行政单位建设项目管理十篇

行政单位建设项目管理篇1

关键词：行政事业单位；建设项目；财务管理 

一、前言 

行政事业单位在社会中履行一定的执法功能和监督管理职责，随着我国社会的不断发展，行政事业单位的管理体制正不断的进行改革，这些改革措施也对事业单位建设项目的财务管理工作提出了更高的要求。 

二、行政事业单位建设项目财务管理核算的重点及依据 

（一）项目核算应注意的重点事项 

当前，行政事业单位的财务核算中心主要负责资金支付和会计核算工作。在财务管理工作中，相关工作人员应当根据实际情况转变以往的财务核算中心的职能，加强对财务支出资金的管理，建立起一套完整的财务管理体系，加强支出管理制度的执行，使得支出管理工作具备记账核算、预算执行信息反馈和控制职能，促进行政事业单位核算中心由原先的核算型向着管理型的方向转变。对行政事业单位中各个部门的预算情况进行严格的核对，对预算资金支付的事前控制做进一步的加强，对各个单位的资金使用进展进行严格的监控。做到对单位各个部门的预算指标进行即时的控制，杜绝事业单位中超过预算指标花费的情况发生。 

（二）项目核算的基本依据 

行政事业单位应当根据法律制度建立起来合乎单位实际情况的项目核算管理制度，使得项目核算工作有法可依，工作人员在工作过程中有章可循。对预算工作进行严格的控制，提高预算资金的准确度。禁止超出实际情况的额度预算。建立起来明确的支付体系制度，对项目工程款项的入账、支出情况进行严格的登记。按照制度要求严格的执行工程款项拨付工作。按照相关规定的要求积极办理工程竣工财务决算，建立规范化、制度化的决算审计及决算批复程序。 

三、提高行政事业单位建设项目财务管理的措施 

（一）提高财务管理人员素质 

行政事业单位的财务管理工作归根结底是要依靠财务管理人员来执行的。所以财务管理工作人员的素质高低对行政事业单位的财务管理工作质量影响很大。所以，行政事业单位的领导应当正确的认识到财务管理工作的重要性，对财务管理人员进行定期培训并进行考核，将财务管理人员的财务培训考核成绩同薪资挂钩，以此敦促事业单位财务管理人员不断的学习财务管理知识，提高自身的财务管理知识和能力。另外，事业单位财务管理人员也应当树立起来终身学习的理念，转变自己的服务意识。 

（二）建立完善的内部控制制度 

行政事业单位要加强自身的财务管理工作，首先应当建立并完善工程项目的内部控制制度，从内部控制措施上防范可能出现的财务管理问题。具体做法是：完善工程项目的内部控制制度，比如工程建设项目的概预算工作等。加强建设项目的招标控制工作，确保招标工作的公开化和清晰化。加强项目工程质量检测和管理制度的建设，确保工程项目的质量。将内部控制项目和职责限定到人，严格执行行政事业单位的内部控制制度，确保工程项目能够依法规范、保质保量的进行。具体来说，完善的内部控制制度主要可以分为以下几个方面： 

第一、对项目工程预算方面的强化。建设方应当严格按照项目工程法律法规的规定，组织技术、工程、规划等部门的专家对项目工程的可行性报告以及项目工程概预算报告进行准确的评估和论证。组织相应的工作人员对项目工程进行年度化的概预算评估，在编制预算评估报告的时候应当对工程资金进行统筹安排，对工程项目大小进行科学合理的设计，确保建设项目资金来源的合法性。工程概预算工作是控制工程项目的重要手段，所以有关管理人员应当将工程概预算尽可能的进行细化。 

第二、严格执行招投标以及审查制度。行政事业单位应当对工程的勘察、设计、建设等有关的设备、材料等进行招投标。在招投标过程中切实做到公开、公正、平等竞争的工作原则。行政事业单位的工作人员应当积极的参加到工程项目的招投标工作中，从自身财务专业的角度对招投标过程中合同的签订等工作进行严格的审查。 

第三、对工程造价的审查。施工单位应当严格按照审批的施工图中对工程规模大小、建设标准和建设质量、工期等的要求进行施工，对建设过程中的施工图纸设计变更签证、施工现场的施工记录和工程验收签证等的真实性和完整性进行严格的检查。对施工过程中所使用的原材料价格进行市场调研，确保原材料的质量和价格不掺入任何水分。 

（三）做好项目财务决算工作 

做好项目财务的决算工作，主要是依靠以下几个方面进行：第一、设计规范的会计账簿，不能将行政事业单位账务和工程项目进行混算。第二、缩短项目竣工基建项目的挂账时间，及时的对竣工项目进行决算。将资金分配和项目决算过程严格的控制起来。 

四、建设项目跟踪审计遵循的原则及重点 

（一）建设项目跟踪审计遵循的原则 

建设项目的跟踪审计就是将整个工程项目的整体划分成几个阶段，这样一来审计人员才能够方便、快捷的开展审计工作。审计人员对工程项目建设中各个建设阶段的合法性、真实性等进行严格的审计，并提出相应的意见来规范整个项目的建设过程。建设项目跟踪审计应当遵循以下几个原则：第一、审计目标和建设目标的高度一致性。审计工作应当紧紧围绕建设项目来进行，达到建设项目“真实、合法、效益”的根本目的。审计工作应当首先保证审计的客观性和科学性，将审计工作与项目管理工作有机的结合起来，但是二者之间在权限上不能越位。第二、将投资控制作为建设项目跟踪审计的主线来抓。建设项目跟踪审计工作应当以投资控制为主线，注重其中的经济效益。重视投资项目的经济性，对能够影响到工程效益的图纸设计，施工方法和施工原材料、施工机械设备等进行合理的规划和使用，在保证工程质量的前提条件下最大化的提升工程的投资效益。第三、技术同经济的联合。在控制工程造价的主要手段中，技术同经济的结合是其中最为有效的一种。管理人员应当处理好先进技术手段通过经济效益之间的关心，努力找到经济效益同技术的最佳结合点。四、重要性和可能性之间的结合。审计对工程项目的管理和监督不能完全涵盖工程项目的所有方面。所以，项目负责人应当充分认识到项目可行性决策研究对项目工程造价的影响，由于决策多由领导层来进行，所以对决策效果进行事前预测和事后评价均不太现实。 

（二）建设项目跟踪审计的重点 

建设项目跟踪审计的重点有：第一、设计方案审计。设计方案对工程造价的影响是巨大的，图纸设计的是否科学合理直接形象到工程施工的可行性。所以其重要性可见一斑。第二、招投标审计。规范化的招投标过程对项目工程建设的质量有着决定性的影响。所以加强对招投标工作的重视程度是跟踪审计工作的重点。 

五、总结 

文章对行政事业单位建设项目的财务管理进行了讨论，总之，提高行政事业单位的财务管理能力，对国民经济和基础建设的稳步发展起着重要的作用。行政事业单位应当从源头抓起，树立起正确的财务管理观念，建立并落实科学的财务管理制度。（作者单位：乌鲁木齐市市容环卫运行监管中心） 

参考文献： 

[1]俞军明.刍议行政事业单位建设项目的财务管理和控制[J]，工作研究，2014，（02）：35-37. 

[2]毛凌华.行政事业单位基本建设项目财务管理与项目核算刍议[J]，财务审计，2013，（02）：63-64. 

行政单位建设项目管理篇2

【关键词】 投资 资金集中 问题 成效 措施

随着政府性投资项目资金投入量逐年增多，各地政府部门都在积极探索加强项目资金监督管理、提高资金使用效益的有力举措。龙泉市在“两个办法”（政府性投资项目管理办法和政府性投资项目资金管理暂行办法）出台之际，市委市政府决定，自2005年7月1日起，将各行政事业单位建设项目财务及各国有投资公司财务统一纳入会计委派管理中心实行“集中管理、统一核算”。通过会计委派管理中心项目资金集中管理这个平台，盘活基本建设项目间歇资金，统筹安排项目资金，有效地解决了政府财力与建设需求之间的矛盾，提高资金使用效益。

一、政府性投资项目资金集中管理前存在的问题

1、政府财力整合难，资金使用成本高。政府性投资项目“集中管理、统一核算”前，政府性投资项目资金由建设单位分散独立核算，财政无法掌控各个工程项目的资金需求、项目实际支出等全面情况，只能根据政府年初投资计划进行资金划拨。由于工程项目建设进度不同，各项工程在各阶段的资金需求量不一样，这样势必造成有些建设单位的项目资金在某一阶段出现暂时闲置，沉淀在银行；而有的建设项目却因资金不足需向银行等金融机构借贷，甚至进行高息融资行为。导致政府性投资项目存在一边支付高额的贷款利息，一边却接受低额的存款利息现象。对于这种资金闲置与紧缺并存的问题，是由于政府部门没有对项目资金实行统一核算和监管，政府财政难以实施资金调度和财力整合。

2、举债方式多样，政府债务负担重。对于政府性投资项目的资金拼盘，原先的做法是政府财力安排一块、向上争取补助一块，缺口资金由各建设单位自行通过融资等方式加以解决，全市没有一个统一的债务收支计划。在此情况下，各建设单位向金融机构贷款融资的积极性高涨，有些甚至向个人高息借款，而对于债务的偿还，一无积极性，二无能力，向政府一推了之，政府财政不得不承担偿债义务。同时，由于各建设单位投资项目实行分散独立核算，互不相干，资金使用上无法相互调剂余缺，因而势必造成政府建设项目债务总量无序扩张，不仅大量增加投资的财务成本，而且也使政府性债务风险越来越大。

3、项目核算不规范，对项目资金监管不力。第一，由于政府性投资项目资金的分散独立核算，有些建设单位并没有严格遵循财经纪律，按照《国有建设单位会计制度》和《基本建设财务管理规定》进行会计核算，且以往会计人员与建设单位存在依附关系，受建设单位的领导，对单位财务收支中可能出现虚增、乱发乱列等违规违法行为缺乏有力监督，从而无法保证会计核算资料的真实性、完整性和及时性。第二，各建设单位的支出过程脱离财政部门的监督，各监管部门只能依赖建设单位的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违法乱纪行为，无法及时杜绝违规违法开支，防止谋取私利现象的发生。第三，由于管理体制方面原因，项目建设单位普遍存在人员混岗、财务混合现象，导致了部门经费和建设项目管理费支出相混淆，部门工作经费挤占项目建设管理费的现象时有发生，将建设项目资金转变为消费性支出的违规行为难以有效控制。

4、核算制度不统一，会计信息质量不高。在建设项目分散核算方式下，各核算单位核算制度不统一，有的甚至并入行政运行经费账务核算，导致提供会计信息的侧重点不一的状况。同时，由于会计人员素质参差不齐，各自对科目核算的标准、范围理解不同，加之许多会计对基建财务并不很懂，从而造成提供的会计信息资料质量不高，没有真正的可利用价值，使得各建设项目的会计核算报表之间没有可比性，导致政府在投资计划安排调整和作出投资决策过程中缺少可利用的详实的原始资料。

5、项目核算机构单独设立，财务人员的工资等支出相对增加了工程的管理费用。由于建设项目单独分散核算，因而每个建设单位势必要设置出纳、会计等财务管理岗位，这些人员的工资、劳保等管理费用无形增加了每个工程的管理费用支出，也就增加了建设项目的工程成本，造成了政府性投资资金的浪费。

二、政府性投资项目资金集中管理的做法

1、集中管理，统一开户。政府性投资项目“集中管理、统一核算”后，由会计委派管理中心统一开设账户，除有贷款的单位保留贷款账户（该账户只用于贷款本金和利息的划转、还贷，不用于办理结算业务）外，各项目建设单位和国有投资公司一律不再单独在银行开设账户，办理项目资金结算业务。各单位建设项目资金的支付均须通过委派中心集中支付。各项目建设单位和国有投资公司账务移交时，即将核对相符后余额转入委派中心开设的统一账户，同时办理原结算账户的销户手续。

2、明确职责，分工协作。为进一步规范运作程序，明确部门职责，确定政府性投资项目实行集中管理、统一核算后，各国有投资公司和建设单位财务管理实行“三不变”原则，即财务管理职能不变，会计主体的法律责任不变，资金使用权、审批权不变的“三不变”原则。会计委派管理中心履行项目资金监管和会计核算职能，全面、真实、完整地反映建设单位财务状况，及时、准确提供财务信息。

3、整合政府资源，统筹政府财力。实行集中管理、统一核算后，原分散在不同管理部门的各类建设项目资金集中在会计委派管理中心账户，财政部门可以及时、全面掌握政府性投资项目资金存量情况。并根据各单位项目的建设进度和资金到位情况，统一安排资金，充分用活用好政府性投资项目暂时沉淀闲置资金，合理调剂余缺，保证重点建设项目以及一些项目银行贷款到期还本付息、转贷周转的资金需求，提高项目资金使用效益。

4、加强债务管理，规范举债行为。政府性投资项目集中核算前，个别建设单位在项目资金暂未到位，或是资金不足，且向银行、其他单位借款又有难度的情况下，就以高于银行同期贷款利率向个人集资借款。集中核算后，财政部门利用资金集中管理优势，通过统筹安排资金，同时加强政府债务管理，严格执行龙泉市政府性债务管理暂行办法和政府年初下达的债务收支计划进行借贷和还贷，督促各项目建设单位规范举债（不允许向个人集资借款等情况发生）行为，从而降低了政府投资项目资金成本。

5、加强项目监管，严控工程进度款支付。针对政府投资项目资金集中管理前，有的项目建设单位缺乏工程管理专业人员，工程首付款和进度款存在超前支付的情况。政府性投资项目资金集中管理后，各建设单位在支付工程进度款时，需先向财政部门填报《工程款支付申请告知单》，财政部门根据项目概算、年度支出计划、施工合同和工程项目施工进度，及时核实项目工程量实际完成情况，进而核定工程进度款支付额度，把好项目资金支付审核关。

6、加强建设项目管理费控制管理。对建设单位管理费从总额控制和支付范围两方面着手，加强费用支出监督管理。国有投资公司以财政部门下达的年度管理费用限额指标进行控制管理；单项目建设单位严格按照项目审批部门批准的项目投资总概算和基建财务管理规定的比例计算管理费、业务招待费限额。实行总额控制，分年度据实列支，将项目建设单位管理费支出严格控制在限额内。

7、及时做好基础数据资料的收集、整理、分析。委派中心充分利用项目资料及会计核算基础数据集中优势，通过平时的具体核算来发现政府性投资项目管理中存在的问题，对具有代表性的问题存在的原因及引发的后果及时加以分析和总结，并以书面形式及时进行汇报。同时将反映龙泉市重点工程、重点项目建设的概算、工程进度、资金支付情况等主要内容，及时从备档资料和会计核算资料中提炼出来，进行浓缩性的统计上报，使政府部门及时全面掌握重点工程项目的建设情况，为政府安排资金和作出决策提供详实、可靠的原始资料。

三、政府性投资项目资金集中管理后取得的成效

1、统筹安排资金，提高资金使用效益。将原分散在不同管理部门的各类建设资金集中管理，为政府整合资金、统筹财力，构筑了一个平台。四年来财政部门通过会计委派管理中心为各建设单位合理安排调剂资金近15亿元，有效地保证了重点建设项目支出，并为建设单位顺利办理资金还贷、转贷手续和银行贷款利息的按时支付提供了保障，用活用好了政府投资项目暂时沉淀闲置资金，提高了资金使用效益。

2、防范债务风险，确保财政平稳运行。政府性投资项目集中管理、统一核算后，政府能全面、及时掌握各建设单位负债情况。同时，通过临时调剂资金余缺，提前偿还了部门项目的个人集资借款，不仅使政府性债务规模得到有效控制，而且极大地减少了借款利息的支出，降低了资金成本。通过加强政府债务管理，优化债务结构，缓解政府债务负担，使政府债务风险得到有效防范，保证了地方财政运行的平稳。

3、加强资金监管，降低项目投资成本。政府性投资项目集中管理、统一核算后，会计委派管理中心严格执行政府性投资项目管理实施细则和政府性投资项目资金管理暂行办法。加强审查监督，充分发挥会计的监督职能，为政府性投资项目把好审核支付关。通过加强项目工程款审核等监管手段，不仅降低了投资成本，而且有利于确保资金安全。同时，还可将建设单位的财务管理人员从繁琐的核算职能中解脱出来，集中精力做好资金筹措、项目管理以及财产物资清查、管理等工作。

4、规范会计核算，提高会计信息质量。集中核算后，会计委派管理中心严格按《国有建设单位会计制度》和《基本建设财务管理规定》设置账套，进行会计账务处理，改变了原来分散核算时各单位核算制度不一致，提供会计信息的侧重点不一的状况。

由于统一了会计核算的制度和核算的口径，提高了会计信息的质量和可利用价值。通过委派中心对项目相关资料的收集整理，确保了会计资料和项目资料的安全完整，使政府在安排资金和作出决策能及时得到详实、可靠的原始资料。

【参考文献】

[1] 财政部：基本建设财务管理规定（财建[2002]394号）[S].2002.

[2] 财政部：国有建设单位会计制度[M].经济科学出版社，2008.

[3] 浙江省会计学会：2006浙江会计论文集[M].浙江大学出版社，2006.

行政单位建设项目管理篇3

一、传统政府投资项目管理模式的弊端

长期以来，我市政府财政性资金投资项目管理，基本上沿袭传统管理模式，即:

首先，由建设单位提出项目建议方案，报政府研究决策，政府决定同意建设项目;

第二,组织基建班子。其模式可归纳为几种：一是政府各部门单位自行组织建设；二是成立临时机构、专门负责某项工程建设，如__大桥、__工程指挥部等；三是由建设主管部门委托某些国有企业或事业单位代表政府行使某些市政公用基础设施工程的业主职能，如路桥建设管理处，市政设施维护处，学校、医院的基建科（处）等；四是由建设行政主管部门行使监督职能和具体负责项目管理职能;

第三,项目前期程序。由发改、建设、国土等部门对相关手续进行审批，并由发改委与财政局进行资金对接后，提出年度政府投资计划报政府审定，项目年度投资计划下达后，工程正式动工建设。

这种财政出资、部门管理的“自建式”投资运作模式，对于调动各方面的积极性，保证基建任务的完成，曾发挥重要作用，但其弊端也是显而易见的，

主要表现在：

（一）所有者缺位。政府投资项目主要是政府运用财政资金以拔款方式建设，投资主体是政府。在传统投资体制下，出资人即政府的工作重心主要放在项目立项、资金审批等前期环节上。而在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构真正代表政府来履行管理和监督责任，“各自为政，多头管理”，“各负其责”又“不知谁最后负责”，存在着较严重的所有者缺位。

（二）概（预）算软约束，“三超”现象普遍存在。政府投资项目资金主要由政府拨付，建设单位基本上是无偿使用资金而享有(或使用)投资成果。概（预）算越大，项目建设标准就越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机，许多部门从自身小团体利益出发，想方设法扩大建设规模或提高装修标准，增加政府投资，导致“超规模、超标准、超摡算”三超现象普遍存在，使工程造价得不到有效控制。对于建设施工及监理单位而言，由于现行收费标准基本上依项目投资规模而定，因而投资规模越大，对建设施工及监理单位就越有利，于是在追加概（预）算的问题上，建设施工甚至监理单位具有推波助澜的动因。总之，由于在传统投资体制下，概（预）算是软性的，于是，政府投资项目经常“三超”便成为现实。

（三）缺乏专业化管理，“三低”现象时有发生。由于临时组建管理机构（一次性业主），管理人员往往缺乏全面、专业化的基建工作经验和专业技术知识。在规划设计审查，工程质量控制，工期控制以及成本控制等方面难以全面达到专业化高标准。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。“低水平、低质量、低效益”现象时有发生。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤销，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。

（四）容易滋生腐败。传统模式“投资、建设、管理、使用”四位一体，某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，无法构建有效的制约，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容易出现腐败。

由于上述种种弊端，严重影响了政府投资的总盘子安排以及资金的使用效率和投资效益。加快推进政府投资项目管理的制度创新，尽快建立符合市场经济和国际规范的新型管理模式势在必行。在这种需求背景下，作为国际上比较成熟的一种项目法人运作方式“代建制”应运而生。

所谓“代建制”，是指政府投资项目通过招标方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位）负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，“代建制”的核心也正是代建单位按照合同约定代行项目建设的法人职责。代建单位工作性质为建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是相应的管理、咨询风险。“代建制”管理模式将真正形成依靠市场配置公共资源，遵循市场规则，辅之于行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。是对政府投资项目管理模式进行市场化改革的重要举措，是克服传统项目管理模式弊端的制度创新。

近年来，全国各地均已开始“代建制”模式的试点工作，并取得显著成效，目前已渐成全面推广之势。1993年开始，厦门市就通过采用招标或直接委托等方式，开始“代建制”的试点。20__年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程建设上海市收教收治 综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以“代建制”形式委托中介机构进行建设的试点。在20__年就先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。北京市从20__年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点。目前，北京市提出包括奥运项目在内，凡是北京市新批的公益性政府投资建设项目，将百分之百的实行“代建制”管理。据不完全统计，重庆、黑龙江、山东、江苏、四川、湖南、安徽、贵州、福建、云南、深圳以及浙江等都相继进行了多形式的“代建制”试点，并出台了一些关于“代建制”的管理规定。

国家对实行政府投资项目管理“代建制”非常重视。20__年9月财政部出台了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》。20__年7月国务院颁步实施《关于投资体制改革的决定》，指明了政府投资体制改革的方向，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。《决定》明确指出：“对非经营性政府投资项目加快实行代建制”。

20__年2月《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》颁布实施，为我省各市、县人民政府投资项目实行代建制管理提供了参照标准。经省政府批准选择华强学校作为第一个试点项目。20__年我市遂昌县对投资2754万元的体育中心主体工程试行项目“代建制”。

各地试点项目的建设实践说明“代建制”与过去的“自建式”相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，效果比较显著，优势十分明显。

二、“代建制”的优势

（一）为出资人补位，使投资概（预）算成为刚性指标。从制度设计的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下：一是运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；二是在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动，从而能有效的遏制“三超”现象。三是赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。

（二）提高政府投资项目管理水平和工作效率。“代建制”下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率，从而有效的解决“三低”问题。

（三）发挥市场竞争机制作用，使政府的项目管理向市场化转变。“代建制”的实施，有助于加快实现政府职能的转变，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

（四）有利于遏制腐败。“代建制”的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

（五）有利于加强和规范政府对投资项目的监管。“代建制”将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。“代建制”有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽查、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

三、“代建制”各方当事人之间的法律关系

投资方关注的是项目整体的投融资效率和效益，而代建单位则专注于项目建设实施工程的效率和效益，使用单位关注的是项目建成后的质量、性能。投资方负责投融资，代建单位负责建设管理。为了实现责权利统一，从资产所有权来看，投资方具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权，实行“代建制”需要将投资方的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，即代建单位具有与勘察设计、施工承包商的依法招标投标、合同谈判签订权、付款控制权、关键(重要)设备、材料确定权、合同索赔权。当然为减少投资风险，投资部门应对上述代建人行为具有否决权，以维护政府的投资效益。“代建制”中三方各自的权利和义务：

（一）政府投资部门的权利义务

1．审批审核

审批项目可行性研究报告，初步设计，审核设计规模、标准、预算。

2．计划督促

下达投资计划、安排建设资金、按计划及时拨付资金。

3．稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题。

4．依法监督

对建设过程中项目管理公司依法监督、查处违规现象。

（二）项目管理公司的权利义务

1．在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。

2．在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理。

3．负责对建设资金进行管理，保证建设资金控制专用，并接受政府有关部门的审查和监督。

（三）项目使用单位的权利义务

1．提出功能要求

根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和指标。

2．协助配合并参与监督

在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设过程中涉及有关部门 和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设过程中提出意见和建议，并监督代建单位的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。

四、“代建制”的运作模式和组织实施程序

（一）运作模式

1．政府指定专业代建公司模式。由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行建设，按企业经营管理。如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，对于具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位。又如上海市实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了1l家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。

这种模式的优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。这种模式往往在代建制试点阶段运用较多。

2．政府常设代建管理机构模式。由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有或部分政府投资实行建设。如“安徽省公益性项目建设管理中心”、“深圳市建筑工务局”等都是专门组建的政府机构或事业单位。深圳主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工日期。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。

这种模式的优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。

3．项目管理公司竞争代建模式。由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，通过招标择优选择。如北京市发改委委托专业招标机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位。

这种模式的优点是引入竞争，避免指定做法的不科学及发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术水平和能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。

实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建单位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公开竞争，代建单位具有垄断性，同样会存在着激励和约束问题，并且容易产生腐败寻租现象。因此，项目管理公司竞争代建模式是较优的选择。这种模式也正是国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》所明确的代建制方式。根据《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》的精神，浙江目前着力推行的也是项目管理公司竞争代建模式。

（二）组织实施程序

代建管理因项目特点不同，在组织实施的具体操作中略有差别。

1．全过程代建的操作——适用于投资规模较小或专业性强的项目。由发改委在使用人提出项目建议书后，确定项目建设的必要性，并委托招标机构通过公开招标选择代建人，投资人、代建人、使用人三方签订合同，明确责权利，代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚(以初步设计阶段的文件为标准)。由代建人提出项目可行性报告，发改委委托咨询机构通过评估、论证，确定建设项目的建设规模、投资水平和长远的调整规划，授权代建人办理项目立项审批等手续；由代建人(或由发改委委托招标机构)通过招标选择设计单位开展方案设计、初步设计，初步设计和概算审核后，开展施工图的设计，取得项目规划许可证和土地使用证，协助使用人办理土地征用、拆迁等手续；通过招标选择工程监理单位，组织管理协调施工期工程建设；通过招标选择施工单位包括工程分包单位，履行工程施工、如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。

该模式的优点是突出了代建人的地位和作用，简化了三方之间的协调关系，有利于加快建设进度和提高工程总体质量；缺点是建设的投资规模和水平在建设期间有可能发生较大的变更，建设投资在项目建设的阶段和具体建设内容的分配上，由代建人负责，有可能造成工程质量的不平衡和相对缺陷。

2．两阶段代建的操作——适用于投资规模较大的政府项目。将代建工作分为两个阶段。第一阶段为管理代建(前期)，第二阶段为工程代建。第一阶段由发改委招标选择管理代建(前期)人，在使用人编制完成项目建议书的基础上，协助使用人编制项目可行性报告，负责组织完成项目可行性报告的评估工作并通过论证，完成立项工作。通过招标落实设计单位，完成项目方案设计、初步设计，初步设计通过内容和概算审核，施工图设计工作，取得规划许可证和土地使用证，协助使用人完成土地征用、拆迁等前期工作，投资人(发改委)通过招标选择确定监理单位。第二阶段，按照初步设计所确定的建设标准和内容、投资概算，由发改委招标选择工程代建人，并签订投资人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚。授权代建人办理项目开工申请等手续，取得施工许可证，由工程代建人通过招标选择施工单位(包括工程分包单位)，组织管理协调工程的施工建设，履行工程如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。

该模式的优点在于由于建设项目第一阶段的工作，使代建的内容明确，能更好的提高政府投资项目的管理水平和投资效益，强化了投资人的地位和作用，监管能力强，如果组织管理有力，有利于加快建设进度，工程质量有保障。从实施代建制度的背景和法律环境上讲，可操作性强，专业化管理的程度较全过程代建模式相对较高；缺点是投资人需要协调的内容较多，相互之间的衔接水平较重要。

3．联合代建的操作——适用于有一定收益的以及综合性较强的政府项目。由发改委在项目可行性报告通过论证，基本确定了建设项目的建设规模、投资水平和长远的调整规划后，通过公开招标选择代建人，该代建人的投标必须提供和达到初步设计阶段图纸文件的深度，中标的代建人签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权利，代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚。这种模式对代建人招标时，扩大招标内容，即一般要求代建人需要组成联合体(如包括投融资、法律、设计、施工多方参加)投标，投标文件延伸到初步设计。

这种模式的优点是通过评审初步设计方案、建设投资概算、工期等，评标效果较好，可以较优地选择代建人(联合投标体)；缺点是投资人需要组织强大的顾问机构进行代建人、代建方案的评审、选择和认定，成本较高，代建前期投入不足将影响投标人的积极性和参与感，并直接关系到项目的成败。

五、政府投资项目管理推进“代建制”要着重解决的几个问题

推行政府投资项目管理“代建制”，是当前我国投资体制改革的大趋势。丽水市政府投资项目管理代建制已经起步，后铺经济适用房、接官亭农民公寓项目、及遂昌体育中心主体工程项目的试点工作，为我市推行“代建制”积累了一些经验。但总体来说，我市此项改革尚处于刚刚起步阶段，要全面推行政府投资项目管理的“代建制”，还需要加快构建完善的体 制和机制，加大政府投资体制改革的步伐。

（一）明确代建制的范围。要严格区分政府投资项目和非政府投资项目，进一步区分经营性和非经营性政府投资项目，对经营性政府投资项目仍然采用项目法人责任制。对非经营性政府投资项目的建设实施采用代建制，在此基础上再逐步推广。这样界定，符合国务院《关于投资体制改革的决定》和《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》的精神。根据我省的《暂行规定》，非经营性政府投资（公益性）建设项目，主要包括：1．党政工团、人大政协、公检法、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等；2．科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目；3．看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施；4．环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目；5．其他公用事业项目。并规定投资规模在500万元以上的上述项目实行代建制。

（二）制定《丽水市政府投资项目实施代建制管理办法》。实行政府投资项目“代建制”是一项重要的改革，为了确保这项制度的顺利实施，我市政府应根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》和相关法律、法规，结合丽水市的实际情况，按照“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，出台相应的管理办法，为项目的代建管理提供依据。《管理办法》应该对“代建制”的内涵、实施的范围和原则、各主体的权利和义务、代建程序（包括项目立项、项目建设、项目年度投资计划、项目竣工及移交等）、资金管理、监督和奖惩等等都要作出明确而具体的规定。从过程来看，要从项目的决策开始，到项目执行组织、项目执行中对人、财、物的管理，到项目后评估等，制定出严格管理制度。同时，要完善政府投资工程招标投标管理制度，政府投资工程投资控制、审计监理制度，政府投资工程财务管理制度等配套制度，让各方主体，各个环节都能有章可循，有法可依。

（三）加强对代建合同的管理。合同管理是工程项目全过程管理的核心和提高管理水平、经济效益的关键，贯穿于工程实施的全过程和各个方面。加强对代建合同的管理是政府部门对“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在实际操作中，有必要为政府投资项目设计专门的项目管理标准合同文本，将要实施的工程的各种边界条件(如各方协调机制、范围管理、费用与采购管理、代建单位报酬、出资方提供的条件、各方权利和义务、争议解决、工程担保、违约责任等等)事先作约定，以加强对政府投资项目的规范管理。

政府与代建单位签定合同不是一般的商业行为，在遵循合同法一般原则的基础上，具有较强的行政性，其合同应该体现公益性和行政优益权两方面。公益性体现在，行政合同目的是实施行政管理，维护公共利益。优益权体现在，在行政合同履行过程中，行政主体被赋予特权，享有合同履行的监督权、指挥权、单方变更权、解除权以及制裁权。因此，政府在政府投资项目管理中应享有一般建设单位所没有的特权，有必要强调业主可根据代建人的表现，为了公共利益而解除合同或中止合同。

（四）加强代建单位的培育及管理。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设管理的实施者和政府投资管理部门控制投资意志的贯彻执行者。但面对这种新的管理方式，我市目前有能力接受工程项目全过程委托管理的比较独立、成熟的企业或企业集团极为短缺。如果参照《浙江省代建单位资格评审暂行办法》的规定，目前丽水市范围内还没有符合代建资格的单位。这对我市政府投资项目“代建制”的全面实施和建筑行业的发展很不利，培养专业的管理公司是我市目前的当务之急。同时对该行业的管理也还是个空白。为改变这一被动局面，在《浙江省代建单位资格评审暂行办法》的基础上，我市应该结合本地的实际制定出台相关的资格评审办法，科学、合理地设定丽水市代建单位资格评审条件，对本地的代建单位进行培育，促进我市的建筑行业的快速发展。在试行阶段我市可以考虑从本地房地产开发企业和监理单位中培养专业管理机构。当然应该看到，目前这些企业仅在某一方面具有专业水平，不一定具有项目全过程管理经验，因此在推行“代建制”过程中，要鼓励这类企业接受业主委托和主动参与市场竟标，按照合同约定，对工程项目组织实施全过程的管理和服务，在实践中逐渐成熟壮大。但是，最终代建市场还是要打破界限，扩大到全社会范围，将企业交给“看不见的手”调节，以支持保障市场优胜劣汰的良性机制，消除企业主体不平等待遇。实行项目管理公司竞争代建模式要求适度开放市场，打破行业之间和专业之间的壁垒，在代建人的行业、专业选择上，应当按照能力优先的原则，面向能力相当的大型工程承包商、项目投资公司、咨询顾问机构等各类法人实体或其联合体，进行公平公开公正的竞争。同时，随着条件的逐渐成熟，要进一步完善对代建单位的管理。包括代建单位的市场准入、代建单位资格、代建单位的选择等都要进行科学、严格的管理。

（五）完善招投标制度，加强对招投标全过程监督。实行代建制度，原来由政府机关直接面向市场的许多交易转由招标投标市场进行，加强招投标的管理被提到越来越重要的地位上。我国《招标投标法》早已施行，但实施以来，过去存在的针对政府投资工程一些特有的问题尚没有有效地得到克服，尚有一些立法空白。因此，我市应该按照公平、公正、公开的原则，结合丽水市实际，完善政府投资项目招标投标的管理制度和办法。

行政单位建设项目管理篇4

现将《合肥市政府投资项目管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

第一章总则第一条为加强政府投资项目管理，建立健全科学的政府投资决策程序和组织实施程序，强化投资责任制和风险约束机制，保证工程质量，提高投资效益，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》，结合本市实际，制定本办法。

第二条本办法所称政府投资项目，是指使用市本级财政性资金、中央和省补助资金（含国债资金）和用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的项目。

第三条政府投资项目的主要范围是公益性项目、公共基础设施项目、保护和改善生态环境项目、推进科技进步和高新技术产业化项目及市政府确定的其他项目。

第四条政府投资分为直接投资、资本金注入和投资补助、转贷、贷款贴息等方式。本办法适用于采用直接投资、资本金注入和投资补助方式的政府投资项目;采用转贷、贷款贴息等方式的政府投资项目，其管理按照有关办法执行。

第五条政府投资项目实行项目储备制度，依法批准的合肥市国民经济和社会发展中长期规划和专项规划，是政府投资项目决策和储备的重要依据。有关部门应以此指导投资项目前期工作，加强政府投资项目的储备和管理。

第六条政府投资项目应按照批准的年度计划组织实施。列入年度计划的项目应当从政府投资项目储备库中选取。

第七条市发展计划部门是本市政府投资项目的综合管理部门（以下简称市政府投资主管部门），具体负责政府投资项目年度计划的编制和实施协调。市财政部门对政府投资项目的资金使用、工程财务决算进行审核、管理和监督。市审计机关对政府投资项目前期准备、概预算执行、竣工决算等方面进行审计监督。市监察部门对政府投资项目建设过程中的廉政建设实施监督。市建设、规划、国土、环保、建筑业管理等相关部门按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。行政机关在政府投资项目管理过程中应依法保障政府以外其他出资人的合法权益。

第八条凡由市政府投资主管部门审批或审核后报国家、省相关部门审批的政府投资项目，均按本办法执行。国务院、省政府对使用中央和省财政性资金的政府投资项目管理另有规定的，从其规定。第二章项目的申报和确定第九条政府投资项目采用直接投资和资本金注入方式的，应审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。除特殊情况，一般不审批开工报告。总投资1000万元以下的政府投资项目，可合并审批项目建议书和可行性研究报告。按规定需要上报国家、省审批的项目，由市政府投资主管部门征求有关部门意见进行初审后上报。

第十条拟申请政府采用直接投资和资本金注入方式投入的项目,项目单位应委托符合资质要求的咨询机构编制项目建议书，由其主管部门审核后，报市政府投资主管部门。申报时应提供以下材料：

（一）申请报告；

（二）项目建议书；

（三）其他相关材料。

第十一条项目建议书应包括以下内容：

（一）项目单位基本情况；

（二）项目建设的必要性和依据；

（三）项目名称、建设规模、主要建设内容；

（四）项目建设选址和用地的初步方案；

（五）项目总投资估算、资金筹措和还贷的初步方案；

（六）经济效益和社会效益预测，包括财务评价和国民经济评价；

（七）环境影响、交通、文物保护、劳动、安全、卫生、消防、能源和水资源消耗等初步分析；

（八）建设进度初步安排；

（九）结论。

第十二条市政府投资主管部门应当在收到项目建议书申请后5个工作日内作出是否受理的决定。市政府投资主管部门根据申报项目的具体情况，征求有关部门对项目建议书的意见，并自受理之日起15个工作日内提出初审意见报市政府。对本市经济、社会和环境有重大影响的项目，在报市政府前应采取听证会等方式广泛征求公众意见。对市政府审定的建设项目,由市政府投资主管部门批准项目建议书，并纳入政府投资项目储备库。

第十三条项目建议书批准后，项目单位应委托符合资质要求的咨询机构编制项目可行性研究报告，经其主管部门审核，报市政府投资主管部门。申报时应提供以下材料：

（一）申请报告；

（二）可行性研究报告；

（三）规划部门提出的设计条件、国土部门的用地预审意见、环保部门批复的环境影响评价文件和其他所需的附件材料。

第十四条可行性研究报告应包括以下内容：

（一）项目概况；

（二）项目提出的必要性和依据；

（三）建设内容和建设规模；

（四）项目建设选址和用地方案；

（五）环境保护和能源、资源消耗等；

（六）项目外部配套建设条件论证；

（七）劳动保护与卫生防疫、消防等；

（八）项目总投资估算和资金来源落实情况；

（九）招标方案；

（十）风险管理方案；

（十一）经济效益和社会效益分析；

（十二）项目建设周期及工程进度安排；

（十三）项目法人的组建方案；

（十四）对于项目建议书批复中规定须政府投资采取资本金注入方式投入的项目，应提出股权结构和利益分配方案；

（十五）结论。

第十五条市政府投资主管部门应当在收到项目可行性研究报告申请后5个工作日内作出是否受理的决定。市政府投资主管部门应委托符合资质要求的咨询机构对可行性研究报告进行评估论证并征求有关部门的意见，并自受理之日起15个工作日内作出是否批准的决定。其中，委托咨询评估的时间不计算在15个工作日内。

第十六条可行性研究报告批准后，项目单位应依法通过招标等方式选择符合资质要求的设计单位进行初步设计（含编制概算），经其主管部门审核，报市政府投资主管部门。报批时应附规划方案审查意见书等所需的附件材料。设计单位应依照批准的可行性研究报告所确定的规模和标准，严格按照有关规范进行初步设计，初步设计文件应列明各单项工程或单位工程的建设内容、建设标准、用地规模、主要材料、设备选择和投资概算等。初步设计中的建设内容、建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围，概算总投资不得超过可行性研究报告批复投资额的3%，否则可行性研究报告应当重新报批。市政府投资主管部门审批初步设计按照第十五条规定办理。

第十七条市政府投资主管部门应根据国民经济和社会发展要求，定期向社会公布投资补助项目的条件和重点支持方向等。

第十八条拟申请政府采取投资补助方式投入的建设项目，项目单位应编制资金申请报告，经其主管部门审核，报市政府投资主管部门。申报时应提供以下材料：

（一）项目审批、核准或者备案文件；

（二）环保部门批复的环境影响评价文件；

（三）国土资源部门出具的项目用地预审意见；

（四）规划部门出具的规划设计方案审查意见书或建设工程规划许可证；

（五）其他依法应提交的文件。

第十九条资金申请报告应包括以下主要内容：

（一）项目申报单位和项目的基本情况；

（二）项目的资金情况，包括资金来源和到位情况；

（三）项目申报的理由；

（四）项目实施后的社会、经济评价和效果预测。

第二十条市政府投资主管部门会同市财政等部门对申报的资金申请报告提出初审意见报市政府确定。对市政府确定的项目,由市政府投资主管部门批准资金申请报告，并将其纳入政府投资项目储备库。按规定需要上报国家、省审批的项目，由市政府投资主管部门初审后上报。第三章年度计划的制定和执行第二十一条申请纳入政府投资年度计划的项目，应当符合下列条件：

（一）已纳入政府投资项目储备库；

（二）拟申请采取直接投资和资本金注入方式的项目，其可行性研究报告已获批准；

（三）拟申请采取投资补助方式的项目，应符合市政府投资主管部门公布的投资补助项目的条件和重点支持方向；

（四）项目管理单位已经选定或者项目法人已经组建；

（五）除政府投资外的其他投资已经基本落实。

第二十二条具备第二十一条所列条件，计划下年度开工或续建的项目,由项目单位主管部门申报列入下一年年度计划。市政府投资主管部门每年下达编制政府投资年度计划通知，申报文件应在通知规定的截止日期前报市政府投资主管部门,同时抄报市财政部门。申报文件应包括下列内容：

（一）项目情况，包括项目名称、法人情况、建设规模、总投资、资金来源、建设条件落实情况、下一年建设内容和申请政府投资额。

（二）新开工项目应明确预定开工的时间。

（三）续建项目要说明项目当年投资计划、形象进度和到当年年底预计完成的投资额。

（四）其他应当说明的情况。

第二十三条市政府投资主管部门会同市财政等部门在每年年底前编制政府投资年度计划草案报市政府审批，其中使用市本级财政性资金的纳入年度预算草案，报市人民代表大会审议批准。批准后的政府投资年度计划由市政府投资主管部门下达执行。政府投资年度计划应当包括下列内容：

（一）年度政府投资总额；

（二）项目名称、项目法人、建设规模和内容、建设期限、项目总投资和资金来源，年度投资和资金来源、年度建设内容；

（三）投资补助的总量及重点支持方向；

（四）其他应当说明的情况。

第二十四条政府投资年度计划执行过程中，确需进行调整的，应当由项目单位主管部门申报，由市政府投资主管部门会同市财政和其他有关部门提出调整方案，报市政府批准。

第二十五条使用财政性资金的政府投资项目，资金支付按照财政集中支付的有关规定办理。第四章项目的建设管理第二十六条政府投资项目实行项目法人制。非经营性项目推行代建制，即选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位。代建制管理办法另行制定。公益性项目实行代建制，按照《合肥市公益性项目建设管理办法》执行。经营性政府投资项目，项目可行性研究报告批准后，必须按规定组建项目法人，项目法人负责项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值。

第二十七条政府投资项目实行招标投标制。凡符合招标条件的，勘查、设计、施工、监理、设备和材料的采购均应当依法实行招标。所需设备和材料已纳入政府采购范围的，必须按照有关规定进行政府采购。政府投资项目严禁转包和违法分包。总承包单位进行合同分包，按照《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国招标投标法》中的相关条款执行。

第二十八条政府投资项目实行合同管理制。设计、施工、监理等单位按照合同要求对项目法人负责。

第二十九条政府投资项目实行监理制。监理单位应当根据有关工程建设的法律、法规、工程设计文件和施工、设备监理合同以及工程建设合同，对工程建设进行监理。

第三十条项目单位应当坚持概算控制预算、预算控制决算的原则，按照批准的建设内容、规模、标准组织进行施工图设计和建设，特殊情况下确需变更设计且不增加政府投资的，应当由原设计单位编制变更设计说明报市政府投资主管部门备案；非因技术、水文、地质等原因而做出的重大设计变更或需要增加政府投资的，项目单位主管部门应当报市政府投资主管部门，由市政府投资主管部门会同财政部门提出意见，报市政府批准，办理调整概算等手续。未经批准，严禁擅自提高建设标准、扩大建设规模、改变建设用途。

第三十一条项目建成后，应按规定完成竣工验收、工程结算和竣工决算工作。政府投资项目竣工验收后3个月内，建设单位应编制完成竣工决算，经审计，报市财政部门办理竣工决算审核、批复后，办理资产交付手续。

第三十二条政府投资项目交付试用期满后，市政府投资主管部门应当会同有关部门有选择地进行项目后评价，其评价结论报市政府。

第三十三条项目法人或代建机构、勘察设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名应当在施工现场的显著位置公示。政府有关部门应当公布举报电话等投诉举报方式，受理公民、法人和其他组织投诉、举报政府投资项目审批和建设中的违法行为。第五章法律责任第三十四条项目单位有下列行为之一的，有权机关责令限期整改，依法追究单位负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（一）未按程序办理相关手续擅自开工建设的；

（二）未经批准擅自调整建设标准和投资规模的；

（三）未依法组织招标的；

（四）转移、侵占或者挪用建设资金的；

（五）未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；

（六）其他违反有关法律、法规规定的行为。

第三十五条市政府有关部门有下列行为之一的，有权机关责令限期改正，并依法追究其部门主要负责人和直接责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）违反本办法批准可行性研究报告或者设计文件的；

（二）违反本办法批准列入投资计划的；

（三）违反本办法拨付建设资金的；

（四）其他违反有关法律、法规规定的行为。

第三十六条参与政府投资项目建设的单位有下列情形之一的，由有关行政管理部门按职责分工将其列入不良行为记录名单；

（一）咨询、会计、工程造价等中介机构在咨询评估、财务审计、造价审核等方面弄虚作假，或者评估、审计、审核等结论严重失实的；

（二）设计单位不按基本建设程序和批准的可行性研究报告对政府投资项目进行初步设计及施工图设计情节严重的；

（三）施工单位不按批准的施工图和有关建设规定组织施工情节严重的；施工单位转包或违法分包建设工程的；

（四）监理单位不按国家有关规定履行职责情节严重的；

（五）招标机构违背国家有关招标规定的；

（六）建设管理机构违背国家和市政府有关建设管理规定的。项目单位委托相关业务前应当查询前款规定的不良行为记录名单；有前款规定行为的单位，自被列入不良行为记录名单之日起3年内，项目单位不得委托其承担政府投资项目的相关工作。

第三十七条政府投资项目发生重大责任和质量事故的，除依法追究建设、勘察设计、施工和监理单位及其法定代表人和直接责任人的法律责任外，还应依法追究有关行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建设监督管理方面的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政单位建设项目管理篇5

关键词：代建制；代建单位；角色定位

中图分类号： TU-02 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）32-67-2

0 引言

2004年7月15日，国务院《关于投资体制改革的决定》，要求“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”我国政府推行代建制，目的是转变政府职能，改变我国以往非营利性公益项目实行的自投自建、自建自用的项目管理模式，针对政府投资项目“超规模、超投资、超标准”的三超现象，引入新的市场建设主体，代行政府投资者职责，实行建设项目专业化管理，以期达到控制投资、提高投资效益和提升建设项目管理水平的目的。代建制在全国各地试行十多年的情况看，效果不如人意，远远未达到改革的初衷，至今未建立起权威有效的市场代建体系，反而暴露出了诸如代建单位法律地位模糊、代建市场竞争不够、代建单位专业管理能力低、代建单位激励约束机制不科学、大业主小代建和政府越权等问题[1]，许多政府代建项目在投资控制方面与原来的建设模式相比没有发生明显改变，那么问题出现在哪里？为什么实施了十多年的代建制度至今没有在国家层面形成一套统一的管理制度？究其原因，本人以为本质上是对代建单位角色定位认识不足，对代建单位的建设管理作用寄望过高，政策脱离实际，影响了代建制的发展。

1 政府对代建单位建设管理职能定位过宽，代建单位不应承担项目投资控制职能

从政策指向和全国试点的情况看，各地普遍希望通过推行代建制解决投资超概算问题，这既违背项目建设管理规律，又不符合工程建设实际，结果造成代建制改革十多年来停滞不前。

1.1 代建单位对项目功能变化和建设标准提升导致的投资超算无能为力

一方面，代建单位在项目功能需求设计上不具备专业技能，另一方面，代建单位无法取代使用单位功能决策责任，最终导致建设管理过程扭曲。比如医院建设上，特殊的使用功能要求很多，需要医疗技术人员提出而后设计单位进行专业化设计，代建单位在这方面很难起到作用。

项目功能要求及决策建议权应归属使用单位符合建设工程管理规律。项目建设的本意是要满足使用单位的使用要求，在项目前期决策阶段，使用单位是项目建议书、可行性研究报告等决策方案制定者，是项目决策建议者。在项目建设过程中，使用单位也必然要参与到项目功能变更决策中来。建设项目具有复杂性、长期性特征，过程决策必不可少，使用单位在项目实施过程中参与到决策中来，针对实际情况提出必要的功能变更要求，这样一方面弥补项目决策阶段考虑的不足，另一方面也可以使项目建成后更加切合自身使用的需要，因此，使用单位仍然需要在项目功能方面发挥决策作用。

1.2 从代建单位价值取向上看，不宜要求其对项目功能决策负责

一般情况下，政府投资非营利性建设项目应当以实现物有所值为建设目标，这要求在投资建设过程中，要从项目全寿命周期角度来考虑项目的投资使用价值，不但要考虑前期建设成本，还有考虑运营使用后的维修成本。代建单位不是投资人，也不是最后的使用者，它只是通过项目建设管理收取管理费，处于被雇佣和项目建设执行者的地位。作为企业，代建单位往往以自身利益最大化为目标，没有意愿也不可能从投资者和使用者的角度来考虑待建项目的价值问题，不会从整个项目全寿命周期的角度来考虑工程造价控制，反而容易发生逆向选择和道德风险问题，损害建设单位和使用单位利益。[2]比如代建单位为尽快完成项目建设目标，往往会忽视由于施工不当在项目使用阶段可能发生的问题，由此可能会带来项目建成后出现不必要的拆改，有时候反而会带来政府资金的更大浪费。虽然通过代建制，在项目建设期控制了“超概算、超标准、超规模”的三超现象，但从项目全寿命周期的角度，却未必真正实现物有所值。

1.3 从现阶段代建单位的实力上看，也不宜要求其负担过高的工作目标

代建单位实力要与其承担的政府工程建设管理责任相适应，项目管理公司应当在其能力范围内承接合适的代建业务，不能搞小项目管理公司，大代建单位。代建单位管理控制项目投资，大大超过了代建单位能力范围。尤其对于政府非营利项目动则几亿甚至几十亿的投资项目，大部分项目管理公司实力无法匹配，结果造成代建单位只能委身使用单位或政府管理单位，听命政府安排，实际上还只是起到了一个项目管理公司的咨询责任，不但做不好项目投资控制，往往还会影响其发挥独立的项目建设管理作用。

由以上分析，要从工程建设管理的实际出发，去掉目前代建单位不合理资金控制要求，着力于发挥其建设方面的组织管理才能，以适应匹配目前项目管理公司规模较小的实际情况，这样做既符合其自身专业技能特点，保障其独立性，也有利于项目功能目标的实现，同时可以避免不必要的决策博弈，增加交易成本。

2 要坚持代建单位市场定位，不能在政府设立单独部门搞代建

代建单位是一个政府机构还是一个市场建设管理机构？从已经实施代建制度的各地情况看，共同的特征是将使用单位的项目建设管理权转移给代建单位，而对代建单位是政府设立专门机构还是市场选择工程项目管理单位，各地做法并不一致。本人以为，政府部门另设机构搞代建（如深圳模式），整个项目建设管理仍在政府内部运行，会造成政府机构进一步臃肿，管理协调难度加大，交易成本进一步提高，这样做无法发挥市场竞争机制作用，与政府社会化管理方向相悖，而且由于政府专权，容易形成行政垄断，滋生腐败，不利于投资控制，也不利于提高政府管理效益，更无法发挥市场上项目管理公司的专业化作用。[3]代建单位定位为市场经济单位，从市场上通过招标选择（如北京模式），这一模式符合市场化改革取向，符合国务院关于投资体制改革的方向规定，符合政府购买外包服务的政策法律机制，有利于发挥市场机构的独立性，发挥其专业化作用，有利于提高政府管理效率，节约建设成本，推动建设管理水平发展。

3 解决代建单位部分建设管理职能与监理单位重叠问题

代建单位作为工程项目的组织管理者，职能范围已经包括监理职能，因此实行代建制的项目，应当取消项目监理。代建制的产生，从某种角度上反映了目前建筑市场上监理单位的弱小地位。实际上，监理单位并没有发挥法律所赋予的建设项目管理职能，仅仅起到了部分监督和咨询职能的作用，在项目建设管理上发挥的作用不大，在管理决策上发挥的作用更是有限，这一方面原因来自于业主越权管理，另一方面是监理单位自身管理力和技术水平远落后于总包单位和专业施工单位，技不如人所致。在推行代建制的项目上，这部分监督职能完全可以由代建单位取代，节约交易管理费用。[4]

总之，政府投资非营利性建设项目聘请代建单位，主要是解决如何建、怎样建的问题，至于建什么的问题应当交由使用单位和审批单位解决。

4 结束语

通过以上分析，本人认为解决目前代建制停滞不前的办法主要是对代建单位的角色重新定位，保留使用单位项目功能设置和变更以及监督建设施工的责任，项目投资控制责任由政府投资审批单位承担，建设组织管理责任由代建单位承担。代建制项目的业主包括投资方，使用方和代建单位。三者各司其职，以投资审批单位为主，分别行使业主职能，共同保证投资目标的实现。使用单位对建设管理单位的监督是必要的，既是为了保证建设项目使用功能的实现，也有利于保证建设工程质量。

在代建单位的定位上，要从国家政策制定层面入手，实事求是，一要坚持代建单位承担的项目责任与自身实力相匹配的原则，二要坚持市场定位，从市场上选择代建单位，三要坚持代建单位独立行使职能，充分发挥代建单位建设管理专业化的作用。

参 考 文 献

[1] 张广国.政府投资项目实行代建制存在的问题及对策[J].中国招标，2014，09.

[2] 任凯.政府投资代建制项目生命周期管理研究[D].长安大学，2012.

行政单位建设项目管理篇6

随着我国国民经济的发展，建设脚步的加快，工程建设在我国的国民经济建设中占据了越来越重要的地位，作为公有制占主体的国家政府投资工程在我们的社会生活中始终扮演着重要的角色。这样如何对政府投资项目进行有效的管理摆在我们面前，本文主要阐述目前我国政府投资项目管理和“代建制”的问题，以及我个人对这些问题的浅见。

一、政府投资项目管理及“代建制”的内容

（一）政府投资项目管理的主要内容及特点

政府投资项目从政府投资资金来源和政府投资领域的角度来界定，是指运用政府财政预算资金和纳入预算理的各类专项建设资金（基金）以及借用金融组织贷款等，对公共基础设施、社会公益事业以及需要政府扶持发展的产业技术开发等领域进行的固定资产投资项目。目前我国每年的全社会固定资产投资为三万亿元，近年来随着实施积极的财政政策、扩大内需等政策措施，政府投资数额急剧增长，每年“政府投资项目”占到约10%，达3500亿元左右。

政府投资项目管理主要包括对投资项目的资金运用、成本控制、投资项目质量和建设周期等方面的控制与监督，其目的在于保证政府投资能按预定计划实施，防止投资项目在实施过程中各种不良问题的产生，以确保项目能按预期的要求完成。

政府投资项目管理具有以下三个特点：一是政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目；二是政府投资项目具有一般项目更为严格的管理程序；三是政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。

（二）“代建制”的起源和定义

项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。

现在所推行的“代建制”是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。而政府投资项目“代建制”，则是指政府委托第三方以建设期法人地位，对所投资工程进行专业化管理的模式。它形成了投资、建设、管理、使用相分离的权责明确、制约有效、科学规范的管理体制及运行机制。

二、我国政府投资项目管理现状及分析

随着我国投资体制改革的深入，政府投资项目的建设管理模式正由“建设、监管、使用”多位一体的模式向“投建管用”职能分离的模式转化。改变长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式实行“财政投资，政府管理”的单一模式，这就造成了以下几个主要方面的问题：

1、政府投资项目管理水平较低，工程质量难以保证。政府投资项目种类较多，有的工程具有很强的专业性，也有很强的综合性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳，工程质量难以保证。同时政府部门往往是上一个投资项目，就组建一个临时的基建班子或建设指挥部，由于缺少管理专业人员，加上没有管理经验的积累，造成建设管理水平相对较低。

2、政府投资项目的建设标准及投资规模难以控制。目前的政府投资项目建设缺乏投资和建设的各自规范主体。由于投资和建设的主体基本上合二为一，相应就缺少了投资约束机制，造成政府对项目建设过程也缺乏有效的外在管理和制约手段；而政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金，资金是无偿拨付和使用的。因此，政府投资项目往往会出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象，建设单位的“投资饥渴症”难以遏制，使本已十分紧张的政府财政资金更加“雪上加霜”。

3、政府投资项目的投资决策机制不够完善。目前我国的政府投资项目决策的科学性受到较大的影响，主要原因是政府投资项目的决策机制不完善。决策机制直接影响投资决策的质量，而投资项目决策在整个项目周期中至为重要。而目前我区政府投资项目决策方式与我国现有的投资项目决策方式基本一样，其主要表现为：个别领导说了算，善于争取多要点，形象工程突破程序加紧干，资金不足普撒胡椒面。这样的决策往往会造成工程决策拍脑袋、工程上马拍胸部、工程烂尾拍屁股等现象。

三、针对政府投资项目管理的问题提出“代建制”策略

为较大改善和解决上述存在的问题，为了进一步提高政府投资效益，规范和完善政府投资项目从决策、建设、资金计划安排到竣工验收的全过程管理，保证政府投资项目的质量，笔者认为可以从多个方面着手，本文仅以“代建制”为切入点重点论述，具体在项目实施阶段可采取如下措施：

1、代建项目的确定，即必须采用代建的适用范围。凡建安工程投资在规定额度以上且市财政性资金投入在规定额度以上、建设单位没有自行管理建设能力的建设项目，可要求必须当实行代建制。

2、代建的形式。可采取两种代建形式：全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书要求，对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣工验收实行全程管理；阶段代建，代建单位根据批准的初步设计，对项目建设管理至竣工验收实行阶段管理。

3、实行代建合同管理。代建单位的产生引入了竞争机制，除个别特殊项目由政府指定外，均需通过招投标方式选择代建单位。代建单位确定后，建设单位应当和代建单位签订项目委托代建合同。明确代建项目的范围、形式，双方的权利、义务等法律关系。同时建立健全了重大政府投资项目稽察制度。

4、奖励与处罚。应采取适当激励机制来提高代建单位工作积极性，如工程包干有节余，代建单位可分成，其中市政府投资节余部分可有适当比例由代建单位留成。如决算投资超过包干基数，超过部分由建设单位和代建单位各承担相应比例费用。但因代建单位原因，造成工期拖延的予以罚款。

四、结束语

“代建制”使项目管理技术、管理手段、管理思想更专业、更先进；政府不用组织相应的管理机构，能够有效地防止公务员队伍膨胀；通过市场的方式转移项目建设费用超支的风险。政府不介入具体的经济活动，既符合国际惯例，有利于维护正常的市场运行秩序，又可有效地杜绝公务人员产生腐败。因此，实行项目法人制、推广项目“代建制”是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资项目建设管理体制改革的必然趋势。

参考文献：

1、尹贻林，阎孝砚《政府投资项目代建制理论与实务》天津大学出版社，2006

2、石明《项目管理实务》东北大学出版社，2004

行政单位建设项目管理篇7

代建项目委托风险预案

一、自建制与代建制的区别

自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有，在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。

代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

二、代建制利弊分析

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉；

竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用；

代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生；

代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划。财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

三、代建制的合同模式

第一种模式：“委托合同”模式

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的；使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

第二种模式：“指定合同”模式

特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。项目管理者联盟，项目管理问题；投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。

行政单位建设项目管理篇8

近年来，随着城乡基础设施建设步伐的加快，各级地方人民政府为切实加强政府投资项目监督管理，均在不遗余力探索制订国家建设项目审计监督实施办法、财政专项资金审计监督办法、财政投资项目监督管理暂行办法、规范财政投资项目招标投标活动、财政投资评审管理暂行办法等规范性文件，虽然取得了一定实效，但仍存在一系列突出问题，如决算超预算、预算超概算；建设单位拆分肢解工程项目发包、招标，中标单位非法转包分包，违规挂靠；不按招标文件约定内容签订施工合同，签订“阴阳合同”、“黑白合同”甚至无合同；不履行变更审批程序，擅自提高建设规模和标准；现场签证管理不到位；施工单位决算不实、高估冒算；基建财务管理不规范等。

一是规范项目流程，严格环节管理。

严格项目建设程序。项目建设单位必须严格执行批准的初步设计和概算，按批准的建设规模和工程投资额度进行限额设计，禁止先设计后勘察或不勘察。

加强招投标管理。针对所有依法依规实行招标的政府投资项目，都必须按规定进入公共资源交易中心进行招标，严禁卖标、买标、围标、串标、挂靠投标、违法分包和非法转包等违法行为，依法净化招投标市场。

规范合同签订。项目建设单位与参建各方签订的合同或协议要严格执行《合同法》，做到主体明确、严密、规范、职责清楚，有履约保证和质量保证条款。

严控工程变更。严格控制工程设计变更，不得随意变更设计内容，施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术规范标准组织施工，施工承包人不得擅自对原工程设计进行变更，建设单位要严把设计变更关。

加强签证管理。各单位应遵循公平、公正、诚实信用的原则，加强施工现场签证管理。对隐蔽工程、工程量增加项目的变更等签证，必须做到“三方签字”，即建设方、施工方、监理方同时参与，对工程量进行丈量、质量验收之后，实行现场签证。

严格竣工验收。要严格按照《江西省房屋建筑工程和市政基础设施竣工验收备案管理办法》开展工程竣工验收。竣工验收是一个涉及面很广的活动，验收人员组成有特定要求，包括质监、业主、监理、勘测、设计、施工等单位，参建各方都应从各自的角度进行评定，集体验收合格方能出示验收通知并出具工程竣工验收报告。

完善财务管理。建设单位要按照《基本建设财务管理规定》做好政府投资项目财务管理的基础工作，按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责项目建设财务工作，严格按有关规定和批准的建设内容做好帐户设置和管理，完善内部财务管理制度。

严格资金拨付。拨付项目资金必须由施工单位提出书面申请，必要时由建设单位申请行政主管部门会同监察、发改、财政、审计等相关部门对工程进度和工程量予以核实，严格按施工合同规定的工程进度付款。财政部门要严格按资金管理办法拨付项目资金，并对建设单位审签的发票、工程量验收单进行抽查。

二是强化部门责任，形成监管合力。

发改委作为政府投资项目的综合管理部门，负责政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督，具体负责项目建议书、可行性研究报告、初步设计的审批，组织工程变更审查、竣工验收，监督协调政府投资项目的计划执行情况，对省、市、县重大项目实行

稽查。财政部门应切实加强政府投资项目资金财务活动的监督管理，具体负责政府投资项目资金计划的编制，审核政府投资项目工程概、预算及标底编制，参与工程变更审查，审核工程投资资金来源与落实情况，按工程进度审核拨付建设资金，对基本建设财务进行管理监督。

审计机关应深入开展对政府投资项目基本建设程序、工程变更、现场签证、造价结算、竣工财务决算等事项的审计监督，依法对审计发现的问题进行处理。

政府招投标办负责政府投资项目交易招投标活动的监督管理，具体对政府投资项目交易招标文件和合同的备案审查，政府投资项目招标评标专家库的建设管理，受理对政府投资项目交易工作的投诉、举报。

建设、规划、交通、水务等部门负责各自行业施工、勘察设计、监理等单位和工程招投标、造价咨询等中介机构及其从业人员经营行为的监督管理，依法查处其违规违法行为；监督检查工程质量和安全生产责任制落实；完善工程建设不良行为记录和黑名单制度，建立健全工程建设领域诚信体系建设，严格市场准入。

监察机关负责对政府投资项目实施过程中建设单位和相关职能部门及工作人员执行法律法规制度情况的监督检查，依法依规查处政府投资项目建设中监管不力、、失职渎职、违反管理程序等违法违纪行为，并追究有关单位和人员的责任。

同时，建立政府投资项目监管联席会议制度，由政府牵头，监察、发改、财政、审计、招标办、公共资源交易中心等作为成员单位，定期或不定期召开联席工作会议。各部门加强沟通和协调，发挥各自职能，在各自职责范围内对存在问题进行处理和行政问责，更加及时、直接、高效地解决困难和问题，形成项目监管合力，确保政府投资项目合法合规、科学高效、优质规范实施。

一是建设单位未经批准擅自扩大建设规模，提高建设标准和设备购置标准，或建设计划外工程，造成工程决算超概算的，财政部门不予追加投资，并依法追究相关责任人员的责任。

二是对按规定应当进行招投标而未进行，或没有依法履行职责，违反规定越权插手、干扰招投标工作和有舞弊、弄虚作假等违法违纪行为的，依法追究有关单位和相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三是对参与围标、串标、挂靠投标、违法分包、非法转包和发生重大安全质量事故、投标承诺不兑现的单位，列入建筑市场相关不良记录；情节严重的，依法追究有关单位和相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四是对违反规定签订与招标文件实质性内容相违背的施工合同，或未经招标办备案，擅自签订与招标文件、施工合同实质性内容相违背的补充合同、补充协议，依法追究有关单位责任人及相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

五是对项目变更未按审批权限和程序报批，或在工程变更、价格签证中存在弄虚作假或工作不负责任，造成增加工程造价的，财政部门不得增拨工程款，其损失由建设单位承担，并依法追究建设单位负责人和相关人员责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政单位建设项目管理篇9

关键词：政府投资项目；代建制；模式

1 政府投资项目“代建制”的涵义和实质

政府投资项目“代建制”，是一种新的政府投资项目管理模式。是指政府组织发改、监察、建设、财政等各相关部门，根据有关法律法规制定项目“代建制”管理制度，按照管理制度规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，投资人或建设单位对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的建设管理模式。政府投资项目“代建制”，其实质是将政府投资项目交给专业项目管理公司建设，实行交钥匙工程（国际上称为EPC工程），项目管理公司从中赚取相应的工程管理费用和合理利润。政府通过招标等方式选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和项目管理水平的目的。并且通过市场化，在保证资金的使用效益和施工质量的前提下有效地遏制了工程腐败现象。

2 目前情况下，推行政府投资项目“代建制”的利弊分析

随着国务院《关于投资体制改革的决定》的颁布，全国各省市都在摸索探讨项目“代建制”的管理模式，具体的实施措施也各不相同。我们学习和借鉴了外省市及省内兄弟城市的先进管理经验，并根据财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》、广东省政府《关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知》对项目“代建制”的管理模式进行了探讨。潮州市从2008年开始对项目“代建制”进行了尝试，自《潮州市政府投资市属非经营性建设项目代建管理规定（试行）》颁布实行以来，我们对“代建制”项目管理模式作了客观分析，概括其积极作用有以下四点：

2.1 将传统管理模式的“建、用合一”改为“建、用分开”，使项目管理专业化。切断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，且实现了项目管理队伍的专业化，提高了项目管理水平。

2.2 加快政府职能转变。长期以来，政府常因建设项目而单独设立工程指挥部。这种行政体制管理经济活动存在许多弊端，其一是缺乏专业性，这种指挥部模式是因建设而设立的，是用单种模式去管理多种经济形态，因此缺乏项目管理队伍的专业化。其二造成公务人员数量增加，提高了政府财政负担。其三工程质量无法得到保证。实行代建制以后，政府仅在宏观方面进行调控，细节上有市场机制自行运转调节，有效转变了政府的职能。

2.3 有利于遏制腐败。实施代建制以后，代建人虽实施具体的管理，但却受到建设方的监督制约，权限受到限制。一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方等相关机构的严格监督，有效的遏制了腐败现象。

2.4 有效抑制“三超”痼疾。以前，建设单位在项目建设过程中是双重身份，既是建设单位又是使用单位，他们往往从本部门利益出发，未经政府主管部门批准擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容，“三超”现象十分严重。代建制实施以后，项目追加财政投资不大可能，超概算现象明显减少。代建人为此必须考虑在现有的资金范围内如何保证工程的质量，对建设资金专业管理、精打细算，因而进一步的降低了成本，提高了投资效益。从而有效的抑制“三超”痼疾。

但是，随着“代建制”项目管理模式推行，制约其健康发展的一些消极因素也逐渐显露出来，具体表现为：

（1）是相关配套政策的滞后，决定了新型管理模式的建立需要一个不断完善的过程。政府投资工程项目中，需划清代建单位与使用单位之间的责任、权利和利益界限，做到在工程管理过程中每个步骤都有章可循，有法可依。在保证工程总体目标前提下，要对代建人充分授权，通过“政府监管、招标单位督促、投资监理审核”等多方监督和多阶段考核。项目“代建制”管理制度、代建行业的市场管理、代建企业的资质管理，代建项目的合同管理，“代建制”财政财务管理制度、项目建成后的绩效评价体系等与之配套实施的制度规定，目前还是空白。与此同时，政府还需要加强建立健全与“代建制”配套的法规体系，对相应的法律法规的完善，以保证和提高工程项目的进度、水平和总体质量。

（2）要推行项目“代建制”，需要政府的统一组织与协调。项目“代建制”是一个全新的项目管理模式，它的推行打破了目前建设行政体制上的条条分割管理体制，如工程咨询制度、工程监理制度、设计咨询制度、拆迁评估制度、土地评估制度等等，这些行业管理职能目前都分别在发改、建设、房管、国土资源等职能部门，各部门都通过各自的资质、资格以及业务范围的管理形成相对独立的运行机制。要打破这种运行机制，建立一个全新的管理模式，不是某一个职能部门所能推动实施的，需要政府的统一组织与协调。

（3）要强化预算监督管理，提高《基本建设支出预算》执行的严肃性。项目代建前，要编制详实准确的项目投资预算，列入《项目基本建设支出预算》。调整项目投资概算、追加项目投资预算，都要经过法定程序，概算、预算、决算要相互控制，提高预算执行的严肃性。

（4）要降低代建单位的经济风险，代建单位普遍承担的义务多、责任大、权利小、费用低，形成责任义务大，而费用收入却低于非盈利劳务单位的现象。代建制取费标准尚未对取费设置严格的下限，易产生代建单位的收益和风险不相对称。影响了代建制项目管理公司的发展，同时也影响工程项目的总体质量。

结束语

政府投资项目“代建制”是社会主义市场经济发展的要求，是基础设施投融资体制改革的方向，也是建立现代企业制度、完善政府投资项目管理模式的重要内容。我们认为应积极研究出台相关的法律法规及配套政策，以完善的政策作引导，以严格的法律法规作保障，逐步实现政府投资项目管理体制的转型。政府通过代建制，可以解决非专业管理、分散管理、机构重置等问题，有助于加快政府职能转换；通过严格的代建合同，将有效地把投、建、管、用分离；通过市场化，有效地保证了资金的使用效益和施工质量。

参考文献

[1]苗葳.政府投资工程项目代建制浅析[J].内蒙古科技与经济，2008（3）.

[2]薛华，王建初.我国政府投资建设项目管理方式分析[J].经济与管理，2004（1）.

[3]乌云娜.牛东晓.政府投资建设项目代建制理论与实务[M].北京：电子工业出版社，2007.2.

行政单位建设项目管理篇10

关键词 河道管理 防洪 可靠性

河道是下泄洪水的通道，是发展社会用水的主要来源，维护河道安全，关系社会经济发展与社会稳定，近年来，由于社会经济发展速度的提升，河道管理范围内的建设项目越来越多，加大了管理的工作量和难度，河道管理工作面临着安全运行等诸多问题，给水行政单位和河道管理部门提出了更高的管理要求。因此，提升项目管控水平，维护好河道秩序，确保河道安全是十分重要的。

一、河道管理范围内的建设项目问题

河道管理范围内的工程建设项目通常会涉及跨河电线铺设、综合整治城区河段、整治航道、管道及桥梁工程，这类工程多为省市或国家的重点建设项目。虽然各级水利单位不断强化工作管控力度，在一定程度上遏制了违规项目建设，使得河道管理范围内建设项目管理工作逐渐规范化，但因种种原因的限制，当前河道管理范围内的建设项目仍存在以下问题：首先，水行政单位对项目进行的审查和批复得不到有效实施。其次，某些工程项目没有经过水行政单位的许可就开展建设工作。再次，项目施工期间水利单位很难开展有效的监管工作，建设单位不按照批复要求开展建设。最后，运行管理及验收缺位问题。

二、问题探讨及解决对策研究

（一）项目审批阶段相关问题及解决措施研究

（1）编写、评估防洪报告的管控工作。建设项目防洪评价报告是技术性报告，它是项目审查最主要的技术文件。因此，报告编写质量直接影响着项目审查。但当前仍没有严格规定报告编制单位应具备的资质，这就使得报告编制管理工作较为混乱，影响了报告编制质量。建议相关单位应尽快出台相关规定，统一项目评价管理标准，提升报告编制人员的认证水平，提高报告编制质量。

（2）审查建设项目时没有统一的技术标准且在审批时存在随意性现象。最近几年，由于我国经济发展速度十分迅捷，河道管理范围内的建设项目逐渐增多，特别是沿河城市与城区河段，政府为加快城市发展速度，纷纷开发利用城区河道，致使近年来城区河道管理范围内的建设项目密度大、种类多。但当前仍没有出台一套可行性高的河道岸线规划管理制度，使得建设项目的审批工作缺乏规范性。再者是建设项目壅水高度问题，河道堤顶高度是由设计洪水水面线加安全超高确定的，因河道管理范围内某些建设项目的建设，产生壅水，当遇设计标准洪水时，该段河道洪水水面线高度就会超过设计洪水水面线，洪水对堤防的压力将超过遇设计洪水时产生的压力，对堤防的安全稳定产生影响。目前我国没有制定统一的壅水高度允许值，给项目审查工作带来很大难度。要想解决该问题，权威机构就应尽快研究与论证相关内容，确定统一的壅水高度允许值，使建设项目的审查工作更具科学性与合理性，保证河道安全与防洪工作的有序开展。

（3）建设管控问题。最近几年，由于我国相关法律法规逐步完善，法律知识普及活动深入开展，法律意识上升了一个台阶，这就要求在建设项目的监督管理中应依法行政。所以，水行政单位在审查批复建设项目时，应明确项目监督管理组织，并要求建设单位在工程建设方案批复后，携带批复文件、工程设计方案、施工图纸等材料到水行政主管部门办理项目建设手续，并按照批复界限与位置施工，没有接到河道管理范围内建设项目施工许可证的，不应开展建设工作。工程项目在施工放线时应有监督单位参与并确认，当工程验收时，工程所在的水行政单位应参与检查，检查合格后才可启用工程。

（二）行政干预问题及解决措施研究

河道管理内的建设项目通常是地方政府甚至是国家的重点开发项目，最近几年，工程建设合规操作的宣传力度明显加大，很多项目都按照工程审批程序开展建设工作，但仍有一部分地方政府的思想认识不足，不按照有关规定办事，管理单位发现违规、违章操作并制止时，某些建设单位就直接找地方领导或上级主管，反应项目建设任务重、工期紧和困难多等问题，不办理或拖延办理项目建设手续。个别建设项目有时还出现边建设边办手续的情况，或者是未经河道管理部门审查就私自开工。政府行政干预通常会致使河道管理部门很难有效地对项目进行管理，给防洪安全与河道管理工作带来很大影响。

鉴于此，有关单位在批准河道管理范围内建设项目施工许可文件时，必须严格审查批准程序，与此同时，各级水利机关应加大水利法规宣传力度，增加与相关部门的沟通交流频率，统一管理思想，让相关人员充分认识到河道管理范围内建设项目的重要性，使其不要过多干预主管单位的管理工作。

（三）施工管控问题与解决措施研究

河道管理范围内的建设项目是否按照水行政主管部门的批复文件建设是施工阶段的重点管控内容。因此，水利管控机构应从施工单位进场开始管理，全过程、全方位的监督检查工程施工质量，建立预防与监管相结合的管控体系。首先，应安排专人监管施工过程中的各项操作，将监管任务划分到具体人员，增加所管辖区的日常巡查频率，实时管控项目施工进度，如发现违规操作问题，应及时制止并纠正，将问题消灭在施工阶段。然后，水行政管控人员应加大河道管理范围内建设项目的巡查力度，应制定巡查报告体系，落实工作责任制，但是在实际巡查工程施工情况时，因水行政单位缺乏有效的执法措施，使得施工单位通常不会按照水行政单位下发的要求及时更正施工错误。

鉴于此，国家应尽快出台河道管理范围内建设项目相关法规，强化监督制约力度，当法规出台后，应辅以严厉的惩戒措施，如不遵循法规办事，应严厉打击，使每一项河道管理范围内的建设项目都有法可依，使项目建设单位在建设项目时都能照章办事，保证河道防洪安全。

（四）工程竣工验收问题及解决措施研究

工程竣工验收工作是检测建设项目是否按照水利部门要求开展工作的重要环节。项目竣工后，有时会因各种原因延长验收时间，个别工程因没有按照批复要求进行建设或者施工单位损坏河道堤防却没有按照要求修复或没有按照要求建设防洪安全永久工程，建设单位在项目竣工验收时不通知水行政单位参加，更使得建筑垃圾与施工围堰的清理难度增加。建议实施项目保证金制度，严格约束建设单位的建设行为，确保河道防洪安全。