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改革趋势范文10篇

时间：2023-04-11 09:56:56

改革趋势

改革趋势范文篇1

1.马克思主义的科学人本观

马克思主义经典著作中没有直接使用过“以人为本”这个概念，但马克思、恩格斯决不否认人本主义的思想，只不过在他们那里，赋予了和资产阶级人本主义价值观所不同的科学内涵，他们根据所发现的人类社会发展客观规律，吸收了包括人本主义思想的合理因素在内的人类文化的精华，明确提出了人民群众是社会历史的创造者，是推动社会进步的决定力量等重要论断，并赋予人本主义以崭新的内涵。马克思说:“共产主义，作为完成了的自然主义，等于人本主义，而作为完成了的人本主义，等于自然主义，它是人和自然之间、人和人之间的矛盾的真正解决，是存在和本质、对象化和自我确证、自由和必然、个体和类之间的斗争的真正解决。”之所以把共产主义等同于人本主义，那是因为共产主义社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。可见，实现人的自由而全面的发展是整个马克思主义的基本思想。这种发展是人的“一切天赋得到充分发展”，体力和智力得到“自由而充分的发展”。可见，在马克思那里，生产力高度发达是人自由而全面发展的前条件，人的“一切天赋得到充分发展”，体力和智力得到“自由而充分的发展”是生产力高度发达的真正目的。资本主义的人本主义是建立在抽象的人性基础之上的，在这种制度下，工人的发展只能是片面的、畸形的发展，生产力是根本原因，而生产关系则是直接原因。资本主义人剥削人的生产关系不可能是人获得全面的发展，只有改变其生产关系，废除私有制，使社会全体成员得到全面发展。这样，马克思在揭露资本主义的人本主义价值的虚伪性的同时，确立了“全面而自由的发展”观，为人本主义注入科学的内涵。同时也确立了以全人类都得到自由解放和一切人都获得全面发展为目标的科学共产主义信仰和理想。

2.人本主义在我国行政管理中的现状

改革开放以来，特别是随着市场经济的建立，公平、竞争等市场经济的法则的深入人心，个人的价值开始越来越被显现出来，个人的利益和需求开始为社会越来越重视，人本主义的价值开始回归并渗透到各个领域。直到十六大以后我们党确立“以人为本”的执政理念，特别是十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，使得人本主义思想重现光芒，成为一种人们认可并得到重视的社会基本价值。应该说，改革开放以来的几次大的行政改革特别是2003的改革在很多方面和环节都体现着人本主义价值的取向2。一些有违人本主义的法律、规定的条文被废除，比如城市收容制度;而与此同时一些体现着人本主义价值的新的制度开始出台，比如，新的信访条例就有很多人性化的规定，再如城市拆迁条例的出台等等。政府的很多设施建设开始体现出人文关怀，政府的执法手段开始逐步摈弃简单粗暴而向耐心的沟通和依法方向发展。

虽然如此，但不可否认的是，我们的行政管理还没有发展到人本管理，并且在一些方面还存在着突出的问题，主要表现在:首先，人本主义的思想和理念并没有贯彻到所有的行政管理人员，相反，传统的甚至是封建的官僚行政理念还有很大市场，“官本位”的思想还比较严重。表现在不惜牺牲个人和人民的利益大搞政绩工程，大树官位形象，存在着严重的官僚主义现象和严重的形式主义。有些官员为了GDP增长，不惜掠夺资源、破坏生态、污染环境，根本不考虑子孙后代的发展和生存，这是典型的与人本主义相对立的“物本位”表现。其次，效率与公平的关系处理不好。随着我国经济的发展，地区发展越来越不平衡，差距有越拉越大的趋势，特别是城乡差距已经成为制约我国国民经济发展的瓶颈。社会分配不公现象严重，高收入和低收入的差距越来越大，严重的贫富悬殊已经使得一部分人的生活除了问题，这与人本主义思想是严重背离的。究竟是效率优先兼顾公平，还应该是兼顾效率和公平，是很值得思索的。第三、一些法规中还存在着不符合人本主义思想甚至相抵触的条文，比如城乡的户口管理问题，存在着很多不公平甚至是对农民歧视的现象，不平等就不可能落实人本主义思想。第四、政府的管理手段尤其是执法手段过于简单粗暴，甚至有些时候个别现象缺少人道主义。还存在着严重伤害人们利益和伤害人们感情的执法情景，这些不仅缺少起码的人文关怀，还严重干扰着人本主义思想的实施。这些问题表明，我国的行政管理里人本管理还有很大的差距，迫切要求我们在行政改革中去落实人本主义思想。

二、我国行政管理趋向人本化的原因分析

1.行政管理人本化是全球化趋势的客观要求

目前，从世界范围内来看，一场大的趋势正来势凶猛并在不断加强，这就是以经济全球化作为原动力，推动经济的非国家化、一体化的全球化趋势。正如英国政治学家约翰·贝里斯(JohnBayhs)和史蒂夫·史密斯(SieveSmi山)所说“全球化就是世界政治、经济、文化和社会效果越来越相互连接、相互影响的过程”3。全球化对主权国家的经济、政治、文化、社会生活诸多方面产生影响。国际货币基金组织的定义认为，经济全球化包括资金、技术、劳动力、资本的流动和意识形态的交流，以及由此而需要进行的国际协调，即包括组织管理形态的全球化。经济全球化趋势的本质内涵在于经济资源跨国流动与经济相互依存、影响。但绝不仅仅限于经济，甚至主权国家的政府在全球化的背景下，其传统权力也受到了来自主权国家领土内外的限制，发生变异。正如托夫勒所言，“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去。”世界上很多国家为因应全球化趋势的加强，纷纷进行行政改革，特别是一些西方国家的行政改革呈现出“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化”的趋势。

2.行政管理人本化是市场经济的内在要求

在社会主义市场经济的建设过程中，政府的行政管理工作起着决策、引导、协调、监督的不可替代的作用，如何处理好国家和社会、国家和社会组织、国家和公民的关系，是行政管理的重要职能之一。在行政管理工作中如果不能坚持人本主义价值观、如果偏离了人本主义这个原则，社会主义市场经济就会出现问题。事实上，我们党之所以提出科学的发展观，也真是基于市场经济发展过程中没有很好坚持人本主义价值的所带来的诸多问题，是总结我国近二十年来经济一直高速发展的经验教训得出来的。在我国经济持续快速发展的同时，存在着某种对发展问题的片面认识，认为发展就等于经济的快速运行，发展就等于国内生产总值(GDP)的高速增长4。这种错误认识直接导致了在经济高速发展的同时，出现了诸如城乡、区域、经济社会发展的失衡，贫富差距拉大、人与自然关系恶化、生态环境严重污染、以牺牲环境为代价，片面追求高速发展等严重问题。长此以往，我国的经济将难以为继，可持续发展将成为不可能。这些问题的出现，很大程度上是因为我们的行政管理工作偏离了人本主义价值观，很大程度上是因为我们的行政管理的工作者尤其是领导干部没有意识到人本主义价值观对于社会主义市场经济的重要性，没有处理好人与自然的关系、没有处理好经济发展和人民根本利益之间的关系所造成的。从这个意义上讲，党的十六届三中全会上提出的“以人为本”的发展观，对于我国的行政管理工作意义尤其重大。建立社会主义市场经，行政管理部门首先要树立人本意识，以人民群众为本，以人民群众的根本利益为本，把满足人民群众的不断增长的物质文化需求作为自己的管理目标，服务社会、服务群众，想人民之所想，急人民之所急，大力发展生产力，建立社会主义和谐社会，最终实现人的自由的全面的发展。建立社会主义市场经济，行政管理部门就必须实现人本管理，彻底改变官僚主义作风，彻底改变“官本位”思想，彻底改变简单粗暴的管理手段，真正的深入到人民群众去，放下架子，为市场服务、为群众服务，只有这样，行政管理才能适应社会主义市场经发展的要求。所以，我们可以说，市场经济是行政改革人本化趋势的内在动力。

3行政管理人本化是构建和谐社会的必然要求

2005年2月在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨会上，同志为我们描绘出了和谐社会的宏伟蓝图，他指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。这里，“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”成为社会主义和谐社会的基本特征，而要实现这个目标，就必须坚持以人为本这个基本的价值基础。

首先，人本主义是构建和谐社会的基本价值基础。社会主义和谐社会应该是一个充满人文关怀的社会，构建和谐社会必须坚持“以人为本”，就是要坚持以人民群众为本。人民群众是和谐社会的主体，离开了这个本，和谐社会就会成为无本之末。要牢固地确立人民群众的主人翁地位，尊重人民群众的意愿，紧紧依靠人民群众，充分发挥人民群众的首创精神和创造才能，极大地调动人民群众的积极性，坚决维护人民凑众的利益。其次、构建和谐社会，必须把人民群众的根本利益放在首位。始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点，就是党和国家各项大政方针的制定和实施及各项具体工作的开展都必须着眼于维护、实现和发展人民群众的根本利益，必须把人民群众满意不满意、答应不答应、高兴不高兴作为衡量党和国家一切工作成败得失的最高价值标准。维护好、实现好和发展好人民群众的根本利益，正是我们构建社会主义和谐社会的根本目的之所在。

三、我国行政管理人本化改革的方向

1.树立全面、协调、可持续的发展观，强化政府的发展职能

发展职能或者经济职能是现代政府的最重要的行政职能之一，行政改革中落实人本主义，必须树立全面、协调、可持续的发展观，强化政府的发展职能5。这是因为:

首先，强化政府的发展职能，必须坚持“发展才是硬道理”。实现人本主义，经济发展是一个先决条件，这个现实途径是无法超越的。

其次，强化政府的发展职能，必须实现全面发展。全面发展至少有两方面的含义，一方面是社会的全面发展，在大力发展生产力、大力发展经济的同时，绝不能忽视政治文明和精神文明的建设，后者一样是社会文明的基本构成，是社会进步程度的反映，三个文明相互影响，相互制约。

第三、强化政府的发展职能，必须实现协调发展。所谓协调发展，就是要统筹兼顾，协调各种利益关系，十六届三中全会提出“五个统筹”的根本要求，要求统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放，使它们良性互动、协调发展。这应该成为新时期政府职能转变的重要内容。

第四、强化政府的发展职能，必须实现可持续发展。可持续发展是二十世纪八十年代提出的一个新概念。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念，得到了国际社会的广泛共识。可持续发展是指既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力。换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展。可持续发展问题的研究之所以成为热点，其原因就是人类的发展由于陷入到片面性，依靠对自然界的掠夺和破坏环境来发展经济，而自然界对人类采取了报复，各种灾害不断发生，给社会带来了很大破坏。说到底，可持续发展是关系到人和自然的关系的问题，经济和社会发展不超过环境的容许极限，以满足人类的生态需要，这就需要合理调节人类与自然的关系，正确协调经济社会发展和环境保护的关系。能否实现可持续发展，实现人和自然的和谐，将成为检验政府是否真正坚持人本主义价值观的重要标准。

总之，在全面建设小康社会的实践中，强化发展职能，就是要牢牢抓住“立党为公、执政为民，，这个“三个代表”重要思想的本质特征，牢固树立“以人为本，全面、协调的可持续发展观”，以满足近13亿人口的基本生活和发展需要为目标，保证人们物质文化生活的需要，使人们的小康生活水平更加宽裕，人的潜力发挥和素质提高的基本条件不断改善:以迅速发展经济，以提高群众生活水平为目标，加快产业结构升级，提高劳动者素质，不断提高劳动生产率和规模效益、科技进步效益、结构效益，转变经济增长方式，走质量效益型与内涵集约发展之路，不断增强综合国力;在坚持以经济建设为中心的前提下，促进三个文明协调发展，社会全面进步与生态环境保护相协调，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务，就从根本上把握了人民的愿望，把握了社会主义现代化建设的本质，使强国富民的要求不断得到实现。

2坚持人本主义思想，建设服务型政府

在我国，改革开放前的计划经济条件下，无论是服务意识、服务手段都十分欠缺。随着市场经济的建立，政府职能的转化，服务行政开始提上议事日程。早在1985年邓小平就提出:“什么叫领导?领导就是服务。”’他要求所有的行政领导、党员干部都要树立服务意识，全心全意为人民服务6。服务型政府是市场逻辑的必然要求。随着我国市场化改革的逐步深入，对公共服务需求日益强烈。一是市场化改革唤醒了公民的权利意识，社会组织和公众迫切要求政府保障其基本权利。二是政府是公平公正的守护神。政府通过提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，从而确保市场竞争的有序性和有效性。三是市场经济产生了多元化的利益主体，并导致严重的社会分化与利益失衡，政府必须建立不同利益主体的利益表达机制，当好规则的制定者和冲突的裁决者，协调、平衡好好各种利益的矛盾点，尤其要特别关注和保护弱势集团，建立并完善社会保障体系，为农民工和城市下岗职工提供必要的帮助与救济，使弱势群体的生存和发展的基本权益得到有效保障。

服务行政是人本主义在行政管理中贯彻落实的最好表达，因为服务必须考虑服务对象的需求和利益，并不断去满足这种需求和利益。离开这个出发点，服务无从谈起。从本质上讲，人本主义是服务行政的核心理念。近年来，我国政府和理论界也将建立服务型政府作为深化行政体制改革的一个选择目标。这就要求政府:首先是要改变以往“重管理，轻服务”的管理方式和传统的管制型模式，树立“以人为本”的意识和施政原则，把实现公民政治经济文化需求和利益服务作为重要的管理目标，把社会和公众作为服务对象，为社会服务。其次是政府权力要从无限转向有限。从管制型向服务型转变，即必须仔细区分政府的权限，哪些是政府需要管理的，哪些市场需要管理的，哪些是需要社会管理的。政府必须向市场和社会分权，积极培育和健全各类社会中介组织，使它们成为政府管理公共事务的具体组织者和运行者，并向社会逐渐转移权力和放权，将原来政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，增强社会的自我调节能力，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。最后是政府要调整管理方式和手段，适应服务行政的要求。服务行政还要求各级政府部门在服务规则、管理方式、服务程序等方面作出相应调整。在具体服务规则方面，政府部门应注重提高服务效率，特别要强调公开性和透明度。公开与透明，能够减少政府与服务对象之间的信息不对称，减少公职人员贪污腐败的可能性。在管理方式方面，要从直接管理转为间接管理，从微观管理转为宏观调控;政府部门应趋向于协商、解释、说服，注重政府与企业、政府与公众之间的互动。在服务程序方面，注意便捷性、规范性和可操作性，使公民到政府机构办事能享受到“一站式”服务。唯有这样的政府，才能较好地体现公共服务精神。在管理手段上，要放弃过去单一的命令式的管理手段，而代之以综合运用经济、法律、行政手段，为市场经济稳定持续健康发展的环境提供服务和法律保障。

3转变管理理念、树立人本意识

执政理念和管理理念都将制约着行政管理的行为和成效。“以人为本”己经成为我们党和政府的执政理念，这种理念所要求的政府必须是服务型政府，在管理上必然是服务行政。它把人的全面发展作为管理的终极目的，与全球化所要求的政府管理理念应具有顾客导向和市场导向在本质是上是一致的。如何把这些理念和政府公共部门存在、发展以及政府改革、组织设计方案、管理手段结合起来，应该是新一轮行政改革必须考虑的。必须强化“以民为本”的意识，在管理体制、管理制度、管理手段、管理设施等方面倡导人性化，突出公众的利益。要更新管理观念，倡导和树立服务意识、民主意识、法制意识、参与意识、公开意识等。

4坚持人本主义思想，大力推进民主行政和依法行政

在行政执法中落实人本主义，首先就要求行政法律法规的人本化。目前，最突出的问题在于行政执法的人本化。行政执法中的简单粗暴甚至野蛮无理己经成为一大社会公害，严重损害着政府的形象，阻碍着人本主义的落实。政府行政执法方式的人性化趋向需要执法观念变革和执法制度创新的支持，政府执法应当强化以人为本的观念，发展执法制度的人本主义精神，表达法治的人文关怀，对真实的个人的价值与尊严、人格与精神、生存与生活、现实与理想、命运与前途要真情关切。应该说，这些情况正在改进，也是2003年来人本主义加强的一种表现7。在行政执法中落实人本主义的另一个重要标志就是要尊重人权。人格尊严不受侵犯是法治原则的基本要求之一，政府执法应充分尊重行政相对人和相关人的人格，严禁殴打或采取其他侵害其身体的暴力行为，不对当事人实施精神折磨或其他侮辱人格的行为，如游街、示众、罚跪(站)、辱骂、公开隐私等。充分尊重公民的人格尊严是行政执法坚持人本主义的基本要求。

由此可以看出，在行政执法中坚持人本主义已经成为我国行政管理中依法行政的重要标志。

5.坚持人本主义思想，大力推进制度创新

党的十六大报告指出:“通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新，不断在实践中探索前进，永不自满，永不懈怠，这是我们要长期坚持的治党治国之道。”十六大报告深刻地阐述了制度建设和制度创新对全面建设小康社会的战略意义，同时对于我国的行政改革也具有指导意义。制度文明，本质上是如何善待人类自己，如何尊重人，平等待人，如何为多数人服务。我国的行政改革必须坚持人本主义价值取向，还要从制度、体制和机制上入手。这是实现行政管理向人本化管理转化的根本之道。行政改革的制度创新，就是要为为最终提高人民生活水平，为增强国力服务。为经济主体服务，为方便民众服务，为平等对待公众服务，这就是政府制度创新的方向。

参考文献：

[1]胡敏中:《论人本主义》，《北京师范大学学报(社会科学版)》1995年第4期(总第130期)。

[2]薛建平，沈建军:《人本主义的科学发展观》，《中共乐山市委党校学报》2004年第6期。

[3]陈志尚:《准确把握以人为本的科学内涵》，《北京大学学报(哲社版)》2005年第2期。

[4]汪信砚:《构建社会主义和谐社会的价值诉求及其实现途径》，《光明日报》2005年11月10日。

[5〕赵汝周:《中国地方政府在构建和谐社会中的职能分析》，/download/zhaoruzhou.doc

改革趋势范文篇2

一

当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共管理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序P4）

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

美国是现代管理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和管理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(ReinventingGovernmentMovement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:NationalPerformaceReview)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。

欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:NeusSteueruageModell)，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治—行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。[3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)

二

上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势，即“新公共管理”或“管理主义”改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出：北美各国目前继续沿着“管理主义”（而不是严格的公共行政）的思路去考虑公共组织的管理；而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主义’模式？它包括哪些基本内容呢？

作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义（或‘新公共管理’）是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[1](P3-19)“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]

哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。[3](P28-29)

《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[5](P613)

另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(EwanFelie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：[6](P10-15)

1.效率驱动模式(NPMModle1:TheEfficiencyDrive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。2.小型化与分权模式(NPMModle2:DownsizingandDecentralization)。这种模式在80年代虽然没有像模式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。

作为当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化——公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

3.追求卓越模式(NPMModel3:InSearchofExcellence)。这种模式显然与80年代兴起的企业文化（公司文化）的管理新潮相关——特别是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（PettersandWatterman著）两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的NPM模式2，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上(bottom-up)和从上而下(top-down)两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。

追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。

4.公共服务取向模式(NPMModel4:PublicServiceOrientation)。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表1所示：[7](P19)

表1四种治理模式的主要特征

市场化政府参与型政府灵活性政府解除规制政府

主要的诊断垄断等级制永久性外部规制

结构分权扁平型组织虚组织（没有特别建议）

管理绩效工资制及其他全面质量管理临时人事更大的管理自由

私人部门管理技术管理，团队

政策制定内部市场咨询，谈判实验企业化政府

公共利益低成本参与，咨询低成本；协调行动主义

显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。作者在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：(1)“让管理者进行管理”（强调职业化管理）；(2)衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；(3)产出控制（项目预算与战略管理）；(4)顾客至上（提供回应性服务）；(5)分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；(6)引入竞争机制；(7)采用私人部门的管理方式；(8)改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。

三

西方政府改革运动以及“新公共管理”实践模式的兴起有其深刻的背景和原因。首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定的作用。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。经合组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。

当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包；第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源管理开始使用战略性的管理方式，组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式，学习型的组织也开始出现。[8](P3-6)又如，在美国，依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引入，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府管理研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式转变。

作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[9](P1)

尽管这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[4](P12-13)

其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。

然而，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及实践模式远非是完善的，它有其内在的缺陷或局限性。对于这种改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人们的评价不同（甚至提出怀疑与否定）；对于新模式的有效性，人们也提出了种种批评，这些批评涉及“新公共管理”改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面。

首先，人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向。C.波利特等人认为：“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；说这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。[10](P126,121)其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”；而“管理主义”的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。美国学者汉森(S.Hansen)认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈；英国学者格林沃德(J.Greenwood)等人从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理体制改革的模式》一文中则批评“管理主义”片面追求效率，说“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标”。[2](P62)

再次，人们还对“新公共管理”改革的各种具体措施（包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）提出批评。例如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。

对于“新公共管理”的具体模式特别是奥斯本和盖布勒的“企业化政府”模式，人们也提出了十分尖锐的批评。例如美国学者格林(R.T.Green)和哈伯尔(L.Hublel)在《论治理和重塑政府》一文中对“企业化政府”模式提出了五点批评：(1)该模式忽视了政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用；(2)它打破或侵蚀了立法、行政和司法三个部门的权力平衡；(3)注重结果（产出）和目标而非投入和过程的原则是片面化的；(4)市场导向原则将损害美国制度的稳定性；(5)“顾客至上”原则将产生分配上的重大难题。另一个美国学者查尔斯·古德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则：(1)政府应是由人民通过选出的代表来控制，而不应由企业家控制；(2)政府应为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；(3)政府必须依照宪法和法律活动，而非依据目标或任务而活动；(4)政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人合作；(5)政府既应具有灵活性和创造性，又应具有公共责任心；(6)政府活动的社会效果固然重要，但必须尊重政府雇员；(7)政府采用私人企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提；(8)简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；(9)减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视必要的行政开支；(10)处理公共问题应具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。[12](P47-48)

“新公共管理”模式在理论上包含着内在的矛盾，在实践中也遇到了大量难题。C.贝伦(C.Bellon)等人揭示了“企业化政府”模式内包含四大价值冲突和价值矛盾：(1)企业自主与民主负责之间的价值冲突；(2)公共企业图景与公民参与价值之间的冲突；(3)企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；(4)企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾。[3](P586-587)它在实践中所遇到的难题有：人员精简问题，规章制度删除问题，权力下放问题，等级问题，政治与行政分离问题，是公民还是顾客问题，谁来负责问题，价值取向问题，改革的力度与持久性问题等。[13](P43-45)

我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，必须加以认真的跟踪研究。【参考文献】

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[11]J.GreenwoodandD.Wilson.PublicAdministrationinBritainToday.Loodon:UnwinHyman.1989.

改革趋势范文篇3

20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮（在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势）。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)纲领。走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。本文将考察当代西方政府改革运动及其“新公共管理”实践模式的形成、内容和特征，并对其成败作出评价。一当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共管理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序P4）英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。美国是现代管理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和管理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(ReinventingGovernmentMovement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:NationalPerformaceReview)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。[1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:NeusSteueruageModell)，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治—行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。[3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)二上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势，即“新公共管理”或“管理主义”改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出：北美各国目前继续沿着“管理主义”（而不是严格的公共行政）的思路去考虑公共组织的管理；而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主义’模式？它包括哪些基本内容呢？作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义（或‘新公共管理’）是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[1](P3-19)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。[3](P28-29)《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[5](P613)另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(EwanFelie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：[6](P10-15)1.效率驱动模式(NPMModle1:TheEfficiencyDrive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]2.小型化与分权模式(NPMModle2:DownsizingandDecentralization)。这种模式在80年代虽然没有像模式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。作为当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化——公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。3.追求卓越模式(NPMModel3:InSearchofExcellence)。这种模式显然与80年代兴起的企业文化（公司文化）的管理新潮相关——特别是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（PettersandWatterman著）两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的NPM模式2，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上(bottom-up)和从上而下(top-down)两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。4.公共服务取向模式(NPMModel4:PublicServiceOrientation)。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表1所示：[7](P19)表1四种治理模式的主要特征市场化政府参与型政府灵活性政府解除规制政府主要的诊断垄断等级制永久性外部规制结构分权扁平型组织虚组织（没有特别建议）管理绩效工资制及其他全面质量管理临时人事更大的管理自由私人部门管理技术管理，团队政策制定内部市场咨询，谈判实验企业化政府公共利益低成本参与，咨询低成本；协调行动主义显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。作者在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：(1)“让管理者进行管理”（强调职业化管理）；(2)衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；(3)产出控制（项目预算与战略管理）；(4)顾客至上（提供回应性服务）；(5)分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；(6)引入竞争机制；(7)采用私人部门的管理方式；(8)改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。三西方政府改革运动以及“新公共管理”实践模式的兴起有其深刻的背景和原因。首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定的作用。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路，“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的高度重视；政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。经合组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺和为避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，传统的官僚体制（科层制）的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包；第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源管理开始使用战略性的管理方式，组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式，学习型的组织也开始出现。[8](P3-6)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]又如，在美国，依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引入，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府管理研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式转变。作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[9](P1)尽管这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。[4](P12-13)其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。然而，当代西方政府改革的“新公共管理”取向及实践模式远非是完善的，它有其内在的缺陷或局限性。对于这种改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人们的评价不同（甚至提出怀疑与否定）；对于新模式的有效性，人们也提出了种种批评，这些批评涉及“新公共管理”改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面。首先，人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向。C.波利特等人认为：“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；说这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。[10](P126,121)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”；而“管理主义”的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。美国学者汉森(S.Hansen)认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈；英国学者格林沃德(J.Greenwood)等人从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理体制改革的模式》一文中则批评“管理主义”片面追求效率，说“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标”。[2](P62)再次，人们还对“新公共管理”改革的各种具体措施（包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）提出批评。例如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。对于“新公共管理”的具体模式特别是奥斯本和盖布勒的“企业化政府”模式，人们也提出了十分尖锐的批评。例如美国学者格林(R.T.Green)和哈伯尔(L.Hublel)在《论治理和重塑政府》一文中对“企业化政府”模式提出了五点批评：(1)该模式忽视了政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用；(2)它打破或侵蚀了立法、行政和司法三个部门的权力平衡；(3)注重结果（产出）和目标而非投入和过程的原则是片面化的；(4)市场导向原则将损害美国制度的稳定性；(5)“顾客至上”原则将产生分配上的重大难题。另一个美国学者查尔斯·古德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则：(1)政府应是由人民通过选出的代表来控制，而不应由企业家控制；(2)政府应为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；(3)政府必须依照宪法和法律活动，而非依据目标或任务而活动；(4)政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人合作；(5)政府既应具有灵活性和创造性，又应具有公共责任心；(6)政府活动的社会效果固然重要，但必须尊重政府雇员；(7)政府采用私人企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提；(8)简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；(9)减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视必要的行政开支；(10)处理公共问题应具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。[12](P47-48)“新公共管理”模式在理论上包含着内在的矛盾，在实践中也遇到了大量难题。C.贝伦(C.Bellon)等人揭示了“企业化政府”模式内包含四大价值冲突和价值矛盾：(1)企业自主与民主负责之间的价值冲突；(2)公共企业图景与公民参与价值之间的冲突；(3)企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；(4)企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾。[3](P586-587)它在实践中所遇到的难题有：人员精简问题，规章制度删除问题，权力下放问题，等级问题，政治与行政分离问题，是公民还是顾客问题，谁来负责问题，价值取向问题，改革的力度与持久性问题等。[13](P43-45)我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，必须加以认真的跟踪研究。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]【参考文献】[1]C.Hood."APublicManagementforallSeasons",PublicAdministration,69(Spring),1991.[2]国家行政学院国际合作交流部．西方国家行政改革述评[M]．北京：国家行政学院出版社，1998．[3]周志忍．当代国外行政改革比较研究[M]．北京：国家行政学院出版社，1999．[4]［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公共部门[M]．上海：上海译文出版社，1996．[5]布莱克维尔政治学百科全书[M]．北京：中国政法大学出版社，1992年．[6]E.Ferlie,L.Ashburner,L.FitzgeraldandA.Pittigrew.TheNewManagementinAction.Oxford:OxfordUniversityPress,1996.[7]B.GuyPeters.TheFutureofGoverning:FourEmergi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改革趋势范文篇4

一

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，?⒐?5%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织?峁垢母铮踩耸轮贫雀母铮岣叻裰柿恳约案纳乒不剐蜗螅残姓彻娣队牍ど唐笠倒芾矸椒ǖ娜诤系饶谌荩3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)

二

“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]

2.小型化与分权模式(NPMModle2:DownsizingandDecentralization)。这种模式在80年代虽然没有像模式1那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4世纪（1900-1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合?橹问降慕馓搴妥橹榛钚缘娜找婕忧孔魑卣鳎笮偷淖橹跣」婺＃贤邪嚼丛蕉啾徊捎茫⒎稚⑽咦灾餍缘纳桃档ノ弧?/P>

美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表1所示：[7](P19)

表1四种治理模式的主要特征

市场化政府参与型政府灵活性政府解除规制政府

主要的诊断垄断等级制永久性外部规制

结构分权扁平型组织虚组织（没有特别建议）

管理绩效工资制及其他全面质量管理临时人事更大的管理自由

私人部门管理技术管理，团队

政策制定内部市场咨询，谈判实验企业化政府

公共利益低成本参与，咨询低成本；协调行动主义

三

当代西方以“新公共管理”取向的政府改革运动已走过了20年的历程。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价为期尚早，而且人们的评价也褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。例如，在英国，根据费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中的说法，70年代末80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化：第一，随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；第二，在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”(quasi-markets)的种种尝试（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”机构），这些准市场的财政仍然是公共的，但引入竞争机制，如招标和合同承包；第三，在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势，相对绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；第四，出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管?怼钡淖洹H嗣歉苛业匾笸该鞯摹⒒暮透鲂曰牧斓挤绞剑肆ψ试垂芾砜际褂谜铰孕缘墓芾矸绞剑橹⒄共欢系靥岢龈髦痔娲桨负透诵曰墓芾矸绞剑靶偷淖橹部汲鱿帧8](P3-6)

又如，在美国，依据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996-1997美国概况》的评估，“重塑政府”运动的成效主要表现在政府的精简，机构的重建，顾客至上原则的确立，市场机制的引入，以绩效为基础的组织的出现和“重塑政府”实验室的建立等方面。与此同时，“新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，而在理论上，这一运动实现了政府管理研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式转变。

其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”；而“管理主义”的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。美国学者汉森(S.Hansen)认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈；英国学者格林沃德(J.Greenwood)等人从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理体制改革的模式》一文中则批评“管理主义”片面追求效率，说“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标”。[2](P62)

对于“新公共管理”的具体模式特别是奥斯本和盖布勒的“企业化政府”模式，人们也提出了十分尖锐的批评。例如美国学者格林(R.T.Green)和哈伯尔(L.Hublel)在《论治理和重塑政府》一文中对“企业化政府”模式提出了五点批评：(1)该模式忽视了政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用；(2)它打破或侵蚀了立法、行政和司法三个部门的权力平衡；(3)注重结果（产出）和目标而非投入和过程的原则是片面化的；(4)市场导向原则将损害美国制度的稳定性；(5)“顾客至上”原则将产生分配上的重大难题。另一个美国学者查尔斯·古德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则：(1)政府应是由人民通过选出的代表来控制，而不应由企业家控制；(2)政府应为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；(3)政府必须依照宪法和法律活动，而非依据目标或任务而活动；(4)政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人合作；(5)政府既应具有灵活性和创造性，又应具有公共责任心；(6)政府活动的社会效果固然重要，但必须尊重政府雇员；(7)政府采用私人企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提；(8)简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；(9)减轻财政负?5纳柘胧强尚械模荒芪奘颖匾男姓В?10)处理公共问题应具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。[12](P47-48)

【参考文献】

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[2]国家行政学院国际合作交流部．西方国家行政改革述评[M]．北京：国家行政学院出版社，1998．

[3]周志忍．当代国外行政改革比较研究[M]．北京：国家行政学院出版社，1999．

[4]［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公共部门[M]．上海：上海译文出版社，1996．

[5]布莱克维尔政治学百科全书[M]．北京：中国政法大学出版社，1992年．

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[8]EwanFerlieetal.TheNewPublicManagementInAction.Oxford:OxfordUniversityPress,1996.

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[11]J.GreenwoodandD.Wilson.PublicAdministrationinBritainToday.Loodon:UnwinHyman.1989.

改革趋势范文篇5

一、2004年中国的国有银行改革的明显加快

1、适应中国加入世贸之后金融业对外开放的挑战

到2006年，中国将按照加入世贸的承诺，全面放松对于外资银行进入银行市场的限制，中国的银行业如果不能抓住剩余的2年的过渡期的机会，对国有银行进行大规模的重组改革，中国占据主导地位的国有银行难以有足够的市场竞争力。

2、中国经济下一阶段的持续增长：需要一个高效率的金融体系的支持

中国的改革开放在经济增长方面取得了很大的成就，改革开放以来的平均增长率达到9%以上，但是，由于中国的银行体系承担了中国经济转轨中的巨大成本，同时也由于银行体系的低效率，使得中国的银行体系在转轨过程中积累了较大的不良资产，成为中国经济增长的障碍之一。下一阶段中国的经济增长对于金融服务的需求更为强劲，如果不对银行体系进行全面的市场化改革，就有可能为中国下一步的改革累计新的不良资产包袱。

3、提高中国金融结构的稳定性

中国经济的增长十分强劲，中国金融业是中国经济中最活跃的组成部分，其风险状况对于整个经济的影响十分显著，目前中国的金融业总资产20多万亿，17万亿贷款余额，如此大的金融总量对经济运行来说举足轻重；如果银行体制中积累的不良贷款如果规模过大，对于中国的金融体系的稳定也会形成潜在的威胁。

4、中国把国有银行改革作为金融改革的重点

从目前的银行改革趋势看，2006年全面开放银行业之前是迅速改革国内银行体系的最后机会。较之1998年的资产剥离，这一次的注资是实质性的资金注入，而不仅仅是名义上的剥离，这是一个相当大的进步，显示了中国政府对于在2006年之前全面改革银行体系的决心。反观一些国家，长期以来因为对银行体系累计的高额不良资产等问题犹豫不决，导致经济一直缺乏活力，而到近年来，一些国家的政府也开始痛下非常之举和多次的增资扩股，使得一些国家的银行体系有了很大的改观，基本上已经恢复了它的活力和生机，这给予中国的银行改革同时以正面和反面的参考和借鉴。长期以来，金融改革在整个经济体制改革中相对来说较为滞后，而金融改革中又以国有商业银行的改革最为滞后。如果说中国在改革的早期尝试新设一些市场化的股份制商业银行——通过增量的改革来触动国有银行的改革、施加“外部压力”的话，那么，现在看来，这种改革思路尽管取得了一定的成效，但是事实证明并不能真正有力地推动国有银行转向商业银行。因之，此次中国决定注资450亿美元外汇储备资金对两大国有银行进行改造，主要是具体考虑到了国有商业银行在中国银行体系中一直仍占有支配性、主导的地位，所以必须还要从内部、从治理结构上加大力度全面改革和完善。

二、当前中国的国有银行改革的主要内容

1、全面的资产重组和财务重组：主要是注入资源进行不良资产的清理

根据中国银行2002年年报，到2002年底，按五级分类法统计，其不良贷款总额为4085亿元，最后损失类贷款高达1874亿元。建行至2002年底不良贷款总额为2680亿元，其中损失类为569亿元，但可疑类亦有1289亿元之多。两家银行的损失类贷款超过2000亿美元，这应该算是其不良资产的底线。用于核销不良资产的资金主要包括准备金、拨备前利润和资本金。目前中行的准备金覆盖率为22.09%，即有近900亿元的准备金。建行的准备金覆盖率为13.4%，即有350亿元的准备金。但是，这部门准备金尚不足以弥补损失类贷款，因此需要动用近两年的银行利润来核销不良资产。在中国经济高速增长的推动下，2002、2003年中国的两家国有商业银行——中国银行和中国建设银行的经营性利润均达到500亿元人民币左右。在此基础上，按照财政部的最新规定，国有商业银行将财政部原来持有的所有资本金全部用来核销不良资产。经过初步的框算，经过准备金、新增利润和资本金以及其他形式的举措，基本上可以核销历史上的不良资产。

2、注资

经过大规模的不良资产清理之后的国有银行在不良资产比率方面看是一个比较“干净”的银行，但是也是一个没有资本金的银行，此时以外汇储备注入资本金，则起到了在新的银行框架下补充银行资本金的作用。

2003年，受到人民币升值预期的影响，中国的外汇储备急剧增长了1600亿美元，因此即使去掉450亿美元，到2003年年底还有4032亿美元的外汇储备，仍然高出按照国际标准计算的最优规模。实际上，从1994年中国出现汇率并轨以来，外汇储备就呈现稳定上升的趋势。从央行的角度来说，尽管减少了外汇储备，但是投资科目增加了，过去用外汇储备购买美国国债，所得到的收益率不过2%，现在将外汇储备投资于国内的商业银行，可以更好地分享中国经济增长带来的收益。经中国国务院批准成立的中央汇金投资有限责任公司将专门负责向试点银行注资、并监督注入资金的运营。中国国家财政部、中国人民银行和国家外汇管理局派员组成了公司董事会和监事会。中国中央汇金公司今后将以中行和建行的最大股东的身份，督促银行落实各项改革措施，完善公司治理结构，力争股权资产获得丰厚的投资回报。

3、产权结构的重组

主要是强调引入具有国际水准的战略投资者，通过技术转移、改善公司的股权结构等，促进银行的治理效率的提高。

4、上市

这主要是指通过促进中国银行和中国建设银行在证券市场上市，改进股权结构和公司治理，引进市场的约束，促使国有银行改进经营管理水平。

5、改革的重点在于促进国有银行治理机制的转换

中国银行和中国建设银行的改革，此次注入的各种公共资源有8000多亿元人民币，为了促使中国银行和建设银行不再制造新的高额不良资产，此次改革的重点在于转换商业银行的经营机制，也就是所谓“花钱买机制”。从制度变革的角度看，这属于强制性的制度创新。

中国的银行监管部门在这两家银行的内部治理方面提出了10个方面的具体要求：建立规范的股东大会、董事会、监事会、高级管理层制度；引进国外战略投资者，改变单一的股权结构，实现投资主体的多元化；制定清晰明确的发展战略，实现利润最大化；建立科学的决策体系、健全的内部控制机制和完善的风险管理体制；整合业务和管理流程，实现机构扁平化和业务管理垂直化；建立市场化和规范化的人力资源管理体制和有效的激励约束机制；实施审慎的会计原则，加强财务管理，严格信息披露制度；加强信息科技建设，全面提升综合服务功能；发挥中介机构的专业化优势，积极推进重组上市进程；加强人员培训和公共关系宣传，做好综合改革的相关工作。

同时，中国的银行监管部门还参照全球经营管理水平较好的商业银行的主要财务指标，对中国银行和建设银行制定了包括资本充足率、不良资产比率、资产回报率等在内的7项财务考核指标，督促中国银行和建设银行在经营绩效方面达到国际银行业的先进水平。

三、客观看待中国的银行体系积累的不良资产及其发展趋势

此次中国政府对中行和建行的注资，动用了较大规模的公共资源，显示中国政府支付了中国的国有银行因为承担转轨成本形成的不良资产。

长期以来，国有银行实际上支付了经济转轨的成本，如何处置这个成本，直接影响到银行未来的改革方向。如果通过全面的不良资产清理和注资，就可以切断历史包袱对两大商业银行改革的制约，在银行市场形成新的竞争格局。实际上中国政府以前曾经尝试也期望国有银行靠自己内部管理完善，靠内部的经营能力慢慢消化历史形成的包袱，但事实上庞大的不良资产包袱不但拖累四大银行，还使得难以在客观上对国有银行的经营状况进行一个客观的评价考核。通过注资和一系列的改造，可以使中行和建行先行一步，同时在中行和建行的改革改组中证明行之有效的举措，也完全可能在其他国有商业银行中借鉴实施，从而对整个国有银行的改革发挥积极的示范作用。

1、中国的国有商业银行不良资产的历史形成分析

根据初步的统计，在国有银行的不良贷款中，30%不良贷款的形成来自于各级政府干预，包括中央和地方政府的干预；30%的不良贷款来自于对国有企业的信贷支持。根据中国人民银行2003年的调查统计显示，目前国有银行超过50%的贷款是向非国有企业（包括外商投资企业、民营企业、以及个人住房抵押贷款、个人助学贷款和个人汽车信贷）发放的。10%的不良贷款是由于国内部分地区法律环境较差、法制观念薄弱所导致的。15%来自对部分行业如军工生产的转型所导致。

因此，总的来看，仅有20%的不良贷款是由于国有银行自身管理经营不善所造成的。因此，虽然不良贷款总体规模较大，但是比较而言，国有银行自身原因形成的不良贷款比重并不高。

2、中国当前具备了解决银行体系不良资产的有利条件

亚洲金融危机的发生，提高了社会各界对于银行体系稳健经营重要性和金融体系脆弱性所可能带来的巨大的金融风险的认识，推动了中国的决策层下定决心改革国有银行体系。

在1997年东南亚金融危机之后，中国政府已经基本放弃了对国有银行的行政干预。

中国的政府部门已经从法律角度明确了商业银行决定贷款的自主性。

中国的政府已经逐步放弃了对国有企业的贷款义务。

中国90年代中后期开始的持续、稳定的经济增长，为改革创造了条件。经济的持续增长使得利用现有资源改革国有商业银行成为可能。

随着国有企业改革的不断深入，一些国有大型企业上市步伐的加快，国有企业经营状况的改善也为商业银行解决不良资产比例过高的问题带来了可能。

亚洲金融危机使得监管机构和国有商业银行开始关注降低不良资产比例的问题，到目前为止，中国国有商业银行不良资产比重比危机之前下降了近50%.

值得注意的是，有关法律法规，包括《破产法》、《证券法》和《公司法》等均在进一步的完善修订之中。

新增贷款质量相对优异，近几年的新增贷款的不良资产比率在2%以下，达到了国际先进水准。

中国强劲的经济增长带动的贷款资金需求，为商业银行化解不良资产创造了积极条件。中国经济快速增长的主要推动力在于：快速推进的城市化效应；国际投资向中国转移的世界工厂效应；以汽车和住房为代表的新兴消费品升级效应；民营经济主导效应；以及重化工业化带动效应。

另外，中国的监管机构制定了相当严格的不良资产考核办法。以2004年颁发的“商业银行不良资产监测和考核暂行办法”为例，该办法一是强调“对银行风险进行全面监控”。商业银行不良资产的监测和考核包括对不良贷款、非信贷资产和表外业务风险的全面监测和考核。二是加强“对不良资产余额和比例的双重考核”。三是体现非现场和现场监管的有机结合。中国的银行监管部门分别在四家国有商业银行总行设立“派驻监管小组”，收集、分析四家银行总行经营管理和综合改革情况，掌握第一手材料。

四、中国政府对中行和建行的率先改革会产生多方面的积极影响

初步归纳起来，此次中行和建行率先启动改革，可能产生以下5方面的积极影响：

一是可以切断历史包袱对两大商业银行改革的制约，在银行市场形成新的竞争格局。

二是可以促使中国的国有银行更有效地、自主地配置金融资源，发挥其对经济增长的支持作用。通常来说，不良资产的下降会带来银行贷款投放能力的上升。这次通过大规模注入资金，再配套相应清理不良资产的措施，对于增大国有银行对经济增长的支持力度是非常有利的。这也正是国有银行积极调整资产结构的机会。

三是意味着探索出一条多元化、高效率地利用外汇储备的新的途径。

四是随着这样注资改造国有银行，与其说政府是花钱为这些不良资产“买单”，不如说是花钱给国有银行买了一个新的机制。

改革趋势范文篇6

社会主义市场经济的发展，迫切要求思想政治课深化改革，以培养出既有良好公民品德和马克思主义常识，又能适应环境变化的人才。另一方面，思想政治课的教学效果和所面临的困难，也使教育者产生了改革思想政治课的强烈愿望。

目前的改革有下列特点：

1．一纲多本加速了改革的进程

教学大纲、教材是教师开展教学活动的依据。“以本为本，以纲为纲”是思想政治课多年形成的教学传统。大纲和教材的任何变化，都会对教学活动产生广泛的影响。一纲多本，使一些盛市、地区，乃至学校，能更多地从实际出发探索教学改革，无疑给思想政治课的改革注入了新的活力。在这样的前提下，不仅出现了几种省市级的版本，而且有的学校也采用了自编教材，并且取得了良好的教学效果。

2．升学考试制约着改革

对于思想政治课纳入升学考试科目的利弊是有不同见解的，一种意见认为：不列入升学考试科目，学生就更不重视，教师也就更难教了；另一种意见认为：用升学考试迫使学生学习，是很难达到教育目的的。使思想政治课从升学考试下解脱出来，有助于探索改革，实现教育目的。最近，受出版社之托，编辑《中学思想政治教学文萃》，从有关杂志所载的论文看，初一的改革最为活跃，效果也较好。这和初一的教学内容未纳入升学考试有直接关系。然而就其他年级而言，虽也有些改革方面的探索成果，但远未达到初一的改革水平。致使关于改革部分的文选受到很大局限。

3．思想更为明确，教材力图创新

国家教委最新下发的《关于进一步加强和改进中学思想政治课教学工作的意见》中，明确地指出：“思想政治课是对中学生系统进行公民品德教育和马克思主义常识教育的必修课，是中学德育工作的主要途径。”这一意见进一步明确了中学思想政治课的性质、地位和主要内容。其中，公民品德教育和以往的文件的规定相比，显得更为突出。今年三月，国家教委副主任柳斌，在小学思想品德课和中学思想政治课教材编写领导小组成立大会上发表讲话时指出：所编教材“是否有新教材的特点，一要表现在新上，二要贴近学生生活，三要反映时代特点。

总之，新教材要适应素质教育的要求。”可以预料，学科设置目的的进一步明确，教材的进一步改革，会进一步推动思想政治课改革的深化。

二、关于改革发展趋势的思考

1.从素质教育看思想政治课改革的发展趋势－－适应素质教育的需要

素质概念现今被人们广泛地、灵活地使用着，乃至很难形成一个无争议的定义。因此，人们在各自认定的含义的基础上使用着素质概念，就象信息论、价值论的研究者对待“信息”和“价值”两个概念那样。一般他说，实践并不等待理论的争论，但实践本身又总是需要理论尽可能地提供认识前提。

全国高等教育学研究会，在专家们发表意见的基础上指出：“素质教育的实质在于促进学生内在身心的发展与人类文化向个体心理品质的内化。”从这一界定中可以看出素质就是指：“内在身心发展”，构建素质的基本途径是“人类文化向个体心理品质的内化”。在这个意义上说，没有学生内在身心的发展，就没有素质教育。思想政治课要促进学生内在身心的发展，需要使学生内化哪些人类文化，必须按照素质教育的要求进行深入的研究与严格地选择。教学过程与方法也要符合素质构建的需要。素质教育的要求将对思想政治课的改革产生极深远的影响。

2．从世界教育发展看思想政治课改革的发展趋势－－具有双重目的和作用

第39届国际教育会议提出：“教育的双重目的和作用：保证全面发展，以及充分培养每个人使其对社会的经济、社会文化和科技进步作出贡献。”一方面要使学生的个性得到全面发展，另一方面又要使之适应社会需要，并能做出贡献。

这样的双重目的和作用，是通过各科教学实现的。每一学科都应具有双重目的和双重作用，不恰当地强调某一重目的和作用，是不利于学生成长的。思想政治课需要进行怎样的改革，才能具有双重作用实现双重目的，这是思想政治课改革所面临的重大课题。无庸置疑，思想政治课在其发展过程中，在如何使学生适应社会方面，积累了较为丰富的经验，但在如何使学生个性得到尽可能全面的发展方面，经验是不足的。取得并完善这方面的经验，对于推动个体身心发展，也是至关重要的，因此对素质教育具有重要意义。即使是对以往的成功经验，也应剔除它的时代局限，以“三个面向”为指导,从实际出发,使之具有今天的“时代性”。

3．从社会本位和学生本位的矛盾看思想政治课的改革发展趋势－－双重价值主体社会本位和学生本位有着对立的教育价值取向。

社会本位把社会作为价值主体，一切要从满足社会需要出发，使学生成为能满足社会需要的客体。学生本位是把学生作为价值主体，认为教育本身应当满足学生的需要。这两种不同的教育价值取向，在科学主义和人本主义的教育主张中充分地体现出来。这两种对立的价值取向都有自己认定的理由。人是社会的人，因而入必须适应社会，满足社会需要；社会是人的社会，人的一切社会活动都是为了满足人类自身的需要，具体他说，就是满足个体需要。对于学生来说，就是满足其个性发展需要。39届国际教育会议所提出的双重目的和作用，也正是这两种教育价值观相抗衡的产物。从教育实践看来，纯然的社会本位或纯然的学生本位都是片面的。马克思主义在阐明人的社会性的同时，丝毫没有忽视个体的发展，马克思在批判蒲鲁东时指出：“由此必然得出一个结论：人们的社会历史始终只是他们的个体发展的历史，而不管他们是否意识到这一点。他们的物质关系形成他们一切关系的基矗这些物质关系不过是他们的物质的和个体的活动所借以实现的必然形式罢了。”（马恩选集第四卷第321页，1972年5月第1版）从哲学角度看，社会和个人在价值关系上是互为主客体的。科学主义和人本主义在哲学上的失误，才导致了他们的极端主张。正确把握社会和个体的价值关系，对于克服科学主义、人本主义的片面性，对于深化思想政治课的改革都具有十分重要的意义。因此，我们也可得出一个结论：既要满足社会发展需要，也要满足学生个体发展需要，并将这两个方面有机地结合起来，是思想政治课已表现出来的一种发展趋势。

4．从一元导向与多元观点的矛盾看思想政治课改革的发展趋势－－吸收人类文明的精神成果。

改革趋势范文篇7

1机械自动化的现状

根据当前世界各国不同行业的机械自动化应用实际情况分析，各国的机械自动化生产，大多数还处于机械操作阶段的自动化。中国的机械制造业，一是在自动化设备数量上较少，二是自动化水平较低，三是在种类选择上局限性大，四是在质量问题上不达标准，五是在使用范围上不够普遍，六是在机械自动化与小成本人工生产上相互冲突，这些较之西方先进国家的机械自动化生产来说，是远远落后的。就实际情况和国际对比来讲，我国的自动化技术仍然是处于操作自动化的初级阶段，无论是机械自动化设备的数量，还是自动化设备的利用率都很低。在机械自动化技术的研究工作上，我国的数控机床、、柔性制造系统、计算机集成制造系统等，还没有具备自主知识产权的柔性自动化、知识集成化、智能化等技术。我国产业结构层次不合理，中小型企业在置备机械自动化设备上存在着资金问题和技术问题；而较大型的企业也因为机械自动化技术水平的落后和管理模式的局限，做不到基础性的机械自动化普及和应用。

2机械自动化的改革趋势分析

2.1重视机械自动化实用性功能的改革一是要根据机械自动化设备和技术在实际使用中的功能，加强自动化设备的工作效率和自动化技术理念的实用性；二是要借助高新科技，结合计算机控制系统和服务系统，对使用机械生产和制造的自动化设备，实现高速运转，精度检验，高效生产的工作效率；三是减少工序与辅助时间，通过各种自动措施，实现工艺复合性和多轴化发展；四是依据不同生产产品、流程的具体要求，对物料流和信息流自动进行整理和调节，最大限度的发挥机械自动化系统的效能；五是结合多媒体技术，使机械自动控制模式具备综合处理能力，在故障诊断，数据监测等方面发挥更大的价值；六是在机械自动化设备的用户界面上实现可视化、图形化，让用户可以更方便的进行操作和处理问题，便于机械自动化生产的及时调整；七是在机械自动化设备上使用更加先进的电脑芯片和控制程序，在数控程序中安装高性能的PLC控制模块，使机械自动化应用更加方便；八是结合人工智能技术，在机械自动化控制的基础上，实现智能控制。

2.2根据实际生产研究机械自动化技术，普及低成本自动化技术在机械自动化技术的应用方向上，要根据实际生产要求来进行选择，尤其是我国这种大中小企业共存的情况，就更加要结合实际，注重机械自动化技术的实用性，在对合适的机械制造产品采用相应的机械自动化设备与技术，保证经济效益的达标。机械自动化的改革需要建立在拥有广泛机械自动化应用的基础上，只有广泛的运用机械自动化技术，才能发现机械自动化技术的缺陷，不断改进和创新，促进我国的机械自动化技术发展。怎样才能降低机械自动化设备资金标准，就需要发展投资较少、见效较快的低成本自动化技术，适应我国的机械自动化生产实情。

2.3加强机械自动化技术研究、设备开发，对外交流合作机械自动化技术的改革，必须做到自身的技术挖掘创新，不断研制适合不同机械制造行业的自动化设备，而这些都必须依靠我们的机械自动化技术研究工作者、机械自动化设备生产商、国家机械自动化设备应用政策共同起作用。我们要认识到我国在机械自动化领域上的落后，要积极参与国际间机械自动化技术的探讨，向国外高机械自动化水平的国家学习，将技术融会贯通，创造出具有中国特色的机械自动化理论体系。

3总结

改革趋势范文篇8

【关键词】人口老龄化;养老保险;改革趋势

奥地利国际应用系统分析学会研究员卢茨曾说过“如果20世纪是人口增长的世纪,那么21世纪将会是人口老龄化的世纪”。人口老龄化逐渐成为国际社会关注的热点,也成为我国人口发展战略研究的7个重点之一。从世界范围来看,人口老龄化是一个渐进而普遍的过程。19世界60年代以前,世界上还没有老龄化国家。1865年,法国率先成为老年型国家,接着瑞典在19世纪末,德国、英国在第一次世界大战后,美国在20世纪40年代末,日本在20世纪70年代也相继进入老年型国家,而中国则是在2000年末跨入老年型国家的行列。然而,人口老龄化的进程并不是一帆风顺的,随着21世纪上半叶人口老龄化的进一步加深,人口老龄化呈现出巨大的地区差异。我国的人口发展演变趋势则带有一定的政策性。首先是建国后到20世纪70年代,我国的人口成盲目的增长状态,相应的人口趋向于年轻化。但是随着20世纪70年代计划生育政策的出台,我国人口开始趋向于老年型。到20世纪90年代,我国的人口老龄化速度明显加快,全国“60老龄化系数”(60岁及其以上人口占总人口的比重)由1982年的7.63%到2000年的10.64%,增长趋势明显[1]。众所周知,我国在人口老龄化的过程中呈现出非良性,出现了一系列的问题:人口老龄化呈现出显著的地域性差异;人口老龄化呈现出明显的城乡差异;老龄化的速度与经济增长的速度不一致,即未富先老等。人口老龄化的快速增长趋势,在引发了对个人福利、企业的效率、政府的财政支出以及国家经济增长等一系列经济性影响后,更多的影响到的还是一国的社会养老保险制度的设计。因此,人口老龄化也成为我国乃至世界养老保险制度改革的重要动因。顾名思义,养老保险是国家立法强制征集社会保险税(费),并形成养老社会保险基金,当劳动者退休后支付其退休金,以保证其基本生活需要的社会保障制度[2]。纵观人类养老保险的整个历史演进历程,我们可以发现其间经历了多次制度变迁。具体到我国,养老保险经过了一系列的改革,有局部的和短暂的也有长久的和意义重大的,其中以从现收现付制向基金积累制的转轨和从单一支柱养老金制度向多支柱养老金制度的转轨最为重要。具体的养老保险可以划分为以下三种子制度。

一、中国城镇企业养老保险

我国的城镇企业养老保险由基本养老保险和个人账户制度组成,实行部分积累模式(主要考虑人口老龄化的影响,现收现付制难以良好的完成退休高峰期的养老金支付),个人账户完全由个人缴费完成,缴费数额为本人缴费工资基数的一定比例。另外,企业补充养老保险(企业年金)是一个令人关注的方面,近年来对企业年金的研究层出不穷。自《劳动保险条例》的实施以来,我国的“国家保险”模式初成,但是覆盖面十分的单一,仅限于国有企业和集体企业的正式职工。时期,养老保险制度遭到一系列的破坏,管理机构被取消,退休费用社会统筹被取消,此期间基本养老金没有调整机制。自改革开放以来,我国的养老保险改革试点全面展开,开始了“企业保险向社会保险转变”,并且使养老金开始由企业完全负担向多方负担转变,但是在这一期间政策制定、监督机构与政策执行机构之间的制衡机制还没有形成。自1995年开始,我国引入了“个人账户制”,开始了“个人账户和社会统筹相结合”的探索,但是其间又过分强调了效率而忽视了公平。从上也可以看出,我国目前的城镇企业养老保险存在着一系列问题,这些问题在其他国家或多或少的得以体现和解决,其教训和经验值得我们吸取和借鉴。例如,进入21世纪的德国,公共养老金保险体系面临着日益严重的收支平衡压力,在2001年颁布的《养老保险改革法令》中提出:大力发展商业养老保险,以改变养老保障过分依赖公共养老保险体系的局面。如可以直接进行养老储蓄补贴,免税特别支出等。另外,德国在2004年3月推出了扩展原有的公共养老金指数计算公式,将整个养老保险体系的赡养比率计算在内;将德国的法定退休年龄由65提高到67。在一定程度上,我国普及商业养老保险作为多层次养老保险制度中的组成部分,也作为养老保险制度的重要补充,可以有效的减轻社会和企业压力,扩展个人账户。如福利型国家英国,以全社会范围的“经济状况调查”为依据的国民社会资助是基本国家养老保险的补充部分,另外,英国对于“提前脱离者”提供了不同的解决方案,如更换工作者可在其与原先雇主与新雇主达成协议的前提下,将其养老保险权益移至新雇主处,这是比较理想的一种方案;更换工作者可以直接取回自己缴纳的保险费,但没有利息,对于英国人来说选择第二种方案的人较多[3]。我国城镇企业职工基本养老保险关系转移接续问题,也可以借鉴英国的有关经验,对养老保险关系的转移接续进行合理的管理。

二、机关事业单位养老保险

在我国,机关事业单位养老保险是在计划经济体制的基础之上建立起来的。在20世纪90年代以前,与企业职工实行相同的退休制度。但是,关于机关事业单位养老保险改革的进程却比较缓慢,各地存在着不同的试点与改革办法。在机关事业单位养老保险中比较有中国特色的是干部退休和干部离休制度,最值得关注的当是公务员的养老保险状况。我国的《公务员暂行条例》规定,公务员不需要为养老缴纳任何费用,退休后,其待遇标准以在职时最后一个月工资为基数,按一定比例发放。机关事业单位的养老保险也存在一定问题:退休金管理成本偏高;与企业的基本养老保险制度不衔接;财政负担日益沉重等[4]。参考其他国家的经验,例如,在美国,由美国政府承办的公共部门养老保险,即有联邦政府和州政府分别承办各自的雇员养老保险,联邦政府公务员养老保险可以分为两个部分:一部分是联邦政府文职雇员退休金计划,另一部分是联邦军职人员退休金计划。美国又于1987年规定,联邦雇员退休金制度由全国统一的社会保险计划、基本养老金计划和节俭储蓄计划。相对于我国单一的机关事业单位养老保险,这种多层次的养老保险制度也值得我国借鉴。在机关事业单位养老保险中,有一个问题需要我们注意,那就是养老金的指数化调整。养老金的指数化调整是退休者的养老金要随着经济的发展、物件水平的变化、工资增长率的变化等来进行相应的变化。例如德国从1992年开始由依据总工资调整养老金转为依据净工资调整,这样就有利于代际间的公平。

三、农村养老保险

20世纪80年代中期以前,中国农村没有出现过为农民开办的社会养老保险,农民的养老需求一般都在各自的家庭中解决,政府和集体经济负责解决的只是为数不多的“三无”人员和“五保户”。目前中国的农村养老保险制度化供给,主要是商业保险公司运作的个人养老保险和政府部门推行的社会养老保险。但是商业保险公司主要针对的是农民中的富裕阶层,所以农村养老保险还是主要由政府推行这起作用。经过20年的试点、实践与探索,农村的社会养老保险并未达到预期的效果。现行的“新农保”制度引起了人们的关注,该制度的最大特点就是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式。但目前看来,农村养老保险制度主要的问题有:覆盖面小,水平低;社会化程度低,保障功能差;缺乏有效的监督管理机制;适应性差;基金的保值增值问题以及与城镇养老保险制度的衔接等问题。与其他国家相比,中国农村养老保险比较落后,更须借鉴他国的实践和经验。例如,法国,设有专门的农村养老保险制度,采取农村独立制度的保障方式,由政府委托的民营组织农村社会互会(MSA)管理,其采取自愿参加的方式,资金来源于国家补贴、农民个人缴纳、税收优惠或是雇主和雇员缴纳。再如南非,采取社会救助性养老金的保障方式,由政府全额承担,其保障对象为富任何家计调查者。还有新加坡,采取强制储蓄基金制的养老保障模式,由中央公积金委员会管理劳工部监督,采取自己缴费,政府提高最低养老金保证的模式,由农民自愿参加。采取积累制的计发方式,保障对象为自雇者[5]。从各国的经验来看,我国要结合本国的实际来决定要采取何种方式来解决农民的养老问题。为此,我们要以渐进的方式使养老社会保险制度覆盖到农村人口;建立健全的管理机构和完善的法律体系;逐渐提高养老保险中的个人责任;更好的发挥政府在农村养老保险中的作用;适度引入市场机制,开放基金运行和管理;充分认识土地、家庭的养老保障功能等。

综上所述,中国的养老保险制度在人口老龄化的世界潮流下,存在着诸多问题,需要借鉴他国的经验,进行改革,更加适合我国的国情和生产力的发展。从世界性范围来看,养老保险制度的改革趋势主要有:(一)实现公平和效率的平衡。使其在阻挡人口老龄化冲击的同时增强制度的激励作用,另外,要注重私人养老金管理公司的分散性管理。(二)从单支柱走向多支柱。主要是强调政府、雇主和雇员共同进行养老责任分担。(三)政府经营走向市场化运作。完全依赖政府直接组织的养老保障制度通常都会出现各种各样的问题,其中最突出的问题是管理成本较高而效率普遍低下,而且容易导致社会成员对政府的过分依赖、政府面临的经济压力乃至政治和社会压力等问题[6]。具体到我国,除了上述三种趋势以外,还应坚持以下原则:“低水平、广覆盖、多层次、统帐结合”;养老金的保值增值;加快养老保险的立法进程;建立完善的养老保障的社会化服务体系;加强城乡养老保险制度的衔接等[7]。总体而言,随着不断探索和实践经验的日益增加,中国未来的养老保险制度将会逐步趋于完善和健全。

参考文献

[1]张运刚.人口老龄化背景下的中国养老保险制度.2005,12.

[2]李珍.社会保障理论.2007,8.

[3]侯立平.欧美养老保险改革及其启示.2008,6.

[4]中国社会养老保险体制改革.中国经济改革研究基金会等.2006.

[5]杨翠迎.农村基本养老保险制度的理论与政策研究.2007,3.

改革趋势范文篇9

我国第一部刑法典颁布于1979年7月1日,正式施行于198。年元月1日。其后,全国人民代表大会常务委员会从1981年开始,对《刑法》进行了多次重要的修改补充,迄今为止已制定和颁布了21个单行刑法法规。同时,国家行政立法机关也在已颁行的50余件行政法规中,增加了刑事责任的规定。为了切实保障和促进经济体制改革的进行,发展和保障社会主义民主政治建设,使刑法规范协调发展,改进和提高刑事立法技术,解决司法实际中存在的诸多问题,我国刑法典需要进一步修改。然而,在刑法改革的许多重大问题上,社会各界的看法并不一致,甚至存在相当大的分歧。本文仅就六个方面的热点问题作一述评,并表明我们的观点。

一、类推制度之存废

在修改和完善刑法的讨论中,类推制度的存废问题,一直是各界关注的热点,并形成了“保留说”和“废除说”的论战。主张保留类推制度的人认为:(1)类推制度符合国情。我国幅员辽阔,人口众多,各地情况千差万别,法制建设刚刚起步。在这种情况下,要求《刑法》对所有犯罪都作出明文规定,显然是不可能的。而设立类推制度,就可以弥补刑事立法之不足,以便更好地发挥刑法对社会生活的调控作用。(2)类推制度有利于保护国家和人民的利益。在目前我国社会大变革时期,形形色色的犯罪层出不穷,而法律又不可能穷尽规定一切犯罪现象。通过适用类推对刑法没有明文规定的犯罪予以刑事制裁,可以最大限度地保护国家和人民的利益。(3)保留类推有利于保持刑法的稳定性。一部刑法典颁布施行以后,应当在一定时期内保持稳定。保留类推制度,可避免法律的频繁修改。(4)类推制度是实行罪刑法定原则的必然要求。我国刑法上的类推制度,是一项在实体和程序上具有严格条件限制的法律类推,它既不同于封建刑法中的比附援引,也不同子违背法制原则的罪刑擅断。因此,类推制度的存在,是对罪刑法定原则的必要补充,而不是对罪刑法定原则的否定和破坏。(5)保留类推制度有利于刑事立法的不断完善。刑事立法的完备是相对的,一部永远完备的刑法典是不可能出现的。刑法总是处在一个不断完善的过程中,实行类推制度,可以为刑法的修改完善积累丰富的素材。(6)保留类推制度符合世界刑法的发展方向。从19世纪末20世纪初开始,传统的罪刑法定原则受到怀疑,类推制度的价值和作用被重新肯定。一些曾经废除类推的国家,正在考虑恢复类推,以适应同犯罪作斗争的需要。我国刑法保留类推制度,与这一发展趋势相吻合。我们认为,类推制度自身存在的弊端是显而易见的。即使确有某些积极作用,也是利小于弊。因此,刑法改革的一项重大举措,就在于彻底从立法上废除类推制度。理由是:(1)实行类推制度违背罪刑法定原则。从罪刑法定原则的产生、演变和发展来看,无论是早期的绝对罪刑法定原则,还是近现代的相对罪刑法定原则,都把禁止类推作为其基本内容。把类推制度作为罪刑法定原则的必要补充,实在是牵强附会。类推制度的存在只会削弱和破坏罪刑法定原则,丝毫无助于这一原则的贯彻执行。(2)实行类推制度不符合我国的基本国情。制约我国法制建设的两个最大障碍,就是法律虚无主义的深远影响和公民法律意识淡薄的基本现实。从总体上看,我国的法制建设方兴未艾,法制观念远未深入人心,司法人员的素质较差,公民的守法意识不强,法制的推行仍步履维艰。面对这种现实,法制的权威应当强化,而不是人为地去削弱。因人多、地广、情况复杂,进而保留类推制度,正是法制观念薄弱的表现。(3)实行类推制度不利于保障公民的合法权益。在现代法制社会里,公民的权益大多是通过法律规定的,并用法律的手段给予保护。作为调整国家与公民关系的刑法,理应事先明文规定人们应该做什么、不应该做什么,以规范和指导人们的行为。类推制度实际上是对法律无明文禁止的行为处以刑罚,这就把刑法变成了“威猛不可测”的“怪物”,使公民的权益难免陷于任人宰割的境地。(4)实行类推制度有背于世界刑事立法的发展趋势。从罪刑擅断到罪刑法定,从大量实行类推到禁止和废除类推,是世界刑事立法发展的总趋势。这一趋势既反映了法律制度的变迁和兴衰,又是人类由愚昧到文明、由专制到民主、由黑暗到光明的历史进程的真实写照。(5)司法实践证明类推制度形同虚设,继续保留实无必要。据统计,从1980年到1989年10年间,我国最高法院共核准适用类推定罪判刑的案件仅60余件,只占十年间全部已判刑事案件的万分之零点一七,其罪名大部分限于破坏婚姻家庭罪。其中不少类推案件随着最高立法机关对《刑法》的不断修改和补充,已无必要也不能再适用类推。

二、法人犯罪的立法之争

我国法人犯罪现象的出现,始于本世纪80年代初期,猖撅于80年代中期以后。率先从立法上规定法人犯罪的行政法规,是1987年1月22日公布的《海关法》;最早规定法人犯罪的刑法法规,则是1988年1月21日全国人大常委会公布施行的《关于惩治走私罪的补充规定》和《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》。此后又陆续制定了一系列法人犯罪的法律、法规。迄今为止,刑事立法上规定的法人犯罪共计有29种。从理论研讨的情况来看,对于法人能否成为犯罪主体的争论,已经告一段落,并形成了肯定说和否定说两大派。以这种学术之争为背景,在未来修订刑法典中要不要规定法人犯罪,也有两种截然不同的主张。但从立法趋势来看,承认并规定法人犯罪已成定局。对于采用何种立法模式,尚存在几种不同意见。一种意见认为,对法人犯罪问题只应在刑法总则中作原则性规定,而不宜在刑法分则中作具体规定。第二种意见认为,对法人犯罪应当在刑法典总则中作出一般规定,同时在刑法分则中作出具体规定。第三种意见认为,对法人犯罪问题既不在刑法总则中规定,也不在刑法分则中规定,而应当制定一部专门的惩治法人犯罪单行法规来解决法人犯罪的有关问题。第四种意见认为,对法人犯罪问题应采用两种立法模式,一是在刑法典总则和分则中予以规定,二是以特别刑法的方式加以规定,前者规定已有的法人犯罪,后者规定新生的法人犯罪。

三、死刑的限制与扩张

综观我国1980年至1993年13年来的死刑立法和司法实践,可以对我国的死刑现状作出如下基本估价:(1)死刑的数量多。据笔者统计,截止1993年底,规定死刑的刑事法律已达16部,规定死刑的条文近40条,规定可以判处死刑的罪名达70余个。这意味着,在大陆刑法中有近35%的犯罪可以判处死刑。值得注意的是,在死刑立法急剧膨胀的同时,伴随着十余年来持续不断的“严打”斗争的深入发展,司法机关实际判处死刑的人数也在日益增多。(2)死刑的范围广。从刑事立法规定可以判处死刑的罪名来分析,死刑的罪名涉及到危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏经济秩序罪、侵犯公民人身权利和民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、读职罪、违反军人职责罪等八类犯罪,只有一类犯罪(妨害婚姻家庭罪)中未设死刑条款。(3)死刑的条款增长快。1980年施行的刑法典中,规定死刑的条文仅15条,规定可以判处死刑的犯罪28种。1981年至1993年,全国人大常委会以通过特别刑法的方式,对《刑法》作了许多修改和补充。在15个特别刑法法规中,新增死刑条文32条,新增可以判处死刑的罪名达40余种。平均每年增加两个死刑条款、三个死刑罪名。这样的增长速度,在世界各国刑事立法史上是不多见的。针对死刑立法和司法的现状,在未来修改和完善刑法中应怎样对待死刑问题?刑法学界大多数学者力主控制和减少死刑,并发表了相当数量的理论文章,而司法界和普通民众中不少人却要求加强死刑立法和司法,主张增加死刑条款,多判死刑。主张加强和扩张死刑的主要理由是:(l)我国正处于建立商品经济的初级阶段,要建立新的经济秩序,必须强化死刑的作用,实行严刑峻法。(2)我国的社会治安状况持续恶化,犯罪变化无常,必须加强死刑以维护社会稳定。基于这种认识,有的人提出,应当废除现行《刑法》第四十四条关于“对审判时怀孕的妇女不适用死刑”的规定;有的要求对诈骗罪、伪造国家货币罪、非法涨价罪、高利贷罪、挥霍浪费罪、海盗罪、劫持交通工具罪、妨害国交罪、组织领导反革命集团罪等犯罪增加死刑。我们认为,在目前条件下,从立法上废除死刑,不符合中国的国情和民情。但是,减少和控制死刑则是修改和完善刑法应持的基本态度。因为:(l)减少死刑是打破对死刑的迷信观念的需要。应当看到,死刑不是控制和预防犯罪的最重要的和唯一的手段。历史和现实经验证明,死刑的存废和多寡与犯罪率的升降并无必然的联系。如果把扭转社会治安恶化的希望寄托在增加死刑上,在刑事立法上不断增加死刑条款,其结果只能进一步误导人们对死刑的盲目崇拜。特别是当大量适用死刑使治安状况短暂好转时,极易造成一种假想:似乎死刑沟作用是万能的。在这种情况下,民众对死刑的迷信心理被一再强化,使得控制和减少死刑的立法改革难以为继。作为立法者,对死刑的作用应有冷静、客观的认识,并努力从立法上减少死刑,淡化民众强烈的死刑意识。在饱受重刑主义思想熏陶的中国,这种立法改革更有其深远的意义。(2)减少死刑是尊重和保护人权的需要。生命权是第一人权,而以剥夺生命为唯一内容的死刑,是对生命权的否定。尽管目前尚不能从立法上完全废除死刑,但从保护人权的角度来看,死刑愈少愈好。尤其应当注意的是,死刑注定无法纠正错案,由此往往影响司法机关的权威。(3)减少死刑符合世界各国刑事立法的发展方向。从大量规定死刑到逐步减少死刑,以至最终废除死刑,是世界各国刑事立法发展的总趋势。目前世界上已有45个国家全面废除了死刑,有16个国家对普通犯罪废除了死刑,有21个国家实际上十多年来未执行过死刑。继续扩大死刑的适用范围,与世界刑法发展趋势背道而驰。要减少和控制死刑,必须制定正确的死刑政策,从立法上进行实质性的削减,从司法制度上严格控制死刑的适用。我们的具体设想是:(1)坚决贯彻执行“少杀慎杀”的死刑政策。规定和适用死刑要慎之又慎,对可杀可不杀的罪犯,坚决不杀。(2)重新调整死刑的适用范围。死刑只适用于严重危害国家安全、公共安全和严重侵犯公民人身权利的犯罪。对绝大多数经济犯罪、财产犯罪和部分刑事犯罪应当废除死刑。例如,可以考虑对投机倒把罪、盗窃罪、故意伤害罪、传授犯罪方法罪、强迫妇女罪等几种犯罪废除死刑。此外,在从总体上减少死刑的同时,也不排除在严格限制范围的前提下对某些严重犯罪增加死刑。(3)重视死刑缓期执行制度的作用。死缓制度是中国刑法的独创,它为减少和控制实际执行死刑的数量找到了一种最佳的替代性方法。在目前尚不能废除死刑的情况下,死缓制度应当加强和完善.并充分发挥其特有的作用。(4)尽快收回已下放多年的部分死刑案件的复核权,恢复统一由最高法院复核死刑的制度。(5)在省、直辖市、自治区和最高法院设立专门的“死刑审判复核委员会”,专门负责死刑案件的审判复核工作,死刑案件的终审复核权属于最高法院。

四、管制刑的存废与完善

根据我国现行刑法的规定,管制刑是一种限制人身自由的刑罚,位居主刑的地位。管制刑主要适角于罪行较轻的犯人,其最低期限为三个月,最高期限为二年,数罪并罚时最高不得超过三年。被判处管制的犯人,不在监狱、劳改场所执行刑罚,而由公安机关负责、群众监督,在社会上进行教育改造。在刑罚体系中是否应当设立管制刑的问题,我国早在50年代起草刑法的过程中,就曾展开过争论。改革开放以后,由于经济体制改革的影响,使得管制刑的执行发生了一些变化,法院判处管制刑的比率逐年下降。在这种背景下,管制刑的存废问题,再度成为修改刑法中争论的热点之一。从研讨、争论的情况来看,主要有三种主张:(一)废除论。其主要理由是:(1)设立管制刑的历史条件已不复存在。管制刑萌芽于抗日战争时期,确立于50年代镇压反革命运动初期,历来是作为惩治反革命分子的一种刑罚方法,是阶级斗争的产物。我国目前大规模的阶级斗争已经结束,反革命犯罪已大大减少。因此.管制刑赖以存在的社会基础已不存在。(2)管制刑的存在有损刑罚体系的科学性。按照我国现行刑法对五种主刑的排列顺序,管制是最轻的一种主刑。然而,从管制的刑期和管制•刑与其他自由刑的法定折算关系来看,管制刑并不是最轻的主刑•它实际上比拘役刑严厉。拘役的最低刑期是15夭,这与行政拘留的最高期限相衔接;拘役的最高刑期是六个月,这与有期徒刑的最低刑期相衔接。可见,在行政拘留与拘役之间插入一个管制刑,破坏了行政处罚与刑事处罚之间的衔接关系,有损刑罚体系的科学性。(3)管制刑的存在不符合我国的国情。自从我国实行改革开放以来,政治、经济体制和社会结构都发生了很大变化。首先,广大农村全面推行了家庭联产承包责任制,形成了以一家一户为核心的分散的农业经济体制;其次,厂矿、企业实行了承包、租赁、股份制等经济体制,成为名符其实的单纯经济实体;再次,经济的大发展带来了人口的大流动,使治安管理工作更加困难。在这种形势下,以群众监督教育为实质内容的管制刑,难以得到有效的执行。因此,法院不愿判处管制,一些被判处管制的犯罪人放任自流,在全国不少地区,管制刑等于虚设,成了多余的刑钓。(二)存留论。这种观点的主要理由是:(l)管制刑是我国独创的刑罚方法,具有中国特色。管制刑经过了50余年的实践,积累了改造犯人的经验。对轻罪犯人不予关押,依靠群众进行监督改造,既可减轻监狱的负担,又可避免狱内犯人之间交叉传染的弊端,有利于对犯人的改造。(2)管制刑符合刑罚的目的。刑罚不是为了惩罚和报复,而是要将罪犯改造成为新人。为了达到这一目的,可以采用剥夺自由的方法,也可以采用限制自由的方法-一管制刑,将罪行较轻的罪犯改造成新人。(3)管制刑有利于保持刑罚体系的完整性,目前中国刑法中的自由刑体系,由限制自由的管制刑和剥夺自由的拘役、有期徒刑、无期徒刑组成。如果废除管制刑,就会造成自由刑结构的缺损,有损刑罚体系的完整性。(4)管制刑有利于贯彻罪与刑相适应的原则,重罪重判、轻罪轻判。要达到这一要求,首先必须在立法上设立轻重不同的刑罚种类。管制刑是针对罪行较轻、不需要关押的罪犯而设立的.有其特定的适用对象和独特的作用。(5)管制刑的存在符合刑罚的发展方向。当今世界各国刑罚改革的总趋势是:由严厉转向轻缓、由封闭转向开放。作为限制自由、在社会上执行刑罚的管制刑、与这一发展趋势相吻合。废除管制刑,则是刑罚制度的倒退。笔者认为,管制刑自身的优点不容抹煞,但对管制刑在立法上存在的缺陷和在实践中暴露出来的问题,也必须重视。应当在继续保留管制刑的前提下.对管制刑加以修正和完善。具体设想是:(1)把管制刑由单纯的主刑,改变为兼有主刑和从刑双重性质的刑罚。作为主刑.它主要适用于罪行较轻的罪犯;作为从刑,它适用于罪行比较严重的罪犯,即对严重罪犯在执行完剥夺自由的刑罚之后,再执行管制。(2)扩大管制刑的适用范围。管制刑具有广泛的适用性,它可以适用于各类不需要关押的犯罪分子。如果管制刑适用范围太小,则与其主刑的地位不相称。(3)明确规定管制犯的权利义务,确立管制犯服刑期间的行为准则。(4)制定管制刑执行细则,使对管制犯的教育改造有法可依、有章可循。(5)设立专门的管制委员会,负责对本辖区内管制犯的监督、考察和帮教。管制委员会由基层公安机关、人民检察院、人民法院和治安保卫组织派员组成。

五、罚金刑地位的改善

在我国现行刑法中,罚金刑是从刑中的一种。从刑事立法和审判实践的现状来看.罚金刑地位偏低。首先,罚金刑的适用范围较小。刑法典分则条文中规定罚金的共计20条.加上特别刑法中增加的罚金刑,能够适用罚金的犯罪仍只占全部犯罪的一小部分。其次.罚金刑的适用颇具弹性。按照刑法的规定,罚金刑大多采用“可以单处或者并处”的立法模式.使审判人员在是否判处罚金的问题上,具有相当大的选择余地。再次.司法实践中对罚金刑不够重视,罚金的适用率偏低。造成罚金刑地位偏低的原因是多方面的。从立法上看,立法者对罚金刑的作用不够重视.导致罚金刑地位的下降。从司法上看,受以自由刑和死刑为中心的传统刑法思想的影响,使某些司法人员对罚金刑抱有偏见。从理论上看,某些人片面夸大罚金刑的消极作用,认为罚金刑违背“法律面前人人平等”和“罪刑均衡”的原则,会造成刑罚无效。此外,经济不发达、人民生活水平较低的现实,客观上也限制了罚金刑的广泛适用。在修改刑法的讨论中,提高罚金刑的地位已成为大家的共识。但是,对于如何提高罚金刑的地位,则有不同意见。第一种意见认为,仍应将罚金刑列入附加刑中,保持其既可以附加适用又可以单独适用的特性,以发挥其适用的灵活性和广泛性。第二种意见认为,应将罚金刑上升为主刑,同时规定可以附加适用。这样,一方面表明立法者对罚金刑的重视,另一方面又可以扩大罚金刑的适用范围。第三种意见认为,应当取消主刑与附加刑的划分,刑罚体系仍按刑种的轻重依次排列为罚金、没收财产、剥夺政治权利、管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。这样,罚金刑与其他刑种之间地位平等,彼此没有主从之别,从而可提高罚我们认为,应将罚金刑上升为主刑,同时规定罚金刑与死刑、自由刑并科适用。理由是:(l)将罚金刑确立为主刑,既可为刑法分则扩大罚金刑的适用范围奠定立法基础,又可引起司法机关对罚金刑的重视,纠正一些人对罚金刑作用的错误认识。(2)规定罚金刑与其他主刑并科适用,既扩大了罚金刑的适用范围,又符合当今许多国家的立法趋势。关于怎样扩大罚金刑的适用范围,我们认为应扩大适用于下列犯罪:(l)对经济犯罪、财产犯罪和其他营利性的犯罪,普遍规定罚金刑。(2)对犯罪性质和犯罪情节较轻的过失犯罪,应规定罚金刑。(3)对某些轻微的故意犯罪,也可规定罚金刑。(4)对法人犯罪普遍规定罚金刑。为了进一步从立法上完善罚金制度,还应着重解决下列问题:(1)明确规定罚金的最低数额标准,最高数额可不作具体限定。(2)增设罚金刑的延期缴纳制度,对于犯罪人在判决确定的期限内,由于某些原因暂不能缴纳的,法院可以裁定延长缴纳期限,以保证罚金刑的执行。(3)增设罚金刑缓刑制度,对于单处罚金的犯罪人,如果犯罪情节较轻或有悔罪表现,可以予以缓刑;如果在判决规足的期限内没有重新犯罪,原判罚金可不予缴纳。(4)增设罚金与自由刑的易科制度,对于不能按期缴纳罚金的犯罪人,可易科拘役或一年以下有期徒刑。(5)增设罚金的替代性缴纳方式,对于确实无力缴纳罚金的犯罪人,可以用无偿劳动替代。