞有介事地把这种状况称为“中国特色的社会保障”。试问，我们的政府是全体中国人民的政府，为何不可以用有限的财力为贫困的农民先建立起“保障”来。难道农民对社会保障没有迫切要求吗？面对人口众多的贫困农民，我们是否应该具有起码的社会良知和道德责任感。这样的法律制度其本质就是歧视农民的制度。不公平的法律制度使农民受到极大物质和精神伤害。农民迫切需要建立一个公平、公正、道义的法律秩序。

农村社会保障立法应充分体现农民的社会保障权是农民应享有的一项基本人权，农村社会保障立法应有明确的规定来保障这种权利的实现，不能以农民有土地保障和家庭保障，国家财力有限为借口剥夺农民应享有的社会保障权。有了社会保障的平等权，农民就不再是现代化的“边缘人”，农村人就完全可以和城市人一起平等地融入现代主流社会，进入“人的全面发展”的“快车道”。

立法保障范文篇10

居民最低生活保障标准是组织实施低保的关键，《征求意见稿》规定，对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级人民政府民政部门给予最低生活保障。我们选取甘肃、青海、上海、广东四省(市)相关数据，对各省(市)最低生活保障标准、贫困标准、最低工资标准、居民收入与基本消费、低保待遇支付等要素进行比较分析。

(一)四省(市)最低生活保障标准比较

《征求意见稿》规定居民最低生活保障标准，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电煤(燃气)等因素制定，在本行政区域内公布执行。居民最低生活保障标准由设区的市级人民政府制定的，在公布执行前应当报所在的省、自治区人民政府备案。居民最低生活保障标准应当根据经济社会发展水平定期调整。根据民政部的《2012年社会服务发展统计公报》数据表明:2012年全国城市低保平均标准330．1元/人、月;全国城市低保月人均补助水平239．1元。2012年全国农村低保平均标准2067．8元/人、年(172．3元/人、月);全国农村低保月人均补助水平104．0元。［1］由表1可以看出:第一，2012年甘肃省城、乡低保标准低于全国平均数值，有继续提升的必要;上海城、乡低保障标准高于全国平均数值1—2倍之多;青海、广东接近或略高于全国平均数值，尤其是“广东数据”现象值得思考。第二，区域低保标准存在较大的差距，西部二省地区的平均社会救助标准均未达到国家平均补助标准，2012年上海市的城市低保标准是甘肃省2．3倍，农村低保标准是甘肃省3．2倍。第三，城市和农村低保标准之间也存在明显差异性。2008年甘肃省的城市低保标准是农村的3倍，2012年城市低保标准是农村的1．9倍，而东部地区基本保持在1．4倍左右，甘肃省农村低保标准有继续提升的必要。

(二)四省(市)最低生活保障标准与贫困标准比较

贫困标准是指在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维持人们的基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用，是一个国家为救助其社会成员收入难以维持家庭基本生活需要者(也可称低收入者)而制定的一定的救济标准或界限。我国现行贫困线标准为2300元/人、年，折合为191．67元/人、月。根据表1数据，截至2012年甘肃省和青海省农村低保标准都没有达到国家贫困标准线，差距分别为30%和13%，西部地区农村最低生活保障标准偏低，未与国家贫困标准接轨，不足以维持村民的基本生活费用，农村低保未实现“保基本”的目标。此外，我国贫困标准线整体水平较低，若按2008年世界银行划定的每人每天生活费1．25美元的贫困标准来考量，2011年中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，也大致相当于每日1美元;若按2012年世界银行划定的每人每天生活费2美元的贫困标准来考量，［2］则除上海外，国内绝大多数省份低保标准未能达标。

(三)四省(市)最低生活保障标准与最低工资标准比较

最低工资保障制度是我国一项劳动和社会保障制度，是国家为了保护劳动者的基本生活，在劳动者提供正常劳动的情况下，而强制规定用人单位必需支付给劳动者的最低工资报酬。从我国劳动法规定“最低工资标准应该高于当地的社会救济金和失业保险金，低于社会平均工资”，国际上规定“最低工资一般相当于社会平均工资的40%—60%”来看，最低生活保障标准与最低工资标准均包含居民最低生活费用这一要素，有比较之必要。由表2结合表1的数据可以看出，第一，不论是西部还是东部地区，本省(市)最低工资标准还是偏低，过低的最低工资标准影响本省(市)最低生活保障标准的协调。以2011年上海、甘肃为例，上海城镇单位在岗职工平均工资为4331元/月，最低工资1280元，城市低保505元，则最低工资只相当于其平均工资的29．5%，城市低保仅相当于平均工资的11．6%、最低工资的39．4%;甘肃城镇单位在岗职工平均工资为2742元/月，最低工资760元，城市低保207．42元，则最低工资相当于其平均工资的27．7%，城市低保仅相当于平均工资的7．6%、最低工资的27．3%。第二，区域之间，最低工资标准与最低生活保障标准差距较大，2012年上海最低工资标准是甘肃的1．5倍，最低生活保障标准是甘肃城市的2．3倍、农村的3．2倍。第三，最低生活保障标准与最低工资、社会平均工资无明显的联动关系。

(四)居民收入与基本消费比较

恩格尔系数是国际上通用的衡量居民生活水平高低的重要指标，是食物支出金额在个人消费总支出金额的比重。一般来讲，该系数越高，表示人们生活的贫困程度越高，反之，则表示人们生活的富裕程度提高。联合国根据恩格尔系数的大小，对世界各国的生活水平有一个划分标准，即一个国家平均家庭恩格尔系数大于60%为贫穷;50%—60%为温饱;40%—50%为小康;30%—40%属于相对富裕;20%—30%为富足;20%以下为极其富裕。根据表3可以看出我国城乡居民生活基本达到小康水平，城镇居民生活水平达到了国际上规定的相对富裕水平。但以2011年为例，城乡居民家庭恩格尔系数为36．3%、40．4%，通过计算得出城镇食物支出金额为7916元，折合为659．74元/人、月;农村为2818．83元，折合为234．90元/人、月，与2012年全国平均最低生活保障标准(即全国城市低保平均标准330．1元/人、月，农村低保平均标准172．3元/人、月)相比，城市人均基本消费支出是其最低生活保障标准的1．99倍，农村人均基本消费支出是其最低生活保障标准的1．4倍，说明我国最低保障标准普遍偏低，没有达到保基本的目的，也未充分考虑《征求意见稿》规定的“由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤(燃气)等因素”制定居民最低生活保障标准。同时，还存在城市低保保基本的能力还不如农村的这一现象。从表4可以看出，第一，2008年—2012年东西部居民收入和消费有较大发展，农村居民与城镇居民收入和消费的增长不相上下。甘肃省和青海省的人均年可支配收入和人均年消费支出与上海市和广东省相比有很大的差距。甘肃省2012年的人均可支配收入未达到广东省2008年的收入，二者之间的差距超过五年，若与上海市相比差距则更大。第二，城乡居民恩格尔系数呈逐年递减的趋势，但区域差异大且不科学。2011年由恩格尔系数计算出的甘肃省城市和农村的人均基本消费支出金额分别是5602．77元和1649．77元，广东省分别是9925．17元和4601．37元。广东省2011年城市和农村低保标准分别是甘肃省的1．4倍和2．2倍，但人均基本消费支出分别是1．77倍和2．78倍，说明广东省的低保标准在实际保障居民生活水平中仍欠力度。(五)2012年四省(市)低保待遇支付比较由表5可以看出，东部地区和西部地区的低保保障资金累计支出有明显的差距。第一，西部地区之间比较来看，甘肃省2012年资金累计支出是青海省的3倍，但月人均补助水平和平均低保标准却低于青海，说明甘肃省低保基数大，城乡低保资金来源和支付有很大的压力。第二，区域之间的比较来看，广东、甘肃和青海的最低生活保障补助水平基本是一个层次，上海偏高，说明广东省因经济发展迅猛、人口基数大，且外来打工人口数量大，贫困人口的数量大，导致了广东省最低生活保障补助水平偏低。

二、社会救助两难问题分析:立法定位与适用的艰难

由于我国区域经济发展不平衡，城乡经济社会

二元体例，导致居民最低生活保障区域差异、城乡差异特征鲜明，在最低生活保障标准设计、救助能力、实施效果等方面存在一定问题。上述问题从本质上来看，是我国社会救助定位尚不明确、最低生活保障标准设计欠科学、欠缺对义务主体的有效规定，造成其适用的城乡、区域差异突出。

(一)立法目标定位是生存型抑或发展型

从《征求意见稿》规定来看，我们采取了“保基本”“兜底线”的定位，是一种扶贫救助的消极救济。《征求意见稿》第3条规定本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。仅在《征求意见稿》第4条规定“鼓励劳动自救”原则和第8条规定县级人民政府劳动行政等有关部门应当为享受最低生活保障和专项救助待遇家庭中有劳动能力的成员提供就业指导、技能培训等方面的服务，并促进其就业。学界对此认为“传统社会救助方式的不足，需要我们树立更加积极的社会救助观念，要向发展型社会救助方式转变……在以最低生活保障为中心的同时，也必然要派生或扩大到更多的救助内容，包括住房、教育、医疗、养老、就业、权益救助等等。”可问题是:第一，我们的保基本目标都未实现，低保标准普遍偏低，尚不足以维持居民的基本生存;第二，发展型社会救助意味着更多的资金投入和管理费用的增加，钱从哪来?又如何防控救助资金与管理费用的相互挤占，降低政府的救助责任;第三，发展型社会救助中的有关住房、教育、健康、养老等基本要素支出是否应包括在最低保障标准之中?第四，发展型社会救助导致与其他法律法规(如《就业促进法》《义务教育法》《社会保险法》《慈善救助法》《社会福利法》等)立法重复，不仅浪费立法资源，而且使社会救助定位不科学、不单纯，反而降低其反贫困、克服临时困难的效能，易形成多法“混管”、重叠保护和补偿，又无法可“管”的局面。

(二)社会救助的义务主体是政府还是社会

从《征求意见稿》规定来看，我们采取的是“国家和社会”是社会救助的义务主体。《征求意见稿》第10条规定国家提倡和鼓励社会组织和个人支持、发展社会救助事业，为社会救助事业捐赠资金、物资和提供服务，支持以社会救助为目的的公益性社会组织的发展。学界对此予以肯定，认为“在我国的社会救助实践中，政府占据主导地位，其他主体明显缺位，这间接加剧了个人及家庭本就淡漠的自救责任意识另外，社会组织缺乏广泛参与，救助仅限于现金和实物救助，服务内涵亟待拓展。”［4］诚然，过高、过多的社会救助、社会福利会加剧个人及家庭本就淡漠的自救责任意识，容易产生福利依赖;［5］同时从“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会治理原则来看，“国家和社会”看似是社会救助的义务主体，但是从社会救助本质和我国实施具体情况来看，政府始终是“保基本”首要责任者和主导者，这是现代政府与公民之间的一项社会契约内容。我们应正确处理“政府”与“社会”在社会救助中的关系，要防止在“国家和社会”义务主体模式中，政府会“挤占”且“干扰”社会资源，要从立法上防止《社会救助法》与《慈善救助法》在义务主体上的混同。

(三)最低生活保障标准设计应该高还是低

从《征求意见稿》规定来看，我国最低生活保障标准是“保温饱”的设计类型，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤(燃气)等因素制定，具有恩格尔系数法味道。应该说定位于生存型的最低生活保障标准设计虽然不宜过高，但是应该能“保基本”，而不仅仅是“温饱”，何况社会救助的对象是“贫困家庭”或“临时困难的家庭”，需要考虑满足家庭成员最基本支出的相关费用，这就使得原有的标准设计有进一步提升之可能。学界有认为“立法应当通过统一口径确定城乡居民的救助标准，城市和农村居民的救助标准应当一致考量食品衣物、水电等基本生活品以及医疗、教育、住房等基本生活服务项目，满足城乡本地一般家庭普遍达到的基本生活水平。”可问题是:第一，我国现行最低生活保障标准虽有参考要素，但缺乏相对稳定的比对和计算标准，既不能满足“温饱”，也达不到贫困标准和恩格尔系数的食品支出要求;第二，由直辖市或者设区的市级人民政府来设定当地最低生活保障标准，造成地方政府依财力强弱设置标准，行政区域甚至省内各地之间低保水平差异大，形成“上海城市低保仅相当于其平均工资的11．6%、最低工资的39．4%，而甘肃城市低保仅相当于其平均工资的7．6%、最低工资的27．3%”的区域差距和区域福利壁垒现象;第三，若最低生活保障标准最终要实现贫困家庭的“保基本”功能，那么《征求意见稿》第三章所规定的“专项救助”是否还有单独存在的必要?

(四)社会救助除城乡统筹外是否还需要区域统筹

目前，社会救助的城乡统筹各界已达成共识，认为需要率先实现低保制度的城乡一体化，然后通过对社会救助资源、职能和制度的整合，构建一个制度完整、相互协调、功能配套的社会救助体系。但对社会救助的区域统筹还有所顾虑。首先，区域经济差异，导致收入、基本消费支出有所差异，若统筹区域差异，将会抬高西部救助标准，降低东部救助标准;其次，从文章分析来看，广东虽然经济发达，但与甘肃、青海的最低生活保障补助水平基本是一个层次，又反映出具有区域统筹的可能性;第三，统筹城乡与区域差异，都需要考虑最低生活保障标准设定主体的地位———是中央政府，还是省、直辖市政府，还是设区的市级人民政府?第四，要设定中央与地方政府在社会救助中的职责划分、资金投入比例等。从目前来看，我国社会救助是一种纯公共品投入式救济，西部地方政府财政压力大，统筹城乡与区域差异难度大。(五)社会救助是搞属地救助还是属人救助由于社会救助的城乡、区域差异，各地救助标准不一致，致使流动人口在哪里能获得救助成为一个十分现实的问题。根据《征求意见稿》的规定“申请居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出”，“申请临时救助，应当向乡、镇人民政府或者城市街道办事处提交相关证明材料，经审核后上报县级人民政府民政部门批准”来看，我们对居民最低生活保障采取属人原则，即居民的户籍在哪里就在哪里享受低保待遇，而对临时救助采取的是属地还是属人原则，用语含糊。我们的现实是城乡、区域经济差异大，越来越多的居民前往城市和东部地方发展，他们在那里工作、生活，为那里作出贡献，最后却因暂时的困难得不到务工地的救助，这不公平，更何况若按属人原则，东部发达地区的外来人员其低保待遇是不足以保障他们在务工地基本生活的，这迫使他们又一次“背井离乡”，形成新的社会问题。

三、完善社会救助立法的建议:生存型定位与实施

居民最低生活保障作为社会救助的基本内容，关系到千千万万家庭的基本生活质量，它的立法设计优劣，会直接影响社会救助法的实施效果，因此，我们在产生一部新法之前，应做各种情况的调研和论证，要充分结合我国国情预期立法效果，不要让一部新生制度成为新的社会问题和矛盾的源头。综合前述，我们拟在以下方面提供立法建议，供有关部门参考。

(一)社会救助立法目标定位还应是生存型

从社会保障项目的“结构—功能”来看，社会保险是在具有缴费能力的公民中建立公共基金或个人账户，达到抵御社会风险、满足公民基本生存和发展的目的;社会福利是国家和社会组织为改善广大公民或本群体内部成员的生活、文化、环境质量等而无偿提供一定物质帮助或社会服务，目的在于让成员分享发展成果，进一步促进发展;社会救助是对无缴费能力的公民或家庭，在其面临临时困难时，给予基本的无偿帮助，目的在于确保他们的基本生存，维护人的尊严。社会保障语境中人的生存权和发展权的实现，是社会保障项目“结构—功能”的综合应用结果，而不是仅仅依赖发展型社会救助。因此，不宜将过多的发展内容附加于社会救助之中，否则会分散社会救助目标，扰乱社会保障整体秩序。此外，过分增加的救助成本，会使救助力量不集中，而过多的救助承诺若救助效果不理想，更会使政府在制度间隙和成本压力下“解套”，把对社会救助的责任推向社会，陷其于实施困境。当下的社会救助立法不应大包大揽，应把促进贫困、困难群体的发展事项，交给社会保险和社会福利，才能有利于我国社会保障制度整合和人权保障。

(二)社会救助法应与慈善救助法分野互补、义务主体清晰明确

广义的社会救助法应包括以政府为义务主体的社会救助和以社会组织、个人为义务主体的慈善救助，我们通常所说的社会救助是狭义的社会救助，仅指以政府为义务主体的社会救助。《征求意见稿》应立足于狭义的社会救助，明确政府是社会救助的义务主体，政府在社会救助中仅承担“保基本”的责任，除政府接受社会组织、个人自愿捐助外，所需资金均来自于财政预算，在低保、自然灾害、临时困难方面进行必要的社会补偿，承担国家责任，彰显救助秩序和社会公平正义。而社会组织、个人是慈善救助的义务主体，其利用社会资源对个体应急之需再给予社会性人道帮助，灵活性高，以补充政府社会救助。［6］我们认为两者的分野和互补，既能协调好“政府”与“社会”的关系，也能促成“政府”“社会”共举满足普遍贫困与特殊困难所需。

(三)科学且分层界定最低生活保障标准

首先，应由省级人民政府来设定本行政区域的最低生活保障标准，提高社会救助资金统筹层次，统合本行政区域救助差异;条件具备时，可以考虑由中央人民政府依经济区划划分全国最低生活保障标准。其次，在低保资金的财政来源上，应先要改革我国的财税体制，建立与地方政府事权与财权相匹配的财税体制，合理划分中央与地方收入，明确中央、地方两级财政支付范围和责任;否则，主要由中央财政负担社会救助资金(尤其对西部地区)。第三，科学分层设定最低生活保障标准，对有劳动能力的居民基本生活所必需，要考虑衣、食、住、水电燃煤(燃气)费用、未成年人的义务教育费用、居民养老保险缴费、医疗保险缴费等要素;对部分或无劳动能力的居民除基本生活所需外，还要考虑抚养费、赡养费、残疾补贴等要素;对有劳动能力的懒惰者，酌情考虑其温饱标准;要考虑农村与城镇的基本消费支出差别，以城镇居民基本消费支出为依托，科学设定城乡居民最低生活保障标准;要建立与物价上涨挂钩的联动机制和与贫困标准、社会平均工资、恩格尔系数挂钩的参照机制，尽可能使最低生活保障标准达到社会平均工资的20%—30%、本区域最低工资标准的40%—60%。

(四)将专项救助与临时救助整合为临时困难救助

从社会救助项目“结构—功能”来看，居民最低生活保障为那些运气不好、能力不足或懒惰者无偿提供保证其基本生存的物质帮助;临时困难救助为那些因意外事件或者其他特殊原因导致基本生活暂时出现较大困难的家庭给予临时救助;自然灾害救助对基本生活因自然灾害受到影响的人员提供必要的社会补偿。如果我们能科学界定和充分实施最低生活保障标准，那么将会使低保的救助范围和救助能力得到拓展和提高。贫困家庭经过低保的扶持，对贫困、教育、医疗、住房等方面风险有了一定的抵抗能力，由此《征求意见稿》第16条所规定的专项救助则显得立法多余。我们建议将专项救助与临时救助整合为临时困难救助，针对大病、交通意外、流浪乞讨、环境污染、法律援助、政府决策、社会突发事件等原因导致的暂时困难家庭或个人进行救助和社会补偿，且力度要大。

(五)规范居民收入与财产确认措施和救助程序

应尽快建立公民社会保障信息系统和公民收入、财产确认机制，建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制;建立低保责任追究制度，既有对低保工作人员的责任追究，也有对低保对象的责任追究;规范低保申请审批程序，完善低保民主评议制度，坚决抵制以“名额多寡”来评定救助对象;要保证居民的参与权、知情权和监督权，在程序设计中要普遍实施公示制度、听证和建议制度;要保护居民的争诉权利，尽快将社会保障争议纳入可诉的范围，当事人可通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等途径依法维权。

(六)属地兼属人原则的应用