加强校外培训机构监管的立法探讨

时间:2022-07-08 16:53:58

加强校外培训机构监管的立法探讨

摘要:校外培训机构应符合教育方针,服务我国教育事业。将校外培训机构监管纳入法治轨道具有必要性,加强立法研究是题中应有之义。鉴于我国校外培训机构监管的法律规范并不完善,监管力度有待加强,监管中权益保护存在缺陷,有必要通过立法手段加强监管。通过健全校外培训机构监管法律体系,实现监管方式与手段规范化,有效保护校外培训中的合法权益,让校外培训机构监管有法可依。

关键词:校外培训;依法监管;法律体系;权益保护

伴随着社会经济的不断发展,我国教育教学各阶段的校外培训机构不断发展壮大,虽然发挥了一定作用,但由于校外培训机构的管理模式不规范、市场化、差异化较大,出现了不科学、乱涨价、缺乏监管的情况。校外培训机构应该符合党和国家有关教育的大政方针,应符合学业减负、推动素质教育,减少教育培训领域的恶性竞争,为我国教育发展助力。部分校外培训机构出于逐利性目标,在缺乏有效监管的情况下出现了任意涨价、虚假宣传、价格欺诈等情况,背离了教育培训规律,带来诸多的社会负面效应。校外培训机构具有一定的复杂性,在培训内容、培训方式、经营模式上具有较大差异。有的校外培训机构是私立性质,是自然人、法人设立的培训机构。有的校外培训机构是具有半公立性质,在教育培训和经营过程中,相较于私立校外培训机构更具规范性。部分校外培训机构出现了侵犯培训者合法权益、扰乱社会教育秩序的危害,不规范不合法的校外培训机构,应当纳入依法监管的范围。为此,相关职权部门应采取相应措施,加强校外培训机构的监管。在监管的方式方法和程序要求上,不同地区不同时间的监管由于缺乏明确统一的专门性法律规范,使得监管的效果和力度有待提升。在全面依法治国,依法推进教育培训规范化、有序化的大背景下,应进一步思考和研究校外培训机构监管的立法问题,让校外培训机构监管有法可依、有章可循。

一、校外培训机构监管法治化

校外培训机构在经营过程中,应该遵守现有法律法规,符合国家的教育方针,避免给教育工作带来负面影响。在推进素质教育、服务社会中,实现校外培训机构与我国教育工作良善发展。鉴于校外培训机构的复杂性和培训教学内容、方式方法的差异性,也出现了侵犯培训者合法权益,扰乱我国教育公平与教育秩序的情况,有必要将校外培训机构监管纳入法治化,以法治思维和方式推进校外培训机构规范合法运营。

(一)校外培训机构监管的必要性

校外培训机构作为推动知识学习与能力培养的一部分,应该纳入国家监管的范围。在党的基本方针和教育政策的指引下,校外培训机构在制度建设、培训内容、培训方式中,都应该符合现有教育要求。不同于我国各教育阶段的学习教育,校外培训大多采用自然人、法人建立的培训机构,具有一定的任意性,出现了培训内容和方式不规范,背离我国现有教育理念和要求,不利于正常的教育教学工作。部分校外培训不仅在自身管理和经营中存在着逐利性,将培训作为获取经济利益的途径,而且存在着背离素质教育、不利于贯彻落实教育减负的要求,陷入恶性竞争和侵犯学生合法权益的情形。[1]在此种背景下,将校外培训机构的监管作为一项教育整顿内容便显得十分必要。通过有效监管校外培训机构,让其在合理合法的范围内活动是必要之举。

(二)校外培训机构监管的法治化问题

鉴于我国校外培训机构监管的体制机制尚存在一定不足,在监管力度和监管方式中存在地区差异化、监管的常态化有待加强。以传统的职权部门监管,以行政执法处罚为核心的监管方式,容易出现违背任意性和不规范的情况,难以让校外培训机构的监管具有长期性和制度性。有些情况下,校外培训机构以变化形式,增加其隐蔽性等方式,逃避监管机构的监管,带来诸多负面影响。因此,以法治思维和法治方式推进校外培训机构监管显得十分必要。在大力推进依法治国,建设社会主义法治国家的大背景下,教育教学也应当纳入法治轨道。依法推进校外培训机构的监管,首要内容便是出台和完善有关校外培训监管的法律规范,要落实依法监管,相关的立法工作必须得到认真对待。

二、校外培训机构监管的立法缺陷

立法是实现法治的基础,也是推进校外培训机构有效监管的基础。在推进教育整顿改革的大背景下,以法律的权威性、强制性,规范校外培训机构的各项工作,实现校外培训机构合法化和规范化。在对校外培训机构进行有效监管中,我国的立法层面依然需要进行完善。尤其是在法律规范的修改制定和完善、规范校外培训机构监管的程序性与公平性、推动校外培训机构监管中合法权益的保护,都需要通过立法加以完善。在立法并不健全,执法规范化和执法力度有待加强的情形下,相应的缺陷和不足之处需要加以重视,以便提出具有针对性、具体化的立法完善措施。

(一)校外培训机构监管的规范不完善

我国现有的教育法治内容,大多是针对学校教育而言的,尤其是义务教育、高等教育、职业教育等层面,以规范公益性教育培训单位为核心。但是,伴随着我国社会经济发展,校外培训机构作为一种教育教学形式,不断渗入现有教育培训体系,而相应的法律规范并不完善。2018年《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》中,提到一些校外培训机构违背教育规律和青少年成长发展规律,造成中小学生课外负担过重,破坏了良好的教育生态。有必要加强日常监督管理、落实年检年报制度、推行黑白名单制度等。2022年教育部、中央编办、司法部出台的《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》,要求健全校外培训监管行政执法现有机制,通过分工合作、健全协同机制、加大查处力度等方式,强化教育行政部门的监管力度。但是,对校外培训机构审批程序、许可内容、培训内容、培训质量、培训价格等方面的行政检查监管不够明确具体,对监管机关的信息共享、案情通报、案件移送等内容的规范还不够健全。此外,伴随着网络科学技术的进步,诸多的校外培训转移到互联网,建设了相应网络教育平台、智能应用软件等,占用诸多的社会教育资源和学生有效学习的时间精力,部分校外培训机构甚至存在乱涨价、侵犯学生合法权益、扰乱正常学校教育秩序的情况。显然,加强校外培训机构的依法监管十分必要,但由于相应的监管规范并不健全,使得校外培训机构监管陷入困境。

(二)校外培训机构监管的执法力度不足

现有校外培训机构监管并未形成制度化与常态化监管局面,在监管的力度、深度、广度方面均存在一定缺陷。针对校外培训机构的监管,主要来自学生举报、业务纠纷,以市场监督管理部门为主。[2]监管的对象一般是以不符合办学资质、侵犯合法权益的情况为主。监管部门在收到相应监管请求之后,诸多监管事项具有一定的复杂性,在证据收集、案件定性上存在模糊性。因此,大部分涉及校外培训机构监管的事项上,主要是以行政处罚、限期整改、民事纠纷调解等方式化解,在执法的力度和效果上有待加强。此外,校外培训机构在设立时,相应的资质要求和设立成本并不高,出现了校外培训机构设立和撤销容易,监管处理之后重新开设培训机构的情形。可见,在现有的校外培训机构监管立法工作有待完善的情况下,监管的力度也不甚理想。

(三)校外培训机构监管的权益保护有待加强

校外培训机构涉及培训机构、培训对象、培训中的聘用人员等,在缺乏有效监管的情况下,监管机构出于逐利性目标,容易在培训机构营运过程中出现侵犯相关主体合法权益的情况。例如,有的校外培训机构,出现了任意涨价、层层加价的情况,还有的培训机构在收了培训者的培训费用之后,并不兑现相应的培训内容,或者培训内容出现了违背教育培训规律的情况,甚至出现了校外培训机构人去楼空,侵犯培训者和聘用人员合法权益的情形。在出现了类似情况时,由于信息不对称,调查取证较为困难,导致职权部门进行主动监管、有效打击规范的难度增加,相应主体的合法权益无法得到有效保护。从某种意义上看,校外培训机构监管中权益保护有待加强。

三、校外培训机构监管的立法完善

我国校外培训机构在经营过程中,需要遵守相关法律规范,避免出现违法违规的情况,给社会发展和稳定带来不利影响。通过建立专门化的法律规范体系,将校外培训机构的监管与现有的民法、商法、行政处罚法等规范体系相结合,让校外培训机构的监管有法可依。通过加强校外培训机构监管的规范体系,不断增强监管的程序性和执法力度,让违法违规的校外培训机构承担相应的法律责任,提升违法成本,更好地服务于社会。通过建立健全有关校外培训机构中各方主体的合法权益的保护机制,让权益保护成为校外培训机构监管重要一环。

(一)健全校外培训机构监管的法律体系

2022年教育部、中央编办、司法部出台《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》,其法律效力级别是部门规范性文件,法律效力层级较低,监管的主体主要来自教育行政执法部门,涉及的条款内容较少,规范不够细致,如何与其他法律规范相结合还存在一定缺陷。因此,建议出台《校外培训机构监管法》,将校外培训机构的设定、培训内容、运营形式等内容进行明确。同时,在监管的主体、监管形式、监管的权力、监管责任与义务等内容以明确的法律形式予以规定。同时,现有关于培训的规范体系,应与新法律规范体系进行统筹,利用《民法典》《行政处罚法》等对涉及市场监管管理、校外培训机构监管的内容进行整合,形成具有立体性、多层次、全方位的监管体系。校外培训机构监管还应结合各地各区域的培训机构实际情况,加强培训制度建设,形成具有合法性科学性的素质教育,弱化校外培训的逐利性,建立纠纷解决机制等方式,让校外培训机构监管常态化,发挥法律监管的实效性。

(二)推进校外培训机构监管的规范执法

监管部门在对校外培训机构进行监管的过程中,应当严格按照现有法律法规的要求,依照法定的程序和方式进行。以立法方式确立监管部门的职权范围,建立责任清单制度,让监管的内容以看得见的方式得到落实。在处理较为棘手的权益保护、责任范围的过程中,监管部门应秉持执法公平、为人民服务的原则,在监管的全过程中体现公平正义。在此过程中,以法律手段凸显信息公开、严格追责、整改督促等内容,让校外培训机构在公权力的严格限制下运营。此外,执法的手段和方式应该结合监管的实效,创新监管模式,善于运用法治思维和法治方式处理校外培训机构的监管问题。[3]在存在疑难复杂的监管事项上,监管部门严格依照法定职权,协同其他有关部门进行综合监管和治理,彰显职权部门的监管能力和监管水平,最终实现良好的法律效果和社会效果,确保监管执法过程中的实效性。

(三)完善校外培训机构监管权益保护机制

通过加强校外培训机构的立法研究,建立健全相关的法律规范,将监管职权部门的执法问题纳入法治轨道,凸显依法保护相关主体基本权益的力度和决心,让校外培训机构监管中的合法权益得到切实有效的保护。在我国的校外培训机构经营过程中,涉及的培训机构、培训对象、培训机构聘用人员等,都应该纳入合法权益保护的范围。通过加强权益保护的原则规则,将各方的权益保护以明确的法律规范条文确立下来。例如,在涉及培训对象合法权益保护时,应严格规定培训内容和方式的平等协商一致,避免格式条款和不平等约定。在可能侵犯培训对象基本信息权、安全保障、隐私权保护问题上,也应该以明确的约定为基础。在涉及权益保护纠纷时,及时提供相应的权益保护途径,让校外培训机构中的权益保护得到有效落实。[4]通过多种途径加强校外培训机构监管中的权益保护机制,让不负责任、违背教育方针的校外培训机构承担相应的补偿责任,确保培训者的基本权益得到保护。

四、结论

我国校外培训机构在发展过程中,应该尊重教育规律,贯彻现有的教育方针,依照法律规范的要求开展培训工作,避免侵犯培训者的合法权益。在校外培训机构监管的法律体系有待完善的情形下,相关职权部门的监管容易出现障碍。因此,从立法层面重视校外培训机构的监管问题,是当前和今后很长一段时间应当重视的问题。我国校外培训机构在缺乏有效监管的情况下,容易陷入逐利性,侵犯培训者的合法权益,也给素质教育、国家的教育方针落实带来负面影响。校外培训机构在设立、培训内容和培训方式上,也应该符合现有教育管理要求,避免出现监管漏洞,让校外培训机构监管有法可依。[5]在大力推进教育整顿治理,推动依法推进教育培训的大背景下,我国校外培训机构的监管在立法层面将不断完善,符合教育培训规律,服务社会经济发展的教育培训内容,将会在法律层面得到保护,相应的监管力度和广度将得到进一步加强。

作者:于琳琳 单位:鹤壁职业技术学院