行政论文范文10篇

时间:2023-04-08 16:16:28

行政论文

行政论文范文篇1

[论文摘要]行政忠诚是行政伦理的一个基本规范,是行政主体应有的一种道德品质。行政忠诚是官僚组织对官僚个体的最基本要求,同时也是官僚组织得以存在和正常运行的制度保障。然而,在现实的政治实践当中,官僚个体面临着严重的忠诚困境。解决这一伦理困境最为有效的途径应该说就是行政检举。

[论文关键词]行政忠诚;伦理困境;行政检举

在官僚组织当中,官僚个体被要求必须服从组织规则,履行组织的职责,保持对组织的效忠。然而,在现实的政治实践中,当组织利益和公众利益出现对立和矛盾的时候,尤其是面对组织内部严重的寻租和腐败行为的时候,作为官僚个体,应该是忠诚于组织还是应该忠诚于公众?这是当前存在的一个伦理困境。如何走出这一伦理困境已经成为人们关注的焦点。

一、行政忠诚的内涵及必要性

行政忠诚指的是行政主体对上级权力主体和更高价值主体的服从、尽责和尊崇。忠诚行为的出发点是服从,服从上级和组织的意志和政令,按上级及组织的要求和方针办事,不违抗、不推诿。同时,这种服从不是消极的,而是真心实意地去执行上级和组织的指令,尽责尽力实现上级和组织的目标,全心全意地去维护上级和组织的权威。

作为一种行政的行为规范,忠诚是行政组织体系和治理方式的内在要求。行政组织系统是一个有序的等级结构,它是通过逐级授权而形成的上下权力统属关系系统。下级的权力来自上级授权,下级的职责是完成上级确定的目标。在这种科层官僚组织结构中,上级与下级的地位是单向的,不可逆的,上级处于主导地位,下级处于从属地位。行政组织和治理方式这种特定的性质,必然要求下级必须服从上级,员工应该尊崇领导。从组织学的角度看,在行政组织关系内,行政人员是作为组织的一个角色而存在的,而不是一个自然人或公民。它是组织机器中的一个部件,或者说是组织实现其目标的工具,个人没有独立的地位和价值。当然,这并不否认行政人员作为个人具有的独立人格和作为公民拥有的权利,只是当他作为行政组织中的一个角色去处理与行政组织和上层的关系时,他(她)只能去服从和忠诚于组织,而不能强调个人的自由和独立。否则,行政组织系统就无法维持,行政人员也就丧失了作为行政角色的存在价值。

约翰·肯尼斯·加尔布雷斯曾经以权力效应的“双峰对称”理论解释个人服从的理由,并说明服从对实现行政目标的重要性。“双峰对称”理论认为,“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。[1]因此,组织系统中的个人服从是有效行使权力的基本保证,个人的从属地位是权力效应的决定性因素。自上而下的等级次序是组织高效运行权力所必需的,也是政府实现组织目标的必要保障。根据加尔布雷斯的理论,“内部权力和外部权力所形成的‘双峰对称’是一个组织有能力让人们服从其目标的首要条件”。[2]行政人员作为个体,或者作为下级,其基本职责与任务是执行上级的命令,他们的角色只是组织机构整体安排中的一个分子。“个人要服从组织的共同目标,这种对内实行的权力就使组织有能力在外部强调自己的意志。内部对外部起关键作用。这是行使任何组织权力的一个永恒的特征。”[3]在组织的协作体系中,个人的基本角色只能是服从与效忠。

二、行政忠诚困境的产生及其原因

可以说,行政忠诚不论对于行政组织系统的有效运行,还是对于行政人员自我价值的实现,都是很重要的。然而,人们在具体履行忠诚义务时,却常常陷入忠诚与道德自主性相冲突的伦理困境。

在公共行政实践的历史上,官僚组织中的服从与效忠既代表着高效率,也意味着个人有限的道德理性能力。这是工业化时代的产物,在资本主义自由经济的发展中起了至关重要的作用。政府组织正是通过这种高度服从的权力运行模式,为推进资本主义经济的发展提供了有效的制度保障。政府管理在统一指挥与严格的服从中创造了高效行政的经典模式。但是,官僚体制下的个人在服从权威的同时,其自身的理性判断与选择能力很低。由于层层服从的组织结构,他们不可能塑造个人完善的自主意识,也不能作为独立的个体选择行为。行政组织有国家的强制性力量作为后盾,组织中的个人通常无力摆脱组织的控制,在一个官僚制机制十分完善的组织环境中,个人的道德理性能力是极其有限的。在这样的情况下,个体的行为便出现了米尔格莱姆所说的“转换理论”,在官僚组织当中,官僚个体的态度发生了巨大的变化,即在严密的科层体制之下,以及以国家力量作为威慑力量的情况下,官僚个体“从为自己的目的而行动转换到作为纯粹的人为实现他人利益的愿望而行动”。[4]这往往会导致官僚个体只对拥有权力的上级指示负责,却不为上级所命令完成的行为负责。官僚组织成员在这种等级森严的体制当中,当个体作为行政人员进入官僚组织之后,他们所谓非社会化的、自然的人的特征就消失了,成为了执行上级命令的工具,其主要职责就变成了组织权力实现目标的工具和手段,从而导致了官僚个体的伦理自主性的严重弱化和工具化。

由此我们不难看出,行政忠诚可能会在一定程度上限制、压抑人们的道德自主性,降低人们的道德理性水平,使人们丧失某种道德判断力,甚至可能陷入盲目与迷信的误区。有学者指出,希特勒的第三帝国给世界带来的灾难,就是发生在一个严格的服从型官僚体制基础上的。正是行政官员的服从与忠诚,使希特勒病态的狂妄野心得以推行,罪恶的指令变成了血醒的现实。纳粹统治期间在奥斯威辛大量的罪恶行径,都不是当时社会上的病态狂或罪犯所为,而是那些正常的行政官员所为。这些纳粹德国的官员们在执行希特勒的命令时,都把它看作是服从上级的指令,全力以赴地支持和贯彻上级的决策是他们的职责,执行大屠杀的命令也只是履行职责而已。他们是坚定地忠诚于纳粹政府,或者说忠诚于希特勒的。

但是,没有人能否认,他们的服从与忠诚是盲目与愚蠢的,实际上丧失了理性自主能力。这与他们所处的官僚机器的性质密切相关。在官僚制度中,作为执行者的一般行政人员,甚至各级行政官员的道德选择能力都极其低下,或者说,官僚体制除了要求个人服从与忠诚以外,并不需要个人自主的判断与选择。组织中的职责对个人提出的要求,成为他们必须接受的美德,在这样的组织环境中,个人也就丧失了对善恶的辨析力,至少对上级的指令和决策的是非对错,没有了分辨力,也不愿意进行辨析。这样,当上级的决策失误甚至出现一些恶意的决定时,他们就会成为错误的推行者甚至罪恶的帮凶。

之所以会出现这一伦理困境,究其原因还在于行政人员的责任和义务之间的冲突。“责任”(responsibility)一词是行政伦理学领域的核心词汇之一。美国公共行政学家特里·库伯认为,责任应被界定为官僚组织中的个体对保障组织的高效率运行和维护公众利益所应负的职责和义务。相对于职责而言,义务更具有根本性。职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段,更多地体现于对所在组织的忠诚和服从,以保障组织的高效运行;而义务则更多地体现于对公民利益的维护,根植于我们对自己忠诚、良知和认同的信仰。正是对个体自身和公众利益的认知和价值认同造成了我们信仰的产生,进而指导我们以某种特定方式的行为。

因此,责任与义务的冲突就体现于官僚个体在面临组织利益与公共利益对立时的两难选择。选择忠诚于组织的话,保障了组织的正常运行,实现了组织的利益并使自己免于遭受报复,但是,却使公共利益受损,自身在接受公众委托时对公众所承担的义务、这种深植于内心的伦理自主选择受到了严重的挑战和扭曲;而反之,选择忠诚于公共利益的话,自身的伦理信仰得到了坚持,尽到了自身对公众承担的义务,但是却破坏了组织的权威体系,破坏了组织的权力运行,更使得自己被排斥在了组织之外。问题就在于,来自于组织和公众的两种权力和压力有时从本质上是不相容的,是根本上对立和矛盾的。按照中国的俗语就是:做了你要下地狱,不做你也要下地狱,从而使个体的伦理自主性的发挥和选择面临严重的两难选择。

三、行政忠诚困境的解决途径

确实,服从与忠诚伦理会导致对行政人员个体道德的压抑和消解,甚至可能成为错误与罪恶的帮凶,但是没有忠诚伦理行政体系又无法有效运行。那么,如何来化解忠诚伦理的这些内在矛盾,走出忠诚道德的困境呢?笔者认为,要解决这一忠诚困境,尤其是面临组织中出现的严重的贪污腐败行为,而官僚组织和公众存在着严重信息不对称,并对组织的监督缺乏效果的情况下,最为有效的伦理选择应该说就是行政检举。

在行政伦理中,“检举”有其特定的含义。美国联邦法律把检举揭发界定为“一旦雇员或候选人合理地确信发现了违背法律、规则或规定的证据;或者发现明显的管理失误、资金浪费、滥用权力;或者发现某些对公众健康和安全具有实质性的、特殊的危险,某些个人就会向公众揭露这些内部消息”。[5]“检举”是指组织内部的行政“个体人”通过越出组织程序的方式,向公众揭露组织内部的行政官员或部门违背公共利益、侵吞公共财富的行为。

需要注意的是,行政检举的提出并非违背了组织和公众对官僚个体提出的行政忠诚。这是因为,根据委托理论的主要观点,组织的存在就是为了更好地实现和维护公共利益而服务的,官僚组织的利益应该从属于公共利益。因此,“那些拥有这些角色的人一定要清醒的认识到,他们最首要的义务是公民义务。无论如何,当发现所供职的机构疏于为公民的利益着想,更没有为公民的最大利益着想时,所有的公共行政人员,实际上是所有的官僚组织成员都有责任去维护他们的公民利益。做不到这一点,就是违背了公众的受托责任,也是对公民责任的否定。”[6]

检举想成功就必须保证其有效性,这就要求检举必须具有直接性和明确性;必须是有证据的,可以被公开讨论的。但是,想要保证检举的有效性并不是件容易的事情。因为,一旦检举,组织内部的被检举者总会千方百计保守秘密,他们会施以各种手段,让检举者难以在组织生存。组织中的其他成员也会怀疑检举者的动机,怀疑他们揭发的事实是否真实,甚至会把他们当作喜欢刺探别人秘密的怪人,猜测他们的个人偏好与性格缺陷。由于检举总是伴随着不同政见、违背忠诚和控告,组织内部的同事会觉得检举是反常规的行为。与此相应的是,检举者的命运往往归于失败。那么,怎样才能使检举尽可能有效呢?

首先,必须赢得公众的信任与支持。如果公众对检举行为反应冷漠,或者漫不经心,检举者发出的信息就会因此而悄然消解。公众对检举者不信任,或怀疑他们的动机,检举就得不到支持。由于组织内部其他人觉得检举是超越组织程序的反常规行为,自然不会支持,唯一的可能是得到公众的信任与支持,通过披露内部消息,引起公众的舆论谴责,进而对组织内部的腐败进行治理。如果公众对披露的消息没有反应,无法形成社会舆论,检举的目的就难以实现。另一方面,如果公众无法自由地获得信息,或者由于官方的强迫性措施而无法作出回应,比如在一个高度集权专制的国家中,公众因缺乏民主的渠道获得政府内部的真实信息,即使公众了解某些信息,并有意制止政府内部的腐败行为,但极度的专制统治,使得他们无法采取任何有效的行为,那么,检举的结果也只能造成对检举者的伤害。

其次,检举行为要求正义的制度背景。在这种背景下,密谋、威胁、强制等不会有稳固的基础。由于专制统治经常对人们的所说、所想以及所听到的进行严格控制,检举就会变得特别困难,甚至具有悲壮的英雄主义色彩。正义的制度背景可以有效地保证检举者的控告行为及时得到公众的支持,一旦腐败行为曝光,马上就会引起公众的一致谴责,并受到法律的有力制裁。在现代民主制国家中,对政府组织内部的检举相对容易引起公众关注,并能及时得到监督部门与司法部门的支持,通过严格的查证,对违法行为进行公正的处决,最终确保行政责任的落实。在腐败日趋蔓延,成为全球性的普遍现象时,现代民主政治体制可以确保最高的检举有效性。

最后,必须保护检举者。政府内部的检举经常使行为当事人受到意想不到的打击,使他们陷于困境。尽管各国都有各种保护性法规与措施,如美国的“联邦保护法规”,但对检举者来说,检举的后果总是危险的。政府雇员的检举行为一旦在组织内部公开,经常就会受到同事和上司的疏离,并伴随各种报复。即使他们的工作很出色,在业绩评估时也可能得到很低的评价,遭到同事的排斥、降级甚至解雇也时有发生。所以,行政人员考虑是否检举时,一定要预计最坏的后果,准备成为悲壮的“道德英雄”。的确,检举至今还是一件危险的事情,检举者只有具备足够的勇气,才敢冒风险。因此,只有建立相对完善的制度,保护检举者不受报复时,检举才会最大限度地发挥其作用。

参考文献:

行政论文范文篇2

[关键词]范式;国家行政;公共行政

行政法是调整和规范行政权的法。伴随着经济和社会的进步,公共行政的发展,势必引起传统行政法范式的转变,本文就此做些探讨。

一、范式概念的引入

“研究的方法,有关什么是成问题的想法,何者应该包括在研究领域里,何者应该排除在外的标准”,科学史学者称之为范式的问题。[1]范式为特定专业领域的研究提供了典型的问题及相应的解答,亦即设计了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。科学工作者在范式的框架内进行研究,探讨这一范式能够加以说明的事实,进一步详细表达范式本身,这就是一种促进知识进步的科学实践。范式的作用集中于:理顺和总结现实,理解现象之间的因果关系,预期和预测未来的发展,从不重要的东西中区分出重要的东西,弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。[2]如果传范式无法解决科学实践中出现的问题,人们就会设计不同的范式,在长期实践中追求对新范式的系统表达,解决导致传统范式危机的问题。最终,新的范式会取代传统范式,科学工作者在新范式下继续进行科学的实践。

作为一门社会科学,行政法就是解决有关行政问题的法。[3]范式可以指导人们的研究,可以使人们集中精力深入探索更为具体的问题,以寻求现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。因此,行政法范式的研究,在行政法各有问题的理论研究中具有基础性之重要意义。

二、国家行政与公共行政的界分

行政法范式是从传统的国家行政到现代公共行政的转变,到底国家行政与公共行政如何界分呢?我们有必要对两者含义作具体分析。

(一)行政

行政一词,英文为administration,德文为Verwaltung,均源自拉丁文administrare,其本意均包含控制、指挥、执行、管理的意义。而《现代汉语词典》对行政的释义是:(1)执行国家政权的;(2)指机关、企业、团体等内部的管理工作。[4]行政经常与管理、执行、实施等同一意义上使用。行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动,包括公共组织对公共生活的管理活动,也包括私人组织对各自事务的管理行为。也就是说行政有公共行政和私人行政之分。是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”是公共行政与私人行政区分的关键。王名扬教授在《法国行政法》中,将它们的区别总结为主体、目的、手段三个方面的不同。[5]

(二)国家行政与公共行政

传统意义上,人们通常认为行政就是管理,是国家意志的执行,把公共行政等同于国家行政。其实,公共行政与国家行政并不是同一概念。姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中明确指出:“国家行政属于公共行政,但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外,还包括其他非国家公共组织的行政,如公共社团(律师协会、医生协会等)的行政以及公共企事业单位(国有企业、公立学校、研究所等)的行政。[6]国家行政指国家行政机关的行政管理活动。而公共行政除了国家行政之外,还包括非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。公共行政在范围上宽于国家行政,它不仅包括国家行政,还包括国家行政之外的社会行政。

三、国家行政和行政法的基本范式

20世纪初,随着经济与科技的发展,生产的高度社会化,纯粹市场调节的弱点暴露无遗。自由市场的调节根本不能应付世界大战与经济恐慌等所产生的种种危害与人民生存、生计的问题。一方面市场失灵,一方面公共事务的急剧增多,导致了政府管理公共事物范畴的逐步扩大,政府职能迅速扩张,政府权力大为膨胀。这种强化国家管理公共事务的必要性,导致了国家行政的产生。新中国建国后很长时期,实行高度集中的计划体制,实行的是高度集中全面控制的政府管理模式,因而也是国家行政的模式。国家行政范式具体表现如下:

1.行政的国家性和权威性

国家行政时期,驱动社会运行的轴心,决定社会资源配置,分配和利用的关键在于政府,因而在日常行政活动中,“说一不二”的命令方式大行其道,政府的行政行为具有权威性。有些学者认为公共事务的管理权专属于国家,国家是管理公共事物的唯一主体。例如“只有国家才有权进行行政活动”,“行政是国家的”。[7]更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性,从历史发展的角度解释道:“只有国家出现以后才有行政,将来国家消灭了,行政也将自然消亡。”[8]国家行政中公共事务的管理专属于国家,行政具有国家意志性和权威性。

2.行政主体的单一性和行政的权力性

传统行政权的权力来源、权力内容和行使方式等方面都是单一的,这种公共行政权被严格地授予行政机关,行政机关是国家唯一的权力中心,因此行政具有权力性,反映在行政管理领域,强调指挥的权威性,强调政府的全面干预,行政权力凌驾于一切权利之上。保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出:“在行政法律关系中的‘权力——服从’关系,或者确切地说,命令关系,仅仅表现为国家机关不依赖另外一方(公民或社会)的同意而做出决定,国家机关直接根据法律的规定行为。”[6]行政机关处于主导者、管理者、支配者的优越地位,而行政相对人处于从属者、被管理者和被支配者的地位。

3.行政行为的单方性和强制性

德国行政法学鼻祖奥托·梅叶尔(OttoMeyer)认为,行政行为是指行政机关运用公权力,对具体行政事务适用法律、做出决定的单方行为。[9]我国有学者认为,行政行为是行政主体基于行政职权单方面所作的行为。“从方式上,行政行为是一种单方行为,而不是双方行为。单方行为意味着,行政行为的成立只取决行政主体的单方意志,不以相对人的意志为转移。”[10]行政行为是法律的一种实施,具有国家的强制性。行政行为一经做出即具有确定力、约束力、执行力,相对人必须服从不得拒绝,行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。

法具有时代的精神,是一定时代精神的反映。20世纪初,为了解决市场失灵的影响,弥补市场机制的缺陷,强化国家行政的观念,具有时代的合理性。但是,随着经济、社会的发展,国家行政的观念也受到了挑战。

四、公共行政的兴起及其对传统行政法范式的挑战

(一)公共行政的兴起

自20世纪70年代起,“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性,“人们开始反思负担过重和过分官僚化的

政府是否有能力负担指派给它的繁重的工作任务”。[11]国家行政观念被逐渐突破,一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革,正以方兴未艾之势席卷全球,具休表现为:

1.社会中介组织的出现

“新的发展试图寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡。………‘新的半自治非政府组织’(准政府组织)作为介入公共法人地位和私法法人地位之间的混合物而出现了。”[12]社会中介组织在参与公共事务的管理和公共服务等方面的作用日渐突出,成了协调政府与社会关系的平衡器。

2.非强制性行政方式的广泛使用

因政府放松管制,政府行使职能的方式不断发生变化,越来越多地采用带有契约、指导、协商、帮助等权力色彩较淡、强制功能较弱的柔性手段来服务公众、管理社会。行政指导、行政合同、行政激励等非强制性行政方式的广泛使用,提高了行政效率,增进了行政民主,保证了行政目标实现的公平、平等。

3.公法向私法的逃遁

非强制性行政行为的广泛使用,意味着在以往某些纯粹属于公共权力行使的领地,允许存在更多私人权利、意志、愿望、作用等成分,贯穿公平交易、平等往来、互惠互利等私法活动原则。正如日本学者盐野宠指出的那样,“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”,行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面,不是机械地适用公法的规定,而是根据问题定向,采用“提示问题式的概念”,以平等、比例、公正为原则适用公法或私法实现公共利益。[13]日本和我国台湾地区的学者形象地将这种现象称之为“公法向私法的逃遁”。

4.从管理到服务的变革

国家行政建立在集权的基础之上,突出行政权在行政管理过程中全面无限制的干预以维护其优越的管理地位,强调政府的集中管理。公共行政的兴起,打破了传统管理理论的思维模式,要求公共行政的主体,站在社会与民众的立场为公共服务。“政府行使职权的目的是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务”。[14]

(二)公共行政兴起对传统行政法范式的挑战

这场观念和制度变迁的公共行政的改革运动,深入地影响了行政法制建设和行政法学研究。基于国家行政法范式决定的研究视角和分析方法,人们往往把社会公共事务管理权的国家独占性和行政行为的强制性和单方性作为行政法的基本研究内容,把国家行政权力的“保障”或“控权”当成问题的重心,这就对公共行政改革中新出现的问题显得束手无策。

1.社会中介组织的出现,有助于补救市场失灵和政府失败的双重缺陷,有助于提高公共事务的管理效率和公共服务的能力。但是由于主导的国家行政范式的决定性影响,在行政法理论研究中,它们在行政组织中处于尴尬的地位。它们突破了行政事务管理权专属于国家这一国家行政观念的预设,其存在虽有其合理性一面,但其地位及权力来源的合法性基础仍相当缺乏。[15]

2.权力色彩较弱的行政手段的采用,既对传统的行政法理论提出了挑战,也为新的行政法理论的创立提供了例证。[6]按照我国目前行政法教科书的通说,强制性是行政行为的特征,甚至是基本的特征。行政指导、行政合同等非强制性的行政行为方式的出现就对这一通说提出了挑战。

此外,行政救济途径广泛性和救济范围的扩大化,都会对传统的较为有限的救济范围提出挑战。还有很多类似新问题,构成了旧范式下的“反常问题”。

五、公共行政范式的重构

“科学本质上是解决现实问题和根据问题定向的活动。”[16]由于出现了以上“反常问题”,说明传统范式无法解决以上出现的问题,这意味着理论范式产生了危机,我们思考行政法对行政现象如何规范时,应该从解决现实问题和根据问题定向的角度出发,突破传统的框架,进行范式的重构。

(一)行政法治观念上的革新——从管理行政到服务行政

行政法治观念的革新是行政法范式最基本的基础理论和革新。以国家行政观念为基础的主流行政法范式的困境,源于从“管理最少的政府是最好的政府”到“全能政府”的转变。管理行政理念主张:管理公共事务的最优选择,是由国家直接运用行政权力实现行政目标。政府进行全权管理,结果造成政府规模大,事务杂,成本高,效能低,世界各国相继呈现政府财政赤字、管理合法性危机及行政效率低下等现象。服务行政的观念主张政府有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务,同时也强调相对人对服务的交流与合作。行政机关从管理机关到服务机关的转变,行政权从管理权到服务权的转变及其引起的行政权性质从强制性到说服性的嬗变,引起了“非权力行政的增长”。[17]行政执法方式的行政权力色彩日渐淡化,非强制性的服务色彩日渐浓厚,即便是传统意义上强制性的权力行政执法方式,也随着公共参与、听证制度、复议制度等民主程序的建立和完善而逐步失去昔日的威严。“行政权必须体现相对人对服务的可接受性”。[18]

(二)行政主体的多元化——国家行政机关与社会中介组织并存

公共管理和公共服务不再简单地由政府全部包揽,而要以能够最优地实现公共目标为标准,确定公共管理和公共服务的主体,非政府性组织等社会中介组织,如果有利于公共目标的实现,也应进入公共事务管理领域。各国都“把有限的政府资源用于最必须的方面,提高工作效率和权威,同时发挥政府组织在社会生活中的作用,由它们负担某些原来由政府承担的责任”。[19]由社会中介组织行使公共权力,可以避免或减少行政国家异化的许多弊端,如腐败、低效率、滥用权力等。社会中介组织更贴近生活,贴近公众,公众可以更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。

(三)行政方式的广泛性——强制性行政与非强制性行政并重

“行政并不仅是行政行为入行政强制执行,而是使用各种各种样的手段来实现其目的。行政,除以前范围内的公法上的方法以外,也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中,除此之外,还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。”[13]既然现代现行的目的不再仅是单纯的管理,而是提供优质的服务和便捷地实现公共利益,那么,基于公开、平等、合意原则之上的非强制性行为方式将得到倡导推广。正如美国学者奥斯特罗姆所言:“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时,除了扩充和完善官僚机构外,其他的组织形式也许可以提供所有这些功能。”[20]非强制性行政行为融合了行政机关的行政目标和相对方的创新动力,有利于公共目标的实现。众多人士经由独立的和竞争的努力,能促使那些我们见到更会需要的东西出现。[21]

(四)行政运行机制的更新——从注重权力行政到注重权利尊重

在国家行政观念的支配下,偏重于提高行政管理活动效率,强调政府的权威和全面干预,行政权力驾

于相对人权利之上,使行政权力的行使畅通无阻,而漠视相对人的权利要求。故在行政法中,对行政职权的规定是面面俱到、不厌其祥,乃至不惜超过授权法定的范围、界限、程度等去作开辟延伸。[22]因此容易造成双方互不信任,甚至可能产生对抗,这势必导致行政的低效率和高成本。行政法必须对权力进行重新定位,确定尊重权利的精神原则,行政权行使的目的是为了更好地实现相对人的权利,不是消极地不侵犯相对人权利,而是积极地创造条件促进相对人权利的增长。通过行政主体与行政相对方之间的相互信任,真诚合作,充分调动双方的积极性和创造性,以实现公益与私益的最大化。

六、公共行政法范式对行政法研究的启示

行政法从国家行政范式到公共行政范式的转变,带来了研究的视角转换,给行政法理论研究最重要的启示是:打破国家行政观念界限,树立公共行政观念,促进公共利益,提高人民福祉。我们挑两例子具体阐述。

社会中介组织的兴起与发展,引发了一系列行政法问题。例如传统行政法的调整对象是国家行政机关与公民、法人或其他组织之间因行政管理而产生和各种行政关系。即受行政法规范和调整的主体主要是两个:国家行政机关和作为行政相对人的公民、法人和其他组织。社会中介组织在参与和监督政府管理过程中的重要作用没有在传统行政法中得到充分体现。现代行政法如何将社会中介组织纳入其规范与调整的范畴,是我国行政法研究面临的重大课题。又如,现代社会,越来越多的公共管理职能被移交给社会中介组织来承担和行使,而社会中介组织的这种对社会公共事务进行管理的权力是不是一种公共行政权,是否属“公共行政”的范畴,也成为目前必须解决的问题之一。

非强制性行政行为大量出现,也需要我们解决与之伴随而生的一些问题。例如应依法明确非强制性行政行为的主体资格。非强制性行政行为须是一定的行政机关或法律授权的组织发出。现实中,曾有本不具备行政主体资格的组织与公民个人签订所谓的行政合同,后者蒙受损害后却因被告身份不适格而无法通过行政诉讼渠道加于解决的教训。又如对非强制性行政行为的救济问题,公众对政府的信赖和政府对公众承诺,使得非强制性行政行为正常有效实施。政府如果违背诚实守信、禁止反言等原则,侵犯相对人的合法权益,政府应承担法律责任,相对人应获得相应的救济,这是法治行政的基本要求。因此,应尽快建立和逐步完善包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度在内的救济制度,促使相对人的主动参与和积极配合,从而促进非强制性行政行为在更广阔空间内发展。

国家行政范式向公共行政范式的转变,对于行政法研究而言,重要的不是获得现成的答案,而是确立公共行政的理念,树立以实现公共利益为目的的态度。要最终真正实现行政法范式的转变,还有许许多多问题,有待于我们在研究中深化认识。

七、结束语

我国经济体制改革的深入进行与市场机制的逐渐完善,以及经济全球化,必将推动着我国行政改革步步深入,公共行政范式的确立,更为我国行政法理论设定了便利的分析与研究的框架和推理结构,我国行政法研究必将迎来新的发展之春。

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[20]TheblackEncyclopediaofPoliticalThought,editedbyDavid.MillerBasilBlackwellltd,1987,“PublicAdministration”。

行政论文范文篇3

关键词:全球化,公共行政,国家

导言

新千年到来之机,一种新文明正展露曙光。有关这种文明特性的变化已经成为诸多研究的主题,例如,亨廷顿谈到了“文明的冲突”,福山预言了“历史与人的终结”,科尔宾则宣称要“回归中世纪”。文明的这一变化的标记是全球化的进程,这导致了世界范围的一体化和各种引人瞩目的成就,并激发了至少两种不同的思想回应。

一方面,有些人认为,跨国公司的成长尤其是它“与国家无关”(state-indifferent)的性质,以及全球资本主义的扩张,已经使国家变得无足轻重、甚至多余;有些人甚至认为工作和公共行政已经终结。另一些人则相信,全球资本主义导致了超国家管理机构的出现,它们即便没有取代疆域性的民族国家,也成为民族国家的重要补充。还有一些人认为,全球资本主义也侵蚀了共同体意识和城市权力结构,造成了城市职业的丧失。他们警告说,超国家管理机构加深了欠发达国家的依附性,加重了它们的财政危机,在这些国家引发了严重的统治困难。

另一方面,一些公共行政管理者和公共政策分析家则预言,全球性公司将创造一个超越民族国家的世界秩序,即一个“地球村”、一个实行“全球性管理”的“世界政府”。部分理论家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的公共行政理论。其他人则竭力反驳国家终结的观点,为民族国家以及与之相应的公共行政辩护。赫斯特和汤普森(HirstandThompson)、佐兹曼(Zysman)、波易尔和多齐(BoyerandDrache)1996年的论著指出,全球化被夸大了,政府在一些关键性的管理功能上依旧举足轻重。国际关系学界的现实主义者也指出,“实际上,(国家)的主权不是被削弱,而是被强化了”。同样,在八十年代“把国家带回”到学科研究领域的社会学家、政治学家米歇尔·曼恩(MichaelMamn)和塞得·斯考波尔(ThedaSkcopol)等,也始终怀疑国家从历史中消失的说法。

但是,后一类学者也认识到,全球主义已经在世界范围内改变了政府管理的性质,全球化的经济结构及相关的许多超结构变革,如跨国界的权力结构,对公共行政产生了深远影响。几位社会科学家描述了国家权力和权威在质量与数量方面的“退却性转移”,他们分析了“从福利国家转变到竞争国家”、“空心国家”(thehollowstate)或者“法人国家”(thecorporatestate)的过渡性特征,这种转变是国家为了“适应、塑造和控制不断增长的国际政治、经济渗透”而作出的努力。

本文把全球主义和全球化视为一种在连续性的宽泛框架内的历史变迁所产生的现象,这些现象是晚近资本主义历史的、辩证的发展的产物,也是全球层次财富快速积累动态特征的产物。资本主义政治经济发展最新的动态特征是从早期的偏重生产资本转向了偏重金融资本、从国内资本主义转向了全球资本主义。变革与连续性是社会经济制度辩证发展的特征。始于“二战”结束、在70年代加速的几十年的质变与量变,已经改变了资本主义经济以及相应的治理与行政结构、组织的性质。

我认为,全球化是多种因素的结果,其中包括剩余资本积累、国家、国内束缚、信息技术、国际组织和意识形态。反过来,全球化又对资本主义国家和公共行政产生了显著的影响。当国家与行政核心部分保持广义的连续性的同时,随全球化而来的那些重大变革发生了,它们改变了国家与公共行政的性质,即从传统的福利型行政国家变成了法人型福利国家。资本主义需要国家,国家也不会独立于资本主义之外;这两方面的精英在全球化进程中协同作战,因为全球化也同时造福资本主义和国家。

下面的探讨在四个部分中展开:第一部分展示有关全球化和新世界秩序概念的各种看法,第二部分考察全球化的成因,第三部分讨论全球资本主义对国家和公共行政的影响,重点是在总体上探讨国家性质和角色变化并专门探讨一下行政性国家。在第四部分,陈述全球化对公共行政的各种意义,给各国公共行政管理者提出建议。

关于全球化和世界新秩序的各种看法

世界秩序并非一个新概念,但它的流行却是在“二战”以后。随着苏联改革领导人米哈伊尔·戈尔巴乔夫的崛起——他呼吁重构世界、公开性、全球新思维、全面和平、超级大国的合作以及结束冷战,世界新秩序的概念又重新出现。1990年苏美两国首脑赫尔辛基会晤后,美国总统乔治·布什越来越频繁地使用这个概念。今天,世界新秩序和全球化的概念成为许多严肃的研究的主题。但它们到底是什么含义呢?

世界新秩序表示的是一种“集体的世界安全体系,各国家和民族捐弃意识形态的分歧而和平共处”[1],“恪守各自的边界、维持集体的安全利益”[2]。海湾战争对世界新秩序的作用有据可查,布什宣称发动这场战争是“维护正义,惩罚错误”[3]。但是,苏联垮台后,世界新秩序的概念包含了不同的含义,变得含糊不清了。

对不同的人群而言,全球化有不同的含意。经济学家把全球化看作是迈向完全一体化的世界市场的一步。部分政治学者把它视为摆脱传统意义上的地域性主权国家的过程、世界秩序中非政府力量上升的过程。商学院的学者和咨询顾问们在“没有国界的世界”的意义上使用全球化概念,还有一些人把全球化当作一种仅仅由私有企业而非政府推动的现象。所有这些看法都涉及到国界问题——“国家管辖权的领土划分及相关的治理、经济、一致性和共同体等问题”[4]。与公共行政有关的全球化含义有五六种,这里作简要的评论和估价。

作为国际化的全球化。这是对全球化狭义的理解,它把全球化当作身份和共同体扩展到国家权限之外的组织间不断加强的交互关系。这种理解并不新鲜,国际贸易、经济与政治等方面国家间的联系几个世纪以前就已经开始加强了,国际关系领域不过更加突出而已。公共行政的国际化亦不新鲜,尽管它在“二战”后获得了新动力,其时美国和苏联都国际化了它们的卫星国及其相应的公共行政思想和实践。联合国和它的会员机构的兴起也促进了国际化。“比较行政团体”(ComparativeAdministrationGroup,CAG)的诞生和成长就是这种发展的产物。

作为国界开放的全球化。这意味着通过取消国家管制屏障和保护主义措施,实现大规模的国界开放,为快速的金融交易、通讯、贸易和文化联系提供便利。这样一个无国界的世界,特征就是统一的全球性经济、全球性政府、一致的全球性文化以及属于题中之义的公共行政。因特网和其他信息技术对这种匪夷所思的现象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的观念和地域性的行为”;“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了这类全球化的特征以及它对公共行政的意义。

但是,把这类全球化等同于自由化则是有局限性的和不完善的。反官房学派*的学者(anticameralist)使用自由化这个词来为资本主义的发展辩护,19世纪的古典的自由主义者使用这个词来反对中央集权的统制经济。在20世纪早期,具有自由倾向的国际主义者使用这个词来对抗均势原则,而超国家主义者则用这个词来反对国际关系中民族主义和国家主权方面的“现实主义者”的论调,那些以苏联为首的国际主义者的使命和社会主义者们的要求就不必再说了。

这类全球化概念也是多余的,因为针对新世界的国界自由化已经存在了几十年,特别是在那些以美国为首的西方的卫星国家中,例如拉丁美洲、亚洲、非洲和中东的发展中国家。在第三世界,管制、劳工和行政政策总是向操纵商业利润的跨国公司提供让步。“比较行政团体”和其他国际公共行政咨询组织在欠发达国家也一直相当活跃,比较与发展行政学方面的出版物提供了证明这种现象的大量文献。

作为一个过程的全球化。用政治经济的眼光看,这种理解不是把全球化当作一种现象,而是当作一个过程,一个持续了数世纪的现代资本主义资本积累的不间断的过程。但直到最近,它才因现代技术的有效性而强化起来,所以,这种理解也不新鲜。这种全球化的历史可以回溯到19世纪和20世纪初期,其标志是从早期(自由竞争的)资本主义向晚期(垄断的)资本主义的转变,这一转变受到了两次世界大战的推动,并带来了冷战白热化期间的资本主义“黄金时代”(1950—1970年)。这类看法认为,资本主义“就其最内在的本质而言,无论对内对外都是一种扩张性制度,它一旦生根,就会在内外两个方面成长、扩张。”[5]从1974—1975年经济衰退开始的三股潮流促进了全球层面上的资本积累,即:增长率下降、“垄断(或寡头垄断)跨国公司世界性的扩散”以及“资本积累过程的金融化”[6]。这种观点没有告诉我们国家和公共行政角色的变化,特别是在世界新秩序下的变化。

作为意识形态的全球化。西方资本主义民主的意识形态基础在美国和西欧的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息(包括宣传)借助媒体、报纸、电脑和卫星通讯系统传遍世界,它们给其他国家提供了可仿效的理想的政治制度。自由、个人主义、自由企业和多元民主等关键词语是这种全球化的意识形态力量的典型代表。但是,这一全球化的规范性力量也许很重要、也很有效,却没有揭示国家与公共行政的政治经济情况。

作为一种现象的全球化。这种观点把全球化看作是晚期资本主义的一种因果现象,认为全球化是70年代滞胀时期、世界资本主义为加速资本积累而不断开拓国际市场的结果。全球化对国家和其他组织造成了重大影响,即它们的疆界“不是被跨越或打开的,而是被超越的。这里,‘全球性’现象就是广泛的跨越并同时消解了地区性。地域距离和地域边界在这样的环境下意义不再重要,地球成了唯一的真正的‘地方’。”[7]这种全球化观点对于了解民族国家政治经济的全球性变化是有用的,它还将世界视为一个地球村,并提出了有说服力的解释。然而,这类观点对导致全球化的现代国家和公共行政的作用却重视不够,也没有指出在全球性的“地方”中,国家、制度内精英和公共行政的未来角色,更没有揭示出由下面问题所产生的矛盾和冲突。

既作为超越现象又作为过程的全球化。这种全球化观点认可并建立在前述几种观点之上,它把全球化看作全球资本主义积累的过程,这是一个为了扩大资本积累而在全球范围内扩展新疆域、获得新机会的连续过程;同时它又把全球化看作一种由全球资本积累而引起的现象,这种现象几乎在所有地方都显露了它的正面和负面影响。其影响甚至被西方和日本等强国所感受到,在这些地方,即便不是所有、但也是大多数超级资本积累组织都拥有自己的基地,并得到它们所操纵的国家的支持。和那些几十年来深受多国和跨国公司的全球化灾难性后果的第三世界不同,北半球的发达工业国的人民、组织和团体直到最近几年才感受到全球化的影响。

正是由全新的全球化过程所引起的性质变化引起了人们的注意,这种变化还给处于主导地位的西方民族国家带来了“新的后果”。因此,这种全球化观点有新意,是对上述各种观点很好的补充,给全球化概念增加了新成分。这一观点把国家视为在全球化进程中的一个积极的制度性角色,能主动应付全球化带来各种影响,而其他因素例如信息技术也发挥积极的作用。这样,在新的全球共同体中,行政性国家和公共行政变动中的角色,既被认为是原因,也被看作是结果。

全球化的成因

为了避免简单化,全球化的过程和现象在这里不仅仅是从发达资本主义意义上来理解,尽管这是一个主要的作用因素。事实上,有多种因素推动了全球化进程,其中包括公司剩余资本积累、主导性国家及其所属的官僚机构的作用、国内危机、人们不断高涨的期望值、国际组织和技术创新。

导致资本主义全球化最重要的因素是剩余资本的驱动力,几十年来,它跨越了区域、超越了国界;它在“二战”后加速、在70年代后达到新高、并在90年代到达了顶峰。剩余(或利润)积累是资本主义的命脉,需要不惜任何代价持续扩张,因此是资本主义取之不尽的动力。全球化已经成为跨国公司(也称多国公司)的核心特征,几十年来这些公司占领了全球市场、享受了欠发达国家廉价的劳动力。“新颖”之处仅在于资本积累的高速度和高比率,它们的实现得益于诸多机制,以及国家帮助下的公司在没有时空限制的全球范围内的灵活性。借用斯考尔特(Scholte)列举的原因,下面简要对这些因素加以解释。

全球市场。为寻求新市场、廉价劳动力和没有限制的生产地点,许多多国或跨国公司决定“走向全球”。从美国冰雪地带到反工会组织的南方阳光地带的移动仍在进行之中,它推动了资本的积累。但更多的美国公司发现全球化是更快速、更有利可图的战略选择。全球消费主义开始兴盛,那些遍布全球、握有大把钞票的消费者有能力“在同一时间购买相同的产品”;协调一致的公司联合研究与开发活动带来了个人公司所难以获得的规模经济效应,为那些跨国公司以及支持它们的母国政府带来了很高的利润率和引人瞩目的转机。截止1989年,这些公司的广告费用已经达到2400亿美元,另有380亿美元花在了包装、设计和营销上。[8]1992年,英国和美国40家最大的广告公司几乎都设立了专门处理全球商务的部门[9]。《华尔街评论》写道,到了90年代,所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品,而是一件必需品。”

全球生产。由于能够降低成本,它取代了国内生产;而金融全球化使之变得容易,并为它提供了“全球性资源”,生产企业能够以此从世界各地获得生产要素和原材料。由于金融全球化,“公司落脚在任何地方、使用任何地方的资源、在任何地方生产、销售到任何地方”成为可能。结果是出现了一个“全球性工厂”,不同的国家承担不同的生产活动,提供廉价的劳动力和原材料,消化与生产全球化相关的所有社会成本和外部成本。

全球商品化。各种新事物的商品化改变了全世界的社会与经济生活。传统的有形贸易和工业已经向崭新的、唯一的、截然不同的“无形”东西转变,它们适合全球消费者的胃口,比如乡村歌曲、文化和民族风情。

公司结构的重组。世界性公司的崛起与扩张引起了纵向和横向组织的重构,引起了全球层次上公司权力的集中和全球性统治阶级的出现。世界性公司的数量从1960年的3500家增长到1995年的40,000家,它们的销售额占全球商业总额的40%。[10]从纵向角度看,跨国企业间的战略联合数量已经上升,连续不断的世界性的企业并购浪潮形成了全方位的“融合”,1995年并购达6000起、价值2294亿美元。[11]实际上“兼并热”和“巨额兼并”潮流造就了全球性的核心组织和集权型的权力结构,最大的300家跨国公司控制着全世界70%的国外直接投资和全世界近三分之一的公司资产。[12]

这种全球集权型的公司结构又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地实实在在影响公共政策和行政决策的“组织精英”,他们形成了一种全球性的“组织文化”:他们挑拨政府与政府对抗,策动政变或来平息那些对他们没有同情心的人发动的反政府暴乱。

全球货币与金融化。全球性货币不会效忠或依附于任何空间、任何民族或区域的人民。以前货币及发行主要是区域性的,是促进国内的就业、机会、商业活动和共同体的价值,与此不同,在银行电脑数码空间的作用下,全球货币和区域性金融的联系已经松弛了。1995年,“全世界9万多亿美元的银行资产属于非本国储户,且该国帐目处在外国发行的货币的掌握或控制中。”[13]在“数码政治”的帮助下,全球金融化步伐加快,改变了“信息时代权力的性质”。[14]

全球政府与行政。具有讽刺意味的是,资本主义的发展需要一个强大的政府和一个稳定的环境,它需要秩序和社会控制。那些处于全球性支配地位的政府特别是美国及其欧洲盟友,在本世纪推动资本主义全球化方面发挥了积极作用。它们在军事和安全系统方面耗费巨资,以保护和促进公司在欠发达国家和本国市场中的资本积累。他们在许多国家实行军事干涉,更替合法政府,建立或支持一些最具压迫性和最腐败的政权,如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亚。尤其是“二战”以来,西方政府运用出神入化的通讯体系输出它们的意识形态、价值体系以及自诩为理想模式的治理和行政制度。通过对亚洲、拉丁美洲、非洲和中东发动直接的和授权的干预战争和入侵活动,美国公司找到了自己利益所在,并将它说成是保护美国在全球的利益。

市场功能的有效发挥依靠强大的政府。资本主义的繁荣需要一个强壮的国家和行政体制,而有权势的工商业精英们却支配着政策过程、影响着政策的结果。为了避免资本主义遭受周期性的衰退,给资本主义发展提供一个安全网络,市场的失败呼唤政府对经济的干预。所以,现代国家通过公共开支,在加速资本主义发展和形成全球化的新世界秩序方面扮演了一个中枢式角色。可是,在公平问题上,现代国家尽管也花费了相当部分的预算来为福利国家提供经费,以维持社会和经济间的平衡,但这种平衡却并不为公司精英所接受。

国内经济衰退。整个70年代资本主义受困于国内经济滑坡,典型标志是滞胀、能源危机、预算赤字、政治与总统危机、对企业和政府精英业绩的信任危机,以及普遍的组织松弛和管理水平下降。与这些问题相伴的还有公民抗税运动和公私部门里工会不断提高的工资要求。凡此种种国内难题又和伊朗、尼加拉瓜的革命对美国和欧洲施加的国际挑战混合在一起。这些因素共同导致的结果是,国家面临着自身的合法性危机。它难以对加速进行的资本积累有所作为,也难以改革已经引起“财政危机”、代价越来越高的社会福利体制[15]。这些事件反过来驱使更多的公司走向全球化。

民众预期的增长。大众特别是那些工会成员的预期已经提高,工会要求工作“产权”、要求更多地参与企业管理以及劳动者队伍中妇女作用的上升等等成为明显的事实。公司权力机构认为公私领域雇员的这些要求与赢利目标不一致。此外,由“平等就业机会法”引申出来的法律案件也刺激更多的公司去国外的全球性工厂去生产,那里有廉价的劳动力,很少甚至没有法律约束。这些都促进了全球化。

技术创新。信息技术、通讯技术和交通领域的发明以及因特网的出现,对全球化产生了巨大的影响。正如微软公司的比尔·盖茨预言的那样,未来数码空间中的“购物天堂”,看起来能够提供一个地方,在那里“世界上一切商品都能通过因特网在家中购买”。[16]

联合国机构。联合国本身是全球化中的一个主要因素。70年代以来,它的一些关键性的会员组织如主要由“三边委员会”*支配和操纵的世界银行、国际货币基金、世界贸易组织,以及重要的国际援助,一直是全球化过程中有力的工具。在最近20年中,这些跨国组织在全球化中相当活跃,其手段是向那些竭力寻求国际援助的贫穷、落后的国家提出“结构调整”的要求。而结构调整计划的主要内容是把政府管制、金融体制和行政组织等重大变革强加给这些国家。这些改革包括大规模的私有化和促进私有部门发展、消除贸易壁垒、对企业经营提供税收激励、实行有利于自由使用廉价劳动力的劳动法规、强调出口导向型生产及与经济发展相对的经济增长、缩小政府在经济中的作用,等。

全球化的后果

全球化方便了民众、政府和非政府组织之间的联系和协调,全球性的联系是人类进步史上迈出的积极的一大步。但是,全球化所营造的新型文明的基础却充满了诸多矛盾。并非所有的国家都受到全球化相同的影响或产生相同的回应。在北美、东亚、西欧和澳大利亚,这一进程要比亚洲和欧洲其他部分、非洲、拉美发展得迅猛。不过,资本、政治、行政和文化的全球化确实对全部国家都产生了影响,没有一个国家能够置身于外。对我们来说,下面的讨论仅聚焦于全球化对政府和公共行政产生的影响,它对发达和欠发达国家及其公共行政产生的影响我们都将讨论。

国家的连续性和持久性。全球化不仅没有终结国家及其行政组织,将来也不会引起国家的弱化。作为社会政治身份的地域国家会象过去几千年一样继续存在。市场与政治、资本主义与国家、私人部门的管理与公共部门的管理之间仍然会有密切的关系。这种关系将继续存在,因为公共行政凭借着同样历经了几千年政治经济变革的官僚机构,与包括资本主义在内的文明紧密相伴、彼此促进。但是,全球化也导致现代国家的特征发生了重要变化,至少可以分辨出五个方面的变化:

一是世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等超区域性治理组织加强,它们的决定和行为规范与民族国家捆绑在一起、影响了后者的行政体制。

二是为了处理区域性和跨区域性事务,及在诸如全球环境预警、保持生态可持续发展等共同利益方面谋求合作,现代国家之间相互依赖程度不断加大。在这里,地球村、全球环境和世界公民等概念越来越受到重视,给所有的政府及其公共行政实践形成了压力。

三是所有政府都在处理国内、国际有关治理与行政管理的各种信息中,享受到了信息时代的好处,尽管欠发达国家还要落后一段时间。更值得一提的是处于主导地位的国家特别是美国的军事和技术实力的增长,它们从地球直到外层空间都主宰着世界,结果出现的就是全球霸权。

四是政府作为私人部门合作伙伴和促进者的作用日益增长,但通常以牺牲公共物品和公共服务为代价。在全球化的压力之下,“政府的角色日益演变成给私人(公司)企业提供适合的、法律许可的环境”。

第五,对公共行政管理者来说,也许最重要的变化是行政性国家(administrativestate)从福利国家转变成了“法人国家”,或者“影子国家”(shallowstate)、“无关紧要的国家”(indifferentstate)、“契约国家”(contractingstate)、“企业家国家”(entrepreneurialstate)。与此相应,公共行政与管理的变化可以用这样一些概念来概括,如“管理主义”、“政治管理”、“新公共管理”和“空心国家”、“法人行政国家”。

同样,公共行政作为一个具有自我意识的事业和专业性的领域,也将继续保持下去。公共行政的研究与发展可能会在一定程度上受到全球化的消极影响,但这一探索领域的连续性不会改变。全球化中的资本主义需要国家,而国家都具有既不可能、也将不会被废弃的公共行政职能。不过,近年来关于国家角色的争论及深入到哲学、制度、组织和实践层次的研究显然说明,在研究领域,公共行政性质已发生了变化。与此相应,公共行政学的两个孪生领域——比较公共行政学和发展公共行政学——充满了有关国家性质、规模和公共行政在拓展知识和建构理论原则方面的各种狡黠的争论,在国家与公共行政的实践方面可以观察到相似的变化。

作为全球化中的法人资本主义的结果,全球化中的国家的方向和角色发生了变化。与几十年冷战期间倾向于维持法人/市场利益与社会、政治利益平衡的福利型行政国家不同,新的法人行政福利国家的作用具有这样几个特点,其中包括我们提到的平衡性的福利国家的萎缩,安全与军事或战争国家的膨胀,警察、监狱、法院及其辅助功能如社会工作、心理网络、咨询等国家强制机构的膨胀。因此,国家和官僚机构的的确确还生气勃勃。然而,平等和公平却成了贪得无厌的法人和资本全球化的牺牲品。

全球化的消极后果。全球化的消极后果很多,它们包括国家主权的销蚀或丧失,对民主的限制,共同体的消失,全球权力结构的集中,法人和政府组织精英的不断聚集,欠发达国家对全球化权力的依赖性越来越强。

对国家主权的威胁。主权国家所依靠的是疆域、固定的居住区、对领土、领空和领海的绝对权威。但在资本主义全球化中,国家的核心作用是“置主权于绝境”,从而对国家的身份构成了威胁。挑战主权意味着民族国家丧失了单独实施宏观经济政策的能力。为了迎合全球化,许多国家把本国政策制定权拱手让给了地区性或国际性组织;为了取得地区合作之利,一些政府甚至修改了自己的宪法(如欧共体的意大利、波兰、西班牙,拉美国家为建立泛美共同体也在考虑采取同样的措施)。70年代以来,国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织对欠发达国家的货币和财政政策采取了更严厉的措施。前文提到的结构调整计划迫使这些国家进行改革,这些改革使它们更加依赖跨国公司及其支配的政府。

1994年,世界银行打算“在未来十年里向第三世界提供2000亿元美元以改善它们的私人部门”[17],这样的国际贷款既带有“一揽子”条件又带有交叉条件,这些条件加深了第三世界在金融、军事、政治和经济方面对西方列强和全球权力精英的依赖,使后者能够轻而易举地对贫穷、落后国家的政策选择发号施令;这些金钱通常给支助国权力精英们带来滚滚财源,牺牲的却是千百万计的民众。大多数国外援助和国际贷款反倒有利于捐赠国也是事实。如科尔顿所说,“银行任用的顾问常常改写一国的贸易政策、财政政策、公共服务条款、劳工法规、医疗保健计划、环境章程、能源政策、定居条件、占有规则和预算政策。”[18]汉库克(Hancock)把银行领导们称作“贫困之主”,他们通过那些“组织精英”来指引全球政策的走向,而后者却执行的是有利于“内部小集团”和全球性法人精英的政策。

对民主和共同体的威胁。全球性资本的崛起与扩张,对全世界的民主理念构成了严重的威胁。事实就是如此:世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等全球性组织以及一批跨国精英为贫穷和欠发达国家设计并推行财政、货币及其他结构调整政策,恰恰是对当地民主的某种忽视。这些国家的人民没有也不能运用他们自己的人权和政治权利来决定自己政策的偏好,他们国家和人民的利益因外部统治权力而被牺牲。全球化导致了更深重的贫困、社会分裂和环境破坏。因为偏向出口导向、初级农作物与全球利益,这些国家中的公司全球化破坏了本国的经济生产。许多国家的人民一直在同压迫他们的政权和政治-行政精英进行斗争,那些精英得到了跨国公司及包括美国在内的西方民主国家的支持。

反过来看,跨国公司未同当地社会磋商而一夜之间关闭工厂、迁往海外,或者外国投资未经当地社会同意而进入当地企业时,也对那里的民主构成了真正的威胁:当地的人民失去了对他们共同体的控制。共同体解体是更痛苦的掠夺,众多落后国家上百万的农民已为此忍受了几十年。为自己的共同体和国民经济作出了贡献、自给自足的农民,被那些得到仆从式政府和行政精英们全力相助的跨国商业化农业和工业化农业逐往他乡,或变得一无所有。他们迁往城市寻找不体面的低收入工作,这又加重了原已经存在的城市问题。然而,这类解体问题却只有现代化理论研究过(如亨廷顿)。对全球化类似的谴责集中在“全球性掠夺”、以及“品牌之下血汗工厂”中的“现代奴隶制”,它们造成了一个“底层种族,最不利的工资和社会条件落到了最绝望的阶层身上。”

全球管理精英正在从事殖民主义的决策,这些决策将影响全世界的政府、共同体和民族,人类被贬低为全球市场的消费者。与一些理性选择理论相反,市场和民主并非同义词,它们之间实际上存在着尖锐的冲突。“输出民主”是世界新秩序和全球化背景下可人的口号。但历史记录显示,包括美国在内的西方资本主义民主大国曾经支持过“地球上最专制、最具剥削性的独裁体制”,迫使欠发达国家无数人民发动了流血革命。

把民主和市场等同容易使人误入歧途,也是危险的。它之所以使人误入歧途,因为它们的价值在许多方面是冲突的。正如赫尔布鲁纳(Heilbroner)指出的那样,“说资本主义是民主的必要条件,或宣称民主及与之相关的政治平等在很多方面与资本主义内在的不平等并不矛盾,当然是愚蠢的。”[19]市场天生偏爱有钱人,他们无需在意健全社会的需求。随着经济、政治权力集中到少数全球性公司和政府精英手里,政策选择受到了“破坏”,自由选择、享受受保护的个人权利将变得越来越困难。全球公司很难(即便不是全无可能)保持责任心。如科尔顿所说,“当政治和经济权力集中到少数巨型公司手里的时候,想要拥有一个健全、平等、民主的社会是不可能的。”[20]

把民主与市场等同之所以危险,理由有二:(一)这种等同在世界范围内是自相矛盾的,友好的独裁者因支持全球化的法人公司而被大加赞赏,被视为民主,而对跨国公司不那么友好的合法的社会主义和资本主义政府被视为不民主。(二)它使那些生活在由西方民主国家支持的专制体制下的欠发达国家的人民,对民主权利产生了错误的预期。

腐败与精英掌权。全球化把私有化作为结构调整计划的一部分而加以推广,使那些日益增多的、身为跨国公司人的附属精英们(仆从式的买办资产阶级)掌握了大权,并加剧了欠发达和较发达国家的腐败。这些最高层的腐败已经达到了民族危机的顶点。例如,当三分之一的智利人生活在痛苦之中,而一小撮军事—官僚—工商精英享受着世界级的生活方式的时候,这个国家却被吹捧为私有经济的典范。美国也有同样的问题。其他的研究也提到,全球化和私有化会诱发全球高层精英中的腐败行为。

精英掌权导致出了一种具有“法人帝国”特征的、新的全球组织结构,它在世界权力结构的巨大转型中具有灵活性。正如殖民主义一样,它需要的是中心化而不是集权化。这种中心化有四个要素:(1)缩小组织核心层的权限,(2)电脑化与自动化,(3)并购与战略联合,(4)总部的团队合作与核心人员中的士气。这一转型在精英与非精英之间划下了一条清晰的界限,后者被看作是可以牺牲掉的商品。全球化强化了世界新秩序下的精英统治,而在这一秩序中,霸权理论随着资本全球化而流传开来。那么,全球化和世界新秩序对公共行政意味着什么呢?

全球化对公共行政的意义

以下各段集中分析公共行政面临的挑战,并对世界各国的公共行政管理者提出建议。

1.公私领域内出现变化有利于全球公司部门。政府与公共部门在资源配置、财富公平分配、稳定经济、保持经济增长方面的领导作用受到了全球公司精英的否定。由于苏联解体、全球化和国家财政危机,传统的行政国家遭到各方面、特别是那些不再需要福利国家的公司精英的攻击。因此,行政性福利国家的解体对公共行政和公民产生了消极影响,公共领域和公民活动空间因全球化和政府重构而缩小。公共行政管理者应该通过公民参与公共事务管理、及在全球性法人精英控制之外的社会资源管理中发挥积极作用,来抵制公共服务领域的缩减。这一行动是他们未来的合法性基础。

2.国家的性质、活动的改变以及公共行政从“公民行政转向非公民行政”是更大的挑战。几十年来,传统的行政国家致力于平衡法人精英利益和广大公众利益,因而为资本积累和制度合法性提供了必要的社会和政治稳定,在维系制度和巩固政权方面扮演了举足轻重的角色。现在,平衡性福利国家已经被法人-高压国家所取代,其特征是迅速上升的强制性官僚机构把成百上千万被认为对社会秩序构成潜在威胁的公民投入监狱之中。这些威胁是由于市场混乱所造成,而后者又是全球化和市场化导致的经济、社会压力的产物。许多最受尊重、勤奋工作却难以忍受社会、经济景况的公民成了犯罪化社会的牺牲品。结果,公共行政为了社会控制和便利资本积累就从传统的公民行政转向了非公民行政——这种行政不关公众的事。这是国家性质主要的一个变化,所有具有社会良知的公共行政管理者应该抵制这一变化。

3.全球化国家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事实上,公共行政管理者是在严重的恐惧心理和裁员条件下承担不可能完成的高产出任务,这种做法导致的失败只能证明法人公司所宣称的政府无效率观点。公共行政管理者能够也应该拿出证明高效行政业绩及法人市场失败的证据。

4.广义地说,公共行政的职业化是对全球化挑战的一个回应。职业化给全世界的公共服务机构提供了组织、道德和伦理标准,并在借鉴全球跨国精英的组织技巧的同时,揭露他们的荒谬。过度全球化和市场失灵将引入更多的政府干预。出色的职业化公共行政应该为未来的行动做好准备。

5.全球化要求更多的私有化,而私有化扩大了腐败的机会。腐败把社会资源转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为,它所冲击的正是健全社会的基础,破坏了公民对领导与制度合法性的信任。私有化建立在以市场为基础、自利的个人主义理性选择理论之上,个人为了谋求自我利益最大化,几乎可以不惜牺牲共同体和社会的一切。这种行为和规范的哲学将个体利益置于共同体和社会利益之上,这也正是全球化的跨国公司所竭力提倡的,他们要建立一种消费主义的、把各国文化融为一体的全球性文化。这种法人的全球性文化,部分是通过人力资源管理实践来营造的,它同各种民族的和共同体的文化存在着尖锐的冲突。公共行政管理者应该抵制这种把公民看作消费者、把他们降格为商品的市场化观念。

6.全球化倾向于促进精英主义,并造福于商业、政治、军事和管理领域的精英分子,他们中的大多数是作为跨国公司的人和“附属物”而存在的。这些“全球战士”的个人和职业利益往往凌驾于民族和共同体利益之上,他们的的确确成了“公司的雇佣兵”,推进着“文化帝国主义”。欠发达国家的人们对这些以千百万人为代价、似乎一夜之间获得权力和财富的仆从式精英并不陌生。由于全球化政府通过与全球化企业执行公私伙伴关系计划而主动卷入了法人全球化,所以,公共行政管理者和行政顾问们在这一方面受到了全球化的挑战。欠发达国家许多精英控制着侵犯他们本国人民人权的专制政权。美国的谋士与顾问则经常帮助这些军职和文职官僚精英加强对社会的统治。矛盾的是,全球化导致了法人权力及组织机构的大规模集中,同时却又鼓励全世界的政府进行分权。公务员之家

7.全球化削弱了地方控制与公民的参与作用,并使地方的公共行政管理者无法决定那些影响人民生活的政策,从而对共同体和“公共活力”(借用弗雷德里克逊1997年提出的词语)形成了挑战。当跨国公司为寻找更有利可图的地点而突然关闭企业时,地方政府对税基的预见能力将受到侵害。公共行政管理者对付跨国公司时应该保持长远眼光,以尽量使这种不确定降低到最低点。他们也应当建设共同体意识,鼓励公民参与行政管理,培育公民价值观和共同体/公共利益以抵抗粗劣的自我利益。同时,他们还应用尊重和效率来对待公民。

8.公共行政学及相关的比较行政学和国际行政学等分支学科,出现了知识爆炸。我同意法拉尔·海迪(FerrelHeady)的说法,这两个分支领域在过去几十年相互分离和脱节的情况下有所发展。现在又出现了一个全球化的新分支,有必要对比较行政学、国际行政学及全球化行政学的研究进行整合。美国公共行政学会的成员必须采取这一行动,以为形成世界通行的行政学原则提供材料。进行这些必要的研究将使实际工作者获得启发,使他们有可能成为未来的地球村里更好的行政管理者。

9.从比较的角度学习更多的公共行政学知识能够拓展我们的视野。欣赏欠发达国家行政文化的文化、制度和宗教基础,美国的专家学者们可以拓宽他们个人和职业方面的全球视野,因为一些欠发达国家拥有丰富的文化与治理遗产。全球化对美国公共行政学狭隘的、种族中心论传统构成了挑战,打破了政治—行政的二分法,同时,也为欠发达国家有关公司的公共管理实践和咨询提供了大量的机遇。向其他民族、文化和公共行政学习将带来进一步的“知识爆炸”。世界上存在着大量美国人尚不知晓的行政管理传统。这方面的例子包括斯堪的纳维亚和苏联的公共行政体制,以及能够培育行政民主的协作型制度。同样,美国人及其他的全球公民也能从建立在别国的本土制度上的公共行政学中学到东西。对治理和公共行政的比较研究并不件新鲜事,它具有悠久的历史,可以追溯到古代,其研究重点——对行政的全球性研究——将在21世纪被提上美国公共行政学会国际与比较行政分会研究的议程。

10.全球化对公共行政共同体的人类意识构成了挑战。全球共同体的专业人员有机会、也有责任了解并审视全球共同体每个角落的变化。许多问题对人类共同体意识形成了挑战,包括贫困状态及对穷人的剥夺、全球性工厂里的工资奴隶制与血汗车间、环境破坏、地球变暖、不平等与不公正;增强全球性问题的意识——无论是积极的问题还是消极的问题——既重要也必要,因为公共行政管理者会在事关本国公民的政策方面作出不同的决定。他们可以质疑精英分子的忠诚、反对剥削,抵制整个世界不民主、不公正、不平等的目标。在80年代,全世界公共行政管理者在开展反对南非种族隔离制度的运动中就发挥了有效的作用。唤起这种全球意识,能够抗拒全球化及各个层次全球精英的破坏性力量。因特网和其他通讯系统能够帮助公共行政管理者和遥远地区的同仁进行沟通。

11.作为“全球共同体利益”的守护人,发达或欠发达国家公共行政管理者有一种全球性责任,即采取协调一致的伦理、道德行动。他们必须揭露并与任何时候任何层次的腐败展开斗争。政治任命者和政客是临时官僚,他们中的大部分和全球的公司法人精英保持着紧密的经济和私人联系,他们容易被腐蚀、容易滥用权力,他们对公共利益的界定是狭隘的,仅在意那些有权有势的选举人。

12.全球化不会终结国家与公共行政。存在一种能够拓展公共行政研究、实践与教学范围的全球新机遇。公共行政刚刚跨入人类文明新时期,全球化和霸权主义世界秩序使得其未来既有光明也有黑暗。我们期望的结果是全面的繁荣。[NextPage]

注释:

[1]法拉兹曼得《世界新秩序与全球公共行政:一份批判性文献》,载Jean-ClaudeGarcia-Zamor和RenuKhator主编的《地球村里的公共行政》,第65页,Westport,CT:Praeger,1994.

[2]汉米得·塞迪格(HamidehSedghi)《海湾战争:世界新秩序还是无序?》,载《新政治学》1992年第21/22期,第62页。

[3]艾里克·涂尔德(EricTrudeau)《世界秩序的监护者》,《纽约时报》1992年2月19日。

[4]J.A.斯科尔特(J.A.Scholte)《全球资本主义与国家》,载《国际事务》1997年第3期,第430页。

官房学(cameralia)是十七、十八世纪流行于德国的一种经济思潮,主张国家干预、限制货币输出。——译注。

[5]保罗·斯威齐(PaulSweezy)《更多(或更少)的全球化》,《每月评论》1997年第4期,第1页。

[6]同上,第1~2页。

[7]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》,载《国际事务》1997年第3期,第431页。

[8]安纳·邓宁(AlanDuring)《多少才够:消费社会与世界未来》,第171~172页,纽约W.W.诺顿出版社,1992年。

[9]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》,载《国际事务》1997年第3期,第433页。

[10]联合国贸易与发展大会《跨国公司与世界发展》,第4页,伦敦汤普逊国际商业出版社,1996年。

[11]《金融时报》1999年1月20日。

[12]R·哈维(R.Harvey)《大企业的回归:全球无序的到来》,第189页,伦敦麦克米兰,1995年。

[13]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》,载《国际事务》1997年第3期,第439—440页。

[14]戴维·罗斯考夫特(DavidRothkopf)《数码政治:信息时代权力性质的变革》,载《国际事务》1998年第2期,第325页。

[15]海登海默(A.J.Heidenheimer)等编辑《比较公共政策:欧洲与美国社会选择的政治学》,第330页,纽约圣马丁出版社,1983年。

[16]比尔·盖茨(BillGates)《未来之路》,第158页,伦敦伟金(Viking)出版社,1995年。“三边委员会”(Trilaterals)由美国、部分西欧国家和日本于1973年建立。——译注。

[17]米尔曼(C.Milman)和兰得斯滕(S.Lundstedt)《拉丁美洲国有企业的私有化》,载《国际公共行政》1994年第9期,第1667页。

[18]戴维·科尔顿(DavidKorten)《当公司统治世界的时候》,第165页,西哈特福得:库马瑞恩出版社,1995年。

行政论文范文篇4

关键词:行政立法;立法评估;评估标准;评估指标

一、引言

构建现代化的治理体系是实现基层治理法治化目标的重要依托,提高地方行政立法的质量完善现代化的治理体系的重要举措。行政立法立法后评估的目的在于检验地方行政立法的理念是否先进、规范程度高低和运行效果好坏等,然后通过完善立法提高地方行政立法的质量。行政立法评估制度是一项复杂的系统工程。该项制度已开展十余载,虽然理论界和实务界都给予了较大的关注,但整体上还处在探索发展阶段,仍存在诸多问题。因此,有必要归纳和分析地方政府立法后评估主体制度存在的问题,探讨解决对策以促进地方法治社会的建设。

二、地方行政立法后评估主体的界定

(一)地方行政立法。地方行政立法在不同的语境下有不同的含义:一是从立法的内容而言,地方行政立法是指关于行政管理方面的立法,既包括地方各级人民代表大会及常委会制定的行政管理法律规范性文件,也包括地方各级行政及部门制定的行政管理类的法律规范性文件。二是从立法的主体而言,地方行政立法是指地方各级行政机关及部门制定的各项规范性文件。三是从制定的权限和程序而言,地方行政立法是指有地方各级行政机关依照法定的权限和法定的程序制定各项规范性文件的活动。第一种概念属于实质意义上的行政立法;第二种概念属于形式意义上的行政立法;第三种概念也属于形式意义上的立法,但以现行有效的法律规定(如《中华人民共和国立法法》〈以下简称《立法法》〉、《规章制定程序条例》等)作为依据。依据第三种定义,地方行政立法的“法”是指省级政府、设区的市级政府依照法定的程序制定的规章。新修订的《立法法》规定,地方性行政立法调整的范围限于执行性事务、地方性事务以及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项[1]。(二)地方行政立法后评估主体。概括来讲,立法的评估主体主要包括这几种类型[2]:一是决策主体,即作出立法后评估决策的组织。二是组织和实施主体,即立法评估决策后负责组织和实施立法评估活动的组织或个人。三是参与主体,即决策主体、组织和实施主体以外的参与主体,如行政相对人、专家、社会公众、其他行政机关、社会团体及其他组织等。四是监督主体,即对评估实施主体提交的评估报告进行审查的部门。关于立法评估主体的选择和确定,学术界有不同的观点:第一种观点认为,立法评估的主体只能限于法定的机构,如立法机关、执法机关或立法授权的机构等;第二种观点认为,立法评估的主体包括法定的机构和法定机构以外的参与主体;第三种观点认为,立法评估的主体应该是立法的主体,如各级人大及其常委会或有立法权的政府等。这些观点皆有合理之处,第一种观点强调评估主体的法定性,第二种观点强调评估主体的多元性,第三种观点强调评估主体职权的合法性。立法评估主体的选择和确定应当遵循职权法定性、程序正当性原则。依照现代法治理论,国家的各项活动都应当依法进行,立法评估的主体要具有合法的权力来源;如果没有合法的权力来源,评估工作的开展则缺乏正当性、合法性,评估的结果不能够产生法定的效力、效果,难以被认可和接受。同时,评估主体的身份要中立(“不做自己的法官”),立场要中立,能够站在客观中立的立场对评估的对象作出公正、客观的评价,如果评估结果的好坏和评估主体存在利害关系,如作为衡量政绩的标准、产生相应的法律责任等,那么评估主体作出的评估结果就会缺乏程序的正当性而丧失了客观性和权威性。因此,将地方行政立法后评估主体界定为地方行政立法主体的同级人大及其常委或上一级人民政府更为合适。

三、地方行政立法后评估主体制度的现状及存在的问题

(一)地方行政立法后评估主体制度的现状。国务院在2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定,制定机关、实施机关应当在规章、规范性文件施行后定期评估实施情况。将制定机关和实施机关作为评估的主体有利于收集各种信息,便于开展立法评估,及时进行行政立法的修改或废止,具有较强的合理性。但在地方立法评估实践中,行政立法后评估主体的设定呈现多样形态:有的地方如哈尔滨市、宁波市等将法制机构作为唯一的评估主体;有的地方如广东、重庆等将政府法制机构或实施机关作为行政立法的评估主体;有的地方如中山市将政府法制机构或起草单位或主要实施机关作为评估的主体等。此外,为了体现行政立法的民主正当性和客观公正性,很多地方规定了公众参与制度,引入了外部的评估力量参与评估活动,主要形式包括委托第三方机构、征求社会公众意见、邀请专家学者论证等,参与的主体包括利益相关者、专家、普通民众、其他行政机关等。尽管广泛地吸纳各方主体参与到地方行政立法评估工作中已成为人们的共识,但是现有的法律法规规章等对评估主体的类型、范围、参与途径、权利内容等规定较为笼统,导致公众参与流于形式,不能够真正发挥参与主体的积极性。(二)地方行政立法后评估主体制度存在的问题。1.评估主体设置及其职责不规范由于缺乏上位法的规范,以及受《全面推进依法行政实施纲要》文件的影响,地方各省、市在立法评估实践中选择以政府内部评估为主导的模式,致使评估主体的设置不够规范,缺乏统一性,同时存在正当性不足。例如,广东省将行政立法后的评估主体确定省、市人民政府的法制机构和省、市人民政府的行政主管部门。合肥市通过《合肥市政府规章评估暂行规定》规定政府规章评估工作由市政府法制办负责组织,规章实施机关具体实施,相关部门协调配合等。谷口安平认为,正当性应当包括两层含义,即结果的正确和实现结果的过程本身所具有的正确性[3]。我国现行的地方行政立法评估主体制度确立的评估主体是规章的制定者或实施者或起草者,有悖于“自己不得做自己案件法官”这一基本的法理,而且我国也没有像国外那样设置专门的评估监督部门,难以保证评估结果的客观性、真实性。2.公民参与评估机制不完善在地方行政立法评估实践中,虽然有一些地方规定了公众参与制度,但是由于缺乏具体的权利和程序的规定,公众参与评估的人数比例较小和行业分布不均,致使公众参与评估的作用难以得到有效的发挥。公民参与评估可以增加了政府行为的民主性,弥补政府内部“左手监督右手”带来的民主正当性不足,为提高行政立法质量带来新的视角或观点。虽然大家都在强调公民参与评估的重要性,但是由于公民缺乏主体意识和参与热情、公民参与的机制不完善等原因存在,公民难在评估中发挥实质性的作用。3.独立第三方评估力量建设不足由于有“自己不做自己法官”的法理基础,能够在最大限度上克服部门利益和地方保护主义的不当影响,第三方评估力量备受各国的重视。我国地方行政立法评估工作开展的较晚,第三方评估力量建设不足,目前采取的做法是通过委托高等院校专家或科研机构等进行立法评估。这种做法虽然在一定程度上利用了这些机构的专业优势,但是连续性、稳定性、长效性、独立性等不足,既不利于立法后评估的客观性和中立性,也不利于第三方评估力量的发展,难以发挥第三方评估的作用。4.利害关系人的权利未充分重视地方行政立法是一种政府规制行为,规制之必要性在于矫正市场失灵现象,充分地发挥政府在经济发展中的宏观调控作用。但政府规制也同样存在失灵现象,被规制者为了增进自身利益,去捕获和控制立法者,利用规制规范形成竞争地位的保护。实践中,立法评估主体往往是法规的制定者或实施者,在评估监督机制缺失的情况下,评估主体可能会处于自利的心理剥夺或限制利害关系人的参与立法评估的机会,因此,利益关系人的知情权、参与权、表达权、实体权益都可能会被忽略。

四、地方行政立法后评估主体制度的完善

(一)完善立法,实现评估主体及其权责法定化。评估主体选择是否合理涉及评估主体能否高效完成评估工作并影响着评估目标能否实现。为了更好地进行评估工作,美、英、韩、日等国都建立了相应的法律或颁布评估指南文件对评估主体的选择、权责等作出了明确的规定。但国外的普遍做法是由行政机关作为评估的主体,同时为了弥补“不能做自己的法官”的法理缺陷,各国又纷纷设立了评估监督主体以保证评估效果的客观公正。我国可在借鉴国外经验的基础上,设置相对完善的评估主体制度,实现评估主体及其权责的法定化。目前,较为可行的做法是通过直接立法或颁布评估指导意见指引、完善地方立法实现评估主体及其权责的法定化。在评估主体的选定方面,可采取人大主导模式或上级政府主导模式,弥补现有的政府内部主导模式民主正当性不足的缺陷,以保证评估工作的客观性和公正性。(二)完善公民参与机制。公民参与地方行政立法和立法评估等活动,一方面,能够了解、学习和理解掌握法的理念、法的制度设计和运行状况等法的知识;另一方面,能够表达自己意愿,使公民自己的合法利益通过法的完善得以保护,使广大公众的意志上升为国家意志,从而彰显了立法为民的社会主义制度优越性。1.提高公民的参与意识政府普法部门应通过媒体、普法活动、社会第三方力量等宣传公民参与立法评估的重要作用,使公民具有主人翁的责任感和参与立法及立法评估活动的热情。2.提升公民参与能力公民参与立法评估活动的热情不高、动力不足,很大程度上囿于公民的评估能力不足。立法评估涉及很多法律专业知识、评估技能等,普通公众法律知识有限再加上对评估技能掌握不足,意见难以得到有效采纳,积极性就会受挫。因此,应逐步地培育公民立法评估方面的专业技能。3.拓宽公民参与渠道采取点面结合的方法,科学合理地选取公民居住区或聚居区,针对特定的群体和不同的行业展开立法评估活动,提高立法评估活动的针对性和全面性。采取丰富多样的方式,如听证会、座谈会、手机APP、网络调研、实地调研、调查问卷等,满足不同公众的需求,提高公众参与立法评估的便捷性和广泛性。(三)积极培育独立第三方评估机构。独立的第三方评估机构有利于形成全面性、公正性、客观性的评估结果,对修改或废止行政立法产生重要的影响,各国都十分重视对第三方评估力量的培养,建立健全相关的法律制度。但立法评估需要投入大量人力、物力和财力等,这是制约第三方评估力量发展的重要因素。因此,独立第三方评估力量应有限考虑选择非营利性组织,如科研机构或社会团体等。培育独立第三方评估力量可从这几个方面入手:一是引导一部分科研机构和社会团体加强自身的建设,培养一批专业、高效的人才队伍,二是通过科研政策加强对第三方评估力量资金的支持,引导第三方评估机构加强对地方行政立法后评估制度的研究和积极开展地方行政立法评估工作,三是制定相应的制度,承认第三方评估机构的合法地位,鼓励社会资金对第三方评估机构的支持;四是建立评估主体与第三方评估机构的良性对话机制,及时采纳利用评估的结果,推动地方行政立法的进步和发展。(四)重视利害关系人的权利。利害关系人是否参与立法和立法评估活动,其权利是否得到重视,是衡量立法制度和立法评估制度是否民主、公平的重要标准。信息公开保障公民的知情权、参与权是现代法治社会的基本要求,是实现社会公平、发扬民主的主要途径,也是杜绝权力腐败、权力寻租的重要手段。设计立法评估制度应充分重视利害关系人的知情权、参与权、表达权等,国家或地方以法律或法规的形式对利害关系的人权利进行详细的规定,以确保利害关系人的权利得到充分的重视。

五、结论

我国的立法评估实践总体上还处于探索阶段,立法评估制度还未真正地建立起来。2015年《立法法》修改后,地方行政立法的主体得到较大扩容,地方行政立法的数量更会呈现几何数式增长,其质量能否得到保证,直接关系着基层治理法治化目标能否真正实现。因此,建立完善的地方行政立法评估制度尤其是评估主体制度,不仅必要而且十分迫切。地方行政立法评估主体制度的理论研究也处于探索阶段,仍需在实践中检验得以修正完善,该制度的成熟完善对与理论界和实务界而言都任重而道远。

参考文献:

[1]应松年.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社,2017.

[2]汪全胜等.立法后评估研究[M].北京:人民出版社,2012.

行政论文范文篇5

行政现代性凸显于进步时代前不久,这个阶段为行政现代性的发展奠定了坚实的基础。科学技术革命使得资本主义国家由奉行消极主义和放任主义政策不得不转变为积极主动干预社会生活。资本主义发展到19世纪中叶以后,由科学技术革命带来的是生产技术的巨大变革,资本主义自由竞争向垄断时期过渡,不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重,而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题,矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象,因此政府行政管理活动变得越来越重要,并且需要各种复杂的管理手段。资本主义的发展首先体现在工厂企业内部,由此首先产生了各种应付工厂日益复杂与变化莫测的环境的管理思想与方式,这些思想多体现于由技术理性崇拜而导致的对效率目标的追求,在这一时期产生了四位管理思想卓越的管理者,他们是播下关注工业中人的因素的第一批种子的企业主罗伯特•欧文、通过应用技术手段来帮助人类努力,成功运用运筹学与管理科学的典范人物查尔斯•巴比奇、管理教育领域的先驱安德鲁•尤尔、首先启动管理教育课程的查尔斯•杜宾,从他们主要推崇的思想与管理手段可以看出现代性这样的文化特点显露出的端倪。学界普遍认为威尔逊发表的《行政学研究》是行政学创立的标志,其实不然,在威尔逊之前就已经有阐述行政学的学者及理论了,有学者认为对公共行政进行系统研究始于德国的官房学,德国官房学产生于17-18世纪,是有关政治、经济知识的总称,包括财政学、国民经济学、私经济经营学和产业行政学。1845年法国科学家M.A.安培曾经设想建立管理国家的科学,有人认为这是行政学产生的胚胎,再有“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的,他于1865年至1868年发表七卷本《行政学》著作,他们都是先于威尔逊对行政学进行研究的,所以笔者认为与其说威尔逊的《行政学研究》是行政学的开山之作,倒不如说其是确立行政现代性的开山之作。他在论文中明确表达了“行政管理是政府工作中极为显著的一部分,它就是行动中的政府;它就是政府的执行,政府的操作。”把行政看作是政府的执行操作,就是将行政视为是一种可以完成政府目标的工具。他将政府活动区分为以价值理性为内容的政治与以工具理性为内容行政,导致了政治与行政以及价值理性与工具理性的二元对立的局面。“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分,仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样,仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”威尔逊将行政管理完全看成了一种实现政府目的的工具性存在,只按照命令去做命令要求的事情,目标的正确与否完全不在行政的考虑范围之内,由此确立了行政现代性的根基。

二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代,伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大,社会各处充满了改革之风,在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响,甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时,人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上,最有影响力的是科学管理运动,科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响,政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施,并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是,虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊,但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义,科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率,科学的挑选一流工人,工人要掌握标准化的操作方法,使用标准化的工具、机器和材料,并使作业环境标准化,将计划职能同执行职能分开,摒弃原来的经验工作法,采取科学工作法,一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性,但还是缺乏一般科学性,由此在深受科学管理运动的影响下,人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充,其中最著名的是法约尔,他从实施管理教育的目的出发,理论富有原则性。在法约尔看来,当时缺乏管理教育,其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事,而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论,即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序,那么情况就会完全不同了。基于这些构想,他提出了著名的管理五要素和十四条原则,为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心,并致力于科学管理与技术崇拜,将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴,随着政府行政管理职能的日益扩大,行政管理涉及的部门越来越多,包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面,行政管理人员的队伍也在不断壮大,因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动,提高政府工作效率,解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法,政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则,成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域,自此,行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代,正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法,是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先,最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善,虽然官僚制的雏形形成于古老的东方,可是得到理性的发展却是在西方,可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化,而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现,并且将行政现代性发展到了最完美的程度,它完全将价值理性分离出去,无论是官僚体系内部的程序设置,还是具体工作岗位上的职员,都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体,具有等级与权力一致的特征,在这样的一个等级实体中,将各种公职或职位按权力等级组织起来,形成一个指挥统一的指挥链条,沿着自上而下的等级制,由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织,于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看,这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的,因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段,在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的,它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献,对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特,他将研究重点转向了行政管理内部,转向技术性细节,使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来,“通过科学和科学精神,人类摆脱了,至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言,古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克,在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则,正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的,厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域,从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索,终于将行政现代性发展到其巅峰形态,公共行政领域无不体现着现代性的特征,所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

四、行政现代性异化期

行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代,在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端,如对人性的忽视,对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化,并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在,表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者,他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化,强调效率在行政管理中的地位,无视一切价值的因素,虽然西蒙批判了行政原理说,并认为这些原理只是谚语,不具有科学性,但是他并没有跳出行政现代性的领域,仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张,在沃尔多看来,民主应该通过建立一个强有力又负责任,旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现,沃尔多对政治与行政二分进行了批判,认为这是不可能实现的并且也是过时的,这一观点已不是他个人的想法,而是当时很多研究者共同的心声,既然二分并不成立,那么在公共行政领域,对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来,因此,在公共行政学中,就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点,又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点,这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中,使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为,“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向,这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论,他认为,“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里,只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中,我们可以发现行政现代性的异化,对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性,而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。

五、行政现代性修正期

行政论文范文篇6

一名大学生刚参加工作的时候,从报到第一天人事行政管理就开始了,将伴随我们工作的每一天。要进入到这个单位首先在人事部门办理入职,然后在培训部门进行岗位培训,进行岗位实习以及实习鉴定,直至进入到新的岗位成为正式员工。这一系列的规章制度和办事实施都是一个单位的人事行政管理流程。无论是企业还是事业单位,多年来的企业文化积淀形成该企业的一个独特的人事行政管理特色。对于有积淀的企业来说拿出公司制度章程也是厚厚的一本,在公司制度里详细的记录了人事行政管理的各个环节,企业在经营活动中人事行政管理是主线。人事行政管理的优劣可以反映一个单位的团队战斗力和精神面貌,对企业的目标效益完成非常重要。如今有很多软件公司也将人事行政管理进行详细的需求分析设计,制作相应的管理软件在网络平台上按信息化模式来运作。有些信息化先进的公司也利用网络信息系统进行人事行政管理。

二、关于思想政治工作探究。

思政工作还有一种说法叫做思想教育,在很多学校和事业单位都有政工干部,大学里的辅导员就在从事思想教育。这些干部的职能就是保证干部队伍的思想高度统一,保持思想走向在正确的方向。回顾中国共产党的发展历史,思政工作在各个时期都对党的队伍发展壮大以及取得全国胜利起到非常重要的作用。思政工作对党员干部的世界观、人生观、道德观起决定性的作用。在延安时期红军的党政大学就起到了教育全党向正确的方向前进。企事业单位都是有目标的,各阶段都会有规划和计划。和国家制定的远近期目标一样,企业也有十年规划和五年计划。为了实现该企事业的目标(该单位的核心价值观)必须重视本单位的思想政治教育,能够有效合理的把握主流骨干员工的思想导向,才能把握企事业单位的发展流向,能够把企业的近远期目的达到。在我国事业单位和企业区别很大,事业单位公益性更强。作为社会主体事业单位不是以追逐利益最大化为目标的,其核心价值是为社会在公益、福利、卫生、科学教育方面提供给人们贴心的服务。如医院、学校、社会团体很多都是事业单位。企业在商品经济主流社会有很多种形态,既有大小不一的民营企业也有国民经济支柱性企业,企业是自主经营的社会主体,以盈利为目的,自负盈亏。如国家电力、中国移动、自来水公司等等都是大型企业。思想政治工作还包括思想政治教育,这是规范社会行为的一种必要的工作。在社区或乡村的党支部,思政工作也在发挥作用。思政工作是有内涵的,他是现代企业管理不可或缺的内容。企业思政工作伴随企业成长不断进行完善,方式方法也多种多样,思政工作是以人为本,为职工排忧解难,是企业发展壮大的基础。

三、事业单位思政工作的重要性分析。

1.把服务职责放在首位,不脱离社会实践,把思政工作的说服力提高。

事业单位员工在进行思政工作时时刻把群众放在心里,同时针对不同群众进行区别对待,就像老师对待学生一样因材施教,不搞一刀切。老百姓最关心什么那么就放在前面来解决,有主次有区别的进行思政工作。职工有什么具体困难,有什么具体要求都要清楚明白,这样对职工进行思政说服才更加有效。

2.创新是不变的主题,方式也是多种多样,思政工作同样需要创新和灵感。

在共产党的多年发展实践中,思政工作占非常重要的地位,也积累了宝贵的财富。我国社会的发展进步离不开思政工作,这是我党的特色。作为我们国家的事业单位思政工作更是要发扬光大。信息技术发展带来的社会繁荣和进步使人的思维方式和行为方式不断改变,这些改变使现阶段职工思想更加活跃,思维更加开阔。紧跟时代的步伐,对思政工作进行方法和方式创新,将思政工作内容与时俱进,达到思政工作指导思想的目的。

3.思政工作分层次、有条理进行内容丰富的开展工作。

各单位群体职工素质和思想性格多种多样,思政工作所面临的对象也千差万别,如何对教育对象进行划分并且分层次和层级进行这项工作会更加有效是值得思考的。思政工作的高层次表现形式是进行社会主义核心价值观和道德行为规定的教育。第二层次是进行正确的理论路线教育。第三层次是进行具体地域和部门的职业教育。先了解这项工作的要求和目前普遍的思想导向,从工作形式和工作内容方面进行辩证思想教育,提高思政工作的针对性。

4.职工队伍素质稳定,专业性强的队伍思政建设。

无论做什么事,成败的关键是人的因素。在党多年的实践发展中已经得到很好的验证。讲求原则的人思政工作好做,思想容易理顺。对自己有约束的人思政工作好做,可以把不正确的思想苗头及时挽回。业务素质过硬并且原则性强、有约束力的团队才有凝聚力和战斗力,如今专业素质强、思想品德关正确的复合型人才是社会的中坚力量,做好这些人的思政工作,让事业单位的职能得到最好发挥,是我国社会健康发展的需要。

四、企业的思政工作重要性分析。

我国经济形势复杂多样,其中大中型国有骨干企业是国家的根基,目前民营企业已经在国家经济体系中占有非常重要的地位。对于以国有企业为主导的多种形式的企业发展,思政工作同样有重要的价值。企业员工思想形态各异,面对复杂多样的社会形态也有困惑和徘徊期,进行思政教育非常有必要。思政工作在企业生产运营中起到指导作用,各项生产研发以及销售各环节需要正确的党政思想指引,调整好员工的心态,增加员工的主人翁意识,来达到企业利润的最大化。

(1)在国有大中型企业党委领导班子是非常重视思政工作的。

该类型的企业对于职工队伍建设,企业文化建设都形成了和事业单位相通的思路。职工的核心价值体系与党的核心价值体系相同,党政工作一直以来是非常重要的。

(2)基层党组织在企业中是思政工作的神经线

做到先锋模范作用,广大党员干部以身作则贯彻党的宗旨,宣贯党的指导思想,带领群众取得更大的效益。

(3)企业思政工作不能只着眼现在,还要有前瞻性。

社会在进步,人的思想行为方式也不断有新的趋势。企业人事管理部门充分发挥思政工作作用来为职工答疑解惑,理顺思绪,增加团队凝聚力。良好的思政教育可以起到事半功倍的作用。

(4)思想决定行动。

思政工作是企业管理行为之一,企业员工的精神导向为经营活动的发展方向至关重要。在信息社会,网络通讯和移动通信无限发达,很容易受到外界信息的干扰,对企业员工进行思政教育,企业的核心竞争力和企业员工的思想是否高度保持一致显得更为突出。新时期企事业单位思政工作。

(5)以创新的观念来进行,时展和社会进步都会产生新的思维和思想意识形态。

做思政工作的管理人员观念意识要与时俱进,把握新时期思想导向和新出现的情况。

(6)以先进的信息资讯方式进行思政教育。

在当今社会,国家事业单位经济体制不断进行探索改革,企事业单位的政工工作不断提出新的需求。适应社会发展,适应国家和新时期的需要,利用创新理念和创新途径进行思政教育能够更好地服务企事业的人事行政管理部门。

五、结语。

行政论文范文篇7

一、以人为本

所谓以人为本,即以人为目的,以人为原则和尺度,一切决策和行动都以尊重人、善待人、成就人为前提。以人为本的“人”这个概念主要是相对于“神”和“物”而言的,“本”则主要是相对于“末”而言的。所以,“以人为本”也就是说,与“神”或“物”相比,人更重要、更根本,不能本末倒置,不能舍本求末。提出以人为本,主要是为了反对或防止人们在决策或行动中,因为“神”或因为“物”而轻视人、蔑视人,而将人异化为工具。我们也进一步强调,“以人为本”所谓的“人”,是指“每一个人”,而不是指某个人或少数人,不是个人主义或利己主义的“人”;是全面发展的人,而不是片面的、“单向度”的人。人的生存与发展无疑离不开世界万物,物的有无成废、物的存在和运动的形式常常决定人的生死祸福。因此,人不能不重视物,甚至因此而崇拜物。人对物的重视乃至于一定程度的崇拜,都是正常的、合理的。但如果因为对物的重视和崇拜而忘却了人本身,而将人置于次要、从属、屈服的地位,而将人完全手段化、工具化,就不正常、不合理了,就应该反对了,就应该强调“以人为本”。这也就是说,物很重要,但在人与物的关系中,以物与人相比较,则人为本,物为末。“神”是由人创造、设想出来的,神并不存在。人因为对其所经验到的许多现象无法确切解释,或无法有效控制,所以设想有“神”。“神”无所不在、无所不能,从而使人所面临的难题可以寄希望于神的帮助而获得解决。因此,相信“神”,对人而言是一种安慰,可以使人们在困难、痛苦中看到希望,树立信心,而不至于惊慌失措、悲观绝望。同时,也因为相信“神”而为人的行为树立了一个监督主体,使人不敢恣意妄为,不敢为非作歹,从而为人的利益福祉增添了一份保障。这也就是说,“神”的“存在”是有积极意义的。但是,“神”毕竟是由人设想出来的,而并非真实存在,因此,“神”的作用和意义其实又是非常有限的。如果人们将自身的命运完全托付给“神”,完全成为“神”的奴仆,则本末倒置了,是不明智、不理性的,是有害的、危险的。因此,我们要强调“以人为本”。“以人为本”是一种极具普遍性的价值理念,它对所有人的所有行为都具有指导和规范意义。但它尤其是公共行政领域的最重要的(或首要的)价值理念,因为公共行政涉及的是公共利益和公共事务,涉及社会中每一个成员的利害祸福。如果一个社会的公共行政“目中无人”,轻视人、蔑视人,则所有人都将遭受煎熬。也因为在公共行政过程中,更多地要涉及人与“物”的关系、人与“神”的关系,公共行政主体更容易在人与物、人与神的关系中迷失方向,所以更应该强调“以人为本”。“以人为本”的思想理念可谓源远流长。我国春秋战国时期的管子即曾明确提出“以人为本”。《论语》也曾记载,孔子从朝廷回来,得知马棚失火,只问了“伤人呼?”不问马(《论语•乡党》)。说明孔子实际奉行以人为本的理念。西方近代史上的“人本主义”和“人类中心主义”更是强调以人为本,要求承认人的价值和尊严,以人为万物的尺度,以人类的生存和发展为最高目标①。马克思主义的思想体系中也包含有“以人为本”的思想。马克思曾说:“专制政体的原则总的来说就是轻视人,蔑视人,使人不成其为人”[3]411,“这种制度的原则就是使世界不成其为人的世界”,世界于是成为“庸人的世界”,成为“政治动物的世界”[3]410,419。中国共产党人对马克思主义的人本主义思想作了继承性阐释。2003年10月,中国共产党十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”;2007年10月,在中国共产党第十七次全国代表大会“报告”中提出:“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本……”,强调“必须坚持以人为本”。十七大将科学发展观写入党章,而“以人为本”也正式明确为中国共产党的最重要的执政理念。

二、公共利益

“以人为本”实质上也是以人的利益为本,即我们的一切行为都无非为了实现人的利益,亦即为了创造、获得能够满足人的需要的事物、条件和资源。公共行政秉承以人为本的价值理念,也就必然以实现人的利益为根本目标。但是,公共行政不可能、不必要、也不应该以人的全方面的利益为目标,而只可能、只需要、只应该以其中的“公共利益”为目标。所以,公共利益是公共行政的仅次于“以人为本”的重要价值理念。所谓公共利益,即具有公共性的利益,亦即满足人的公共需要的事物、条件和资源,或者说,满足人的需要的、具有非竞争性和非排他性特征的事物、条件和资源。公共利益是人的利益的一部分,其他部分则为“私人利益”。人的利益之所以有公共利益与私人利益之分,一方面与人性有关,另一方面则与事物、条件、资源的存在形式即物性有关。人是群居的、社会性的动物,但同时又以独立的个体的形式而存在。作为独立的个体,人不仅能够意识到自己的独立存在,而且有一种自利的倾向,有一种满足自身需要、欲望和目的的强烈冲动。这种冲动最终表现为对外在对象(即事物、条件、资源)的改造和占有。但也正是在对外在对象的改造和占有的过程中,人们意识到了个人力量的不足或者独立占有的不可能性,意识到了联合起来的群体力量的优势以及以群体形式占有的合理性,因此,独立的个体选择了群居的生存方式,形成了人类社会。人类社会形成了,人类在漫长的社会生活中获得了“社会性”本质,但其社会性本质并不因此而否定、而掩盖、而消解人的个体性和独立性。相反,人的社会性本质总是以人的个体性和独立性为前提和基础。这样,人的社会性与人的个体性在现实生活中结成了一幅“对子”,它们存在着冲突和矛盾,但又相互联系、相互依存。而它们之所以矛盾冲突,或者相互依存都是因为“利益”。因为“公共利益”,人们结成了社会;因为“私人利益”,处身于社会中的人们又千方百计地寻求独立和自由。这也就是说,因为人有社会性和个体性,也就必然有或者说必须有公共利益和私人利益的区分,没有公共利益不能实现人的社会性,没有私人利益则不能实现人的个体性。事物、条件、资源的存在形式即物性主要是就物的“竞争性”与“非竞争性”、“排他性”与“非排他性”特征而言的。所谓竞争性与非竞争性,是指“物”被人消费时是否因分享者人数的增加而明显减少人均消费的份额,或者是否因分享者人数的增加而导致成本的增长。是,则该物是一种具有竞争性的物品;否,则该物是一种具有非竞争性的物品。所谓排他性与非排他性,是指物被人消费时能否将其他试图分享该物的人排除在外,或者是否因排除其他分享者而花费巨大成本。能不花费巨大成本而将试图分享者排除在外,则该物是一种具有排他性的物品,否则该物是一种具有非排他性的物品。物品的竞争性与非竞争性、排他性与非排他性特征是由经济学家们归纳出来的,他们发现公共物品是一种具有非竞争性和非排他性的物品,而私人物品则是具有竞争性和排他性的物品。公共物品和私人物品的区分是与公共利益和私人利益的区分相对应的,物品和利益都是指满足人的需要的对象,二者是同一的,所以,公共物品即公共利益,私人物品即私人利益。这也就是说,公共利益之所以是公共利益是因为它作为满足人的需要的对象是一种公共物品,是一种具有非竞争性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益则是因为它作为一种满足人的需要的对象是一种私人物品,是一种具有竞争性和排他性的物品。人性和物性实际上也是联系在一起的,是相互映照的,没有人的社会性与个体性的区别,物的公共性与私人性的区分就没有意义、没有必要;而没有物的公共性与私人性的不同,则人的社会性与个体性区分也没有意义、没有价值。正是因为有人性的社会性与个体性的区分和物性的公共性与私人性的区分这两方面的不以人的主观意志为转移的“客观因素”的存在,所以,人类不得不将其利益区分为公共利益和私人利益。公共利益之所以是公共行政的重要价值理念,这是因为公共利益只能够通过公共行政的途径实现,而公共行政也正是因为公共利益而产生的,没有公共利益,公共行政将失去其存在的必要性和合理性。关于公共利益只能通过公共行政的途径实现这一问题,英国哲学家休谟(1771—1776年)在其《人性论》(1739—1740年)一书中即有讨论和回答。休谟从人的自利性出发,证明个人不可能解决公共利益的提供问题。他举例说,两个邻人可能同意在共有的草地上排水,因为他们容易了解彼此的意图,也会理解到自己不参加的直接后果是放弃整个计划,但是谁也不能指望成千上万的人能够在“共有的草地”上采取这样的一致行动。因为人人都倾向于找借口逃避出钱出力,都希望别人来承担全部责任。但是,政治社会能对这种缺憾予以补救,在政府的管理下,“桥梁建筑了,海港开辟了,城墙修筑了,运河挖掘了,舰队装备了,军队训练了。”[4]经济学家亚当•斯密在《国富论》(1776年)一书中表达了与休谟类似的思想。约翰•斯图亚特•穆勒在其名著《政治经济学原理及其在社会哲学上的应用》(1848年)中,对为什么必须由政府提供某些服务做了进一步的论证。他举了灯塔的例子来说明,他认为像灯塔这样的物品,个人不可能主动建造,原因在于,这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费,以补偿建造费用并有所获利。解决的办法只能是,由政府采用收税的办法建造或提供。也就是说,对于收费困难的物品或服务,只能由政府来提供。穆勒所谓“收费困难的物品或服务”,即我们今天所谓的公共物品或公共服务,亦即公共利益。正式提出并严格定义“公共物品”概念的当代福利经济学代表人物之一P.萨缪尔森,他于1954年在《经济学与统计学评论》杂志上发表了《公共支出的纯理论》一文,归纳了公共物品在消费中的两个本质特征:非排他性和非竞争性,并同时强调,公共物品要求“集体行动”,而私人物品可以由“市场”提供。世界银行《1997年世界发展报告》在定义公共物品时也强调公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应,非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的收费是不可能的,因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”[5]关于公共行政以公共利益为其产生和存在的理由这一问题,恩格斯曾有过讨论和说明。在《反杜林论》一书中恩格斯指出,在所有的原始农业公社中,“一开始就存在着一定的共同利益,维护这种共同利益的工作,虽然是在全社会的监督之下,却不能由个别成员来担当:如解决争端;制止个别人越权;监督用水,特别是在炎热的地方;最后,在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职能,在任何时候的原始公社中,例如在最古老的德意志的马尔克公社中,甚至在今天的印度,还可以看到。这些职位被赋予了某种全权,这是国家权力的萌芽。”[6]恩格斯在这里要说明的是,国家权力萌芽于维护共同利益的需要。共同利益“一开始就存在着”。因为有共同利益的存在,所以需要有“维护共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由个别成员来担当”,需要有一个类似于政府的公共组织来担当。有公共组织就需要有公共权力,这种原始社会的管理公共事务的权力就成为国家权力的萌芽。这也就是说,公共组织、公共权力、公共事务以及公共行政都起源于维护社会共同利益的必要。在《论住宅问题》中,恩格斯再次从社会生产和交换的需要的角度,论述了作为公共管理主体的国家的起源。他说:“在社会发展的某个很早的阶段,产生了这样一个需要:把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来,设法使个人服从生产和交换的一般条件,这个规则首先表现为习惯,后来便成了法律。随着法律的产生,就必然产生出以维护法律为职责的权力———公共权力,即国家。”[7]在人类社会中,先表现为习惯后成为法律的“共同规则”不是凭空产生的,正是因为人类在“每天重复着的生产、分配和交换产品的行为”中有共同利益的存在,才产生了对于共同规则的需要。而共同规则的产生不仅必然产生维护共同规则的“公共权力”,而且必然产生一种行使公共权力的公共组织以及公共管理的行为和过程。

三、行政效率

所谓行政效率,是指行政管理的成果、效益与行政组织和行政人员从事行政管理工作所投入和消耗的各种资源的比值。体现行政效率的因素有两个:(1)行政管理的成果、效益,即行政产出;(2)行政管理工作投入和消耗的各种资源,即行政成本。行政效率的高低与行政产出成正比,与行政成本成反比。行政效率作为一种价值理念,意味着要以较低的行政成本获得较高的行政产出。人们追求自身利益的实现,必然讲求效率,因为只有高效率,才能更充分地实现自身的利益。公共行政追求公共利益的实现,无疑也应该讲究行政效率,因为支撑行政组织和行政行为的各种资源,包括人力、物力、财力、时间、空间等,都是有限的,只有以较高的行政效率才能更充分地实现公共利益。所以,行政效率无疑是公共行政的极重要的价值理念。(公共)行政学的创始人伍德罗•威尔逊早在1885年即提出“提高政府效率”的主张[8],1887年威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中再次强调提高行政效率是行政学研究的根本任务之一。威尔逊之后,西方行政学家在思考行政管理实践时,尽管各自的理论思路大相径庭,但都始终以如何提高行政效率为基本宗旨。我国改革开放以来的行政管理实践以及行政管理的理论研究,也将行政效率奉为最重要的目标和尺度。20世纪80年代初,深圳特区建设中喊出了“时间就是金钱,效率就是生命”的口号,这一口号很快获得了广泛的认同,效率理念深入人心。1993年中共十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”的原则,甚至将“效率”置于“公平”之前,这充分说明中国共产党乃至于广大人民深刻认识到效率的重要意义。我国建国以来特别是改革开放以来历次行政改革所强调的“精简机构”、“转变职能”,以及党和政府反腐倡廉的种种举措,也都体现了我们对于行政效率的追求。那么,如何才能提高(公共)行政效率?一般来说,可以从以下三个方面来认识:1.行政效率是由行政组织和行政人员创造的。行政产出是行政组织和行政人员的行政管理工作的结果,而行政成本是行政组织和行政人员在行政管理工作中消耗的各种资源。因此,行政组织和行政人员无疑是影响行政效率的重要因素。实践证明,行政组织结构合理,行政人员素质优良是确保行政高效率的前提条件。行政组织结构合理,主要体现在机构设置、权责划分、工作流程、行为规范等方面,行政人员素质主要体现在业务能力、道德修养、身体健康等方面。行政效率低往往是因为行政组织结构不合理,如机构庞大、机构重叠、职能交叉、权责不明、纪律制度不健全、工作流程繁琐混乱等;因为行政人员素质偏低,如贪污受贿、铺张浪费、自由散漫、不学无术等。2.行政效率是对公众而言的,它不是盲目的,行政产出不是越多越好,行政投入也不是越少越好。行政产出必须符合公众的需要,能满足公众的需要,让公众感到满意,才有意义,才有效率可言。而行政投入则应根据必要的、合理的、公众期望的行政产出而定。关于公众的需要我们又应当注意:(1)不是所有的公众需要都要求通过公共行政的途径满足,只有“公共需要”(公共利益、公共物品)才要求行政组织和行政人员提供满足,私人需要可以通过市场来满足;(2)公共需要不是绝对的、一成不变的,而往往因时间、地域、情境的不同而有所不同;(3)公共需要的满足有一个合理的“度”,适度即好,而过犹不及。这也就是说,行政产出必须以公共需要为目标,以公共需要的适度满足为尺度,行政产出不符合公共需要、行政产出不足与行政产出有余都将导致行政的低效率。3.行政产出即行政管理的成果和效益,不能短期化和片面化,因为行政行为的影响是广泛而深远的。当我们核算行政效率时,不仅要考虑直接的、眼前的成果和效益,还要考虑行政行为带来的长远的、间接的成果和效益;不仅要考虑行政行为的积极的、正面的成果和效益,还要考虑其消极成果和负面效应。只有这样,我们的行政效率理念才是深刻而全面的,才是接近真理的。

四、公平正义

公平正义是人类文明的重要标志,是衡量一个国家或社会文明发展的标准。社会和谐、人际和睦,无疑以公平正义为重要条件。而公平正义的创造和维持离不开公共权威,离不开公共行政。如果以政府为核心的公共组织及其公共行政不能倡导公平正义、不能奉行公平正义、不能主持公平正义,国家和社会就不会有公平正义。公共行政要做到“以人为本”,要以较高的“行政效率”实现“公共利益”,也必须倡导、奉行、主持公平正义。正如2006年在省部级主要领导干部研讨班上的讲话中所指出的:“只有切实维护和实现社会公平和正义,人们的心情才能舒畅,各方面的社会关系才能和谐,人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来”。所以,公共行政也必须以公平正义为目的和尺度,公平正义是公共行政价值理念中的重要内容。公平正义,即公平和正义,与所谓公正、公道也具有基本相同的含义。公平正义,从根本上讲,是指人类在社会交往和社会运作过程中平等、合理地对权利与义务、利益与损害进行分配、交换(包括回报与报复)的理念与行为。公平正义是存在于人类社会的一种现象,只有在人的社会生活中才有所谓公平正义问题。人们在社会生活中必然与他人交往、与他人合作,从而必然与他人划分或交换利益,或者分担损失,或者必须回报他人的帮助、恩惠,甚至要报复他人有意、无意的伤害。这是因为,一方面财富是相对匮乏的,另一方面人性中存在自利的倾向,人的慷慨是有限的。所以,在人的世界里存在利害关系,存在“恩怨情仇”。这是社会生活所不能摆脱的,但又必须“摆平”。如果不能有效地“摆平”,则可能导致社会的离散和痛苦。如何“摆平”?只有依靠“公平正义”。公平正义在摆平利害关系以及恩怨情仇的过程中所表现出来的最本质的特征是平等与合理。所谓平等,即:(1)在人际交往中,尊重、尊敬他人,承认他人为人,承认他人与自己享有同样的权利和尊严;(2)在利益交换中,以等量的价值相交换,以等量的损失、伤害相偿还;(3)在社会分配中,一视同仁,给每个人以同样的权利与义务,或等量的利益与损失。所谓合理,即合乎理性,合乎客观规律,亦即合乎真理。客观规律是人们行为所不能违背的,但人们只有通过理性才能真正认识客观规律。感觉、情绪等非理性因素还不足以帮助人们正确认识客观规律。所以,人们崇尚理性,为人处事讲究“合理”。摆平利害关系、“恩怨情仇”最重要的原则是平等,没有平等决不可能有公平正义。但一味的平等、绝对的平等并不一定能给人们的社会生活带来最好的结果,而不平等常常是不可避免的。因此,在人类公平正义的理念和行为中也允许有“不平等”的存在。但不平等只是“例外”的情况,它的存在是有条件的,它的存在必须“合理”。人类有关公平正义的观念具有悠久的历史,不同时代人们所主张的公平正义的具体内容是有所不同的。但是,可以说,所有的公平正义观都具有“平等”与“合理”的内涵,都无非要求用平等、合理的原则来处理人与人之间的利害关系。西方古希腊时代最伟大的哲学家、思想家柏拉图(约前427年—347年)曾说:“正义就是给每个人以恰如其分的报答。”[9]7对于什么是“恰如其分的报答”,柏拉图进一步解释说:“就是‘把善给予友人,把恶给予敌人’。”[9]8“假使朋友真是好人,当待之以善,假如敌人真是坏人,当待之以恶,这才算是正义。”[9]13柏拉图的学生亚里士多德(前384年—前322年)在讨论公正到底是一种怎样的交换或回报行为时曾明确说:是具有均等、相等、平等、比例性质的那种回报或交换行为[10]。罗马帝国时期著名的法学家、曾担任过罗马皇帝的查士丁尼(约483年—565年)认为:“正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望。”[11]欧洲中世纪著名的经院哲学家托马斯•阿奎那也认为正义在于在各种活动之间规定一种适当的比例,把各人应得的东西归于各人。他说:“神由于实施管理和指导,把各人应得的东西归于各人”[12]139,“公理或正义全在于某一内在活动与另一内在活动之间按照某种平等关系能有适当的比例”[12]138。显然,这些伟大的思想家们所理解的公平正义都以“平等”、“合理”为其显著特征。美国20世纪最著名的哲学家、伦理学家约翰•罗尔斯(JohnRawls,1921—)所理解和定义的正义也充分凸显了平等与合理的特征。罗尔斯将正义概括为两个基本原则:“第一个原则:每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等权利。第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排,使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益;并且(2)依系于地位和职位向所有人开放。”[13]罗尔斯两个正义原则中的第一个原则被称为“平等自由原则”,第二原则中的第一方面被称为“差别原则”,第二方面被称为“机会公平原则”。罗尔斯强调第一个原则优先于第二个原则,而第二个原则中机会公平原则又优先于差别原则。罗尔斯正义原则的要义是平等地分配各种基本权利和义务,同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担,并且坚持各种职位平等地向所有人开放,在这样做以后还不得不对有些利益或价值进行不平等分配的话,则要求这种不平等分配能够给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益。这也就是说,罗尔斯“正义”的基调是平等,同时承认和允许不平等的存在,但不平等必须合理,即有利于每一个人尤其是最少受惠者。我国传统思想中不乏公平正义观念,如“天下为公”的大同理想,“不患寡而患不均”的平等追求,“己所不欲,勿施于人”的仁爱精神,“守和执中”的和谐意识,等等。而这些观念中,也同样呈现出“平等”与“合理”的特征。

五、民主法治

行政论文范文篇8

关键词:信息技术公共行政

在信息时代,信息技术是最基本和最为普遍的技术手段,在人类社会生活的每一个领域、每一个方面都必然会普遍应用着信息技术,公共行政的领域也不例外。当前,我们正处在公共行政信息技术化的起点,预测信息技术在公共行政中带来变革的合理形态,对于我们在公共行政领域中自觉接纳和应用信息技术是非常有意义的。一、信息技术对行政人员的影响

行政人员由于身处现代信息社会,不可避免地要受到信息技术发展的影响。具体表现为:

·体能的延伸与增强。借助于信息技术,如电信、机器办文办事、远程会议,打破了时空限制,行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物,可以完成以前体能无法完成的工作。

·开阔视野,提高判断、分析和解决问题的能力。信息技术的开发可使行政人员及时获得大量信息,有助于他们逻辑地、辩证地和系统地思考问题。互联网提供了获取信息的极大便利,使得行政人员“秀才不出门,而知天下事”、“运筹帷幄之中,决胜千里之外”成为可能。·时间和精力的节约。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力。跨越时空,降低了信息传输的时间成本、人力成本。

·观念的更新。行政人员要适应信息时代的要求,就必须更新传统观念,树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念、民主观念、法治观念等现代化观念。

·激励行政人员的全面发展。信息技术的应用既对行政人员的知识和技能提出了更高的要求,又节约了行政人员的精力与时间。前者成为行政人员不断学习与培训的直接动力,后者则提供了可能与机会。信息技术带来的教育方式的更新(如网络学校)更为行政人员学习现代化的管理知识,掌握与运用现代化的行政管理技术和工具提供了极大的便利。二、信息技术对行政决策的影响

行政决策是行政决策者为达到某一特定目标,对若干备选方案进行选择,以确定行动方案的过程。信息技术发展对行政决策的影响是围绕着提高行政决策的有效性和行政决策的效率展开的。

·对行政决策目标的影响。信息技术发展改变了人类生活的环境,为此对公共行政提出了新的要求。对于公共产品的提供者--政府而言,一切应以公共产品的消费者的满意为决策的根本目标,决策过程的行政参与民主公开就成为一种必然选择。随着各地政务公开活动的开展,群众对政府的满意度也相应提高。·削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。在马克斯·韦伯所设计的科层制中,组织内部层层授权,下级对上级严格负责,“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。”[i]而信息技术的发展使每个人都能及时获得所需要的信息,在工作现场就可以作出必要的决策,无须事事先向上司汇报,再执行上司的决策,真正做到“将在外,君命有所不受”。正如约翰·奈斯比特在其《大趋势》一书中所描述的:“由于新科技发展给社会生活带来的多样性和时效性,中央政府的集中决策愈来愈缺乏效率,谁是总统再也无关紧要,因为实际的政治力量,即把事情处理好的能力,已从国会和总统的手中转移到州、市、镇和邻里手里。”[ii]

·改善行政决策者的有限理性。管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说,而信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。信息技术的发展可逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者,这样就改善了决策者的有限理性。网络化电子政府的实现,使得公共行政决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策,避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象,从而提高了行政决策的科学性和合理性。

·支持与强化行政决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的信息技术完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。在计算机尚处于实验室阶段时,美国10年一次的人口普查只能用制表机来处理普查数据,以至于在人口普查结束4年后,数据尚未处理完毕。第一台专门设计用于商业目的的计算机UNIVAC[iii],就因总共服役7万多个小时并成功处理了美国人口普查局的人口普查数据而被载入电脑史册。这是计算机处理程序化决策的成功范例。而对于非程序化决策,信息技术也可以提供强有力的信息支持。1952年下半年,美国朝野都忙于为次年大选作准备。候选人分别是在二战中立下赫赫战功的62岁的艾森豪威尔将军和演说家阿德莱·史蒂文森,由于前者早已解甲归田,新闻界舆论对后者获胜的把握几乎一边倒。出于好奇,新闻界请出UNIVAC来做个预测。数据分析结果出乎人们的意料,电脑认为获胜者是艾森豪威尔将军,而且票数与史蒂文森相差悬殊。人们对此不以为然,因为UNIVAC依据的不过是5%的选票,根本不足为据。然而,大选结果却是艾森豪威尔将军大获全胜,且选票超过对手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次证明了信息技术在非程序化决策中的强大作用。

三、信息技术对行政方法的影响

信息技术与行政方法密不可分。所有行政方法都要有相应的信息支持,而有些行政方法就是专门为保证信息流通而创立的。信息技术发展引起行政方法的创新主要通过以下途径:

·改善现有行政方法的信息基础和信息通讯手段。例如目前行之有效的网络规划技术,就运用了先进的信息技术予以支持,从而大大提高了行政管理效能。网络规划技术源于十九世纪末美国学者甘特发明的甘特图,后发展为横条图形计算法,这是一种较为简单的安排工序和时间的图表。后来随着科学技术的发展而不断改进成为网络规划技术。著名的美国阿波罗登月计划就因为使用了网络规划技术而使原定14年的计划提前5年实现。网络规划技术具有较高的科技含量,其工作程序的模型化建立就得益于计算机等信息技术的运用。

·创立全新的行政方法和行政措施。信息技术的发展使决策支持系统(DSS)、电子会议系统(EMS)、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划成为可能。目前,我国政府上网工程就采用了一整套全新的管理方法,如人民银行网上支付、海关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网提供企业数据库、国税总局增值税发票稽核系统和电子报税等。这些管理方法提高了行政效率,降低了行政成本。四、信息技术对行政组织的影响

传统的行政组织形式是科层组织结构。它的创立与发展不仅与素质较低的人员和平稳的管理环境相对应,而且也是受信息技术不发达制约的无奈选择。科层组织结构的最大优点是效率很高,其弊端在于对外界环境变化的适应能力较差,而且压抑组织成员自身的全面发展。社会经济环境的不断变化,使得科层组织的革新不可避免,而信息技术的发展为之提供了强有力的支持。

·中间管理层的缩减以至取消。中间管理层是信息通讯技术落后的产物,它的存在既减缓了信息传递的速度,又易造成信息的严重失真。这种失真的原因有多种,其中一个原因就是中间层次为了争功诿过而导演的“官出数字,数字出官”现象,这也是信息传递不畅的结果。现代信息技术将通过加强操作执行层与高层决策的直接沟通,逐步缩减以致最终取消中间管理层。·管理幅度增宽。信息技术使管理者和其下属可以随时了解对方的状态和意图,而且仅占用很少的精力和时间。所以一个管理者能够指导更多的下属人员,增宽管理幅度。这一趋势对于行政机构改革有一定的启发。

·行政组织绩效的改进。信息技术的发展极大地提高了工作效率,使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需行政人员大为减少,从而行政组织更加精干高效。行政组织中信息技术的采用有利于提高行政组织产出绩效和促进行政组织成员的自身发展。信息技术可保证行政组织成员间的全方位沟通和组织与组织之间的信息交流。五、信息技术对行政公文的影响

行政公文,是指机关、部门、团体在处理公务活动过程中,按特定体式形成与使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技术日益渗透到办公或其他业务环境,如行政部门的办公自动化系统和电子商务等,便产生了电子文件,这是一种特殊性质和特殊形式的行政公文。它具有许多与传统行政公文不同的特点:(1)信息的非人工识读性;(2)系统依赖性:电子文件的使用依赖于一定的硬件设备、操作系统和应用软件;(3)载体的无信息性:从远古的甲骨、缣帛、竹简到纸张,载体的意义远大于“承载物”这一项,它和载于其上的外部特征,如字迹、书写材料、签字、印章等共同构成文件原始身份的“证明人”,但对于电子文件,载体本身及其上的外部信息消失得无影无踪;(4)信息的灵活处理性:制作电子文件时,我们可以任意地增、删、改。单纯从电子文件本身来看,修改的痕迹荡然无存。

电子文件的上述特点对行政公文产生了深远的影响,主要表现在以下几个方面:

·文件记录的原始性、凭证性受到冲击。严格意义上的法律证据必须是原始文件,其形式与内容同等重要。如审理经济纠纷所依据的主要是合同原件。传统的文件,内容一旦依附于某一载体之后,一份“原件”就产生了。即使被更改,也会在原件上留下痕迹。电子文件由于其复制的简便和文字编辑软件功能中引以自豪的整齐而美观的标准字体和字号,谁又能确认电子文件的原始性呢?传统文件利用封泥、骑缝、按指纹、画押、签字、盖章等方式来确认身份,而在电子文件那里,这些方式则无能为力。出于维护某种既定的社会秩序或维护某种经济利益的目的,人们对电子文件提出了身份认证的要求。现在诸如数字签名、存取控制、信息追踪加密和防火墙技术为这一要求的实现提供了部分可能。但是,“道高一尺,魔高一丈”,美国国防部数次被黑客侵入,印尼总统电子邮箱被炸,某些网上主页被篡改等等都说明了电子文件的脆弱性。

·重要原始文件的流失。由于没有采取相应的措施,许多电子文件都将会随着电子脉冲流进历史的黑洞之中。或者是电脑遭遇病毒或者是受到黑客袭击,甚至在你不经意的一敲一点中,某一重要文件就荡然无存了。许多管理信息系统具有在适当时候自动删除或更新某些数据的功能。形成文件的业务人员往往考虑用这份文件处理现实事务,对于其中哪些东西今后有用,需要保存而考虑不周,甚至全然忘记。对传统文件的管理,已经形成了一整套严密的收、发、签、办、归档等工作流程的规章制度,因此传统文件的管理步步为营,井然有序。而电子文件的管理中还远未形成类似的严谨而有效的措施。这就要求文件及档案管理人员在信息系统设计的初期积极参与,提出有关功能要求,在系统运行的适当环节,加入签发、签收、鉴定、制作原数据信封、归档保存等管理步骤,最后将电子文件保存在系统硬盘、软盘或光盘上留存备查。

·数字文献的长期可读性“朝不保夕”。电子文件的载体有硬磁盘、软磁盘、光盘等。杂散磁场、氧化作用,材料的老化变质、污染、划伤和皱褶,会很容易地抹掉这些载体上记录的信息。另外,因为不断有新的、不兼容的媒体形式和存贮格式出现,数字式文献常常会在存贮它的媒体还没有破损之前就不再被使用了,现在还有多少人使用5英寸的软盘呢?涉及电子文献长期可读性的另一个因素是计算机病毒。大多数电脑系统都很容易受到旨在破坏它们的病毒的侵害。1998年流行的能破坏硬盘上的数据的“CIH”的病毒给人们造成的恐慌绝不亚于一场战争。

·电子文件的法律意义。从法律角度来看,一般较重大的行政行为都应采取书面表现形式,而未采取书面形式的,在许多情况下应被视为无效行为。从实践上看书面形式各种各样,没有统一的法律规定,但结合电子文件的实际,可将网上的行政通告视为一种新的书面形式的行政行为。

六、公共行政管理模式的变革:政府信息化与电子化政府的实现

随着Internet的快速发展,网络时代的大潮正以不可抵挡之势扑面而来。它将深刻地改变我们的生产方式与生活方式,同时也给政府的管理模式带来一场革命。政府信息化,就是工业时代的政府(即传统政府)向信息时代的政府(即现代政府)演变的过程。[vi]而电子政府是一个利用信息和通信技术,有效地实现行政、服务及内部管理等功能,在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。总体来说,电子政府的目的主要体现在以下三个方面:

·政府机构各部门实行电脑化、网络化和信息化,帮助提高政府在行政、服务和管理方面的效率。电子政府利用信息技术,积极推动精减组织和简化办公等工作。

·利用政府内建立的网络、信息和应用,为公众社会提供优质的多元化服务。政府的信息网络覆盖政府的各级部门。电子政府利用统一的信息资源,通过语音、互联网等现代化手段,为公众提供简便的多元化服务。

·以政府的信息化发展推动和加速整个社会的信息化发展。只有向公众展示高新技术的应用,让社会享受信息网络的便利,才能切实地推动全社会信息化的发展。

政府上网工程具有跨世纪的历史重任,是提高全社会的经济效益和国家综合实力及国家竞争力的最有力的保证。然而,不容忽视的是信息技术必然导致传统的国家主权弱化。信息技术的发展增加了国际活动的透明度。遥感器和卫星技术把大多数国家具有战略意义和部分具有战略意义的目标置于全时辰、全天候的监控之下;视频和多媒体技术、信息高速公路和卫星通信技术使图文信息即时传递成为现实。在国际社会的注视、舆论的监控和可能的外部干涉的影响下,国家在国内外事务,特别是在核军备竞赛、军备采购、能源政策、污染标准等具有全球影响的事务上作出决定的自主性日益受到削弱。

由于因特网是现实社会的延伸,它在给人们带来便利的同时,也受到各种不良现象的污染,如:网络色情、网络暴力、网上走私、网上贩毒、网上黑客,等等。这就提出了一个严肃的课题:如何规范网络行为?积极寻求对策是公共行政部门不可推卸的责任。

(承蒙张康之教授提出宝贵意见,谨此致谢)

参考文献:

[1]于丽娟:《保存人类的历史》,北京,《研究生时代》1997年第4期。

[2]罗伊:《无网不胜》,兵器工业出版社,1997年9月第1版。

[3]赵旭东:《新技术革命对国家主权的影响》,北京,《新技术革命及高技术产业》,1998年第1期。

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注释:

[i]戴维·奥斯本等著:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社,1996年版,第16页。

[ii]转引自赵旭东:《新技术革命对国家主权的影响》,北京,《新技术革命及高技术产业》,1998年第1期,第5页。

[iii]实际上,第一台生产出来的商业计算机是BINAC,但由于BINAC是利用了UNIVAC的专门设计技术而抢先“克隆”出来的,所以第一台设计用于商业目的的计算机的桂冠应非UNIVAC莫属。参见叶平著《第一家电脑公司的命运》,《中国电脑教育报》1999年第14期。

[iv]叶平:《第一家电脑公司的命运》,北京,《中国电脑教育报》1999年第14期。

行政论文范文篇9

(一)内容

公共行政学研究的范围非常广,每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论,这些理论是课程的基础,同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员;公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等,这些都是公共行政学必需的过程,也是在行政管理过程中必须经过的阶段;公共行政学的保障是多种多样的,包括财务、法律、道德以及相应的方法;公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的,每一个部分都是这一整体中的一个,只有各部分有机结合才能达到最好的效果。

(二)特点

公共行政学在教学过程中要求政治性与社会性相统一,行政性和社会性在公共行政学中是不相悖,它的研究对象决定了它的行政性,而它又揭示了社会公共管理事务中的一般规律。一方面这一学科是为上层建筑服务的,另一方面其成果又能被其他的管理学科所接受和共享。另外,公共行政学是理论性和实用性的统一,公共行政管理最终的目的是指导行政工作,而在这一过程中理论是必不可少的。再次,公共行政学是综合性与独立性的统一,多种学科的综合是公共行政学在内容上的特点,它的理论广泛地应用在多种学科中,起到理论指导的作用,但就其自身的研究特点来说,它又是独特的。最后,这一学科在一定阶段是规范的,但也会随着社会发展的变化而变化。

二、电大公共行政学教学方法

(一)远程网络教学法

电大的办学模式属于垂直系统,由中央广播电视大学、省市广播电视大学以及地方和县级单位的分校组成,这样就形成了一个跨区域覆盖面积较广的教学体系,怎样保证教学的质量又不影响学生学习是最重要的。远程网络教学被适时引入,它的优点在于能以最快的速度传播最优质的教学资源,电大的老师基本集中了全国优秀的师资力量,这些老师讲课的水平和知识是毋庸置疑的。通过远程网络教学不管中央还是地方的学生都能的到同质量的教学,且这种模式方面易行,可以在不同的时间重复观看,以达到学习的目的。

(二)案例分析教学法

公共行政学和其他管理学一样,它的最终目的就是为了实用,能提高行政管理的效率。案例分析法是一种教师基于案例帮助学生达到特地学习目的的教学方法。老师所选用的案例是一个故事,它或者是真实故事或者是根据真实故事改编,总是必须具有一定的针对性,也就是说它有着具体的教学目的。案例分析法比纯理论教学形象、生动、具有启发性,在案例分析的过程中学生往往能收获乐趣,并在快乐中思考问题,提高学习质量。电大是一座开放式的学校,它的学生有全日制,半工半读的也有业余的,这么一个复杂而庞大的学生群体,老师要提高教学质量就必须在课堂上调动起学生的积极性,一堂课必须有一堂课的效果,是学生能够在具体的工作中运用所学的知识。总之,案例教学法在公共行政学的教学过程中一方面使得课堂生动、形象不枯燥,一方面可以培养学生发现问题、解决问题的能力,也可以锻炼学生的沟通能力、合作能力。

(三)多学科综合教学法

这一方法基于以上两种方法,远程网络教学法为电大公共行政学教学的覆盖范围提供了保证,案例分析教学法能有效地提高课堂质量,锻炼学生各方面的素质,提高公共行政学的实用性。多学科综合教学法是结合公共行政学的特点而存在的,公共行政学要求学生掌握不同学科的只是以便更好地进行行政管理,这就对教学中所涉及的范围提出了要求,不能单一只讲公共行政学的理论还应该让学生多方面了解各个学科的基础知识。电大中的公共行政学更是这样,进入电大学习的学生大多是在职的工作人员,他们学习一方面是提高自己的知识水平,一方面是为了提高晋升阶段的行政管理能力。电大学校的学生指向性非常明确,这就要求学校也要为这样的目的而服务。管理学是一门综合的学科,公共行政学则是管理学中比较独特的一类,它要求主体处理行政工作,而行政工作有面临正方方面面的事情,因此各方面的知识储备对行政主体而言就尤为重要、电大公共行政学的多学科综合教学法正式在保证教学质量的前提下满足这一特定学生群体的学习需求。

(四)总结与展望

行政论文范文篇10

人事行政管理部门是煤矿企业重要的职能部门,其管理效能如何直接关系到企业的长远发展。人事行政管理部门是员工进入企业所接触到的第一个部门,看到的“第一张脸”,其工作作风与工作态度,影响到员工对企业的印象与评价。因此,要求人事行政管理工作者具有较高的思想素质、文化修养与工作能力,展现出良好的自身形象。建立一支精干高效的人事行政管理团队,要依靠富有成效的思想政治工作。首先要提高人事行政管理工作者的自身素质,包括政治思想素质、科学文化素质、业务能力素质。其次要提高人事行政管理者的服务意识,要树立强烈的事业心与敬业爱岗精神,忠于职守,坚持原则,顾全大局,增强主动服务意识。再次是提高组织协调能力,提高交际及沟通技巧,增强语言文字表达能力以及实践创新能力。

二、为企业各项管理制度顺利实施奠定基础

企业以获得最佳的社会效益和经济效益为生产经营目标,要不断提高产品质量和服务水平,提高安全生产的科学化水平,以满足客户不断增长的需求。实现以上目标离不开一套完整严格的行政管理制度及相关措施,并结合企业管理实践不断加以修改、提高,使之日趋完善。那么,管理规章制度与相关措施的建设完善,必须与思想政治工作作为指导与引导。规章制度的制定要符合党和国家的路线方针政策,要符合国家有关法律法规要求,更要符合员工的思想实际与工作实际。在管理制度的制定与实施过程中,要充分解放思想,坚持民主集中制原则,坚持以人为本,符合科学发展观要求,要广泛征求充分听取员工群众意见建议。管理制度的顺利实施,应该建立在充分的民意基础上,只有为大多数员工认同认可的规章制度,员工才会乐意接受并转化为自觉行为。充分发挥思想政治工作在教育宣传上的作用,使员工理解制定与执行制度的重要性与必要性,不断提高思想觉悟,增强主人翁责任感,摒弃自由主义思想,增强严格执行制度的自制力与自觉性。如果没有扎实有效的思想政治工作,员工可能对制度存在反感与抗拒心理,认为制度就是用来约束人,用来修整人的,明里暗里对着制度唱反调,从而经常发生违反制度的事,大大削弱了制度在管理上的作用。要充分发挥思想政治工作在行政管理中的导向作用,引导员工树立正确的思想观念与价值取向,通过制度管理实现企业的科学高效运转,为制度管理营造团结、合作、公正的环境,激发员工的工作热情与创新精神。

三、创造和谐的人事氛围和良好的工作环境

市场经济深入发展,企业和员工的社会化程度日益提高,职工的思想状况更加复杂,客观上要求企业加强科学管理,通过建立健全完成的管理条例与规章制度提升管理水平。在制定制度的过程中,要发挥思想政治工作的指导与引导作用,教育员工深刻理解管理制度与个人权益之间的关系,深刻理解企业利益与个人利益的关系,要体现民主集中集中制原则,让员工积极参与,充分发表意见和建议,切实维护广大职工的合法权益,从而创造健康和谐的劳动关系,为企业发展壮大提供生机和活力源泉。企业在改革发展过程中,会遇到各种各样的人事管理问题,思想政治工作可以发挥重要作用,通过卓有成效的思想政治工作,统一思想、消除疑虑、化解矛盾、理顺怀疑、激发斗志,从而极大地提升企业凝聚力与战斗力,为人事管理营造良好的工作氛围。利益调节机制有利于解决一些人事纠纷,但在解决思想道德层面的问题就显得力不从心了,也不利于和谐社会、和谐企业的建设。因此,要坚持把制度管理与思想政治工作相融合,在强化严格制度管理的同时,要增强服务意识,坚持以人为本,倾听广大员工的呼声,积极回应他们的关切,使人事管理工作充满人情味,创造和谐的人事氛围和工作环境。

四、执行企业工作纪律要依靠思想政治工作