行政纠纷范文10篇

时间:2023-07-09 09:14:20

行政纠纷

行政纠纷范文篇1

关键词:行政纠纷解决制度体系公正和谐社会

一、我国行政纠纷的现状

当下,我国正步入一个经济快速发展,社会主体利益日益多元化的时期。在政府继续强势推进经济发展的过程中,行政机关与老百姓之间矛盾多发,纠纷频出,尤其是近些年来“群体性行政争议较为突出”,[②]严重影响了社会稳定。

然而,现有的行政纠纷解决制度面对数量众多、种类各异的行政纠纷时,却遇到了如下一些问题:首先,大量行政纠纷不能得到及时有效的解决,老百姓的合法权益没有获得有力保障;其次,对所有行政纠纷的处理缺乏通盘考虑,各种行政纠纷解决制度缺少配合,相互之间脱节现象严重,未能发挥制度群体的组合优势;再次,重复处理行政纠纷,一些纠纷经过了重重程序却长期不能得到解决,没有一种最终的纠纷解决机制为行政纠纷的处理划上一个圆满的句号;最后,所有行政纠纷解决制度都面临权威性不足的困境,行政纠纷解决的结果很难得到当事人的信服。

可见,我国当前行政纠纷的形势较为严峻,现有的纠纷解决制度没有发挥应有的作用。在建设法治政府、构建和谐社会的目标下,认真审视和思考行政纠纷和行政纠纷解决制度,显得极为重要和迫切。

二、理性、认真的对待行政纠纷

自2006年12月初至2007年3月底,全国行政复议工作座谈会、全国行政审判工作会议和全国信访工作会议分别在重庆和北京召开。在构建和谐社会的过程中,如何完善行政复议、行政审判和信访制度,公正、高效的解决行政纠纷,成为了上述会议的关键议题。显而易见,日益严峻的行政纠纷问题已经引起了中央的高度重视。

在设计解决行政纠纷的制度之前,务必要树立正确的纠纷观,理性、认真的对待行政纠纷。从古今中外的人类社会发展史可以知道,正确的纠纷观至少应当包含三个方面的内容:首先,只要有人际交往,就会有纠纷,只要有政府管理,就会有行政纠纷。尤其在当代中国,政府承担着市场监管、经济调节、社会管理和公共服务等大量职能,国家广泛的介入经济生活和社会生活,行政纠纷的产生更加不可避免。因此,我们必须清醒的认识到,和谐社会不是一个没有纠纷的社会,任何国家都不可能根除纠纷。其次,要从源头上减少行政纠纷。尽管行政纠纷不可避免,但是过多的行政纠纷却会影响社会稳定,甚至给整个国家带来灾难。我们应当从源头上预防行政纠纷的产生,减少行政纠纷的数量。具体而言,一方面,要继续推进依法行政,建设法治政府,尤其是用完备的正当程序来规范行政权力的运作过程;另一方面,要继续开展普法宣传和加强法律教育,提高全民的法律素养。最后,要有一套完善的制度来应对已经发生的行政纠纷,确保所有行政纠纷都能得到公正、高效的解决。

社会主义社会不仅要解放和发展生产力,而且要推进社会公平与正义,“特别是让正义成为社会主义制度的首要价值”。[③]然而,正义的实现,离不开一套完善的行政纠纷解决制度体系。在构建和谐社会的进程中,当务之急是要建立一套内容完整、相互配合、公正高效、权威性强的行政纠纷解决制度体系,及时有效的化解各类行政纠纷,达至官民和谐,实现社会正义。

“他山之石,可以攻玉。”在论述如何构建我国的行政纠纷解决制度体系之前,让我们先来看看域外在解决行政纠纷方面积累的经验。

三、域外解决行政纠纷的经验及其启发

在政府职能膨胀、国家与个人的关系日益交错的当代世界,如何解决行政纠纷是各国和地区面临的共同课题。英美等传统法治国家在解决行政纠纷的历程中,已经积累了丰富的经验。亚洲的韩国经历了20世纪后半段的迅速发展之后,在解决行政纠纷的制度建设上也取得了显著成就。综观英国[④]、美国和韩国的行政纠纷解决历史和现状,可以得出以下几个基本认识:

第一,任何纠纷解决制度的关键问题是公正。凡是用来解决纠纷的制度,都应当是能实现公正的制度。无论是英国的行政裁判所,还是美国的行政法法官制度,甚至韩国的行政复议制度,都以实现公正为首要目的。为了确保公正,所有纠纷解决制度应当至少要满足以下几个要求:首先,纠纷解决机构尽可能的中立,[⑤]纠纷解决人员的身份和待遇要有保障。中立的纠纷解决机构是纠纷解决制度的灵魂,缺乏中立的纠纷解决机构的纠纷解决制度很难说得上是公正的制度。其次,纠纷解决过程要公开,所有利害关系人都有权参与到纠纷解决程序中来。再次,采用对抗式程序,各方当事人对所有证据进行当庭质证,对所有争议法律问题进行当庭辩论。

第二,发挥行政机关等法院之外的纠纷解决机构在解决行政纠纷中的重要作用。在英国,绝大多数行政纠纷是由行政裁判所解决的。从英国行政裁判所受理案件的数量看,每年在60-100万件,纠纷范围大、数量多。但行政裁判所发挥了良好的解决纠纷的作用,绝大部分案件都通过裁判所得到了解决,只有极少数案件(5千件左右)才提起上诉。在美国,行政机关被认为是解决行政纠纷的主要力量。通过合适的听证程序,行政机关可以预防和解决绝大多数行政纠纷。美国自联邦行政程序法确立行政法法官制度以来,行政法法官在确保正式裁决的事实认定能客观、中立、正确,在保护当事人的合法权益、化解纠纷方面起到了积极作用。而非正式裁决的听证主持人——非行政法法官们,尽管独立地位比不上行政法法官,但是也逐渐更加中立客观,非正式裁决的程序保障也愈加完善。加上20世纪70年代以后,内部复审机构在很多联邦行政机关的建立,行政纠纷主要在行政系统内部得到解决成为现实。1996年《行政纠纷解决法》颁布之后,美国行政机关解决行政纠纷的探索和努力更加深入,开始倡导尽可能更早的将行政纠纷解决,以及通过替代性的纠纷解决方法来解决行政纠纷。[⑥]

第三,纠纷解决制度需要整合和完善。以英国为例,英国解决社会纠纷机制是由法律规定的法定途径,并且是逐步发展、完善而来的,其中不同制度之间分工精细、彼此配合、衔接良好,基本上不存在纠纷解决的空白地带,且以司法解决为终点,使得整个社会在有序中平稳前行。再以美国为例,替代性纠纷解决方式、行政裁决或者听证与法院司法审查相互配合共同作用,形成了美国的行政纠纷解决制度体系。如何整合和完善我国纠纷解决机制是目前我们面临的最紧迫问题之一,英国和美国的经验值得借鉴。

第四,法院最终解决纠纷的作用很重要。司法审查是所有纠纷解决的最后关口,司法最终原则须得到贯彻。尽管在英国和美国能够进入法院进行司法审查的案件数量并不多,但是由于奉行司法最终原则,法院在整个纠纷解决机制处于最为权威和最终的环节,对其他环节起到很好的监督和制约作用。

四、构建我国行政纠纷解决制度体系

(一)我国行政纠纷解决制度体系的制度构成

1978年以来,针对经济发展和行政管理过程中出现的各类社会纠纷,我国陆续设立或沿用了一些社会纠纷解决制度,如人民调解制度、仲裁制度、信访制度、民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度等。特别是在行政管理领域,相继出现或延续了适用于不同领域的各式各样的纠纷解决制度。具体而言,有适用于大部分行政领域的行政复议和行政诉讼制度,有适用于许多领域且可供当事人自主选择的调解制度,有适用于部分行政领域的普通行政裁决制度,也有适用于极少数行政领域的专门行政裁决制度,如专利、商标领域的专利复审制度和商标评审制度,还有仅适用于劳动争议领域的劳动争议仲裁制度,当然,更有在各个行政领域全面适用的信访制度。近年来,为了及时有效的化解大量出现的征地补偿安置争议,我国正在探索设立征地补偿安置争议裁决制度,由省级人民政府和国务院对市县人民政府与被征地人之间的征地补偿安置争议进行裁决。另外,2005年出台的公务员法还建立了人事争议仲裁制度,专门解决聘任制公务员与行政机关之间因履行聘任合同而发生的争议。还值得注意的是,自2005年9月1日开始施行的教育部《普通高等学校学生管理规定》中首次要求各高校成立学生申诉处理委员会,负责受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。

可以看出,经过几十年的努力,我国在行政管理领域已经建立起门类齐全的纠纷解决制度。现有的问题已不再是该不该设立某种纠纷解决制度,而是如何完善已有的各种纠纷解决制度,如何扩展各种纠纷解决制度的适用范围,以及如何对现在所有的纠纷解决制度进行通盘考虑组建出一个完善的纠纷解决制度体系,让每一种纠纷解决制度都能充分发挥其优势,各尽其用。也就是说,上述的行政管理领域的各种纠纷解决制度都可以成为将来纠纷解决制度体系中的一员。此外,还可以将学生申诉处理委员会制度加以推广,在相应领域建立专门的纠纷解决委员会制度。

二)各种行政纠纷解决制度在体系中的地位和作用

行政纠纷解决制度体系中包括调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政诉讼、信访和专门的纠纷解决委员会制度等一系列制度。大致可以把这些制度划分为三个层次加一个补充,即调解位于第一层次,行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性制度位于第二层次,行政诉讼位于第三层次,信访作为补充。另外,根据解决纠纷的层级,可以把专门的纠纷解决委员会制度放入第一层次或者第二层次。

位于行政纠纷解决制度体系第一层次的首先是调解制度。在实践中,调解又被称为和解、协调等,不管使用什么称谓,其核心涵义仍然是指在纠纷解决机关的主持下,双方当事人自愿协商,达成协议,从而心平气和的解决纠纷。自愿、友好、平和的解决纠纷是调解制度的一大特色,之所以把调解制度置于纠纷解决制度体系中的第一层次,就是想充分利用其特色,尽可能的使纠纷在当事人之间以自愿、友好、平和的方式得到解决。基于调解的自愿性,在进行制度设计时,应当将调解设置为行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的附属制度,在这些制度的运作过程中,如果当事人愿意通过调解来达成协议解决纠纷的,纠纷解决机关应当尊重当事人的意愿,启动调解程序。如果通过调解能够圆满解决纠纷,那么行政裁决、行政仲裁等程序就可以到此终止,不必再进行下去了。

其次,上文提到的学生申诉处理委员会制度应当引起我们的重视。为了贯彻中央一贯主张的将纠纷解决在基层的方针,可以考虑在基层设立各种专门的纠纷解决委员会。在我国的非政府公共组织领域,如公立高校、行业协会、农村基层自治组织等,目前大量行政纠纷找不到解决途径。如果能够在这些组织内部设立一个独立的委员会,专门负责解决成员与组织之间的行政纠纷甚至于其它纠纷,那么存在于基层的大量社会纠纷便找到了一条解决之路。例如,可以考虑在公立高校内设立一个由行政人员、教师、学生和校外人士组成的委员会,专门负责审理学校职工、学生与学校之间的各种纠纷,并提出处理建议,再由校长根据委员会的建议作出最后处理决定。又如,可以在农村基层自治组织成立一个由本村德高望重的老人组成的委员会,专门负责解决村民与村委会之间的各种纠纷。由于这些专门的纠纷解决委员会解决的是基层的行政纠纷,所以将其列入行政纠纷解决体系的第一层次。

位于行政纠纷解决制度体系第二层次的是行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性的制度。这三项制度有一个共同点,都是以行政机关作为纠纷解决的主体。在现代社会,仅仅依靠法院来解决纠纷已不可能,行政机关理应成为解决社会纠纷不可缺少的重要力量,甚至是主要力量。认为解决纠纷只是法院的事情,这种观念已不适应现代社会的发展和要求。而且,行政纠纷因行政机关的行政管理行为而起,行政机关有义务先行处理行政纠纷,而不应当将自己引发的纠纷全部甩手给法院。现有的行政裁决、行政仲裁和行政复议制度存在的主要问题是对解决纠纷的制度必须以公正为核心的理念没有完全树立,导致现有制度中缺乏最基本的程序保障。将来的主要任务是增加这三项制度的公正性的程序设置,使绝大部分社会纠纷消化于这一层面。但是,必须指出,行政裁决、行政仲裁和行政复议都不能具有终局效力,当事人如果对其决定不服,都有权向人民法院提起行政诉讼。

此外,在我国的公务员管理领域,一直以来缺乏一个比较中立的机构来处理非聘任制公务员与所属机关之间发生的各种纠纷,致使公务员的权利在受到损害时得不到有效救济。和谐社会的构建过程中,不应当忘记塑造国家机关内部公务员与所属机关之间关系的和谐。公务员对所属机关作出的影响自身权益的决定不服时,也应当有权请求一个较为中立的机构来裁决。为此,可以考虑在国家机关内部设立一个专门的委员会,负责解决公务员与所属机关之间的纠纷。而且,委员会的组成人员应当尽量多元化,行政机关之外的人士应当占合理的比重。

位于行政纠纷解决制度体系第三层次,也是最后一个层次的是行政诉讼。行政诉讼是解决行政纠纷的最后一道关口,所谓最后,一是对前已处理的行政纠纷不服的,都可以向法院提起诉讼,二是法院的裁判是终局裁判。在进行制度设计时,还要注意至少两个问题:一是行政裁决、行政仲裁和行政复议是否前置。鉴于行政裁决和行政仲裁一般发生在专业性和技术性较强的领域,可以考虑行政裁决和行政仲裁以前置为原则,当事人对行政裁决和行政仲裁的决定不服时,再向人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼是大多数行政领域的通用纠纷解决方式,原则上可以将纠纷解决方式的选择权交给当事人,由当事人自主选择是先申请行政复议还是直接提起行政诉讼。二是尽可能的扩大行政诉讼的受案范围,将行政管理领域的所有法律纠纷都纳入到行政诉讼中来,让所有法律纠纷都由法院来最终把关,使得当事人对行政机关作出的纠纷解决结果不服时,都有寻求法院救济的机会。

另外,信访制度是建国以来形成的一项纠纷解决制度。在行政纠纷解决制度体系中,可以将信访制度作为前述三个层次的补充。当事人对行政机关的任何决定不服,都可以向信访机关提出信访申请。信访机关针对当事人的申请应区分两种情况分别对待:其一,如果信访事项属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围且未过时效,那么应当告知和说服申请人向具体的行政机关和法院提起行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼。如果信访事项已过行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的时效,那么应当耐心做其思想工作,劝服其息访。其二,如果信访事项不属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围,可以由信访机关向申请人说明情况,并向有权机关提出解决问题的建议。

五、法院——行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线

在任何法治国家,法院都是公平正义的象征。在解决纠纷制度体系中,法院至少扮演着三种角色:其一,法院一直都是解决法律纠纷的不可替代的场所,而且法治国家都尽可能的将社会纠纷通过立法机关立法或法院的判例转化为法律纠纷,纳入到法院的管辖范围。其二,法院是其它解决纠纷主体的外部制约力量,尽管法院没有能力来解决所有纠纷,但是法院的存在,可以给其它纠纷解决主体以有力的鞭策,促使纠纷尽可能的在法院之外得到公正解决。

其三,法院是行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线。在纠纷解决制度体系中,各种制度都要充分发挥其作用,但是必须有一种最终的纠纷解决制度和一个负责最终解决纠纷的主体。这个最终的纠纷解决制度就是诉讼制度,相应的,负责最终解决纠纷的主体就是法院。如果没有法院作为最终解决纠纷的主体,任何组织和个人都可以对经过法院判决的事项进行处理,那么社会纠纷的解决将遥遥无期,任何纠纷都可能一拖再拖,久拖不决。只有让法院坐镇纠纷解决的最后一关,让法院的判决成为终局的决定,纠纷才有完结之日,正义才有实现之时。

要让法院成为最终解决纠纷的主体,就必须提升法院的地位,强化法院的权威,增强法院判决的权威性。为此,必须做到以下几点:首先,排除一切外来干涉,使法院能够独立的受理案件、审理案件和作出判决;使法官能够安心的秉公办理案件,免除后顾之忧。其次,法院自身要加强内部建设,提高法官队伍的业务素质和道德修养。再次,除了法院自身经过合法程序可以对判决作出撤销和改变外,任何组织和个人都无权否定、撤销或改变法院的判决。最后,法院的判决必须得到执行。法院判决作出以后,在判决规定的期限之内,如果判决义务人不自觉履行义务的,判决执行机关要及时执行法院判决,落实判决内容。只有做到以上几点,才能塑造出权威的法院,让权威的法院作出权威的判决,权威的判决获得当事人的信服,从而使纠纷得到最终的解决。

[①]应松年:国家行政学院法学部教授、博士生导师。

[②]田雨、贾楠:“肖扬在第五次全国行政审判工作会议上强调:保护民权、减轻民负、解除民忧、保障民利、实现民愿”,载于新华网/legal/2007-03/28/content_5908986.htm.

[③]参见国务院总理在十届全国人大五次会议举行的记者招待会上的答记者问内容。

[④]本部分关于英国的资料来源于2006年3月应松年等赴英国考察行政裁判所制度的考察团形成的考察报告。

行政纠纷范文篇2

一、教育行政纠纷法理分析

由于社会竞争日趋激烈,高校大学生面临社会人才市场的选择竞争十分激烈,学生因此更加注重学校教育的结果是否优秀,尤其是否按时获得学校颁发的“两证”——毕业证和学位证。一旦学校决定开除该学生学籍或不予颁发证书,纠纷便由此产生。

1.教育行政纠纷主要来源

教育行政纠纷主要来源包括学位管理、违纪处分。前者由于学生舞弊、打架斗殴等被学校勒令退学或开除学籍而起,如余波诉南昌大学案、王纯明诉南方冶金学院案;后者由于学生未通过英语四级考试或学术未达相应标准,学校不予发放学位证书等引起,如陈兆彬诉华南农业大学案。我国1980年颁布的《学位条例》中虽然未对英语四级考试做出规定,但却允许高校对其附加条件。该规定的合法性值得商榷。由学位管理引起的纠纷由于其特殊性,要求高度的专业与技术评判,司法介入不适当时,会对高校的管理产生负面作用。司法对待该问题时,应尊重和保护学术的自由。

2.教育行政纠纷可诉性

马怀德教授说:“如果将行政诉讼制度视为金字塔状,行政诉讼目的就是塔基,是整个制度的支撑点,没有它则整个制度轰然倒塌。”当受侵害者得不到有效的非司法途径救济时,司法诉讼这条途径则是最权威的一个环节,尤其重要。我国的《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》等法律,对学生如何起诉学校没有做出明确的规定,法域模糊不清,缺乏实体法保护,使审判实践难以前行。

二、教育行政纠纷存在问题

1.行政诉讼受理范围模糊

自1999年相关高校行政纠纷案件出现,法院在面对该类诉讼案件时都显得比较谨慎。一来,相关法律条律对相关程序没有做出明确规定。二来,高校和学生在权利义务上的不对等关系都是法院判决难以有效实施的原因。2000年最高人民法院出台了一项“关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”,虽然拓宽了行政诉讼案件的一定受理范围,但是这只是一个概括性条款,仍然存在法域模糊、理念滞后、表达矛盾等问题。在案件审理过程中,任何外部条件都都会对案件产生影响,如当事人的主张、法官的态度以及公众舆论等。

2.教育行政纠纷法律救济途径落不到实处

《普通高校学生管理规定》第六十条至六十二条规定:学校应当成立学生申诉处理委员会,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。

三、教育行政纠纷解决途径多元化

通过对高校及学生的法律地位分析研究可见,建立适用高校行政的诉讼制度势在必行。立法是诉讼之本,首要工作就是完善立法。但立法不能完全高效地解决实际纠纷,加之诉讼将耗费大量时间成本、资金以及精力,当大学生作为权利受侵害者时,上述诉讼支出便成为相当的负担。因此,多元化的纠纷解决途径同样重要。

1.建立健全多元化法律救济途径

我国教育中现行的权利救济制度包括听证制度、申诉制度、行政复议制度、教育仲裁制度和司法救济制度。第一,听证制度是民主监督的体现,高校敢于公开信息,听取意见并赋予学生申辩的机会,使学生的知情权得以保障。第二,学校应当组织教师代表、学生代表和相关专家建立健全申诉委员会,摒弃高校以往对行政纠纷所采取的随意性态度。同时要确保申诉的透明化。

2.明确司法审查,建立有效的外部监督机制

司法审查是指法院在何种程度或深度上对行政案件进行审查。为保证行政审判的行使,立法当明确标准。相关部门根据纠纷问题的性质、自由裁量权大小和诉讼类型的不同而采取不同的标准。在对高校进行审查时,法官应持尊重的态度,针对开除学籍等处分行为采取严格的标准来审核。

四、结束语

综上所述,高校教育行政纠纷频发,其涉及的权利义务关系十分复杂。我们需要加强理论研究,探究教育行政中各方的法律关系和法律地位,考虑在司法审查和其他非诉讼解决机制之间,如何连接并协调,以此构建一套完善的教育行政纠纷解决机制。同时完善相关法律制度,建立内部和外部的审查机制。这样才能有效解决教育行政纠纷,使学生和学校的权利都得到保障。

作者:徐小可 单位:江西省宜春广播电视大学

参考文献:

[1]陆在春,高明诚.论教育仲裁制度的完善——兼论大学生权利救济ADR模式引入[J].法学杂志,2009

[2]方芳.论高校与学生的法律关系及纠纷解决机制[J].高等教育研究,2009

行政纠纷范文篇3

纠纷是人类社会普遍存在的现象,纠纷无所不在,行政纠纷就是其中的重要一种,随着城镇化进程的推进,行政纠纷与日剧增,而行政纠纷的解决机制特别是法律解决机制却面临“失灵”危险。为了应对越来越多的行政纠纷,有必要探讨行政纠纷法律解决机制目前的困境及其解决,探索行政纠纷法律解决机制的完善。

一、行政纠纷、行政纠纷法律解决机制及其困境

行政纠纷是社会纠纷的一种,当相对其他纠纷又有其特殊性,其中最突出的就是行政纠纷当事人双方往往是不对称的。理论界对行政纠纷的界定没有原则的区别,即“行政纠纷是指在行政管理活动过程中国家行政机关与行政管理相对人之间发生的有关行政法律关系的权利义务争执。”随着城镇化的快速发展,行政纠纷日益增多,行政纠纷的解决日益重要。行政纠纷的解决机制一般分两大类:一类是法律解决机制,其特点是依靠国家的司法、行政等资源为纠纷双方提供公平公正的解决程序和解决规则,主要包括行政诉讼,行政复议,行政裁决和信访制度。另一类是非法律解决机制,主要特点是依靠当事人之间的私力救济和社会第三方力量解决纠纷,它包括当事人和解,协调,第三方调解等内容。但由于行政纠纷当事一方往往是公权力主体,因此非法律解决机制用得较少,但有越来越受重视的趋势。从上可以看出,行政纠纷的最主要解决手段就是法律解决机制,但是我国文化传统上具有道德倾向,再加上我国现有法律解决机制的不完善,行政纠纷法律解决机制并没有像人们想象的那样发挥有效的作用,并且随着行政纠纷的日益增多和日益复杂,明显表现出疲态,人们对它的态度也充满了用之不便,弃之可惜的无奈。究其原因,之所以行政纠纷法律解决机制会出现当前的困境,主要表现为内外两方面的原因:从外在环境来讲,由于我国的传统文化有着浓烈的道德倾向和强烈的“厌诉”的传统法律心理,对于普通民众来说,法律、诉讼都是不得已而为之的,假使还有一点点其他的可能,人们就不会选择法律方式,更无论说是纠纷的对方是掌握着压倒性制度资源的政府。从行政纠纷法律解决机制的本身来讲,由于我国制度发展的滞后,法律解决从一开始就存在着先天不足,法律解决机制内部衔接和协调不够,缺乏统筹安排和整体设计,使得这样的纠纷解决机制已经无法满足现实需要,再加之法律解决机制受相关制度的限制,在很多方面都北限制了手脚,在以后的发展方面后天乏力,无法完整的发挥出法律解决机制的应有作用。

行政纠纷范文篇4

一、行政合同的界定

中国近代以来的所谓法律思维方式,无论是从辗转继受大陆法系的角度来说,还是从经受马克思辩证唯物主义洗礼的角度来说,其逻辑起点莫不是概念。而我国当今法学研究的场合,尤其是在一些重大法学争论中,在很多意见对立的场合,争论的原因和焦点往往是由概念的歧义引发。③因此,笔者从考察行政合同在不同法系的国家和地区的界定入手,以求得出我国对行政合同界定所应把持的立场。

行政合同,又称行政契约、公法契约,是以区分公法、私法为理论背景的大陆法系的概念。由于法律传统的原因,在行政法学理论中最早形成行政合同理论的是法国,今日法国的行政合同制度及其理论也是特别发达。该国没有任何一部法律直接对行政合同的意义进行明文规定,行政法院为将其与民事合同加以区别以确定管辖,通过行政判例确定了行政合同的三个识别标准:合同当事人必须有一方是行政主体,合同内容是直接执行公务,合同超越私法规则。④德国法上行政合同系指以行政法律关系为客体,设立、变更或者消灭行政法权利义务的合同⑤,1976年《联邦德国行政程序法》对行政合同进行了专章规定。在日本,学者对行政合同的定义有狭义和广义两种,狭义认为,行政合同是以公法关系的设定、变更或废止为目的的公法合同,这与法、德的有关界定是大体相类似的;但现在日本占据统治地位的却是广义定义,该定义认为,行政合同就是“行政主体作为当事人的合同”(室井力语),⑥这就使得日本的行政合同概念在性质上包括公法意义上的行政合同和私法意义上的民事合同。相较而言,在英美法系国家没有形成如同前述大陆法系国家的明确的行政合同的概念,但存在着政府合同的概念。

由于英美法系不存在大陆法系上公法、私法的划分,所以其政府合同适用一般合同法的规则,因此其很少对政府合同进行界定,但鉴于此类合同的特殊性,行政法学也研究适用一般合同法规则的例外情况。在美国,政府合同是从法院保护相对人的权利到什么程度以及政府在合同中的权利属于什么性质的角度来进行研究的,因此,特许权是政府合同及政府雇员案件中的重要概念。⑦英国则比较注重缔约的权力和程序,合同效力的特殊性等问题。⑧我国台湾地区于1999年公布其“行政程序法”以专章规定行政合同制度,其内容大体沿袭德国行政程序法的有关规定。⑨香港特别行政区沿袭英国普通法制度,在合同上与英国一样不大区分公法合同、私法合同,而适用同样的规则。⑩澳门特别行政区则沿袭葡萄牙的规定,认为行政合同是设定、变更或者消灭某一行政关系的合意⑾,其1994年“行政程序法”设专章规定行政合同。

通过上述比较,我们基本可以得出结论,即在区分公法、私法的大陆法系,主流观点认为所谓行政合同,是指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对人就有关行政法律关系设立、变更和终止经协商一致而达成的协议。我国法学界也存在这种观点⑿,即认为行政合同是行政主体与行政相对人之间的一种合意。此外,还存在第二种、第三种观点。第二种观点认为,行政合同是国家行政机关为了实现行政管理目的,而与公民、法人和其他组织之间或者国家行政机关相互之间经过协商,双方意思表示一致达成的协议。⒀第三种观点认为,行政合同是指为了实施行政管理目标,行政机关相互之间、行政机关与相对人之间、或者行政机关监督下的相对人之间,经相互协商,意思表示一致所达成的协议。⒁通过比较可见,我国法学界的三种观点的分歧集中在行政合同主体的问题上。

第二种观点坚持认为行政主体之间、行政机关与其所属下级机构或者工作人员之间也可能存在行政合同关系,如行政机关内部通过层层签订责任书的方式落实责任制的现象。这种观点不妥当。首先,从本文引言所述及的行政合同的产生背景来看,行政合同主要是适应民主、法治的发展、政府职能转变的需要而采取的与行政相对人之间的关系的调整措施,它涉及的是行政主体和行政相对人之间的关系,而这才是现代行政法调整的主要对象和核心。现代行政法的产生和行政合同的产生背景都是为了保障民权,限制公权。其次,行政合同作为行政行为的一种,是直接调整社会,实现社会管理目的的,而不是先调整行政主体内部关系再去调整社会管理关系,它应当是外部行政行为而非兼具内部行政行为和外部行政行为的双重性质。再次,这类合同中,有些合同的签订,当事人一方并无选择权,只能签订而不能不签,限制了弱势一方的意志,有违合同的本质,即便因为它是行政合同也不能如此。严格意义上讲,这种做法只是内部管理行为的选择模式。最后,按照我国现行行政法律制度,当事人之间就此发生纠纷也无法为其提供合理、便捷的救济途径,同时,所谓行政纠纷是发生在行政主体和行政相对人之间的纠纷⒂,上述合同的纠纷根本不应列为行政争议,当然也就不应由行政法上的法律手段加以解决。

第三种观点除了认为行政主体之间、行政机关与其所属下级机构或者工作人员之间也可能存在行政合同关系外,还坚持认为非行政主体之间也可能存在行政合同,认为这时当事人虽然没有行政主体,但其签订合同是根据行政机关的命令或者有行政机关监督,合同的目的是公共利益。这种观点也不妥当,它混淆了民事合同和行政合同的界限。当事人双方均为非行政主体之时,所签订的合同当然为平等主体之间签订的合同,也就是民事合同。双方为履行合同而发生争议时,也当然应当运用合同法加以解决,完全没有必要将其列入行政合同。以往这类的供用电、水、气、热力合同、农村土地承包合同等,在1999年《中华人民共和国合同法》、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》中分别被专章或者专条明确其民事合同性质。笔者认为,把行政合同的主体过于扩大是不符合行政合同概念所指称的社会现象的本质的,其主体只能限定在行政主体和行政相对人之间。

基于上文论述,笔者认为行政合同具有如下特点:第一,行政合同的主体一方是行政机关,即具有法定行政职权、可以签订行政合同的行政机关或者法律、法规授权的组织,另一方是行政相对人,即公民、法人和其他组织;第二,行政合同的内容是法律、法规规定可以使用合同手段或者不排除使用合同手段进行行政管理的公共事务,具有公益性;第三,行政主体在行政合同中居于主导地位,在合同的履行过程中依法享有监督控制权、指挥权,在合同的变更、解除上依法享有行政优益权,对违约的行政相对人依法享有制裁权。这三点是行政合同的行政属性。第四,行政合同是双方协商一致的产物,行政相对人对合同是否签订、合同内容有一定的选择权;第五,行政合同内容具有可妥协性,行政相

对人有权提出修正合同内容的建议,行政主体可以根据具体情况做出适当让步。这两点是行政合同的民事属性。这五方面的特点也就是判断某合同是否属于行政合同的认定标准。

二、行政合同纠纷解决机制

有合同难免会有纠纷,有救济方有权利。行政主体与相对人在行政合同运动过程中难免会因为合同的签订、合同的履行、行政主体前述特权的行使、情势变更等问题发生各种纠纷。⒃基于行政合同所具有的占主导地位的行政属性和处于从属地位的民事属性,其纠纷解决机制也应循此而构建。

行政合同本质上是一种行政行为,或者说是一种与行政行为有关的行为,其纠纷解决机制应当适用现有的行政纠纷解决机制。我国目前的行政纠纷解决机制可分为司法外解决机制和司法解决机制。其中司法外解决机制主要是行政复议机制,我国现行行政复议法第2条规定,“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关体出行政复议申请……”,现行《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将“具体行政行为”解释为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”,实质上是将原来的“具体行政行为”从仅指行政主体的单方行为扩展到了双方行为,从而已然扩大了行政复议的受案范围,将行政合同纳入了行政复议的视野。同时行政复议法第6条第(六)、(七)两项具体指出了两种行政合同即企业承包经营合同和农业承包合同的复议适用。另一种司法外解决机制则是所谓的政府协调。这在行政管理过程中是比较常见的行政纠纷解决方法,在行政合同纠纷解决过程也是完全可以适用的。

司法解决机制则是行政诉讼制度。如前所述,行政诉讼中的所谓“具体行政行为”已被解释成双方行为,行政合同也在行政诉讼的受案范围之内。但由于行政合同具有民事属性,所以一方面,在案件审理的法律适用上需要同时适用行政法律规范和民事法律规范,尤其是合同法原则。在审理行政合同案件时适用合同法原则是很多国家的做法。大陆法系德国和法国分别以法律和判例规定、确立了法院审理行政合同案件适用合同法原则的规范。我国目前虽无类似规定,但2003年最高人民法院行政审判工作会议主题报告中指出,审理行政合同案件,法律有特别规定的,适用法律的规定,没有规定的,可以适用合同法的规定。另一方面,我国现行行政诉讼法第50条规定,“人民法院审理行政案件,不适用调解”,但由于该条规定的出发点是为限制行政机关裁量权滥用,以防止其单方具体行政行为侵害国家利益、社会利益、公民利益。但行政合同行为不同于一般的具体行政行为,存在着与行政相对人的合意,即行政主体在一定范围、一定程度上有处分的权力,行政合同的形成就是建立在行政主体与行政相对人意思表示一致的基础之上,因此,法院在审理行政合同案件的过程中,完全可以进行调解,使双方当事人在合意范围内达成和解。当然,由于行政合同具有公益性,应同时建立相对严格的调解、和解制度,以防侵害公共利益。

此外,同样是基于行政合同的民事属性,行政合同纠纷也可以通过双方协商加以解决。尤其在由于诚实信用、显失公平、不可抗力、情事变更等原因而发生行政合同纠纷的场合。

因此,行政合同纠纷解决机制包括两个部分,一是司法解决机制,即行政诉讼制度;二是司法外解决机制,包括协商、政府协调、行政复议三种形式。

注释:

①参见曾繁正、赵向标等编译:《西方主要国家行政法行政诉讼法》,红旗出版社,1998年第1版,第102页以下。

②参见王平:“民事合同与行政合同之比较及启示”,载《武汉大学学报(人文社科版)》2000年第3期。

③参见张文显:《法哲学基本范畴研究》,中国政法大学出版社2001年修订版,第19页。

④参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年第1版,第186页以下。

⑤参见[德]哈特穆特。毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年第1版,第349页。

⑥参见曾繁正、赵向标等编译:《西方主要国家行政法行政诉讼法》,第252页。

⑦参见曾繁正、赵向标等编译:《西方主要国家行政法行政诉讼法》,第99页。

⑧参见曾繁正、赵向标等编译:《西方主要国家行政法行政诉讼法》,第100页。

⑨参见马永欣:“完善行政合同司法救济制度的构想”,载《行政执法与行政审判》总第9集,法律出版社2004年第1版。

⑩参见马永欣:“完善行政合同司法救济制度的构想”。

⑾参见应松年主编:《外国行政程序法汇编》,中国法制出版社1999年第1版,第618页以下。

⑿类似定义参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年第1版,第251页,马永欣:“完善行政合同司法救济制度的构想”,等。

⒀参见王连昌主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1994年第1版,第255页。

⒁参见任中杰主编:《行政法与行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1999年版,第158页。

行政纠纷范文篇5

关键词:行政纠纷解决制度体系公正和谐社会

一、我国行政纠纷的现状

当下,我国正步入一个经济快速发展,社会主体利益日益多元化的时期。在政府继续强势推进经济发展的过程中,行政机关与老百姓之间矛盾多发,纠纷频出,尤其是近些年来“群体性行政争议较为突出”,[②]严重影响了社会稳定。

然而,现有的行政纠纷解决制度面对数量众多、种类各异的行政纠纷时,却遇到了如下一些问题:首先,大量行政纠纷不能得到及时有效的解决,老百姓的合法权益没有获得有力保障;其次,对所有行政纠纷的处理缺乏通盘考虑,各种行政纠纷解决制度缺少配合,相互之间脱节现象严重,未能发挥制度群体的组合优势;再次,重复处理行政纠纷,一些纠纷经过了重重程序却长期不能得到解决,没有一种最终的纠纷解决机制为行政纠纷的处理划上一个圆满的句号;最后,所有行政纠纷解决制度都面临权威性不足的困境,行政纠纷解决的结果很难得到当事人的信服。

可见,我国当前行政纠纷的形势较为严峻,现有的纠纷解决制度没有发挥应有的作用。在建设法治政府、构建和谐社会的目标下,认真审视和思考行政纠纷和行政纠纷解决制度,显得极为重要和迫切。

二、理性、认真的对待行政纠纷

自2006年12月初至2007年3月底,全国行政复议工作座谈会、全国行政审判工作会议和全国信访工作会议分别在重庆和北京召开。在构建和谐社会的过程中,如何完善行政复议、行政审判和信访制度,公正、高效的解决行政纠纷,成为了上述会议的关键议题。显而易见,日益严峻的行政纠纷问题已经引起了中央的高度重视。

在设计解决行政纠纷的制度之前,务必要树立正确的纠纷观,理性、认真的对待行政纠纷。从古今中外的人类社会发展史可以知道,正确的纠纷观至少应当包含三个方面的内容:首先,只要有人际交往,就会有纠纷,只要有政府管理,就会有行政纠纷。尤其在当代中国,政府承担着市场监管、经济调节、社会管理和公共服务等大量职能,国家广泛的介入经济生活和社会生活,行政纠纷的产生更加不可避免。因此,我们必须清醒的认识到,和谐社会不是一个没有纠纷的社会,任何国家都不可能根除纠纷。其次,要从源头上减少行政纠纷。尽管行政纠纷不可避免,但是过多的行政纠纷却会影响社会稳定,甚至给整个国家带来灾难。我们应当从源头上预防行政纠纷的产生,减少行政纠纷的数量。具体而言,一方面,要继续推进依法行政,建设法治政府,尤其是用完备的正当程序来规范行政权力的运作过程;另一方面,要继续开展普法宣传和加强法律教育,提高全民的法律素养。最后,要有一套完善的制度来应对已经发生的行政纠纷,确保所有行政纠纷都能得到公正、高效的解决。

社会主义社会不仅要解放和发展生产力,而且要推进社会公平与正义,“特别是让正义成为社会主义制度的首要价值”。[③]然而,正义的实现,离不开一套完善的行政纠纷解决制度体系。在构建和谐社会的进程中,当务之急是要建立一套内容完整、相互配合、公正高效、权威性强的行政纠纷解决制度体系,及时有效的化解各类行政纠纷,达至官民和谐,实现社会正义。

“他山之石,可以攻玉。”在论述如何构建我国的行政纠纷解决制度体系之前,让我们先来看看域外在解决行政纠纷方面积累的经验。

三、域外解决行政纠纷的经验及其启发

在政府职能膨胀、国家与个人的关系日益交错的当代世界,如何解决行政纠纷是各国和地区面临的共同课题。英美等传统法治国家在解决行政纠纷的历程中,已经积累了丰富的经验。亚洲的韩国经历了20世纪后半段的迅速发展之后,在解决行政纠纷的制度建设上也取得了显著成就。综观英国[④]、美国和韩国的行政纠纷解决历史和现状,可以得出以下几个基本认识:

第一,任何纠纷解决制度的关键问题是公正。凡是用来解决纠纷的制度,都应当是能实现公正的制度。无论是英国的行政裁判所,还是美国的行政法法官制度,甚至韩国的行政复议制度,都以实现公正为首要目的。为了确保公正,所有纠纷解决制度应当至少要满足以下几个要求:首先,纠纷解决机构尽可能的中立,[⑤]纠纷解决人员的身份和待遇要有保障。中立的纠纷解决机构是纠纷解决制度的灵魂,缺乏中立的纠纷解决机构的纠纷解决制度很难说得上是公正的制度。其次,纠纷解决过程要公开,所有利害关系人都有权参与到纠纷解决程序中来。再次,采用对抗式程序,各方当事人对所有证据进行当庭质证,对所有争议法律问题进行当庭辩论。

第二,发挥行政机关等法院之外的纠纷解决机构在解决行政纠纷中的重要作用。在英国,绝大多数行政纠纷是由行政裁判所解决的。从英国行政裁判所受理案件的数量看,每年在60-100万件,纠纷范围大、数量多。但行政裁判所发挥了良好的解决纠纷的作用,绝大部分案件都通过裁判所得到了解决,只有极少数案件(5千件左右)才提起上诉。在美国,行政机关被认为是解决行政纠纷的主要力量。通过合适的听证程序,行政机关可以预防和解决绝大多数行政纠纷。美国自联邦行政程序法确立行政法法官制度以来,行政法法官在确保正式裁决的事实认定能客观、中立、正确,在保护当事人的合法权益、化解纠纷方面起到了积极作用。而非正式裁决的听证主持人——非行政法法官们,尽管独立地位比不上行政法法官,但是也逐渐更加中立客观,非正式裁决的程序保障也愈加完善。加上20世纪70年代以后,内部复审机构在很多联邦行政机关的建立,行政纠纷主要在行政系统内部得到解决成为现实。1996年《行政纠纷解决法》颁布之后,美国行政机关解决行政纠纷的探索和努力更加深入,开始倡导尽可能更早的将行政纠纷解决,以及通过替代性的纠纷解决方法来解决行政纠纷。[⑥]

第三,纠纷解决制度需要整合和完善。以英国为例,英国解决社会纠纷机制是由法律规定的法定途径,并且是逐步发展、完善而来的,其中不同制度之间分工精细、彼此配合、衔接良好,基本上不存在纠纷解决的空白地带,且以司法解决为终点,使得整个社会在有序中平稳前行。再以美国为例,替代性纠纷解决方式、行政裁决或者听证与法院司法审查相互配合共同作用,形成了美国的行政纠纷解决制度体系。如何整合和完善我国纠纷解决机制是目前我们面临的最紧迫问题之一,英国和美国的经验值得借鉴。

第四,法院最终解决纠纷的作用很重要。司法审查是所有纠纷解决的最后关口,司法最终原则须得到贯彻。尽管在英国和美国能够进入法院进行司法审查的案件数量并不多,但是由于奉行司法最终原则,法院在整个纠纷解决机制处于最为权威和最终的环节,对其他环节起到很好的监督和制约作用。

四、构建我国行政纠纷解决制度体系

(一)我国行政纠纷解决制度体系的制度构成

1978年以来,针对经济发展和行政管理过程中出现的各类社会纠纷,我国陆续设立或沿用了一些社会纠纷解决制度,如人民调解制度、仲裁制度、信访制度、民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度等。特别是在行政管理领域,相继出现或延续了适用于不同领域的各式各样的纠纷解决制度。具体而言,有适用于大部分行政领域的行政复议和行政诉讼制度,有适用于许多领域且可供当事人自主选择的调解制度,有适用于部分行政领域的普通行政裁决制度,也有适用于极少数行政领域的专门行政裁决制度,如专利、商标领域的专利复审制度和商标评审制度,还有仅适用于劳动争议领域的劳动争议仲裁制度,当然,更有在各个行政领域全面适用的信访制度。近年来,为了及时有效的化解大量出现的征地补偿安置争议,我国正在探索设立征地补偿安置争议裁决制度,由省级人民政府和国务院对市县人民政府与被征地人之间的征地补偿安置争议进行裁决。另外,2005年出台的公务员法还建立了人事争议仲裁制度,专门解决聘任制公务员与行政机关之间因履行聘任合同而发生的争议。还值得注意的是,自2005年9月1日开始施行的教育部《普通高等学校学生管理规定》中首次要求各高校成立学生申诉处理委员会,负责受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。

可以看出,经过几十年的努力,我国在行政管理领域已经建立起门类齐全的纠纷解决制度。现有的问题已不再是该不该设立某种纠纷解决制度,而是如何完善已有的各种纠纷解决制度,如何扩展各种纠纷解决制度的适用范围,以及如何对现在所有的纠纷解决制度进行通盘考虑组建出一个完善的纠纷解决制度体系,让每一种纠纷解决制度都能充分发挥其优势,各尽其用。也就是说,上述的行政管理领域的各种纠纷解决制度都可以成为将来纠纷解决制度体系中的一员。此外,还可以将学生申诉处理委员会制度加以推广,在相应领域建立专门的纠纷解决委员会制度。

(二)各种行政纠纷解决制度在体系中的地位和作用

行政纠纷解决制度体系中包括调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政诉讼、信访和专门的纠纷解决委员会制度等一系列制度。大致可以把这些制度划分为三个层次加一个补充,即调解位于第一层次,行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性制度位于第二层次,行政诉讼位于第三层次,信访作为补充。另外,根据解决纠纷的层级,可以把专门的纠纷解决委员会制度放入第一层次或者第二层次。

位于行政纠纷解决制度体系第一层次的首先是调解制度。在实践中,调解又被称为和解、协调等,不管使用什么称谓,其核心涵义仍然是指在纠纷解决机关的主持下,双方当事人自愿协商,达成协议,从而心平气和的解决纠纷。自愿、友好、平和的解决纠纷是调解制度的一大特色,之所以把调解制度置于纠纷解决制度体系中的第一层次,就是想充分利用其特色,尽可能的使纠纷在当事人之间以自愿、友好、平和的方式得到解决。基于调解的自愿性,在进行制度设计时,应当将调解设置为行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的附属制度,在这些制度的运作过程中,如果当事人愿意通过调解来达成协议解决纠纷的,纠纷解决机关应当尊重当事人的意愿,启动调解程序。如果通过调解能够圆满解决纠纷,那么行政裁决、行政仲裁等程序就可以到此终止,不必再进行下去了。

其次,上文提到的学生申诉处理委员会制度应当引起我们的重视。为了贯彻中央一贯主张的将纠纷解决在基层的方针,可以考虑在基层设立各种专门的纠纷解决委员会。在我国的非政府公共组织领域,如公立高校、行业协会、农村基层自治组织等,目前大量行政纠纷找不到解决途径。如果能够在这些组织内部设立一个独立的委员会,专门负责解决成员与组织之间的行政纠纷甚至于其它纠纷,那么存在于基层的大量社会纠纷便找到了一条解决之路。例如,可以考虑在公立高校内设立一个由行政人员、教师、学生和校外人士组成的委员会,专门负责审理学校职工、学生与学校之间的各种纠纷,并提出处理建议,再由校长根据委员会的建议作出最后处理决定。又如,可以在农村基层自治组织成立一个由本村德高望重的老人组成的委员会,专门负责解决村民与村委会之间的各种纠纷。由于这些专门的纠纷解决委员会解决的是基层的行政纠纷,所以将其列入行政纠纷解决体系的第一层次。

位于行政纠纷解决制度体系第二层次的是行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性的制度。这三项制度有一个共同点,都是以行政机关作为纠纷解决的主体。在现代社会,仅仅依靠法院来解决纠纷已不可能,行政机关理应成为解决社会纠纷不可缺少的重要力量,甚至是主要力量。认为解决纠纷只是法院的事情,这种观念已不适应现代社会的发展和要求。而且,行政纠纷因行政机关的行政管理行为而起,行政机关有义务先行处理行政纠纷,而不应当将自己引发的纠纷全部甩手给法院。现有的行政裁决、行政仲裁和行政复议制度存在的主要问题是对解决纠纷的制度必须以公正为核心的理念没有完全树立,导致现有制度中缺乏最基本的程序保障。将来的主要任务是增加这三项制度的公正性的程序设置,使绝大部分社会纠纷消化于这一层面。但是,必须指出,行政裁决、行政仲裁和行政复议都不能具有终局效力,当事人如果对其决定不服,都有权向人民法院提起行政诉讼。

此外,在我国的公务员管理领域,一直以来缺乏一个比较中立的机构来处理非聘任制公务员与所属机关之间发生的各种纠纷,致使公务员的权利在受到损害时得不到有效救济。和谐社会的构建过程中,不应当忘记塑造国家机关内部公务员与所属机关之间关系的和谐。公务员对所属机关作出的影响自身权益的决定不服时,也应当有权请求一个较为中立的机构来裁决。为此,可以考虑在国家机关内部设立一个专门的委员会,负责解决公务员与所属机关之间的纠纷。而且,委员会的组成人员应当尽量多元化,行政机关之外的人士应当占合理的比重。

位于行政纠纷解决制度体系第三层次,也是最后一个层次的是行政诉讼。行政诉讼是解决行政纠纷的最后一道关口,所谓最后,一是对前已处理的行政纠纷不服的,都可以向法院提起诉讼,二是法院的裁判是终局裁判。在进行制度设计时,还要注意至少两个问题:一是行政裁决、行政仲裁和行政复议是否前置。鉴于行政裁决和行政仲裁一般发生在专业性和技术性较强的领域,可以考虑行政裁决和行政仲裁以前置为原则,当事人对行政裁决和行政仲裁的决定不服时,再向人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼是大多数行政领域的通用纠纷解决方式,原则上可以将纠纷解决方式的选择权交给当事人,由当事人自主选择是先申请行政复议还是直接提起行政诉讼。二是尽可能的扩大行政诉讼的受案范围,将行政管理领域的所有法律纠纷都纳入到行政诉讼中来,让所有法律纠纷都由法院来最终把关,使得当事人对行政机关作出的纠纷解决结果不服时,都有寻求法院救济的机会。

另外,信访制度是建国以来形成的一项纠纷解决制度。在行政纠纷解决制度体系中,可以将信访制度作为前述三个层次的补充。当事人对行政机关的任何决定不服,都可以向信访机关提出信访申请。信访机关针对当事人的申请应区分两种情况分别对待:其一,如果信访事项属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围且未过时效,那么应当告知和说服申请人向具体的行政机关和法院提起行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼。如果信访事项已过行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的时效,那么应当耐心做其思想工作,劝服其息访。其二,如果信访事项不属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围,可以由信访机关向申请人说明情况,并向有权机关提出解决问题的建议。

五、法院——行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线

在任何法治国家,法院都是公平正义的象征。在解决纠纷制度体系中,法院至少扮演着三种角色:其一,法院一直都是解决法律纠纷的不可替代的场所,而且法治国家都尽可能的将社会纠纷通过立法机关立法或法院的判例转化为法律纠纷,纳入到法院的管辖范围。其二,法院是其它解决纠纷主体的外部制约力量,尽管法院没有能力来解决所有纠纷,但是法院的存在,可以给其它纠纷解决主体以有力的鞭策,促使纠纷尽可能的在法院之外得到公正解决。

其三,法院是行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线。在纠纷解决制度体系中,各种制度都要充分发挥其作用,但是必须有一种最终的纠纷解决制度和一个负责最终解决纠纷的主体。这个最终的纠纷解决制度就是诉讼制度,相应的,负责最终解决纠纷的主体就是法院。如果没有法院作为最终解决纠纷的主体,任何组织和个人都可以对经过法院判决的事项进行处理,那么社会纠纷的解决将遥遥无期,任何纠纷都可能一拖再拖,久拖不决。只有让法院坐镇纠纷解决的最后一关,让法院的判决成为终局的决定,纠纷才有完结之日,正义才有实现之时。

要让法院成为最终解决纠纷的主体,就必须提升法院的地位,强化法院的权威,增强法院判决的权威性。为此,必须做到以下几点:首先,排除一切外来干涉,使法院能够独立的受理案件、审理案件和作出判决;使法官能够安心的秉公办理案件,免除后顾之忧。其次,法院自身要加强内部建设,提高法官队伍的业务素质和道德修养。再次,除了法院自身经过合法程序可以对判决作出撤销和改变外,任何组织和个人都无权否定、撤销或改变法院的判决。最后,法院的判决必须得到执行。法院判决作出以后,在判决规定的期限之内,如果判决义务人不自觉履行义务的,判决执行机关要及时执行法院判决,落实判决内容。只有做到以上几点,才能塑造出权威的法院,让权威的法院作出权威的判决,权威的判决获得当事人的信服,从而使纠纷得到最终的解决。

[①]应松年:国家行政学院法学部教授、博士生导师。

[②]田雨、贾楠:“肖扬在第五次全国行政审判工作会议上强调:保护民权、减轻民负、解除民忧、保障民利、实现民愿”,载于新华网/legal/2007-03/28/content_5908986.htm.

[③]参见国务院总理在十届全国人大五次会议举行的记者招待会上的答记者问内容。

[④]本部分关于英国的资料来源于2006年3月应松年等赴英国考察行政裁判所制度的考察团形成的考察报告。

行政纠纷范文篇6

近年来,因建筑物遮光造成的日照侵权纠纷在中国各大城市日益增多,正在上升为一种新类型的法律纠纷。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》的数据:从2001年到2009年的8年之间,我国城镇人口由48064万人增长到62186万人,累计增加14122万人;城镇人口占当年总人口的比例也由37.7%增加到46.6%,增长了8.9个百分点。[1]而用于城市建设的土地却是有限的,土地供应严重不足,建筑密度和高度迅速增加,日照侵权纠纷大量发生。这些纠纷造成的社会影响巨大,也引起媒体的高度关注。既给受害方带来巨大权益损失,也给政府规划部门带来大量繁琐工作,增加了司法成本支出。从实践中发生的日照侵权纠纷看,数量最多、最复杂的当属城市规划中的日照侵权纠纷,此类纠纷既涉及民事侵权问题,又涉及行政许可问题,兼具民事和行政性质,法律关系复杂。而我国国家和地方关于日照侵权纠纷的法律规定不够完善。关于日照侵权的性质、侵权认定、赔偿标准等关键问题均无统一法律依据,各地法院裁判此类纠纷时适用标准难以统一,甚至无法可依,各地法院判决结果差异巨大甚至大相径庭,不能使当事人信服,很难彻底平息纠纷。因此,在法律规定不健全条件下,探讨如何解决已发生的日照侵权纠纷,是紧迫和现实的选择。

二、日照侵权纠纷中适用调解的必要性

日照侵权纠纷解决方案主要是判决和调解。作为两种常见的纠纷解决方案,判决和调解各有利弊。判决是法院严格依据相关法律进行的,具有很强的刚性,非黑即白,对具体案件,法官或法院必须体现出一种鲜明态度,给出一个倾向性意见;而调解包括民间调解、行政调解和诉讼调解,是在各方当事人自愿的情况下,在相关部门主持下,在不违反法律规定前提下,当事人相互之间进行的利益协调。与判决相比,调解具有“自愿性、和解性、协商性、开放性、灵活性、保密性、高效性和成本低廉等比较优势。”[2]可见,调解作为纠纷解决方式,更具柔性,案件解决空间大,通过当事人自愿、充分的协商、相互的妥协,更容达成相互谅解,如果运用得当,更易实现案结事了。基于判决和调解两种方式的特点,笔者以为,对于日照侵权纠纷,其更适于用调解的方式解决,原因如下:

(一)日照侵权纠纷涉及利益主体多,法律依据不完善,判决结果难以服人

一般来说,日照侵权纠纷涉及三种利益主体、三种法律关系。见表1、表2:三种利益主体,即代表城市发展利益的建设规划部门(下面用A代替);代表商业利益的房地产开发商(下面用B代替)和代表公民个人利益的采光受侵害的业主、相邻权人(下面用C代替)。三种法律关系,即A与B之间的行政许可关系;B与C之间的民事侵权关系;A与C之间的行政许可关系(涉及第三人利益的行政许可)。在这一复杂的相互关系中,作为房地产开发商的B向作为建设规划部门的A申请建设工程的行政许可,取得合法手续,进行房地产开发,但经过行政许可的合法建筑却侵犯了作为相邻权人C的采光权。在此过程中,A按照法律、法规和各项技术规范进行城市规划,目的是在有限的空间内对城市的未来进行合理布局,代表的是城市的发展利益,也可理解为一种公共利益;B经过行政许可进行工程建设,目的是取得商业利益,并使之最大化;C则是受害者,其日照权益因以上的行政许可行为而受到侵害。上述三种利益之间冲突剧烈,尤其在侵权建筑已经建成,纠纷进入到高潮阶段,即诉讼阶段后,此类纠纷因民事、行政交织,其表现形式极其多样化。例如,A的行政许可形式合法,则A依法不应承担责任,B则声称有A的许可,是“合法”开发”,何来侵权?但C的日照权却被“合法地”侵犯,C利益受损,却得不到赔偿(或“补偿”),自然不服判决。个案中还会出现其他多种表现样态,这与此类纠纷利益主体多、法律关系复杂有关。而且,由于涉及日照侵权纠纷的理论研究和法律规定很不完善,例如,关于日照权益的性质,就有“不动产相邻权”[3]、“采光人格权”[4]、“采光役权”[5]等理论学说;关于日照侵权的认定,究竟以日照间距为标准还是以日照时间为标准还是两者兼具,是否符合建筑日照标准就不侵权?日照时间和日照间距的实际测算如何进行?关于赔偿额(补偿额),是以受侵害房屋的价值贬损为标准,还是以因被遮光而增加的煤、电等能源的消耗为标准,是否应考虑受侵害业主的精神损害赔偿等问题,现行法律规定要么不统一,要么不明确。比如我国《民法通则》、《物权法》等只是规定日照权益应受法律保护,但如何认定日照侵权、侵权赔偿数额等均没有明确的法律依据,建设部的技术规范规定亦不明确,且各地地方标准不一,可操作性差。致使法院判决缺乏权威性和说服力,很难做到辩法析理,以法服人,往往不能息讼止争。在这种情况下,若能充分发挥调解的比较优势和功能,在当事人自愿的情况下,在既认事实的基础上,在纠纷进入诉讼程序前的萌芽和发展阶段,相关行政机关就以调解方式介入,使各方当事人达成比较一致的意见。通过调解结案,矛盾冲突可能就不会加剧,也可能就不会发生诉讼,这将为社会节约大量的成本,取得多方共赢的结果。

(二)日照侵权纠纷数量众多,法律关系复杂,技术性强,诉讼成本高

近年来,日照侵权纠纷越来越多,从大城市到中、小城市,已逐渐成为一种常见、多发的纠纷类型;而且如前文所述,日照侵权纠纷法律关系复杂,既涉及行政法律关系,又涉及民事侵权法律关系,案件往往要经过行政诉讼、民事诉讼,每种诉讼再经过一审、二审,当事人还可能申请再审,诉讼的经济成本、时间成本非常高昂;日照侵权纠纷还涉及建筑、城市规划等专业知识,技术性强,如建筑的间距标准、日照标准的确定,日照侵权的认定往往还要做实地测量、鉴定,且因为各地气候条件的不同,涉及采光的标准不仅有国家标准,还有很多地方标准等等。上述因素导致日照侵权纠纷诉讼成本高,不但当事人难以承受,法院也增加讼累。更为重要的是,即便所有程序走完,纠纷最终也未必能彻底解决,即使“息讼”,也难以“止争”。与之相比,调解不仅可在较短时间内、花费较低成本解决纠纷,而且更为彻底,更能有效地“止争”,更能契合建设和谐社会的理念和原则。

(三)日照侵权纠纷涉及大量群众利益,容易导致群体事件,社会影响大

从实务中来看,日照侵权一旦发生,往往涉及大量业主,比如一栋楼上连续几个楼层的业主甚至整栋楼、整个小区的业主。他们往往会共同提起诉讼,维护自己的权益。如2001年发生的“深圳阳光权第一案”,由于规划许可的建筑“深圳市园岭社区服务中心大楼”距“国城花园”业主的大楼仅12.81米,如其建成,“国城花园”绝大部分业主采光权将受影响,于是,“国城花园”500多户业主将国土规划局诉至法院。[6]而且日照权益涉及人的切身生活利益,解决不好,往往会引发不断地上访、申诉等,在给权利人的合法权益造成损害的同时,也给社会造成不良影响。如北京宣武区的12户居民因住宅被商铺遮挡,终日不见阳光,为了维权,从1996年到2009年的13年里不断地诉讼、上访,问题依然得不到解决。[7]近年来,类似报道时常见诸报端,社会反响极大,不仅受害人权益无法保护,也给社会增加了讼累。若能通过调解解决这些纠纷,则更容易做到案结事了,消除社会不良影响,减少构建和谐社会的阻力。可见,与判决相比,调解对日照侵权纠纷的解决更具优势,因而是必要的。而在民间调解、行政调解和诉讼调解三种具体的调解方式中,由于日照侵权纠纷中行政因素的大量存在,行政调解在日照侵权纠纷的解决中理应发挥更大作用。因此,本文将重点从行政调解的角度给出具体适用方案。

三、行政调解机制在日照侵权纠纷中的具体适用

在诉前阶段,建设、规划主管部门应主动、提前介入,以行政调解方式解决纠纷。日照侵权纠纷一般均涉及建设、规划部门,且纠纷往往以行政诉讼开始,而涉嫌侵权的“合法建筑”正是在规划部门审批下产生的,建设、规划部门在日照侵权纠纷中具有双重身份,既作为纠纷一方当事人,又作为国家行政机关,其有权力更有义务解决纠纷。而且,建设、规划部门拥有纠纷解决中的技术优势和特长,更利于纠纷解决。具体来说,在纠纷的萌芽阶段,即土地、建筑规划方案尚未公布,或者虽已公布但尚可修改的阶段,侵权建筑尚未动工,只是在利益即将受侵害的民众得知日照权可能被侵犯的事实后,可以通过建设、规划部门的介入,或者通过技术手段,调整土地、建筑规划图,避免遮光发生或减少遮光范围,从而避免或减少纠纷,此为最佳方案;或者在建筑、规划部门主持下,使侵权方和受害方达成赔偿(补偿)协议,解决纠纷。而且,在此阶段,建筑、规划部门对于纠纷解决具有不可推卸的法律责任。《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条规定:“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。……”《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定“:行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:

(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;

(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;

……”可见,建筑、规划部门在规划阶段就应该依法向相关公众公开相关信息,听取公众意见。另外,我国《行政许可法》第四十七条规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。……”日照侵权纠纷中侵权建筑的审批建设依法属于行政许可事项,直接涉及申请人房地产开发商与采光权人之间重大利益关系,故建筑、规划部门在作出行政许可决定前,应当告知利害关系人享有要求听证的权利。立法机关之所以有上述详细的法律规定,就是为了将矛盾提前化解,减少此类纠纷的出现,避免侵权建筑成为既成事实而使矛盾激化。如果行政机关在行政许可过程中未依法履行上述相关程序,则有义务在其职权范围内依法对纠纷进行调解,以化解纠纷。在纠纷的发展阶段,即土地、建筑规划方案已经确定,无法再修改,且遮光建筑已经动工或在建造过程中,此时拆除遮光建筑既无依据又不合理,最好的解决方式就是在建筑、规划部门的主持下进行调解,使开发商和被遮光的受害人达成赔偿协议,以平息纠纷。在纠纷的高潮阶段,即纠纷进入诉讼程序,此时起主导作用的就是受诉法院,在此阶段,主审法官可以在庭审的前、中、后各个阶段,在查清案件事实的基础上,通过诉讼调解的方式解决纠纷。但即使在此阶段,行政机构还可以继续发挥其应有作用,在当事人之间进行调解,促使当事人之间达成和解协议结案。当然,在这一阶段,行政调解发挥作用应以不干扰正常司法活动为限。

行政纠纷范文篇7

2、行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令;

3、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;

4、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

5、公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;

6、调解行为以及法律规定的仲裁行为;

7、不具有强制力的行政指导行为;

行政纠纷范文篇8

关键词:纠纷解决目的;权力监督目的;协调和解制度;行政诉讼法

目前在我国行政诉讼法的修改过程中,立法目的修改问题已经成为学界的热点。讨论的焦点在于,行政审判方式的改革是否需要转换行政诉讼的现有立法目的模式,在“权利保障”和“权力监督”之外增加“纠纷解决”作为目标。

从立法情况来看,大多数行诉法修改建议稿均将纠纷解决列为行诉法的立法目的之一,增加纠纷解决目的似乎已经成为一项行诉法修改的必然选择。(注:见:胡建淼:行政诉讼法修改研究——《中华人民共和国行政诉讼法》法条建议及理由杭州:浙江大学出版社,2007:2;马怀德:司法改革与行政诉讼制度的完善——《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书北京:中国政法大学出版社,2004:85)无论是与德、日将权利救济和权力监督并列作为行诉法目的,抑或英、美将权利救济作为行诉法目的的做法相比较(注:JohnH.Reese,BurstingtheChevronBubble:ClarifyingtheScopeofJudicialReviewinTroubledTimes,73FordhamL.Rev.1103,1192(2004);Allen,M.andTompson,B.(2002)CasesandMaterialsonConstitutionalandAdministrativelaw,p16,7thed.(Oxford:ClarendonPress).),把“纠纷解决目的”提升到行诉法基本目的高度,构成了我国行诉法修改的一项显着特色。

首先,行诉法上的“纠纷解决目的”本身是一项认识模糊的命题。首先,学界大多沿袭民事诉讼法“纠纷解决目的”的学理来研究行诉法上的“纠纷解决目的”,行政诉讼法上的“纠纷解决目的”与民事诉讼法上的“纠纷解决目的”的区别并不明显。

其次,行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的界限问题并没有得到关注。传统的行政诉讼基本理念是围绕着权利保护这一基本目标而展开的,程序的具体设计是以对行政权力的合法性判断的获得为指向。在这种追求对行政行为合法性的形式性判断的诉讼程序中,行政纠纷一次性解决的理想要求究竟能在多大程度上得到实现呢?行政诉讼在追求正确、慎重地做出裁判的过程中,给追求诉讼制度运作的效率性和判决结果的实效性留下了多大的余地?实际上,对权力的合法性监督与纠纷解决之间存在着内在的紧张关系甚至冲突。如何认识和调和这一对基本价值之间的冲突,就成为行诉法立法目的理论上难以解决而且重要的基本问题。

这两种基本要求之间的冲突和调和,集中地反映在学说和实务对行政诉讼协调和解程序的适用范围和适格条件的争论上。就协调和解的对象范围而言,协调和解所包括的对象范围虽然可以超越诉讼标的,但却还存在着与法律规范、公共利益有关的约束条件。就当事人的让步对象而言,也存在着涉及到处理或者抛弃行政主体的“处分权”和公民“基本权”的客观范围的论争。

本文试图审视我国行政诉讼的改革如何透过对“纠纷解决”与“权力监督”这两项立法目的价值之间的调和与平衡,从而实现行政纠纷的多元解决机制的统一和协调。研究的重点主要放在行诉法“纠纷解决目的”的司法适用上,从纠纷解决的概念出发,阐释该原则在行政诉讼领域存在的特殊性和必要性,分析该原则与行诉法固有的“权力监督目的”之间的潜在冲突,观察“纠纷解决目的”在功能实现上的内在制约因素。在此基础上,进一步研究在行政诉讼协调和解理论上所存在的适用范围和适格条件的限制情况,讨论如何通过反映“纠纷解决”和“权力监督”的协调和解手段的并用,确保公民权利保护的实效性,并且提供行政诉讼协调和解制度的正当性基础和合法性边界。本文关注的重点在于,一方面考虑行诉法的修改如何借由“纠纷解决目的”的增加,扩张行政诉讼追求纠纷解决的制度功能;另一方面检讨对“纠纷解决目的”理解的正确性,反省行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的不足,提出充实和发展行诉法上“纠纷解决目的”的方向。

一、行政诉讼法“纠纷解决目的”的基础——纠纷解决的概念

作为诉讼或者审判要实现的终极价值,纠纷解决具有超越诉讼类型的普遍意义。诉讼或者审判是围绕着纠纷解决,或者说解决争议这一目标而展开的。这样的诉讼法原理在民事和行政领域具有相当广泛的共通性,行政诉讼的程序设计也是以指向解决具体的行政纠纷作为前提。但是,在诉讼中存在的是什么样的“纠纷”,又怎样去“解决”等问题上,行政诉讼与民事诉讼之间存在着很大的差异。

(一)纠纷解决的基础——“行政纠纷”概念

作为行政诉讼的纠纷解决基础的是对“什么是纠纷”的理解。在行政诉讼中,行政诉讼的处理对象被称为“行政纠纷”或“行政争议”(注:例如我国2007年最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》明文指出,制定该司法解释的目的是“为妥善化解行政争议”。),包括行政主体与公民双方围绕着国家和个人之间权利和义务的具体分配存在分歧或者对法律关系的认识不一致而形成的争议。行政纠纷的显着特征在于其公益性,这是因为,从纠纷当事人来看,当事人一方是追求实现公共利益的行政主体;从纠纷的起因来看,纠纷一般是由于追求公益的行政主体剥夺或者限制了公民的合法权益所导致;从纠纷的内容来看,纠纷不仅牵涉到公民之间,而且牵涉到国家与公民之间的权利义务分配。

虽然行政纠纷的公益性容易得到普遍认可,但是行政纠纷的具体内涵却需要进一步细化。按照性质的不同,可以把行政纠纷大致区分为如下两类:

1当事人对有关权利、行政行为效力或者法律关系的诉讼主张直接对立的情形。在整个行政诉讼过程中,当事人一直处于相互争执和对立的地位直到最终以作为其纠纷的终局性判定来终结纠纷。

对这种纠纷的认定是以当事人的主观意思为准,并不考虑当事人主观上确信的主张是否正确。也就是说,即使双方当事人是基于对法律或者事实性质的认识错误而产生争议,该纠纷在法律上仍然成立。

2当事人对有关权利、行政行为效力或者法律关系的诉讼主张并不直接对立的情形。在这种行政纠纷中,当事人主张之间的对立特征得到弱化,它还可分为以下两类:

(1)当事人之间法律关系不明确的情形。双方在“什么是事实的真相”这一点上产生争议,系争案件的焦点在于对事实真实与法律真实的发现,具体又包括以下两种情况:

第一类是系争行政行为所针对的主要事实存在不明确的情形。所谓主要事实,即法律条文上规定的要件事实,是导致行政法律关系产生、变更和消灭等法律结果的事实。“如果行政机关以及义务人都对决定行政决定做出内容的主要事实无法通过举证确定时,主要事实就陷入存否认定不明的情况。”

第二类是系争行政行为所依据的法律事实存在不明确的情形。所谓法律事实不明确,具体包括如下两种情况:首先是指与行政决定相关的行政法律规范的含义不明确的情况,例如对某项法律规范的法律效力应当做怎样的解释,在立法上并不确定,从而导致当事人产生对系争行政行为合法性的争议。其次还包括适用于特定事实的法律评价不确定的情况,例如“某项行政裁量是否妥当,根据法律的判断不能确定。”

值得注意的是,“不明确”的判断标准,除了依据当事人的主观认识之外,还需要基于公正、中立的第三人立场而形成的客观认识。也就是说,对“不明确”的判断要求某种程度上的客观不明确性。(注:德国学说上称为:“依据客观的观察者认知下所存在的不明确”、“一般法律家角度下的观察、评价下的不明确”、“依据与当事人具有同一知识的客观观察者,其观察所得的不明确”、“依契约缔结的行政机关的通常期待,再对照专业知识所产生的不明确”。见陈建宇:论租税法上和解契约台北大学法律研究所硕士论文,2004:139。日本学说则多认为关于明确性的存在与否,应当排除当事人主观意思,借由第三人立场,立于客观抽象的基准来进行判断。并且认为最终判断的责任应当落实到具有专业知识的法官身上。见南博方行政诉讼的制度和理论有斐阁,1990:160;南博方:“行政诉讼中和解的法理(上)”环球法律评论,2001(1):99。)

(2)当事人一方的权利或者行政职权的实现存在不安全、不确定的情形。在这种纠纷中,双方的争议以司法审判的实效性作为考虑的中心。如在行政给付之诉的场合,当事人双方对于原告实体上的请求权及其范围并无争议,但是存在着如果审判出现拖延情况,将会发生义务人无力清偿的危险,也就是说,诉讼程序的继续意味着使原本胜诉的当事人蒙受更多的程序利益损失,甚至丧失胜诉所期待的利益。这种权利实现上存在的不安全的情形就使诉讼程序本身的延续具备了纠纷的性质。

(二)“纠纷解决目的”的构成

从行政诉讼制度在面对行政纠纷时所承担的功能和角色出发,针对不同性质的纠纷,“纠纷解决目的”在功能上和内容上也随之形成不同的形态,而不仅仅是一个固定不变的静止概念。根据行政诉讼制度与上述两类不同的行政纠纷类型的连接和对应关系,大致可以将“纠纷解决目的”内容的归纳为三层含义。

第一层是“纠纷解决的妥善性”。这层含义的核心在于通过法官的权威宣判而实现对纠纷的妥善解决,即判决结果的实效性,体现了行政诉讼旨在“消除纷争”和“创造法律和平”(注:“创造法律和平”,是指诉讼通过解决双方的纠纷,进而实现双方均接受的结果,恢复法律秩序上的和平状态。见南博方:行政诉讼的制度和理论有斐阁,1990:133;翁岳生主编:行政诉讼法逐条释义台北:月旦出版公司,2002:34。)的目的。纠纷得到妥善和公正的解决,就意味着行政诉讼具有了正当性。“纠纷解决的妥善性”所针对的纠纷对象主要是当事人诉讼主张直接对立的纠纷。在这些纠纷中,“纠纷解决的妥善性”以保护公民合法权利作为最上位的指导理念,并且以此进一步推导出应以公民的实体权利获得救济的实效性为中心,一方面尊重行政主体借由选择裁量基准来处分行政权力的自由裁量权,另一方面强调制约形式合法但不合理的行政裁量的必要性,追求全面妥善解决当事人之间的权利义务争议,以贯彻司法审判的实质公平性、纠纷解决的实际有效性目的。

这种“纠纷解决的妥善性”的特点,是并不将行政诉讼的纠纷处理仅仅限定在系争行政行为这一狭窄的诉讼标的范围内,如果认为有必要,还试图把相关联的法律关系和法律事实,例如作为先决问题的其他法律关系都纳入处理过程中,以寻求最佳的解决途径。这种“纠纷解决的妥善性”配合行政审判范围的扩张,要求司法积极解决行政纠纷的相关理念设计,以补救和改进行政诉讼传统的形式合法性审查的不足,进而达到纠纷的彻底解决,而非一时的休战或纠纷潜在化。

第二层是“纠纷解决的一次性”。其主要含义是在努力保持审判公正性的前提下,尽可能一次性地处理纠纷。“纠纷解决的一次性”所针对的纠纷对象是当事人之间法律关系不明确而导致的纠纷。依据“诉讼经济”(注:“诉讼经济原则”,是指在诉讼中,以最少的司法投入,获取最大的诉讼效益的原则。见李建良:行政法三十六讲自刊,1997:505-507。)原则的要求,有关当事人之间的行政纠纷应当尽可能一次性解决,防止反复争讼不休,致使法院、行政机关和当事人都枉然耗费时间、精力和费用。

这种“纠纷解决的一次性”的特点在于承认、尊重和贯彻当事人也是行政诉讼程序主体而非法官审判活动的支配客体的理念,将划定行政诉讼程序的选择权限部分地交由当事人掌握。它可以配合行政诉讼纠纷解决机制形式的多层次化,要求提高行政诉讼程序解决纠纷的效率性等相关的司法理念,从而发挥补充、纠正行诉法现有的效率性考虑的缺失,进而具有创设行政诉讼调解程序等制度的功能。

第三层是“纠纷解决的迅速性”。它是指即在努力保持公正性的前提下,尽可能迅速而成本低廉地处理和解决行政纠纷。“纠纷解决的迅速性”所针对的纠纷对象是由当事人一方的权利或者行政职权的实现存在不安全、不确定的情形而引起的纠纷。

依据“诉讼程序迅速”(注:“诉讼程序迅速原则”,是指“迟到的正义,就形同拒绝的正义”。见傅玲静:“由行政之参与论于许可程序中迅速原则之实现——以德国联邦行政程序法为中心”中原财经法学,2004(13)。)原则的要求,面对不断增加的行政案件,司法机关应当努力提高案件处理的效率,简化行政诉讼的程序。从当事人角度而言,审判过程的高效和迅速也有利于降低诉讼成本,节约时间、精力和费用,有利于平衡其实体利益与程序利益。

从以上对“纠纷解决目的”内容的大致说明中可以看出,行政诉讼上的“纠纷解决目的”虽与民事诉讼上的“纠纷解决目的”在形式上相类似,但在实质上存在差异。这种差异源于行政诉讼对“纠纷解决目的”的立法政策考虑完全不同于民事诉讼法。下面就来考察一下行政诉讼结构究竟如何看待达到纠纷解决目的这一问题。

二、“纠纷解决目的”在行政诉讼结构中的位置

行政诉讼立法目的是国家的行政诉讼立法政策和立法任务的一种具体化。(注:立法任务是国家任务的下位概念,判断一项公共任务是否属于立法任务,主要基准需要回归到实定法规范。见陈爱娥:“国家角色变迁下之行政任务”月旦法学教室,2000(3):106;詹镇荣:“国家任务”月旦法学教室,2000(3):34-36。)一般认为,在行政诉讼目的模式的根本层次上,“权利保护”和“权力监督”是直接决定整个行政诉讼程序性质的两大基本要素。现行行诉法如果仅仅从条文上来看,就可以理解为体现了一种“权利保护—权力监督”的立法精神。(注:见姜明安主编:行政法与行政诉讼法法律出版社,2002:316-318;杨建顺:行政规制与权利保障中国人民大学出版社,2007:654-657。)

就与行政诉讼结构的关系而言,“纠纷解决目的”是一种在界定上显得相当微妙的立法目的价值。这是因为“纠纷解决”在对行政争议的处理上所采取的原则和程序结构都区别于行政诉讼所固有的“权力监督”,或者说是与“权力监督”形成鲜明的对照。

“权力监督”是指行政诉讼对行政法治秩序的维护,具体表现为对行政行为的合法性监督。在行诉法理上,对行政行为的合法性审查是不可动摇的理论。在维持法治秩序方面,“解决纠纷目的”与“权力监督目的”并无根本的差异,行政纠纷是对一定既成行政法律秩序的违反和破坏,解决纠纷也是为了维护行政法律秩序。从这个意义上说,“解决纠纷目的”与“权力监督目的”存在着一定的内在一致性。

但是,在一种形式性合法审查贯穿整个行政诉讼过程的诉讼模式中,强调司法机关对行政纠纷的解决,必然会干扰或者淡化传统审查模式的内在逻辑结构。

首先,“纠纷解决目的”在行诉法上的出现,有可能降低向当事人提供法律程序保障的程度,从而影响“权力监督目的”的实现。

为了妥善解决当事人之间的行政纠纷,“纠纷解决目的”偏重纠纷解决手段的效率性、实效性或者更讲求效益。为了追求纠纷的妥善解决,往往要求解决纠纷的法律程序不拘泥于法定形式,这就导致在有些情况下在逻辑上允许当事人合意,通过双方妥协让步,一方或者双方做出对自己实体权利义务的处分来进行“调解”,从而解决行政争议。在程序的设计上,纠纷解决倾向于在很大程度上摆脱来自法律规定的程序保障要求的形式拘束性,以最大限度地追求纠纷在实质意义上获得妥善解决的必要条件。这样看来,“纠纷解决目的”在行诉法上的出现,有可能影响“权力监督目的”的实现。

其次,“纠纷解决目的”主张为了真正解决纠纷而积极支持法官的裁量或创制法的活动,这有可能与传统的严格形式性合法审查相冲突。

对于这个问题,可以通过对我国诉讼实践面临的一个具体问题来观察,即在某些缺乏实体法依据的情况下,法院如何做出行政裁判的难题。要理解这一难题,必须考虑近年来在行政审判领域发生的巨大变化。这种变化主要体现在两个方面:一是法院所处理的行政案件纠纷在整体数量上逐年上升;二是行政案件中涉及土地征收、房屋拆迁、规划许可方面的诉讼等新型行政案件大幅度增加,呈现涉及范围越来越广、诉讼标的越来越复杂的趋势。

但是,由于法律规范往往不能迅速适应社会的变化和发展,在现实生活中已经或者正在得到承认的行政当事人的权利和利益却往往无法在行政诉讼中也得到反映和实现,一些新型纠纷无法根据既有的法律规范及时得到解决。在这种社会背景下,司法机关面临着法律适用依据存在空白和必须及时、公正审理案件之间难以协调的冲突。为了适应这种新情况,本着解决纠纷的目的,司法机关不得不越过相关的行诉法律,逐渐确立某些新的具体解决办法。(注:以行政诉讼原告资格的扩张为例。见王清军环境行政诉讼原告资格的再认识当代法学,2002(5):123;路国连论行政公益诉讼——由南京紫金山观景台一案引发的法律思考”当代法学,2002(11):94-98)在这种情况下,司法机关倾向于为了实现纠纷解决的目的,支持和鼓励法官在个案中灵活适用法律。首先是尽可能妥当解决纠纷,然后再通过法律解释使具体的解决方法与现行法律体系的逻辑完整性相符合,实现其正当化的目的。但是,由于行政诉讼程序的目的是用判断、宣告行政行为违法与否的方式来保护公民权利,必须以依法审判和法律安定性作为根本原理,因此要求提供慎重的法律程序保障。这种法官在个案中自行裁量和创造适用法律的方式,无疑难以确保行政诉讼程序在过程上和结果上的正当性。

由于以“纠纷解决目的”为中心展开的诉讼结构会与行政诉讼所固有的“权力监督目的”相冲突,进而存在着可能限制、妨碍乃至违背行政诉讼的“权利保护——权力监督”目的结构的可能,所以,“纠纷解决目的”是行政诉讼立法目的这一理念,一直没有被立法与实务界所接受。实际上,我国现行行诉法并没有将“纠纷解决目的”列为立法目的。

三、行政诉讼纠纷解决功能的扩张需求与“纠纷解决目的”

从上文的叙述可以发现,以“纠纷解决目的”为中心展开的诉讼结构会与行政诉讼所固有的“权力监督目的”相矛盾,在程序的设计和制度的运用上也会遇到相当复杂的问题。因此“纠纷解决目的”在行诉法中并未有明确的体现。

然而,在行政审判实践中的种种做法,却似乎意味着实践中存在着这样一种观点:法院不断强调“化解行政争议”也是行政审判的基本原则之一,甚至认为“解决争议是行政审判的主要目标”。有的地方法院还明确将化解行政争议作为行政审判首要职能的规范性要求。尽管我国行政审判方式改革在实践中还没有完全成形,但已经可以从法院的具体尝试中看到体现“纠纷解决目的”的审判结构的萌芽或者雏形,蕴涵着将“纠纷解决目的”向行诉法基本立法目的发展的可能性。实质上包含着“纠纷解决目的”内涵的诉讼纠纷解决机制,开始在法院行政审判方式改革的尝试中显出轮廓。

在行政审判方式改革中体现“纠纷解决目的”的审判结构的萌芽或者雏形的制度,最典型的就是“调解”或者“协调和解”制度。所谓行政诉讼上的调解,是指法院应当事人双方的申请,在起诉前、诉讼中或者执行中提出具体调解方案,由当事人进行合意协商来解决纠纷的制度。虽然我国法律明文排除了行政诉讼上的调解,但是审判实务却与法律规定存在着相当的距离。近年来,通过实务上的尝试和立法上的修改,实际上包含着行政诉讼上的调解结构的审判程序——“协调和解”制度已经出现。(注:例如“行政案件协调和解工作是人民法院在审理行政案件过程中,以合法性审查为基础,以维护公平正义,促进社会和谐,化解行政争议为目标,组织各方当事人及其他相关部门和个人进行协商,推动当事人在法律规定的处分权限范围内达成和解,依法稳妥解决行政争议的重要审判机制。”见吴偕林,等解读上海市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见//最高人民法院最新执行与司法程序法律文件解读北京:人民法院出版社,2007:111-120)

为什么以强化“纠纷解决目的”为中心的行政审判方式改革在今天会形成如此强劲的潮流呢?这是因为,近年来社会条件的变化对行政审判程序提出了新的要求。

首先是加强行政诉讼对行政纠纷解决结果的实效性的要求。随着我国社会转型期社会矛盾的激增,大量牵涉到政府职权与公民权利之间矛盾争议的行政纠纷,越来越多地以行政案件的形式进入法院。公民对审理结果的实质公平性、纠纷解决的实际有效性产生了更为迫切的要求。但是,行政审判的审查核心一般只是针对行政违法行为,发生撤销原行政违法行为,或者课以行政机关负有重做行政行为的义务。这样,经过行政诉讼后的行政权利义务纷争仍然没有得到妥善而全面地解决。

这方面最典型的案例当属被称为“10年诉讼7份判决”的金某“规划行政诉讼案”。原告为了维护自己的相邻权,诉请政府履行拆除邻居的违章建房的行政职责。这一简单的维权诉讼却由于法院缺乏对行政纠纷进行一次性解决的意识,导致诉讼前后进行了7次判决,历时10年之久,耗费了当事人的大量时间、精力。法院对由于审批单位与规划管理部门不一致这一行政体制原因而引起的复杂情况,不是努力地创造灵活多样的纠纷解决形式,考虑一并实际解决其余有关联的行政纠纷,而只是针对被诉的审批行为或者行政不作为进行单一审查。结果产生“案结事不了”、“官了民不了”的结果,当事人不得不一次又一次提起新的诉讼。

由此可见,行政诉讼由于过分依赖形式性审查,产生了审查的形式性阻碍判决效果的实效性的缺陷。有学者形象地将该现象称为行政诉讼的“半拉子工程”。对于当事人而言,这种“半拉子工程”意味着“新一轮的行政争议,甚至出现循环诉讼的现象”。

其次是基于提高行政诉讼程序解决纠纷的效率性的需要。面对日益增多的行政诉讼案件,法院不得不在提高司法效率的方面做出努力,通过调解程序来达到更为符合实际情况的纠纷解决效果,以及实现对某些行政诉讼案件的简易化处理,节约有限的司法资源,从而取得比单纯地严格适用法律的方式更为高效的纠纷处理结果。就公民而言,把处理行政纠纷的诉讼成本记入自己的经济成本,根据计算来采取更有效益的诉讼行动,也成为社会公众广泛接受的行为样式。

例如在“四川半岛大酒店有限公司、香港广颖集团有限公司诉某县政府”一案中,投资人由于不服主管行政部门撤销土地使用证照的具体行政行为而起诉。双方当事人对行政行为的违法性实体审查结果并无意见分歧,但是继续判决会导致诉讼程序的拖延,从而使行政相对人承担程序利益上的较大损失,甚至超过诉讼中实现的实体权利的收益。在这种权利实现的不安全情况下,原告为了避免程序繁杂、耗费巨大且易于出现难以预知的因素的情况,转而选择较为经济的调解方式,通过做出实体与程序权利的轻微让步,与行政主体尽早达成调解,从而尽快解决纠纷。

行政诉讼上的“纠纷解决目的”的确立,以及诸如“协调和解”制度等审判结构的产生,就是一种对来自于社会的这些内在要求以及人们意识变化的一种回应。随着社会条件的变化,“纠纷解决目的”及其审判措施作为行政诉讼有效实现权利救济,解决社会矛盾的重要环节,今后完全可能在更多的场合得到更加广泛的运用,并且在程序和法理上更加稳定和完善。在坚持审查行政行为合法性的前提下,法院还应当从妥善化解实体争议的角度出发,寻求处理行政纠纷的最合理手段,创造多样化的诉讼解决手段,从而为公民提供有效的权利救济方法,协调和平衡公共利益与公民权益的关系,维护社会的和谐稳定。

四、行政诉讼法“纠纷解决目的”的适用与定位

一方面,行政诉讼纠纷解决功能的扩张需求呼唤“纠纷解决目的”的确立,另一方面,由于“纠纷解决”与“权力监督”存在着相互抵触和冲突的情况,导致“纠纷解决目的”与现有的行政审判程序机制相互分离,互不衔接。(注:对这种互不衔接现象的描述,参见羊琴论行政诉讼纠纷解决目的之确立——以行政诉讼裁判形式为研究对象//行政执法与行政审判(总第10集),北京:法律出版社,2004)

如果行诉立法不能在法理基础上对这种情况做出合理回应,将会使行政诉讼目的模式对审判实践的指导性和权威性大大动摇。因此,如何谋求立法目的之间的协调并存,使之形成一个有条不紊、相互和谐的体系,符合“立法的体系性正义”要求,并且成为法律规范的价值判断依据,就成为一项重要的课题。应当借助利益衡量的方式,调整不同立法目的价值之间的最佳比例,并且在此基础上确立一个法律价值的先后适用顺序。

从我国的现状来看,行政诉讼结构的一个特点在于“纠纷解决目的”及其相关审判程序与以“权利保护——权力监督”目的结构为中心的审判结构是相互分离的,或者有时处于一种补充和辅助的地位。解决的方法是:一方面,确定行诉法的权利保护目的和权力监督目的的首要地位,使行政诉讼程序能够较少地受到来自价值取向不同的“纠纷解决目的”的干扰,从而有效地保持权力监督。另一方面,对一些受形式性约束的行政纠纷,运用根据“纠纷解决目的”的程序设计,以获得更妥善的解决。

这是因为,行政诉讼上新增加的“纠纷解决目的”既然只是在上述变化了的社会纠纷条件下对正当性和效率性的追求,那么,也只是在这些纠纷条件的范围内或者解决这类纠纷的限度内才能有效地发挥其作用。其表现为原有的“权利保护——权力监督”目的模式及其审理结构仍然着占据主要地位,新的“纠纷解决目的”及其审理结构尚且需要反复摸索和尝试,不宜占据行政诉讼结构的主要地位。

围绕着协调立法目的冲突的问题,适用行诉法“纠纷解决目的”时需要考虑将行政审判程序划分为一般行政审判结构与特殊的纠纷解决结构。对前者而言,主要适用的是“权利保护——权力监督”目的,“纠纷解决目的”仅发挥对“权利保护——权力监督”目的结构的补充作用。而对后者而言,主要适用的是“纠纷解决目的”,但也要同时保持“纠纷解决”目标的实现与“权力监督目的”之间的衔接关系。以下分述之:

(一)一般行政审判结构中“纠纷解决目的”的适用

在一般行政审判结构的领域,“纠纷解决目的”是一种对“权利保护——权力监督”目的结构的补充要素。如果仔细分析的话,可以发现“纠纷解决目的”与现行行诉法上的“保证人民法院正确、及时审理行政案件目的”具有很大的相似之处。行政诉讼法第1条规定的“保证人民法院正确、及时审理行政案件”是从司法审判权的角度提出的一项命题。它包括两个方面的内容:一是保障司法判决的公正性,即行政审判的过程和结果在整体上为当事人以及社会上一般人所接受、信任。纠纷或者冲突得到妥善和公正的解决意味着行政诉讼具有了正当性。二是在努力保持公正性时,尽可能提高司法审判的效率性,即在努力保持公正性的前提下,尽可能迅速而成本低廉地处理和解决行政纠纷。

从解决与处理纠纷的方式来看,“纠纷解决”目的与“保证人民法院正确、及时审理行政案件目的”都涉及到如何在尽量提高诉讼效率性的同时又能够确保公正性的问题,从而产生对行政诉讼程序进行调整和简化的需要。这种“诉讼经济”的要求,可以理解为行政诉讼制度背景的变化使得行政诉讼在简化程序、提高效率、降低诉讼成本、克服诉讼迟延方面产生了强烈的需求,从而导致在立法上需要重新对程序的正当性保障和程序的简便和高效这两个方面的要求之间的关系作出调整。

不过,虽然作为保证行政诉讼正当性的核心内容的“获得公正而全面的纠纷解决结果”是“纠纷解决目的”和“保证人民法院正确、及时审理行政案件目的”两者所共同期望达到的理想目标,但是二者的侧重点不同。“纠纷解决目的”的重点放在保证纠纷解决结果的妥善和公正性上,而“保证人民法院正确、及时审理行政案件目的”的重点则放在保证行政诉讼判决本身形成的客观性上。前者强调的是判决实现的实体正义的方面,更重视判决的结果,后者则强调的是形成判决的程序正义的方面,更重视达到判决结果的司法过程本身。强调为司法机关正确、及时审理行政案件提供全面完整的保证,并不一定直接意味着实体正义的实现有了充分的可能。在许多情况下,缓和严格的形式性合法审查的制约,恰恰是为了方便实体上的妥当性的追求。在这种意义上,“纠纷解决目的”是一种在程序正义的制约之下,最大限度地追求实体正义的价值。而“保证人民法院正确、及时审理行政案件”原则的内容尽管也包含着实体正义实现可能性的增大,但是第一位的目的却是程序正义的充分实现。

由此可见,行政诉讼的“纠纷解决目的”发挥的作用很大程度上类似于现行行诉法上“保证人民法院正确、及时审理行政案件”的目的。与后者相类似,行诉法也应当保持“纠纷解决目的”在适用上对“权利保护目的”和“权力监督目的”补充和衔接关系。

(二)行政诉讼的协调和解领域中“纠纷解决目的”的适用

“纠纷解决目的”主要适用的场合是在“行政诉讼的协调和解”以及其他多元诉讼纠纷解决机制的领域。如果说“纠纷解决目的”是从制定者和适用者的角度对行政诉讼制度所提出的主观期待或者要求的话,那么这项立法目的的提出就给行政审理结构提出了下述要求,即新的诉讼纠纷解决机制的实施应当围绕着实现“纠纷解决目的”这一目标,努力发挥其功能。(注:法律的功能不同于立法目的,是指法律程序的实施对立法目的实现所发挥的客观效果。某项法律程序的法律功能优劣取决于该项法律程序的实施,对立法目的实现所发挥的作用大小。参见黄茂荣Z法学方法与现代民法北京:中国政法大学出版社,2001:46,注12。)

实际上,“纠纷解决目的”给行政诉讼形成或者运用新的诉讼纠纷解决机制带来的影响,表现为法官有必要发挥主导作用,或者更多更深地介入行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。在这里,法官主导作用与行政诉讼进行合法性监督与权利保护的传统原理之间产生的矛盾或者紧张关系如何得到缓解,对于这类诉讼纠纷解决机制的功能发挥来说是一个重要问题。下面就以行政诉讼的调解程序为例,探讨究竟怎样的内容是使纠纷解决的目标与立法目的协调二者得以并立的制度性选择。

在行政诉讼的调解程序中,对于一部分当事人之间法律关系不明确或者权利实现不安全的行政纠纷,通过调解技术可以获得更加妥善的解决效果,但这绝非意味着只要达到纠纷的妥善解决目的,就可以随意违背“权力监督目的”的要求。调解程序的制度设计仍然需要衡量纠纷解决的目标与“权力监督目的”之间的关系。

1以“权力监督目的”控制调解对象的扩张

一般而言,如果法官认为案件在行政诉讼的“诉讼标的”(注:行政诉讼的诉讼标的,是指行政诉讼制度所要纠正的对象,即原告根据一定事实请求法院做出判决的主张。它提供了区别、划分行政诉讼所解决对象基本单位的标准,影响着诉的变更与合并、既判力客观范围的划定等问题。行政诉讼的诉讼标的因撤销诉讼、形成诉讼等诉讼类型的不同而有所差异。以撤销诉讼为例,德国通说“行政处分违法并损害原告权利说”认为,撤销诉讼的诉讼标的是原告“行政处分违法并损害原告权利”的权利主张。日本通说“行政处分之违法性说”认为,撤销诉讼的诉讼标的是行政行为的违法性本身。参见陈清秀行政诉讼之诉讼标的律师杂志,1999(9):12;叶百修,吴绮云行政撤销诉讼之研究司法院印行,1990:113;雄川一郎行政争讼法有斐阁,1964:59)所涉及的争议事实的范围内可以达到纠纷的妥善解决,那么选择在诉讼标的范围之内进行调解可能更为恰当。但是,法官要是发现仅仅处理行政诉讼的“诉讼标的”不能实现纠纷的真正解决,而一并处理“诉讼标的”之外的法律关系事实至关紧要的话,他就有可能把诉讼标的和诉讼标的之外的法律关系事实一并作为调解对象。法官的调解程序运作可以超越“诉讼标的”框架范围,在“诉讼标的”之外,即使与“诉讼标的”无关的事项也可以纳入调解。

从实务人员的角度来看,这个理论在解决实际问题上似乎显得更合理,更有魅力。这是因为:首先,这种观点实质上是主张尽量在一个调解程序中将特定的纠纷事实作为一个整体加以解决,从而有利于对纠纷的一次性及时解决。基于当事人自我决定自行负责的原理,只要不致违反实体法规范和公共利益,当事人在内容上和形式上都可以自由灵活地处理权利义务关系。行政诉讼调解通过当事人合意的方式,追求妥善解决纠纷目的的回旋余地很大。其次,考虑到对“关联性”的判断划分出客观明确的标准也不是件易事,如果将与“诉讼标的”具有“关联性”作为行政诉讼调解的对象认定要件,那么,往往会造成法院在判断行政诉讼调解的要件上产生操作上的困难。

在这样的背景下,德国、我国台湾的行政诉讼运作都普遍承认了“诉讼标的”以外的法律关系都可以成为调解对象,而行政诉讼调解包含有“诉讼标的”外与“诉讼标的”无关的法律关系,如某一行政争议问题的先决事项也不是不可想象的82。

但是,尽管行政诉讼调解被赋予了包括可以对“诉讼标的”外的法律关系进行调整的法律效力,但是其内容必须合乎实体法规范和无损于公共利益的要求。这是一个必然的约束条件。例如,在对附加限制条件的医师营业证照许可存在争议的场合,行政主体不能对作为许可先决问题的要件,即是否发给医师营业证照必须以申请人具备医师资格为前提这一资格要件向相对人做出让步而达成调解,否则将违反有关法律规定。

2以“权力监督目的”控制调解当事人让步的界限

在当事人以相互让步,达成调解合意的方式来处理行政纠纷时,当事人的一部分实体和程序权利事项往往在性质上难以成为让步的对象。(注:行政诉讼调解上的“让步”,是指当事人双方相互放弃其行政程序上可能获得的任何有利结果,从而使他方受益。让步的对象不一定局限于实体权利和地位,也包括程序权利和地位,但都必须与调解对象具有关联性。见张文郁行政诉讼程序中关于撤销诉讼和解之研究台湾“行政院”科学委员会专题研究计划成果报告,2001:607)

首先,行政主体做出让步的范围较多地受到来自于实体法规范规定的处分权的影响,行政主体在达成调解合意时的回旋余地受到制约。所谓行政主体的“处分权”,是指行政主体对行政诉讼调解的内容或者条件,依法具有在事实上和在法律上予以变更、废弃或者不作为,但不抵触强行性法律或者行政法律原则的权利。换言之,调解是否成立,取决于行政主体对履行调解的事项是否具有管辖权。如果某项行政权力依据强行性法律规定或者职权自身的性质,属于不适宜通过合意予以处分的情况,那么行政主体就不具有对该项行政权力的处分权,不得通过对该职权做出让步而达成调解。

其次,对于行政相对人而言,为了达成调解合意,相对人在一定条件下可以通过行政契约的方式同意国家对其权益的限制或者剥夺、放弃自身权利,或者自愿承担法定要求之外的额外负担义务。那么相对人抛弃其法律权利的范围究竟有多大?(注:主观权利的抛弃,是指具有处分权的权利人,基于形式自由,自己须受领的意思表示,单独或者以契约的方式,自愿表示放弃主观权利、特定的法律地位或者主观权利的行使。这种抛弃表示也能够附加停止条件或者解除条件,在特殊情况下可以撤回。见高烊辉基本权之抛弃自由及其界限台北:辅仁大学法律学研究所硕士论文,1995:5)法院在审查公民的处分权时,需要对抛弃的权利界限做出考察,以避免调解对公民权利的违法损害。一般而言,调解中的让步所涉及到的私人权利义务必须属于行政相对人能够有效抛弃的范围。如果调解对象涉及到公民的基本权利时,如何能够在尽可能达到妥善解决纠纷的同时,又防止给行政诉讼对基本权利提供充分程序保障的立法目的带来消极影响则成为一个重要问题。

关于基本权利是否可以抛弃的问题,德国采取的是对基本权加以区别和类型化对待的方式,即在承认原则上允许抛弃基本权的基础上,划定抛弃权利的范围和效力等方面的界限。具体而言包括以下几项内容:

第一是对法律保留原则的适用例外。基本权利主体做出抛弃的承诺意思表示,是否足以取代法律而成为旨在限制或者剥夺个人权益的行政决定的授权基础呢?在德国,通说倾向于肯定这项抛弃的意思表示可以取代法律。这是因为,公民的基本权利抛弃权可从宪法上的一般行为自由权推导出来,既然基本权主体的处分权已经得到宪法的授权和承认,在基本权利主体做出抛弃的承诺意思表示时就不再需要法律个别予以授权,换言之,公民的基本权利抛弃权只需要不违反法律优先原则即可成立,而法律保留原则就不再成为一条界限。

第二是对基本权利核心内容的保障。公民基本权利范围的缩减不得涉及到人性尊严等基本权利的本质核心内容。基本权利的核心内容不得受到剥夺,例如人性尊严作为宪法价值秩序中的根本原则,具有最高的法律价值,属于个人本质上不可放弃、不可抛弃的因素。因此,公民对基本权利的核心实质内容缺乏基本权利的处分权能力,即使做出自愿抛弃的意思表示行为也属于无效行为。

第三是对比例原则的适用。行政主体经由公民对基本权利的抛弃所获得的行政行为空间的扩展,与公民基本权利范围的缩减,不得逾越合理必要的程度。在基本权范围内做出处分的场合,个人抛弃基本权所获得的利益,与旨在保护基本权的公共利益之间的冲突,应当在“比例原则”的考量下予以衡量。

因此,尽管行政诉讼的调解制度是贯彻当事人“处分权主义”的结果(注:处分权主义,是指诉讼当事人对诉讼标的享有舍弃或者认诺的处分权利。见陈清秀行政诉讼法台北:瀚庐出版社,2002:440),但是,行政诉讼调解上的让步很难仅仅依靠当事人的主观意志来确定。对让步对象的选择必须在判断当事人确实具有该项客观权利或利益,且让步可以为当事人谋求到较为有利的结果的情况下才能做出。

五、行政诉讼法修改的平衡点——代结语

以上是对我国行诉法拟新增的“纠纷解决目的”的概略分析。行诉法的修改明显地偏重于追求行政诉讼制度运作的效率性和确保判决的实效性,希望透过行政诉讼,实现最高效地解决行政争议,维护法治秩序的理想,从而维护公民的权益。为了达到这种通过行政诉讼解决纠纷的理想,在立法层面,将行诉法的立法目的扩张到“纠纷解决目的”,试图扩展行政诉讼程序解决纠纷的功能,并进而为在审判制度上,提高诉讼以外的其他纠纷解决机制,诸如协调和解程序等在审理程序中的地位奠定理论基础。

然而,“纠纷解决目的”同时也与行政诉讼中的“权利保护——权力监督”目的结构形成了内在的价值冲突和扭曲,并且影响到行诉法的理论和实践。在行政诉讼整体法律秩序中,新增的“纠纷解决”价值与传统的“权力监督”价值有可能产生同一位阶的立法目的竞合,甚至导致在法律适用上相互冲突的情况。

因此,如何深化对行诉法上的“纠纷解决目的”思考行政诉讼制度在满足“纠纷解决目的”功能实现上的对策;以及如何在行政诉讼目的论上,充实和完善作为协调和解等多元纠纷解决程序的法理基础的“纠纷解决目的”,构思可能更能有效地适应中国行政诉讼实践的理论方案,还有待于我们的进一步努力。

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Abstract:

行政纠纷范文篇9

关键词:经济法;经济法纠纷;司法解决机制

一、经济法纠纷

在经济运行过程中,国家调节经济法律纠纷是经济法纠纷,这些纠纷是政府职能部门运行国家赋予的权力来调节的。经济法纠纷主要包括经济权利、义务之间的争议,这些纠纷如果没有得到妥善的解决,就会扰乱经济秩序,因此需要经济法来解决各类经济纠纷,保证经济秩序运行。值得一提的是,要辨析一下经济纠纷与经济法纠纷。所谓经济纠纷,是指利益主体在权利和义务方面的矛盾导致的经济法主体之间的纠纷。其范围涉及平等主体间的纠纷、被管理人的法人、组织及机关单位间的纠纷。而经济法纠纷指的是发生在经济调节过程中的经济权利和义务间的争议。在辨析经济法纠纷与经济纠纷的区别时,一定要明确经济法纠纷不是由商品交换或是民事纠纷引起的,是纠纷双方经济实力、社会地位不对等的情况下产生的纠纷,它与民事纠纷有着本质区别,当然也与一般国家行政管理活动中产生的行政纠纷不同。此外,如果经济法纠纷尚未构成犯罪,是不能以刑事案件来解决的。

二、经济法纠纷司法解决必要性

宏观调控是国家对经济总体运行做有利于社会发展的调控手段,在实际操作中,政府作为国家经济调节的主体,在行使国家赋予的权力干预市场运行、市场资源配置以及再分配中兼顾效率与公平,在避免贫富两极分化方面发挥着不可替代的作用。任何一个国家对资源的管理都是很认真的,因为它具有稀缺性、有限性等特征,有些资源还是非再生资源,可持续发展的一个核心理念就是不能以牺牲后代的利益满足本代人无节制的欲望。国家经济调节的主要目的就是优化资源配置,提高资源利用率,实现资源有效配置与再分配的公平性,经济调节在让一部分人得益的同时,一定不能损害其他人群的利益,如若有另一群体的利益受到损害,势必会导致利益主体间的各类纷争。此外,国家经济调节权也不能被滥用,这势必影响国家利益、公共利益。众所周知,利益纷争是导致经济法纠纷的根源。经济法纠纷一旦出现,一定要及时处理并妥善解决,否则将直接影响经济法的遵守和实施,也会使“市场”这只无形的手无法实现资源配置,不利于社会经济的可持续发展,因此优化经济法纠纷解决机制相当必然。一般来说,解决纠纷的方法有四种:协商、仲裁、行政和司法,而司法方法纠纷在前三种方法无法解决的情况下采取的比较公正而有效的方法。但也必须明确,经济法纠纷的主体如果是国家经济调节的机关或是组织,就不适用仲裁方法来解决经济法纠纷,这是由于仲裁机构本来就是社会组织,它无权对行使国家经济调节权的机关或组织行使仲裁权,因此这类经济法纠纷解决不适用仲裁。

三、经济法纠纷司法解决机制

以干预、管理和调控来实现对社会公共性的经济关系调节是经济法的本质属性,它的调整对象是经济主体间的各类经济法纠纷。这些纠纷包括合法经济组织进行经济活动中发生的经济法纠纷、国家在整顿经济秩序中产生的经济法纠纷和国家宏观调控中引发的各类经济法纠纷。要建立具有中国特色的社会主义经济纠纷解决机制,首先要对调节的对象进行深入分析,同时还要分析当前我国政治、经济、文化大环境,兼顾优化经济法纠纷司法解决机制来寻求能够有效解决经济纠纷的有效途径。

(一)民事诉讼解决经济法纠纷。提及民事诉讼,实质就是平等主体间的利益纠纷的解决途径,包括普通民事诉讼和特别民事诉讼。但在现实经济生活中,经济法纠纷主体的地位、能力等方面是不平等的,为了公正起见,就需要对现有的普通民事诉讼解决经济法纠纷的制度进行优化革新。一般来说,可采用举证责任倒置的手段,当然也可以对处于弱势一方的当事人提供无偿的法律援助。与此同时,还需要简化诉讼程序来纠正当事人双方在地位、能力上的不平等。欧美一些国家甚至还从当事人的经济负担的角度上采用降低诉讼成本、推行集团诉讼制度、建立小额诉讼制度、实行电子送达、改进公示制度等措施来保证司法解决的公正和效率。

(二)行政诉讼解决经济法纠纷。行政诉讼是一种高效的纠纷解决方法,这种方法主要适用于当事人是国家行政机关或是法律法规授权行使行政权力的组织和个人。它针对的是具体行政行为,其中包括普通行政诉讼和特别行政诉讼。国家调节经济的权力是由国家或是法律法规赋予特定的行政机关来行使经济调节权,因此国家经济调节的主体间、被调节主体间以及调节主体和被调节主体间的纠纷需要行政诉讼来解决,当然也有一些受影响的第一方与国家经济调节主体间也会有经济法纠纷,这类纠纷也可适用行政诉讼来解决。

总的来说,普通行政诉讼制度可以扩大案件受理面,有助于建立科学有效的集团行政诉讼制度,在行政诉讼的种类、证据收集与举证责任、撤诉与调节等诸多方面要做大量的优化工作,这样才能有效地适应经济法纠纷司法解决的需要。

作者:程明月 单位:江苏财会职业学院

参考文献:

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行政纠纷范文篇10

本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。

(一)我国目前解决环境污染纠纷的方法

协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染,自行协商,通过达成和解协议,解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任,实践中纠纷双方很难达成和解协议。

调解。根据调解人的不同,分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持,对环境污染纠纷双方进行调解,以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议,解决纠纷的活动。与之相对应,是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人,也可由较权威的民间调解人居间调解,促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的,任何一方都可以请求环境行政部门处理,也可以向法院起诉。

行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员(民事主体)之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷,当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼,不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而,我国环境污染纠纷的行政处理,性质上属于行政调解,其处理决定不具有强制执行的效力。

仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议,将纠纷提交仲裁机构进行裁决,解决纠纷。我国现行环境立法,缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。

民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关起诉,请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中,环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高;由于现行法律对于环境污染纠纷的起诉资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定,从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。

(二)环境污染纠纷行政处理制度的优势

环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济,与其他解决方法相比,行政处理环境污染纠纷的优势在于:

专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性,因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生,环保部门负有监管和保护环境的法定职责,而且环保部门设有环境监测机构,这有助于及时、准确地确定污染责任。

及时性。环境污染发生后,环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责,这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实,明确责任;同时,鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力,因而,排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。

成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理,是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而,相对于诉讼和仲裁,行政处理方法成本低廉,且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。

完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考

作为一种权利救济制度,其内部的具体救济规范的安排应当统一、协调,并且有相关的制度予以支持,才能实现对于缺损权利的有效救济,进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能:及时、迅速地解决纠纷,救济缺损权利;损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果;能够促进和加强环境行政管理,即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。

在环境污染纠纷行政处理领域,日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟,我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要,完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。

(一)行政处理机构的设置

独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而,首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构,以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区,立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。

(二)完善行政处理程序

考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法,对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用,而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定,而产生权责不清、权力滥用、玩忽职守等违法行政行为,从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。

1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责,作为公害意见投诉和咨询的窗口,根据市民的意见,提供给当事人有关公害的知识和信息;调解员本人就公害的实情进行调查,给当事人和有关人员出主意,进行中介调解和指导等工作。同时,把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告,协调和促进问题的解决。

污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口:污染纠纷投诉机构。同时,该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识,并且行政能力较强,以切实保障环境污染受害者投诉有效。

2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制,以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合;同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要,并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式(即各类救济方式之间有替代性)。

我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定;而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解,不具有法律强制力,从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中,当受害者寻求行政部门的救济时,污染事件已呈严重化状态,对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为,作为执法部门应当依法主动、强制进行调解,以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。

据此,完善西部地区污染纠纷的行政处理办法,应当明确规定多种行政处理方法,以供不同的权利缺损者选择;比如,斡旋、调解、裁定等;应当赋予行政调解以法律强制力,使救济结果确定,给当事人提供一个合理的预期;应当规定行政处理部门对于特定情形(比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等)的强制调解职能。

(三)建立环境污染损害赔偿制度

1.一种救济制度如果得不到执行,其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制,应当至少对以下重要内容作出设计安排:

环境污染损害赔偿的归责原则。目前,各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则:不论环境污染者主观上有无过错,即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为,只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害,就应当承担民事赔偿责任。

受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件,比如大气污染和水质污染事件等,首先应当规定确定受害人群的方法,即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定,就规定了认定条件的三要素和认定有效期限(根据指定疾病的种类分为2年和3年)。

赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者,同时制裁排污企业,抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践,环境损害赔偿范围包括:直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。

赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中,我国许多企业经济效益并不好,巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担,严重者导致企业破产,社会失业人口增多,引起社会不稳定。

2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践,都可以为我国的相关立法提供经验。

适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段,实现环境污染的外部费用(即环境污染损害及治理污染的费用)内部化,以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。

建立污染损害赔偿基金。一般地,排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任;同时,突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营,企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此,美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金,即通过对污染企业征收有关税、费(如排污费/税、自然资源开发费/税、生态补偿费/税、石油税等),构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件,通过征收各种环境税/费来建立各地的污染损害赔偿基金,以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。

环境污染损害责任的社会化。建立环境污染损害责任保险制度,使环境污染损害的责任社会化,被各发达国家普遍采纳并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。发达国家的环境污染责任保险制度分为强制环境责任保险和自愿环境责任保险。在保险责任的适用范围方面,承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。

我国已经进入环境风险的高发期,部分地区曾通过试点推进自愿性环境污染赔偿责任保险制度,但许多试点因无企业投保而处于停顿状态。鉴于我国一些企业经营效益不良以及其为利润所驱,不愿承担污染损害风险的现实情况,我国应当通过立法,结合自愿与强制保险的方式建立我国环境污染赔偿责任的保险制度。

参考文献:

1.周林彬著.法律经济学论纲.北京大学出版社,1998

2.王灿发主编.环境纠纷处理的理论与实践.中国政法大学出版社,2002

3.周珂著.环境法.中国人民大学出版社,2005