行政问责论文十篇

时间:2023-03-23 18:52:33

行政问责论文

行政问责论文篇1

(一)行政问责制度的基本内涵

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。[王莉花,张善喜:《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》,载《宜宾学院学报》2006年第4期,第39页。]行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任,对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导,乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施,作出党纪政纪处分,直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究,而且公务员能力不足、推诿扯皮等作风,甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:

1.行政问责的主体,是指“由谁问”

行政问责的主体,既有同体问责,即行政系统自身层级的问责,也有异体问责,即行政系统以外的主体包括人大、各派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责,更具有约束力和公信力。

2.行政问责的客体,也称问责的对象,是指“向谁问”

行政问责的客体是各级政府及其公务员,但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导,以及不当履行职责和义务的公务人员。

3.行政问责的范围,是指“问什么”

不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责,不仅要对的行政作为问责,而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责,问责不能仅局限于经济领域的安全事故,对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围,不仅对犯错违法要追究,甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之,从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。

4.行政问责的程序,是指“如何问”

行政问责必须依照法定程序进行,涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求,如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。

5.行政问责的责任体系

政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任,即向执政党和权力机关负责;二是行政责任,即向上级行政机关和行政相对人负责;三是道德责任,即向受害者和公众负责;四是法律责任,即向相关法律规范负责,承担法律制裁后果。

6.行政问责的后果

行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之,行政问责制作为系统化的政府治理规范,明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是,行政问责制是有效实现政府责任,建立和完善责任政府,实现依法治理,进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。

(二)行政问责制度的价值理念

行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度,它有其内在的价值理念。

首先,行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责,构建服务政府,即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民原则,国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下,一切政策和行为也必须以人民的意志为归属,即以民为本,对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度,其产生便是这种理念的逻辑结果。

其次,行政问责制的核心价值理念是政府及其公务员承担责任,构建责任政府。从实质意义上讲,一个政府只有在其能够保障社会利益,促进社会意志所提出的目的,即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此,代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任,是现代政府应具备的首要品质,也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说,责任是第一位的,权力是第二位的。权力是尽责的手段,责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责,很好地回应、满足和实现民众的正当要求,负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下,行政责任与行政权力是对等的、平衡的,政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的理念,突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性,其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为,也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见,行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。

再次,行政问责制的重要价值理念在于控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张,构建有限政府。在行政活动中,作为行政主体的政府及其公务员与相对方处于非对等的地位。同时权力本身具有腐蚀和扩张性质,孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用,这是万古不易的一条经验,有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆1961年版,第154页。]因此,“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的”。[罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第5页。]由于受中国传统“官贵民贱”观念与“畏官”心态的禁锢,加上法律制度不健全等因素的影响,目前我国“人治重于法治”的现实并没有完全改变。从这个意义上说,控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张,有其合理的理论基础和现实依据。行政问责制作为我国干部制度改革和行政体制建设的一项重大举措,强调“权为民所用”的执政理念和权力与责任的不可分离性原则,强调越权无效原则,提倡阳光行政,把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的经常化和程序化,必将有利于控制行政权力的滥用和扩张,实现行政权力与公民权利之间的和谐互动,加快构建有限政府的步伐。

二、我国行政问责制度存在的问题

我国的行政问责制自2003年启动以来,已经取得了有目共睹的成效。然而,行政问责制在我国推行毕竟只有短短的五年多时间,而且受限于大体制环境的制约,不可避免地带有一定的缺陷和不足之处,主要表现在以下几个方面:

1.问责主体不明确,异体问责相对薄弱

我国现行行政问责主要是同体问责,几乎全部是由上级政府或党组织促成启动的,作为权力机关和代议机构的各级人民代表大会反而未能主动起到监督的作用。这种由政府或党组织责令人大选举或任命的官员辞职,背离了人大与政府之间的监督与被监督的关系。行政问责的重点应是异体问责,即行政系统之外的主体对行政机关及其公务人员的问责。因此,目前中国行政问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏法定的明确性,执政党与政府权力机关的定位较为模糊,而异体问责相对薄弱,特别是各级人大作为中国的权力机关,其问责效能尚未充分实现和发挥。[顾杰:《论我国行政问责制的现状与完善》,载《理论月刊》2004年第12期,第15页。]

2.问责客体即责任人的界定不清,责任界限模糊,问责对象泛化

从理论上讲行政问责的对象是各级行政机关及其公务员,但主要是负有直接或间接领导责任的领导者,即各级政府机关和各职能部门的领导。在我国各级各类有关行政责任追究的法规制度中,在追究的责任人前面,常常冠以“有关”二字。这种泛化的责任人指定,给操作带来了困难。在具体责任认定时,哪些是有关”责任人,哪些是“无关”责任人,由于权责不清,难以界定。具体表现在:一是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时,直接责任人的责任比较好确定和追究,而间接责任人是谁则难以确定。二是个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定,因为集体决定的事项往往难以界定具体的个人责任,而名曰“集体负责”,实际上谁也不承担责任。责任人的泛化成为行政问责制实施的一大障碍。

3.问责内容较少、范围偏窄,问责标准弹性过大,影响问责效果

近几年来备受关注的问责事件,其问责的内容和范围都存在一定的不确定性,缺乏规范性规定。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视,涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上,而决策失误、用人失察、领导过失等领域尚未引起重视,显然是内容较少、范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、详尽的问责事由标准,同时,问责种类没有法规的明确划定。在责任人应承担的政治责任、行政责任、道德责任、法律责任四类责任中择其利者取之,避重就轻,这种现象并不少见。此外,直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则,责任划分上的弹性空间过大,导致问责缺乏刚性,失之公正。

4.问责程序缺乏操作性,问责效率低

合法正当有效的程序是行政问责向法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的差别,也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。问责之所以被称作“风暴”,意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在程序设计上尚未完善。行政问责在程序操作层面存在诸多难点,具体程序缺乏法律规范性,无章可循,公众缺乏知情权,大众媒体报道的真实性、权威性不足,甚至出现同一事件众说纷纭的现象。更为重要的是,被问责官员的抗辩申诉权利没有得到充分的保障,权力救济渠道失序无效,处理过程基本上还是幕后权力操作,缺乏应有的透明度。因此,问责程序缺乏法定操作性,处理过程不透明,在一定程度上影响了行政问责效能的持续提升。

5.行政问责缺乏法律保障和制度支撑

行政问责需要依法实施:在什么情况下应当追究行政官员的责任?问责如何启动?由何人依何程序认定官员失职?官员究竟应当承担什么责任?这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而,我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律,问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定,此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题,而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同,因而目前行政问责尚缺乏全国性统一、规范、科学的立法支持。各地在问责内容、问责方式等诸多方面往往各行其是、五花八门,处理的结果存在很大的差异性。

三、完善我国行政问责制度的思考

责任政府建设是当今世界各国政府着力追求的方向,建立健全行政问责制度,是其重要内容之一。行政问责制度是一个庞大的制度体系,健全和完善我国目前行政问责制,应从以下几方面着手。

1.加强异体问责制实施的力度

异体问责是一种更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式,因而加强我国异体行政问责意义更为重大。在我国宪法以及其它法律体系中,对异体问责均有一些规定,目前的任务是健全和落实问题。为此,一是强化各级人民代表大会及其代表对各级政府的监督和问责作用。人大在启动行政问责制程序过程中,可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。随着民主政治的发展,人大不仅要强化原有的监督职能,而且可以在此基础上开拓新的监督渠道,进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,增强人大监督的问责手段和力度。二是强化司法机关行政问责的作用。司法机关必须要有公平的心态,公正的行为,以法律为准则,以事实为依据,正确履行自己的权力,依法追究行政过失行为和行政不作为行为者的责任。三是强化媒体的舆论监督作用。利用新闻媒体的报道权对行政机关及其行政人员实行舆论监督,从而对其产生政治压力,发挥问责作用。四是强化公民及公民团体的行政问责作用。人民群众是社会的主体,也是国家权力的主体,目前在我国广大公民及公民团体运用法律武器维护自身的合法权利和利益已不再是个别事例,人民群众对行政机关及其行政人员的批评、建议和行政申诉、控告和检举已成为经常性现象。为此,必须确立公民及公民团体行政问责的主体地位,以法的形式加以确定和保护,必须健全公民行政问责的程序,解决公民如何问的问题,根据公民具体问责事项,明确规定问谁、谁受理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题,确保公民行政问责作用的发挥。

2.围绕公共权力,规范问责客体的范围,科学、合理、公正地界定责任人

界定问责客体具体对象的范围应该以是否握公共权力为依据,凡是拥有公共权力的组织及其工作人员,都必须对所掌握的公权力负责,根据权责一致的原则,都应纳入行政问责的客体范围。因此,这就意味着不仅要对行政机关及其工作人员问责,也要对各级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员问责。尽快完善职位分类制度,明确权、责、能统一,加强行政人员的责任观念,划分责任区,明确责任主体,改变权责不对等状况。明确公务人员的责任身份,逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制度,完善执政党问责机制。只有严格党政之间、党政兼职之间、正副职之间、各层级之间的事前职责划分,才能科学、合理、公正地确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。因此,我国应尽快制定一部《行政责任法》,从实体上规范问责的具体对象,界定责任人所负责任的范围和程度。

3.界定问责内容,强化问责刚性,实现问责标准法定化

当前我国行政问责的内容模糊不清,问责事由主要是重大安全生产事故、重大公共安全事故等,尚未涉及决策失误、用人失察、领导过失、指挥不当等领域。我国不仅应尽快以法令的形式厘清问责的内容和事由,更要建立一套相对细致、完备的问责标准。问责的事由、免责的事由,必须以规范的列举形式予以表达,以法令的形式予以公布,实现问责内容和标准的法定化。强化问责刚性,杜绝行政问责的主观随意性和不彻底性,从制度中激发问责的体制内动力而不是以高层权力启动问责行动,以制度化、法治化引导行政问责从权力问责走向制度问责。

4.完善问责程序,增强可操作性,提升问责的政治效能

完善问责程序是提升问责效能的关键,其核心是强化对问责客体的权力救济,其重点是增加问责的透明度,扩大公众知情权。政府必须让人民知道自己所做的一切,如果公众不知情,就无法知道谁对公众负责,谁没有对公众负责,就无法对不负责者追究行政责任,因此行政问责制的前提是政府信息公开。《政府信息公开条例》为行政问责制的实施提供了信息条件。各级政府要转变观念,政府信息是否公开、如何公开以及公开的范围不再是政府的“自由裁量权”,而是政府必须承担的责任[李又才等:《政府公共管理论》,中国广播电视出版社2004年版,第92页。],各级政府必须按照《条例》的要求依法公开政府信息,确保公众的知情权,彻底扭转政府和社会对政府信息获取和使用的非对称性状况,对未按《条例》要求公开政府信息,或在公开信息中有愚弄公众蒙骗上级的行为者,必须依法追究其责任。还要建立信息征集制度。社会是行政行为的作用对象,行政行为是否负责,是否适当,社会公众最清楚,各级政府及职能部门应不断完善举报制度、制度、社会考核制度、公民投诉制度,彻底改变找不到人、投诉举报热线电话总是占线的状况,确保行政责任追究信息渠道的畅通。

5.加快推进行政问责制度的法制化进程

行政问责体系的发展和完善应当以宪法、行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发展和完善为基础,修正和完善行政诉讼制度、行政复议制度以及和举报制度等,着重建立起具有前瞻性的宪法诉讼制度和行政公益诉讼制度。应完善相关的法律法规,如监督法、信息公开法、舆论监督法等,为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。应以立法形式对有关规定加以“整合”,形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。

总之,行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项行政体制改革措施,是对应然状态责任政府的补充,也是我国加强政治文明建设的重要内容。虽然我国的行政问责制目前还处于萌芽阶段,但是随着政治文明的发展和行政问责的制度化建设,我国的行政问责制将不断完善,实现从“新制”到“良制”的根本性转变。

参考文献:

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行政问责论文篇2

关键词:行政问责制;基本内涵;问题;对策。

党的十七大报告提出了"加快推进行政管理体制改革,建设服务型政府"的目标,同时还对加快行政管理体制改革做出了一系列新的部署:如"要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制","健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务"等。

一、行政问责制的基本内涵。

行政问责制,又称行政责任追究制度,主要是指特定的问责主体通过一定的程序,针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下,必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分,行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来,其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。

1、行政问责的主体

行政问责的主体即由谁来问责的问题。按主体的内涵划分,行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构,包括执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政干部的问责;异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。在我国,异体问责主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括:人大代表对政府的问责、派对执政党的问责、派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、人民法院对执政党组织和政府的问责。

2、行政问责的客体

行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。从理论上说,行政问责就是对行政机关和行政人员的问责,根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。因此,目前我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。

3、行政问责的范围

行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责任,大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。在责任追究过程中,要避免以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任。做进一步划分,可分为五类:一是决策失误类,主要追究行政违法决策和严重不当决策行为的责任;二是违法行政类,主要追究行政有法不依、执法不严、违法不究的责任;三是执行不力和效能低下类,主要追究行政推诿拖拉、敷衍塞责等行为;四是疏于管理和处置不当类,主要追究在社会管理特别是处置突发公共事件方面失职渎职的责任;五是治政不严、言行失检类,主要追究行政不作为及个人言行严重损害政府形象等行为。

4、行政问责的程序

问责的程序,是指"如何问责",严谨、合法的程序是公共行政问责制顺利进行的前提和保障。行政问责的程序包括两方面:一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等,经常向有关方面汇报工作,对问责主体的问题做出及时和令人满意的回答。这种形式重在经常性,事前性。二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责,包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的救济等程序制度。

5、行政问责的结果

就是承担责任的种类与形式。根据《中华人民共和国公务员法》及相关的法律规定,主要有行政处分,如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种;进行损害赔偿,行政人员违法造成的损害要承担部分或全部赔偿费用。

二、当前我国行政问责制存在的问题

第一、职责不清和职能交叉,责任主体难以明确。

行政问责制的一个重要的政治基础,就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分,拥有清晰的责、权、利,合理地配置和划分行政权力。只有这样,才能提高政府的责任意识和管理水平,真正发挥行政问责制的作用。

由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂,职责不清和职能交叉,使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时,相关部门相互推诿,出现谁都有责任,谁又都没有责任的情况;或者在问责中,问责客体具体应当承担什么责任,模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面:一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍,出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定;二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是"一把手"负责,实际上只追究分管副职的责任,问责制在一些地方成了副职问责制。

第二、以同体问责为主,异体问责相对薄弱。

根据世界各国问责制的实践,问责制既需要同体问责,也需要异体问责,但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式,离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责,以同体问责为主,主要是由党委和政府来实施行政问责,问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件,异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。

第三、问责范围过于狭窄。

时下的问责实践,一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中,努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化,而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来,追究了一大批行政官员,一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看,我国的问责范围太小,主要表现为:一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上,对影响力、破坏力大的所谓"小事"却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域,对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对的违法行政行为,而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失,而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。

第四、行政问责制的相关法制不完善。

目前,我国行政问责制的相关法制很不完善。虽然行政问责制适用的法规、条例比较有党的条例、中央和地方政府的法规,但这些规定大多责任标准过于笼统,存在着较大的自由裁量空间,在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况,不够科学;问责主体缺乏有效的监督制约机制,行政问责的决定权掌握在行政领导手里,容易受个人好恶和人为因素的影响;责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责,最终可能导致问责流于形式。

第五,行政问责文化氛围没有形成。

官本位思想的长期存在,使得很多官员思想深处依旧是官主民仆,官贵民贱,官贤民愚,也就造成了官员没有问责的习惯,老百姓因为"畏官""惧官"心理,而缺乏问责的勇气,从而缺少了行政问责任文化的根基与氛围。所以,在我国要追究权力者的责任,行使行政问责制并作出相应的处理,往往遇到各种各样的阻力。这种问责文化的缺失与落后也就阻碍了行政问责制的建设。第六、行政问责的配套制度难以到位。

推行行政问责制是一项复杂的系统工程,必须依靠各项改革措施的衔接配套,做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位,直接影响了行政问责制的顺利贯彻落实。如行政公开程序缺乏制度保障;缺乏科学的干部考核评价机制;被问责的行政主体救济与保障机制不完善等。

三、完善我国行政问责制的对策。

行政问责制在我国刚刚开始,还未真正成熟,因此,必须在实施进程中进一步完善,理论上深入探索。通过完善问责体系和问责制度,进一步健全政府职责体系,建设责任型政府和服务型政府,使十七大提出的"加快行政管理体制改革,完善制约和监督机制"的要求落到实处,以促进政府行为更加规范,责任更加明晰,公信力更加提高。

第一、要明确划分权责界限,厘定官员问责标准。

要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限,建立科学的岗位责任制,结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件,用程序来保证问责制的健康发展;对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究;明确正副职之间该问谁的责;确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。

第二、完善异体问责。

积极推行和构建以人大为主导,司法机关、派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与,相互协调的异体问责体系。首先,强化人大的监督制约职能。限制、减少政府官员担任人大代表的比例;完善人大的质询、罢免和引咎辞职制度,强化人大预算监督和审查权。其次,要加强媒体的舆论监督。要增强新闻媒体的独立性,加快保障新闻自由报道的立法,更好地发挥舆论监督作用。再次,要强化派、公民团体和公民个人对政府的监督。建立健全地方政府公共事业管理公众参与机制,发挥其参政议政的职能。最后,加强党内监督,保障党对政府的监督和问责。

第三、拓宽问责范围。

应关注百姓民生问题,突出政府提供公共产品和公共服务的责任,将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴;建立重大(下转第76页)(上接第74页)决策的执行跟踪制度;实行决策效果的评价制度;把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来;问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故,对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴;不仅问行政责任,还要问法律责任、政治责任和道德责任。

第四,制定一部统一的行政问责法。

我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定,有鉴于此,当条件成熟时应制定一个全国性的《行政问责法》,规范问责主体及权力,规范问责客体及职责,规定问责事由,厘定问责标准,规定问责程序,主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等,做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的《行政问责法》,才能摆脱现有问责模式的缺陷,由人治型问责过渡到法治型问责。

第五,深化我国行政问责制的文化建设。

行政人员要将"以人为本"作为施政理念,全心全意为人民服务,要对人民负责、强调民众参与;要积极履行责任和严格追究责任相结合,提高政府机关及全社会的行政问责意识;要重新审视权与法、与民、与责的关系,消除权大于法、权力只对上级负责、只热衷于权力而漠视责任等障碍。

参考文献:

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[2]方舒:关于我国行政问责文化的思考[J]重庆教育学院学报,2007,(9)。

行政问责论文篇3

论文摘要:频发的食品安全事故不仅使人的生命、健康受到威胁,而且给国家经济发展、政治稳定、社会安定带来干扰和威胁,在食品安全保障事业中推行行政问责制势在必行。阐释了行政问责制在食品安全保障事业中的现实意义,并在此基础上提出了完善措施。 论文关键词:食品安全;行政问责制;现实意义;完善 1 行政问责制在我国的发展状况 食品安全问题的频发,已成为影响我国社会稳定的重要因素。食品安全问题引发的行政问责风暴,有理由使我们更多的深入思考食品安全中的行政问责问题。“三鹿问题奶粉”的问题,全国刮起问责风暴,大批官员因重大事故被免职。重大安全事故连续发生,问责风暴相继刮起;辞职、引咎辞职、责令辞职、免职,面对问责风暴,问责的标准究竟是什么?免职之后的官员究竟该何去何从?面对免了的领导,却免不了的事故,行政问责又该如何能有更好的效果? 温家宝指出,一些地方连续发生食品安全事件和生产安全事故,严重损害人民生命健康,造成了极其恶劣的社会影响,教训十分深刻。各级党委和政府必须把食品安全和安全生产工作摆到重要的日程上来,任何时候都不能松懈,这是贯彻落实科学发展观的要求。绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长。要强化行政问责制,出了问题必须严格追究领导责任。要加强公民道德、职业道德、企业道德、社会道德建设,在全社会形成诚信守法的良好环境。要切实加强对食品研发、生产、流通、消费各个环节的监管,大力整顿食品行业市场秩序,坚决打击违法犯罪行为,确保食品质量安全,让群众屹得放心。 2 食品安全行政问责制的原因分析 2.1 体制障碍 社会主义市场机制不完善,造成政府无法及时的获得有效的监管信息。 (1)信息不对称是食品市场失灵的主要原因。市场主体——生产者、消费者、政府之间存在着严重的信息不对称。消费者与生产者之间的信息不对称。由于食品与工业品不同,食品的质量具有隐匿性,其内在质量,如有无农药残留、有无违禁添加剂等有害物质,消费者单凭直观是无法判断的。同时食品的伤害具有滞后性,一般来讲,消费者受到食品伤害后,其伤害症状不是马上表现出来的。而消费者受时间、精力和能力的限制,一般只能接受企业的声明、广告和宣传。消费者与生产者相比,在食品质量信息方面处于劣势地位。 (2)政府与生产者之间的信息也不对称。从理论上讲。政府作为监管者有能力检测食品质量状况,但是要检测获取食品质量信息需要成本。尤其是目前我国的食品生产企业小而多,据统计,全国共有食品生产加工企业44.8万家,其中10人以下小企业小作坊35.3万家。在这样情况下,要获取完备的信息,需要高昂的成本。 (3)消费者与政府之间也存在着信息不对称。由于各种原因,政府一般不会把食品的质量安全信息迅速、有效地传递给消费者,消费者无法获取足够信息。在信息不对称条件下,生产者难以从改善产品质量中获益,因违反质量安全法规而受罚的机率又很小,作为经济人的生产者必然利用其信息优势地位,实现自身利益最大化。这样的结果是食品质量难以保证,政府难以实施有效的监管。 2.2 我国行政体制中职、权、责不清 政府职能定位不准。目前,我国还没有从国家的层面制定较为完善的食品安全监管机制。食品安全监管体制运行中存在明显的政出多门、职能交叉重叠、权责不明等问题,同时叉缺乏一个权威主体负责所有的食品安全执法。部门众多、分段执法的监管权分配的行政体制,不仅增加了食品监管执法成本,而且容易导致明显的执法漏洞,大大削弱了食品监管的有效性。 (1)党政之间的权责不清在党政官员之间,责任如何分配,带有一定的不可预期性。这种不可预期性与党政之间的权责不清相连。 (2)上下级行政机关之间权责不清如果需政府承担责任,到底是问到哪一级?需要几级政府来承担责任?在食品安全行政执法领域,上级部门委托下级部门行政执法的现象很普遍,上级食品安全部门能否因委托而免责?基层食品安全部门对辖区内中央直属企业、省属企业的监管责任到底有多大不明晰。 (3)食品安全部门与其他部门之问的权责不清。目前的食品安全管理模式是分割的,由于政府职能转变尚未到位,部门之间权力的划分存在很多交叉、重叠之处,有利可图时积极行使权力,争夺权力,出了问题则互相指责,推卸责任。 3 完善食品安全行政问责的运行机制 3.1 健全食品安全管理行政问责的法律体系 行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求,也是一项重要的法律制度,需要依法实施。在什么情况下应当追究行政官员的责任,问责如何启动、由何人依何程序认定官员失职、官员究竟应当承担什么责任等这一系列问题都需要法律明确加以规定。问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定。此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题,而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同,缺乏统一性和科学性。 实践证明,为了使行政问责制成为一种长效机制,使行政问责制从行政性问责切实转变到法律性问责,应该在整合现有的法律、法规和条例的基础上,制定和颁布专门的行政问责法规,以法律的方式来使问责制法律化、制度化,真正使问责有制可守、有章可循。加快推进行政问责制度的法制化进程,本文认为主要从两方面来推进:(1)通过整合形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的,全国统一的,结合实际的问责法律法规。规范问责主体及其权力,确定行政问责客体,规定行政问责事由,明确行政问责方式,界定责任体系等。(2)在追究公务员违法行政或不作为的法律责任时,必须经过具有法定事由并经过法定程序。这就要求问责主体在行使职权时,既要依据实体法,也要遵循程序法。在行政问责过程中,一旦违反法定程序就会影响问责结果的公正,并损害责任人的程序权利。为了保障问责对象的程序权利,必须改变以往那种“重实体轻程序”的做法,依照法定程序实施问责。 3.2 培育食品安全行政问责文化 营造行政问责文化的核心是破除“官本位”思想,建立以“民为本”思想为核心的新政治道德。欧文·E·休斯指出:“公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里,都应当把维护公共利益作为不可移易的目标,任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离,而且应当承担其后果和责任。即使得不到法律的惩罚也应当受到道德的谴责。”因此。在保障全体国民食品安全这一伟大事业中,各级政府及其监管部门应树立“有权必有责”的行政责任意识,真正履行以人为本,全心全意为人民服务的宗旨。 行政问责文化包括两个方面:一方面作为“行政”文化,它包括行政思想、行政理想、行政道德、行政观念、行政传统、行政习惯等等,促使政府及公务员尽职尽责;另一方面作为“问责”文化,它通过问责主体对问责客体的监督、质询等活动,促使政府及公务员积极回应社会诉求,主动承担责任。行政问责文化作为柔性机制,对于强化官员的责任感和自律意识、弥补刚性问责制度的“盲区”、造就公民意识等方面具有重要作用。(1)行政问责文化有助于强化官员的责任感和自律意识,它给官员产生强大而无形的压力,大大地提升官员的责任感,使其更好地为人民服务。(2)行政问责文化为保证行政权力的有效、合法运行提供良好的外部环境。(3)行政问责文化具有对于法律责任的补位功能。在行政领域中,法律规范在实践中与具体行政行为的责任需求很难实现完全的相符,因此而导致责任的“盲区”,限制其功能的发挥。所以,行政问责文化的补位功能发挥提供了广阔的空间。 3.3 建立食品安全行政问责层级体系 应对突发食品安全事件预案中对食品安全事件分级,食品安全行政问责也应当分级。根据食品安全事件危害大小、影响程序、责任机关及责任人的级别等对食品安全行政问责进行分级,进而对各级别问责进行相应的规范,建立食品安全行政问责层级体系。 在民主政治下,国家的一切权力来自于人民,政府通过授权获得管理国家和社会公共事务的权力。政府作为食品安全监管的主导性主体,对于分散在其他综合监管部门的监管权,应该进行调整、清理和回收,最大程度上解决多头执法问题,保证监管机构监管权的统一。在配置监管权的时候我们要遵循统一指挥原则、控制适度原则、权责对等原则。为了完成监管总体目标,需要把监管工作任务分解,然后委托一定数量的管理者负责,并授予一定的权力,以保证监管目标的实现。这里的权力配置主要包括创制权、决定权、命令权、执法权、强制权、处罚权、监督权。权力分配的结果形成横向和纵向两种组织结构形式,纵向结构设计的结果是产生了决策的层级化,确定了由上到下的指挥链以及链上每一级的权责关系,具有明确的方向性和连续性。横向 结构设计的结果是形成监管组织的部门化和相互之间的关系,确定了监管部门的基本职能、监管部门负责人的控制幅度、内设部门的划分标准以及监管部门之间的工作关系。纵向职权配置与横向职权配置应相互结合,横向和纵向监管权的重叠和交叉,促进监管权的相对集中。 在宏观层面,国家的食品药品监督局具有指导和协调相关部门的权力,具有制定监管法律、标准的权力,同时相对应其承担的食品安全责任也比较大;在中观层面,省(自治区)直辖市、地级的体制基础是尊重现行架构以分为主,食品药品监管联席会议是具有独立法律人格主要起协调作用的行政主体,基于其功能定位是协调作用,敌职权范围应该相对狭小;在微观层面,县级行政主体的职权也应该相对集中到一到两个部门,目前存在的基层权力过于分散情形应该改变。因此,建议基层执法权集中,利于监管工作统一展开,提高监管效率。 监管权的配置必须在两个方面进行权衡:其一,职权范围扩大将带来监管和协调成本的增加,但是信息的沟通和传递速度比较快;其二,监管任务完成效率具有递减性,监管层级增加将影响信息的传递速度,信息失真度加大,但有利于工作任务的衔接与控制。

行政问责论文篇4

【论文摘要】:我国行政问责制在理论上存在概念不科学、内涵不明确等缺点,使得关于行政问责的研究不能深入;在实践中仍有很多不足,尤其是对行政问责对象的权利保障和救济制度严重缺失。因此,厘清行政问责制的概念和内涵对于行政问责制的发展有重要意义。在此基础上,健全行政问责法律体系、完善行政问责程序和拓宽权利救济渠道是对行政问责对象进行权利保障与救济的主要途径。 【论文关键词】:行政问责概念 行政问责内涵 权利保护 权利救济 2003年爆发的“非典”是我国内地全面建设行政问责制的起点。“抗非”初期,卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因隐瞒疫情被解除职务,此后又有中国疾控中心主任李立明等一批领导干部被问责。“非典”结束后,全国各地各级行政机关制定了大量行政问责的专门文件,推动了我国行政问责制度的发展和完善,也使我国民主法治建设进程的步伐大大加快。2009年7月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》),对党政干部问责的情形、方式、具体适用和问责程序等作了详细的规定。尽管《暂行规定》的问责对象不仅仅指行政领导干部,还包括了党的领导干部,但作为目前中央出台的关于行政问责的最新规定,对我国行政问责制度的发展还是有较大促进作用。 与此同时,不管在理论上还是在实践中,我国行政问责制度均存在诸多问题,不够完善。在理论上,现在通行的行政问责制概念不科学、内涵不明确;在实务中,各级各类行政机关的关于行政问责的文件,过分注重于对行政首长的责任追究和义务设置(包括党的文件中关于对行政机关领导干部问责的部分),却忽视了对行政首长的权利保障和救济。这既不利于我国行政问责制度的发展,又容易对行政首长的权利造成侵害。我们很难想象,当行政首长自身权益得不到依法保障的情况下,他们能去依法行政、保护公民的合法权益。因此,在厘清行政问责制概念和内涵的基础上,研究行政首长在行政问责中的权利保障和救济问题,既有理论意义,更具现实价值。 一、行政问责制概念与内涵 本文主要讨论行政问责制中对行政问责对象的权利保障和救济问题,因此,首先对行政问责制概念作科学的界定是本文论述得以进行的基础。一种代表性观点认为,行政问责制是公众对政府进行问责的制度,也就是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任、并由行政人员接受相应处理结果的制度。问责的主体是公众,其对象是政府,其内容是政府一切行为及其后果,方式包括质询、弹劾、罢免和行政处分等。这个概念非常宽泛,几乎涵盖了与行政有关的所有方面,我们姑且称之为广义的行政问责制。广义行政问责制的概念为大多数学者所采纳,但通过分析我们便可发现,广义的行政问责制存在以下三方面缺陷。 首先,广义的行政问责制与行政监督制的概念极其相近,甚至在某些方面完全重复。行政监督制是指宪法、法律法规规定的有关监督主体的范围、权限、监督的内容、方式及法律效力等方面的制度总称。无论从监督主体、监督范围、监督权限,还是从监督的方式来看,行政监督制概念都与广义行政问责制概念极其相似,内涵几乎是重复的。如果这两个概念重复,则说明广义行政问责制概念是多余的,应当为行政监督制概念所涵盖;如果两者各有所指,那就说明广义行政问责制概念未能与行政监督制区分开来。所以不管从哪方面看,广义行政问责制概念是不科学的。 其次,广义行政问责制概念自身存在逻辑矛盾。这种内在矛盾集中体现在行政问责的主体认定上。一方面,坚持广义行政问责制概念的学者都认为,行政问责是对行政机关及其工作人员各方面工作的质询、弹劾、罢免等以及依法进行的相应处理;另一方面,他们又主张行政问责的主体包括了权力机关、司法机关、行政机关、各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等。我们知道,能够对行政机关及其工作人员进行责任追究并予以相应处理的主体必须有法律的明确授权。根据我国宪法和法律法规的规定,能对行政机关及其工作人员追究责任并予以相应处理的只有权力机关、司法机关和行政机关,除此以外的其他主体只能提供线索,或要求上述三个主体进行责任追究,而不能自行作出处理。按照广义行政问责制的观点,凡是行政问责的主体,都有权对行政机关及其工作人员的违法失职行为予以追究并给予相应处罚,而实际上各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等不具有直接处理权。这二者的矛盾说明广义行政问责制关于 问责主体的界定是不科学的。此外,在行政问责的对象、范围和形式等方面,广义行政问责制也有不符合逻辑之处。 再次,广义行政问责制概念与我国目前行政问责实践明显不符。新中国成立后,我国就有行政问责的实践,改革开放后更是蓬勃发展。这些问责行为都是行政机关依据行政法律规范,按照行政法律程序作出的。“非典”时期,我国曾对上千名“抗非”不力或拒绝执行命令的官员予以惩戒,也都是由行政机关作出决定的。此后,我国地方各级政府颁布了大量有关行政问责的规定,其中行政问责的主体、对象、范围和方式等都与广义行政问责制的概念完全不同。 另一种观点认为,行政问责制是行政系统对其干部进行的问责制度,就是对现任各级行政主要负责人在所辖的部门和工作范围内由于故意或过失,不履行或不能正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响或后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。简言之,这是仅限于行政系统内部对行政首长的一种责任追究制度,属于行政监督制度的范畴,我们可以将之称为狭义的行政问责制。 尽管支持狭义行政问责制概念的学者比较少,但是在与行政监督制和行政责任追究制的关系处理、自身内在逻辑自治性以及与我国行政问责实践的吻合等方面,狭义行政问责制概念均显示出更强的科学性,应该成为我国行政问责制问题研究的基点。狭义行政问责制的内涵包括如下几方面。 其一,行政问责的主体只能是行政机关。学术界普遍观点认为,行政问责的主体相当广泛,包括人大、各级党组织、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。其实这是一种误解。行政问责是对行政首长的违法或过失行为予以追究并依法给予一定处罚,因此只有法律法规授权的组织才可能拥有问责权。而司法机关和权力机关行使权力的方式比较特殊,不宜认定为行政问责权。司法机关只能被动地对具体行政行为的合法性进行审查,不能追究行政首长的个人责任,因此不属于行政问责主体的范畴。各级人大尽管可以对行政机关及其工作人员进行监督,但这种监督严格遵循自身的工作程序,而且官员承担的是政治责任,也不属于行政问责的范畴。从是否拥有问责权的角度看,政党、政协、媒体和公众都不能成为行政问责的主体。尽管他们在某种意义上拥有对行政机关的监督权,但是不能以自己名义进行问责,只能提供线索或提请有权机关追究行政机关领导人的责任。根据党管干部的原则,党组织可以对行政机关官员的过失或违法行为追究责任,但在程序上仍然要通过行政机关或权力机关来实现,因此党组织也不是行政问责的主体。 其二,行政问责的对象仅限于行政首长。行政问责制与行政监督制的一个区别在于:行政监督的对象包括了所有公务员和法律法规授权的组织中执行公务的人,而行政问责的对象仅限于行政领导干部,不包括普通公务员和行政机关,对于普通公务员在日常执法中的违法和过失行为,通常属于执法责任追究制的范畴。从我国各地行政问责的实践来看,问责对象均指领导干部,不包括普通公务员,也鲜有对行政机关进行问责的。 其三,行政问责范围应仅限于特定事项。我国现有行政问责的范围主要包括两个方面:一是行政问责对象所管部门或负责工作范围内的违法或不当行为,对此要追究行政机关相应领导人的责任;二是行政问责对象自身的违法或不当行为。并非与行政问责对象有关的所有事项都列入问责范围。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》列举了党政干部需要问责的七种情形,主要包括决策严重失误、工作严重失职、政府职能部门管理和监督不力、在行政活动中滥用职权或不作为、对群体性和突发性事件处置失当、违反干部选拔任用工作有关规定导致用人失察或失误以及其他严重失职行为。这对各地政府在确定行政问责的范围时,有很大的参考价值。 其四,行政问责的责任承担主要是行政责任。行政责任是指行政首长在违反法律规定或行为不当时由上级有关部门追究其责任的一种方式,这是目前我国行政问责中最主要的责任承担形式,也是本文对行政问责对象进行权利保障和救济的重点。另外三种责任尽管常见,但不属于行政问责的承担方式。政治责任是行政首长因决策失误或有损公共利益的行为而对人民承担责任的一种方式。这种追究方式在我国主要是通过权力机关的质询、罢免等形式来实现的,因此政治责任不属于行政问责的责任承担方式。道德责任是政府官员对于自己的违法行为或道德过失主动承担责任的一种方式,包括赔礼道歉和引咎辞职等。因此有些地方把道德责任,尤其是 赔礼道歉、引咎辞职等归于行政问责方式是不科学的。法律责任主要包括刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任三种。行政法律责任就是指前文所述的行政责任;刑事法律责任由司法机关来追究,与此处的行政问责毫不相干,因此不属于行政问责的范畴;公务员在行使职权中的过错由国家来承担赔偿责任,受害人不能向其主张民事权利,因此也不存在由问责对象承担民事法律责任问题。 其五,行政问责的方式具有多样性。行政问责的方式并非仅限于《公务员法》规定的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种行政处分,还包括通报批评、公开道歉、责令作出书面检查、下调年终考核评价等级和调离现任工作岗位等其他形式。至于许多行政问责文件中规定的赔礼道歉和引咎辞职等形式,不宜作为行政问责的方式来看待,前文对此已有论述。 二、行政问责中注重权利保障和救济的意义 或许有人产生疑问:在我国行政问责的基本概念尚未完全搞清楚、行政问责基本制度尚未完全建立的情况下,强调被问责对象的权利保障和救济问题,是否过于超前?我国的行政问责制度的确还有待发展完善。但在行政问责制度不健全的情况下强调行政问责对象权利保障和救济问题,这本身就是完善行政问责制度的一个重要方面,具有较强的现实意义。 第一,注重权利保障是平衡行政问责对象权利义务的客观要求。在不同的法律关系中,行政首长处于不同的地位,享有不同的权利义务。在行政管理过程中,行政首长作为公权力的行使者,受人民的委托,以国家名义从事公务活动的时候,国家应该赋予其巨大的权力,给予其各种便利条件,社会也有义务积极配合行政首长的工作。由此形成的行政管理法律关系中,行政首长处于强势地位,享有较多的权力,行政相对人则负有较多的义务,对行政首长的权力予以适当约束、注重保护行政相对人的合法权益,就成为行政法的一项重要任务。如果行政机关工作人员,尤其是行政首长违法行使职权或者怠于行使职权,违背了人民权力委托的目的,其行为将受到追究,而行政问责正是责任追究的一种重要形式。由此形成行政机关内部管理法律关系,代表国家和人民行使问责权的行政机关将处于强势地位,更多地享有权力,而违法或不作为的行政首长将受到相应的责任追究,处于不利地位。这时适当约束行政机关的行为,保护受到责任追究的行政首长的合法权益,也是行政法的一项重要任务。在这两种法律关系中,行政机关的工作人员,特别是行政首长的地位发生了根本性的变化,在其行使职权时应该受到法律保护,那么在其处于不利地位时的权利同样应该得到保护。这样,行政首长的权利义务关系实现了平衡。如果我们在行政问责过程中不注重保护问责对象的合法权益,这种平衡将被打破,对行政问责制的发展是十分不利的,对行政问责对象而言也是不公平的。 退一步讲,即使是普通公民的权利受到损害时,国家也应提供切实可行的救济渠道。《公民权利和政治权利国际公约》规定公民权利或自由受到侵犯时,国家应提供适当的救济方式,而我国宪法也明确规定尊重和保障人权。因此,国家通过法律形式为行政问责对象提供必要的权利救济也是“有权利必有救济”古训的必然要求。 第二,注重权利保障也是弥补行政问责制度缺陷的内在需要。注重行政问责对象权利保障和救济的规定将会倒逼我国行政问责制度,促使这项制度更加完善、合理、有效。目前,我国行政问责对象的权利保障和救济措施基本缺失,使得已有的一些措施也形同虚设,并未起到预期效果。如果要对行政问责对象提供行之有效的权利保障和救济措施,那么必然要对已有的行政问责制度作彻底改造,使其法律依据相对充分,问责程序比较合理,问责结果易被问责对象和公众接受。如果能实现这一点,将在客观上弥补现有行政问责制的缺陷。所以从这个意义上说,权利保障和救济是我国行政问责制度的重要组成部分。 第三,注重权利保障也是促进我国行政问责制度健康发展的需要。随着各地纷纷制定行政问责的法律规定,我国行政问责制发展迅速,显示出强大的生命力,但其中存在的问题也应当引起我们重视。首先,由于行政问责制仅是行政机关内部的责任追究机制,属于同体问责,容易产生包庇、护短现象,因此其效果不一定好。其次,行政问责的随意性很大,长官意志比较突出,容易侵犯问责对象的合法权益。比如,在昆明市招商引资与开发区发展专题讲座会上,呈贡县投资促进局副局长蒋文辉在听讲时被市委书记发现打瞌睡,隔日便被勒令辞职,投资促进局局长王亚华作出书面检查并向全县播出。对照《昆明市领导干部问责办法》的 有关规定,这名副局长无论如何也达不到责令辞职的要求,局长作出书面检查也大可不必,可见领导意见在其中发挥了决定性的作用。再次,被问责对象的权利保障和救济方式缺失。在各类行政问责办法中,除了重复公务员法的申诉和申请复核规定外,鲜见有其他救济方式。如此忽视问责对象的合法权益,很容易使行政问责制走上歧路。 三、目前行政问责对象的权利保障和救济情况 我国目前规定行政问责制度的法律文件主要有法律法规、地方政府规章和党的部门与行政机关联合的文件。但规定了行政问责对象权利保障和救济措施的法律文件相当少。 (一)法律中关于行政问责权利保障的规定 在我国规定行政问责的行政法律规范中,《监察法》和《公务员法》是最重要的两部法律,是地方各级政府制定行政问责文件的主要法律依据。 监察法对行政问责对象的权利保障和救济措施主要集中在第33条和37条。前者规定了在检查和调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩;后者规定国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的,可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉,监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定;对复查决定仍不服的,可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。这些规定对受到问责的行政首长也同样适用。 公务员法关于权利保障和权利救济的规定主要集中在第57条。一是规定对公务员的处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。二是规定公务员违纪的,应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查,并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。三是应当在规定的期限内按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。这里对公务员处分的程序有了一定保障,但对不服处理决定的公务员缺乏必要救济手段。此条规定适用于全体受处分的公务员,因此对受问责的行政机关领导人也同样适用。 (二)地方政府规章关于行政问责的权利保障及救济措施 地方行政问责的政府规章对行政问责对象的权利保障和救济措施大多重复了《监察法》和《公务员法》的有关规定。但即使这样,不同地方政府规章的规定差别也相当大。在问责过程中的程序保障方面,大多数地方政府规章均规定了问责对象享有陈述和申辩的权利,对处理的事实和理由的知情权,以及不服处理决定的救济手段和相关程序。作为内地首个行政问责制暂行办法,《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》还规定了回避制度。这项规定很有意义,既保证了问责效果,又保护了问责对象的权利。 (三)中央文件中关于行政问责权利保障和救济的规定 在中央颁布的与问责有关的文件中,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是迄今对问责规定得最详细的一个文件。这个规定对问责过程中党政领导的权利保障和问责后的权利救济问题均作了规定:第14条规定了作出问责决定前党政领导干部所享有的陈述和申辩权,对合理意见应当予以采纳;第22条规定对问责决定不服的,可以向问责决定机关提出书面申诉。 总的来说,我国现有行政问责文件中关于问责对象权利保障和救济的规定都比较少,且手段单一,而且大多是行政机关内部程序,其效果值得怀疑。对行政问责对象最应该提供权利保护的《行政复议法》和《行政诉讼法》在这个问题上的严重缺位堵塞了我国行政问责中权利救济的途径。《行政复议法》第8条规定,不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。这就把行政问责对象不服问责处理决定时寻求行政复议的大门关闭了。而《行政诉讼法》第12条把行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定排除在诉讼范围之外,使行政问责对象不服问责处理决定时丧失了司法最终救济的权利。而把奖惩、任免等行政决定排除在行政诉讼之外的理由很简单.一‘为了保障行政机关有效地行使行政职权”。 四、完善行政问责对象的权利保障及救济措施 对公民进行权利保障和救济是现代法治社会的起码要求,我国行政问责制也应包含权利保障和救济的内容。行政问责制中的权利保障措施主要集中于问责的事前和事中,而救济措施则 主要存在于事后。事前和事中的权利保障工作做得好,就会起到事半功倍的效果,既有利于我国行政问责制的健康发展,又有利于充分调动行政问责对象的积极性。我国目前行政问责中权利保障的重点在于尽快完善行政问责的法律规范,使行政问责有法可依、便于保护问责对象的合法权益;注重问责过程中的程序建设,为行政问责对象的权利保护打下扎实基础;扩大行政诉讼法的受案范围,把行政问责行为及其处理结果纳入司法审查的范围。 (一)健全行政问责法律体系是权利保障和救济的前提 我国目前行政问责依据方面存在的主要问题是法律规范比较杂、比较乱,层级一般较低,尚未形成全国统一的行政问责法律体系。这就使行政问责让人无法预测,违背了法律的基本功能,导致行政问责对象无所适从。一是全国各地规定的行政问责主体、对象、范围、程序、方式和结果均不一致。同样的事件在不同地方承担不同问责后果,对问责对象而言是不公平的。二是行政问责制度法律层级不同,效力各异,各地在问责时不是依据法律的规定,而是根据事件的影响,随意性很大,存在较为严重的长官意志现象。这使被问责的官员无法预测自己行为后果,合法权益很容易受到伤害。三是行政问责缺乏配套制度。党政职能分开、行政首长职权明确、上下级权力分置合理、绩效考核制度科学等都是行政问责制度存在和实施的前提条件。但我国在这些还做得不够,致使出了问题时板子都打到了行政首长一人身上,同级党委却能平安无事;下级行政首长受到问责,上级行政首长却不知道该不该问责;达到什么样的后果该承担什么样的行政责任也不明确,缺乏相应的评价体系。 因此,加强行政问责的法律体系建设是行政问责权利保障的前提,也是完善行政问责制的首要任务。在我国现有的行政监督框架下,制定统一《行政问责法》的可能性比较小。但是我们应当以《监察法》和《公务员法》以及中央的相关规定为依据,使我国的行政问责制度尽可能走向统一,明确行政问责的主体、对象、范围、程序和方式等,使行政问责对象的权利保障和救济有法可依。 (二)完善行政问责程序是实现问责对象权利的保证 行政问责程序一方面是保证了行政问责的顺利进行,另一方面自身具有相对独立性,显示出权利保障的功能,是衡量行政问责制度公正合理程度的一个重要标准。但目前我国行政问责的程序比较混乱,很多地方关于行政问责的政府规章对问责程序规定较少。一般而言,行政问责制度应当包括问责的提起机关、调查程序、听取意见程序、理由和结果告知程序等。在此过程中,赋予行政问责对象的知情权、陈述权、申请回避权和听证权等尤为重要。知情权是行政问责对象对调查机关认定的事实、作出处理决定的理由、拟作出的处理结果有事先知晓的权利;在此基础上,还要听取行政问责对象对事实和处理依据方面的叙述说明及其意见。上述两方面在很多地方行政问责制度中皆有所体现。回避制度只有少量行政问责文件涉及到。对调查组中有不利于问责对象的特殊关系的,问责对象自然有要求回避的权利。至于听证程序,目前尚未有行政问责法律文件作出明确规定。我国的行政许可法、行政处罚法等多部法律法规均规定了行政相对人在面临对自己不利决定时享有听证的权利,这既是保证处理结果公正的需要,也是保障行政相对人合法权益的要求。而我国行政问责活动关系到行政问责对象的政治生命、个人声誉和工作,属于影响较大的行为,但是却缺乏听证程序的规定,这是很不正常的。把听证程序纳入行政问责过程中去,将推动行政问责相对人的权利保障和救济制度的发展。 (三)拓宽权利救济渠道是行政问责制度的内在要求 有权利就有救济。当行政问责对象对处理决定不服的时候,理应有畅通的救济渠道。但我国目前行政问责的权利救济渠道却仅有提出申诉一种,处于严重缺失的状态,对此前文已有论述。对行政问责对象的权利救济既是完善行政问责制的内在要求,也是法律面前人人平等理念的很好贯彻。 德国的“重要性理论”认为,既不能将行政机关对其成员的管理行为全部纳入司法救济的范围,也不能完全排除在司法救济之外,而要看该事项的重要程度。只要涉及重要性事项,即凡是涉及当事人基本权利的,就应当适用法律保留与司法救济;反之,对于非重要性事项,则不适用法律保留与司法救济。这个理论对于我国构建行政问责的救济制度很有借鉴意义。我们有必要针对不同的行政问责处理决定,按照其对行政问责对象权利影响的大小,规定不同的救济渠道。 行政问责的处理一般可分为行政处分和非行 政处分两种。行政处分主要是指公务员法规定的六种处分方式。这些处分方式尽管面向全体公务员,但对行政机关领导人也是同样适用的。非行政处分是指除上述六种方式以外的其他行政处理方式,包括取消评优、选先资格、停职检查、诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评等。非行政处分对行政问责对象的实体权益影响相对较小,只要在问责过程中遵守了法定程序,可以通过行政机关内部程序予以救济,比如申诉等。(当然,有些行政处理方式对行政问责对象实体权益影响很大的,行政问责对象也应像行政处分一样享有各种救济权利)但对于行政处分,由于对行政问责对象实体权利影响较大,仅通过内部程序救济是远远不够的,应赋予其多种救济手段。 一方面,对于行政问责处理决定中的行政处分应穷尽行政内部救济手段。行政问责主要是行政机关内部行为,首先由行政机关对问责结果不服进行处理属于行政机关的职权范围,也符合经济、便利的要求。行政问责对象不服处理决定,在行政机关内部享有的救济手段应当包括以下三种:申诉、复议和信访。申诉制度是目前大多数行政问责法律文件所规定的,但实际执行效果却值得怀疑。至今尚未有行政问责对象通过申诉改变问责结果的报道。因此,对于申诉制度要加以研究,找出其没有发挥救济功能的内在原因并改进。行政复议作为行政机关对公民进行权利救济的一种重要方式,也应成为行政问责对象进行救济的一个重要手段。当行政问责处理决定,尤其是行政处分涉及问责对象的重要权利时,应当允许问责对象通过行政复议来救济。但现行的行政复议法却明确把行政处分排除在外。建议在修订行政复议法时,把行政处分也纳入其中,这样也可以和修改后的行政诉讼法实现对接。我国现行信访条例并没有规定行政处分不可以信访。因此从法理上讲,行政问责对象对行政处分不服的,可以进行信访。信访也是行政问责对象进行权利救济的一个重要途径。 另一方面,对于行政问责处理中的行政处分不服还可以提起行政诉讼。目前我国行政诉讼法明确规定行政处分不属于行政诉讼受案范围,这就使对行政问责处理中行政处分的司法救济通道彻底堵塞了。行政处分对行政问责对象的影响丝毫不亚于行政机关具体行政行为对行政相对人的影响。既然具体行政行为都是可诉的,将行政处分行为排除在行政复议制度之外则有失公允。同时,行政问责对象穷尽了内部的行政救济途径后,仍然对问责处理结果不服,却无法再提起行政诉讼,这样既不利于行政问责对象的权利救济,也违背了司法最终审查的原则。因此,应当对行政诉讼法作适当的修改,把行政问责行为也纳入行政诉讼的受案范围,这是行政问责对象权益救济的最重要渠道。 需要指出的是,行政机关的内部救济手段与司法救济手段是并列关系,而非后者的前置程序。行政问责对象不服问责处理决定时,可以通过行政机关内部救济途径解决,亦可直接诉诸法律,通过行政诉讼来实现自己的权利。 注释: 宋涛:《行政问责概念及其内涵辨析》,《深圳大学学报》(人文社会科学版)2005年第2期。 张正钊、韩大元主编:《比较行政法》,中国人民大学出版社1998年版,第617页。 韩剑琴:《建立责任政府的新探索——行政问责制》,《探索与争鸣》,2011年第8期。 周亚越:《行政问责制研究》,中国检察出版社2006年版,第37页。 有人认为,党的组织部门也有权对干部进行惩戒处理,也就表明党组织是行政问责的主体之一。但随着党政职能的逐步分开,这种现象会逐渐减少的。 本文没有使用“行政问责客体”的概念,是因为在法律关系中,人是一般不能作为客体的。很多关于行政问责制的文章都认为行政问责的客体是公务员,这是错误的。 从较宽泛意义上讲,政治责任和道德责任的承担也必然造成一定的法律后果,也可以称为法律责任。但习惯上一般将其与法律责任并列。 至于政府机关在给予受害人国家赔偿后向有过错公务员的追偿,也不属于民事法律责任的范畴。 王汉斌:《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)的说明》——在第七届全国人民代表大会第二次会议上。 胡建森:《“特别权力关系”理论与中国的行政立法——以<行政诉讼法>、<国家公务员法>为例》,《中国法学》,2005年第5期。

行政问责论文篇5

关键词:行政问责;现实困境;解决途径

2003年以来,由非典事件波及的“问责风暴”使有关问责制的研究“浮出水面”,吸引了众多研究者关注的目的。在研究者和政府实践者的共同推动下,问责制研究方面产生了一批可观的研究成果,这些研究成果关注的内容是什么,是否恰当地反映了问责制推行中的困难,能否满足当前政府实践者推行问责制的理论和实践需要,诸如这些问题构成了本文分析的主体。通过对行政问责制研究文献的梳理发现,行政问责制研究主要集中于三个层面,即问责制的理论构建;问责制实施的现实困境;问责制现实困境的解决途径。

一、行政问责制的理论构建

在某种程度上,问责制可以称得上“兴起”于非典事件,但是非典产生的对失职官员的责任追究只能说得上是产生“问责风暴”的导火索,即使没有非典事件,其它危机事件也会促进“高官问责”、“官员问责”等类似问责事件的发生。从另一方面来看,如果没有有效的理论支撑,问责制只是与政府官员的失职失责行为有关,那么官员问责或行政问责注定只能是一种“运动式”或“暴风骤雨式”,倘若政府没有失职失责行为或者失职失责行为没有被发现,那么问责程序就不需要或者无法启动了。因此,要将政府问责制常规化和制度化,首先就需要探讨问责制所蕴含的内部机理。对此问题,有不少研究者进行了相关的理论梳理。

黄健荣、梁莹(2004)认为问责制的理论基石主要有三种:主权在民和平等正义是建构问责制政府的根源性学理和法理依据,基于这样的理念,政府必须向人民负责,必须公正平等地为公民服务。但是,主权在民思想只是从政治逻辑层面论证了对政府官员问责的必要性,这种政治逻辑在实践中是如何表现的呢?委托关系能够较好地揭示这种主权在民的本质。主权在民实际上意味着公民和政府官员间建立了某种委托关系,鉴于委托方和方之间的信息不对称和利益冲突,作为委托人的公民需要设计相应的制度来约束政府官员的权力,使其对损害委托人利益的行为承担相应的责任,从而减少政府官员失职失责行为的机会。既然这样,如何从源头防止政府官员滥用权力及其失职失责行为的发生呢?在他们看来,制度主义较好地回答了该问题。作为约束人类行为及相互间利益关系的行为规则,鉴于政府权力的强制性、破坏性等方面的特点,人们迫切地需要明晰和有效的制度来对政治行为者的利益关系、对政府及其机构的权力结构,权力运行机制和权责关系予以规制,并且以明确的游戏规则来确保这样的规制得以实施。

张贤明(2005)则较为细致地从政治逻辑层面上论证了官员问责的必然性。在他看来,主权在民的思想确立了授权与被授权、代表与被代表的关系,意味着公民代表在获得公民授权的同时,也承担起了对公民应尽的责任。除此以外,官员问责还是公共行政基本原理的具体要求,是权责一致原则的具体要求,问责的目的就是重新规范权力与责任的关系,实现权力与责任的平衡。

阮爱莺(2006)从具体从委托理论的角度阐释了问责制的内在必要性,在她看来,问责制就是理性的委托人试图控制理性的人从而使人遵从委托人的意愿和期望的一种外部约束机制。

周亚越(2006)进一步拓宽了行政问责制的理论基石,除了主权在民和委托理论以外,还从交易成本理论、公共选择理论以及善治理论中审视了行政问责制产生的内在根源。他认为,交易成本理论能从政治成本、管理成本和社会成本的视角对问责制何以须为及何以可为给出令人信服的答案。

二、行政问责制实施的困境

就行政问责制实施而言,官员问责并不是一种新生事物,在2003年非典之前,中央政府就专门出台了有关追究政府官员责任的相关政策文件如2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》,追究公务员失职失责行为的制度措施也散见于相关的法律法规之中,只不过由于各种因素的约束,研究者和政府实践者并没有过多地重视这些政策文件和制度规定对追究政府官员责任及其行为的影响罢了。与其说非典事件促使了行政问责制的产生,倒不如说非典事件的影响力使行政问责制从“后台”走向“前台”。即使从2003年算起,行政问责制也大体上已经运行了三年,行政问责的实施存在哪些问题,这些问题又对行政问责制的带来了何种影响等实践问题也不乏关注的眼光,相当一部分的研究文献都给予了较为细致的分析。

毛寿龙(2005)认为行政问责实施中存在行政问责的制度化和程序化不强的问题,并将当前问责制的特征归纳为“行政性问责”,即问责的依据是行政性,主要取决于领导人的意愿和意志、被问责的下级官员在问责过程中总是处于十分消极被动的地位。

王学军(2005)将行政问责制实施的困境主要归纳为六个方面:政府职权划分的模糊性、问责主体间的权力冲突、政府信息公开的有限性、政府绩效评估机制的缺失性、公民参与政府问责的奎发行以及公共行政文化的滞后性。

周亚越(2005)具体从法律层面上探讨了我国行政问责制存在的法律缺失问题。她认为,我国行政问责的法律缺失主要表现在三个方面:从全国范围看,行政问责制度只是中央政策而不是法律;从法的形式看,行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律;从内容上看,已有的行政问责规定存在明显的缺陷,如问责事由的规定不够具体、问责责任形式的规定不够全面等。在她看来,我国当前实施的行政问责制在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施,大多都是在行政层面上进行的,没有做到科学化、经常化、法律化。

刘军宁(2004)从实践层面描述了行政问责制存在的三个主要误区,分别是把问责制简单地等同于引咎辞职;把问责制理解为上问下责;把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过程的惩罚。

三、行政问责制现实困境的解决对策

诸多研究者的分析表明,行政问责制在实施过程中表现出了一定的问题,这些问题无形中约束了行政问责制的效果以及政府官员对行政问责制的态度,倘若这些问题得到有效的纠正,那么行政责任的追究就无从谈起了。有鉴于此,研究者们遵循各自的研究思路提出了相对应的解决措施。

毛寿龙(2005)认为要想解决行政问责制实施中存在的各种问题,有必要推动行政问责制从“行政性问责”转变为“程序性问责”。在他看来,相对于“行政性问责”而言,“程序性问责”是依据法律进行的,每一个官员的责任都非常具体明确,有着充分的法律依据,而不是简单的行政性文件或临时性的行政决策。在权力配置方面和责任面前,人人平等,政府官员不是消极等待上级的问责,而是积极维护自身权益,主动为自己进行辩护。

张创新、赵蕾(2005)认为,我国行政问责要想从“新制”走向“良制”,需要加强三个方面的制度设计。首先是行政责任的确定,包括是否追究行政责任、追究谁的行政责任,以及追究何种行政责任三方面的判断与确定。其次是行政责任的追究,它是行政问责制度价值实现的运行保障和践行归宿。在行政责任追究中,要具体把握好对引咎辞职者责任追究的“度”,既不能“一棍子打死”,也不能将引咎辞职当作逃避责任的“挡箭牌”。最后要考虑行政问责的救济问题。在行政问责中,除了追究责任者的相关责任以外,防止因责任追究失误而导致的对政府官员正当权益的侵犯以及被问责官员的生活保障等问题也应该纳入行政问责制的制度设计之列。

顾杰(2004)认为,完善我国行政问责制可以从三个方面着手。第一,要转变理念 构建新的官场文化,树立“民为本”、“无为就是过”、“当官有风险”以及“有权必有责”的观念。第二,健全法律与制度,通过制度的健全实现问责制的刚性化、细化和可操作性,落实责任追究制度。第三,推行与行政问责制实施相关的配套体制改革,完善人民代表大会制度、扩大官员民主选举范围等。第四,要借鉴经验,保证公众的知情权,赋予公民启动问责程序的权利等。

丁先存、夏淑梅(2006)从健全行政问责制度体系、完善民主问责制度和正当程序的角度分析了完善我国行政问责制的制度选择问题。在他们看来,应该健全行政问责的制度体系,防止以行政责任追究代替法律责任的追究。在问责过程中,要突出异体问责的重要性,排除同体问责产生的人为干扰现象。应该通过完善行政问责的程序,将问责纳入法治化轨道,赋予和保障公民的知情权和参与权。

四、基本评价

毫无疑问,我国目前的行政问责制研究已经取得了一些较有成效的研究成果,主要表现为(1)较为翔实地梳理了行政问责制的理论基石,为行政问责制的实施找到了理论支撑。(2)提出了同体问责和异体问责这两种基本的行政问责类型,前者是指行政系内部的上下级之间的问责,后者则是行政体系之外的问责主体对政府官员的问责,并具体分析了同体问责与异体问责的现状及其意义。(3)从理论层面拓宽了行政问责的范围,认为行政问责不应该仅仅局限于对重特大安全事故和典型性行政失职失责行为的责任追究,还应该将“无所作为”也纳入行政问责的范畴。(4)澄清了行政问责制当中的一些误区,尤其是对引咎辞职的理解,认为不应该将引咎辞职简单地等同于行政问责,应该较为人性化地看待引咎辞职者,将引咎辞职纳入制度化的运作空间。不仅如此,研究者并没有满足于泛泛地从技术层面谈论行政问责制的意义,而是从治道变革、责任政府构、有限政府构建以及民主政治建设的角度探讨行政问责制的实施及其制度化对政府治道变革产生的各种影响。

尽管如此,当前的行政问责制研究中仍然存在着一定不足之处,重复性研究在所有的研究文献中所占比例较多,这表明研究者们还不善于借鉴和吸收已有的一些研究成本,知识本身的积累和传承仍然还有待进一步提高和发扬。因此,从进一步推动行政问责制研究的角度出发,本文除了介绍当前行政问责制研究的基本内容及其研究成果以外,还需要稍微剖析行政问责制研究中存在的一些不足,只有这样才能推动行政问责制研究的深入和避免无效和重复性的研究努力。

转贴于 第一,行政问责制的性质还有待近一步明确。现有的大多数行政问责制都将行政问责制等同于责任追究制度,认为行政问责是指公众对政府做出的行政行为进行质疑,它包含明确权力, 明晰责任和经常化, 制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面,是一个系统化的“吏治”规范(顾杰,2004)。将行政问责简单地等同于责任追究,意味着将行政问责的目的简单化,实际上,行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承受相应的责任和成本,最大可能地让政府官员将其行为导致的社会成本“内部化”,缩小政府官员失职失责行为的成本收益之间的比例。更重要的是,行政问责制的重点在于预防政府官员失职失责行为的发生,时刻提醒政府官员注意自己的言行,及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。就此而言,行政问责制的重心不应该仅仅放在“责任追究”方面,而是要注重“责任预防”,而要有效地防止相关责任的发生,就需要实行“经常性问责”。“经常性问责”意味着行政主体必须接受问责主体(立法机关、上级行政机关、公众等)经常性的质询、停征等,经常向有关方面汇报工作,对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复等等(胡润忠,2006) 。既然行政问责制也是一种“经常性问责”,那么如何从制度层面上保障这种“经常性问责”行为的落实呢?

第二,行政问责制研究的理论视角还较为单一。虽然从理论渊源来看,政治民主理论、委托理论、交易成本理论等均可以为推行行政问责提供理论基础,但是大多数研究文献主要是从政治民主理论的角度谈论行政问责制的作用及其效果,较少地从经济理论如委托和交易成本理论层面谈论行政问责制实施的经济意义和目的,如行政问责制究竟减少了谁的交易成本,交易成本的类型表现为哪些?显而易见,政治和经济是两个截然不同的领域,从政治角度而言,有着积极影响的行政问责制可能并不符合经济效率的要求,换句话说,行政问责制对政治效率的追求可能会以损害经济效率为代价。就经济效果而言,行政问责制试图使政府官员不当行政行为产生的负外部性内部化,提高政府官员因不当行政行为而应承受的惩罚成本,从而使政府官员从不当行政行为中无利可图。程启智(2005)是为数不多地从经济层面分析行政问责制的研究者,他主要从健康和安全监管领域,剖析了行政问责制对政府履行健康和安全监管职责产生的影响。在他看来,行政问责者对健康和安全监管官员的影响还要取决于监管官员的行为动机和政治追求。

第三,行政问责制中的对话不多。行政问责制既是一种理论层面的探讨,也是一种实践层面的践行,既是我国行政管理体制变革的现实需要,也是世界各国的一种普遍需要和存在。因此,理论研究者和政府实践者之间的对话、中西方研究者和政府实践者之间的对话对于构建和完善行政问责体制是十分必要的。通过这种对话,研究者的研究就更加有针对性,而不是沉迷于“理想世界”的构思,其设计的制度蓝图也更加有针对性、层次性和可操作性。比如,现行的完善行政问责体制的制度变革路径是否应该具有变革的时间表,哪些制度变革是短期内较为容易推行的,哪些还有待长时期的思考。理论研究者的制度变革路径是否满足了政府实践者的需要,而政府实践者采取的一些制度变革措施是否能够从理论研究者中找到理论支持。除了理论研究者和政府实践者之间的对话以外,中西之间的交流和对话也是必要的,只不过现有的研究文献主要关注香港地区行政问责制的实践情况,似乎对西方国家的行政问责制的实践和理论研究成果吸收得尚不够,应该通过中西方对话来构建适合我国国情的行政问责制度。

第四,行政问责制研究中的一些基本概念还有待进一步理清。根据宋涛(2006)的整理,现阶段的行政问责制研究的对象包括“问责制”、“官员问责”和“行政问责”等三种概念。这三种概念的指代范围显然有差异,“问责制”涉及的研究范围和领域最广,从不同的理论支撑出发,公共部门、私营部门乃至第三部门都存在“问责”的需要和理由。“官员问责”和“行政问责”显然主要与政府部门有关,这两个概念实际上各有优缺点。“官员问责”的指向似乎显得更加明确和不容易令人误解,“行政问责”则容易被认为只是要追究政府官员的行政责任。不过,“行政问责”的内涵又显得比“官员问责”更为延伸。行政问责制研究对象的不统一进而影响到行政问责内涵的差异,有的研究者从同体问责的角度定义行政问责,有的则从异体问责的角度来理解行政问责。一言以蔽之,无论采取哪种概念及其内涵理解方式,研究者们都亟需在这方面取得共识和统一,这样才能够设计出更有效的制度变革方案和进行对话交流。

参考文献

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行政问责论文篇6

关键词:突发事件 行政问责 法治政府

一、我国突发事件行政应急问责之概述

(一)我国突发事件行政问责之现状

目前我国突发事件行政问责逐渐常态化、制度化、司法化。尤其表现在隐患的排查工作上,在行政问责中若事故直接责任人或间接责任人有刑事违法行为检察院就派员介入调查。中央乃至地方问责规定的不断出台成为我国逐渐向常态化问责机制迈进的重要标志1;突发事件网络问责“势不可挡”。“网络问责具有开放性和平等性、草根性和异体性、快捷性和互动性、分散性与集聚性等特征”2;问责对象不尽相同;问责主体限于同体问责;问责信息来源广;问责方式杂糅(既有等级问责、政治问责,又有法律问责、职业问责);问责救济仅限于复合、申诉、复查。

(二)法律责任追究以及行政问责之比较

《公共行政与政策国际百科全书》提出“行政问责”概念,行政问责内涵是被问责的主体必须有被合法授予的行政权力具有相应的行为(包括行政作为和行政不作为);问责的内容中质问和要求被问责主体承担责任。行政责任追究属于事后追究责任的一种,负有职责的行政主体因不履行法律规定的职责或履行职责不适当而造成的法律后果依法应当追究责任的制度。问责并不一定必然导致追究责任,但在突发事件中问责的目的之一就是追究责任。同样,追究责任并不一定是由于发起了问责,但在突发事件中追究责任的各种情况之一就是因发起问责引起。由此可见二者是有天然的交集的,相互联系又彼此区别。

二、我国突发事件行政问责之困境

(一)事后―结果问责之弊端

近年来我国突发事件往往是事后进行的,多半是基于政治压力和网络舆论压力而被迫的被动性问责。不免会疲于应付有时甚至隐瞒事实、以纸包火、加强行政问责事先、事中的制约、监督和问责就显得尤其困难,行政问责应有的预防性也难以发挥作用。问责标准模糊。其中《问责暂行规定》及一些地方性立法中都有类似规定“造成重大损失或恶劣影响、较短时间内连续发生重大事件”。在实践中如何确定上述标准,中央与地方、地方之间的标准不一,不同事件、不同时期的判断标准也不尽相同,这就势必会影响政府的公信力,影响公众的情绪。《突发事件应对法》的目的是:预防和减少突发事件的发生。而事后―结果问责显然对整体应对突发事件排除隐患并无好处。而且,事后和结果代表着消极和被动的政府。真正的责任政府应该保证,事前:“预防与应急准备”、事中:“监测与预警”、事发:“应急处置与救援”,事后:“恢复与重建”。

(二)启动问责的主体失衡

问责主体分为同体问责和异体问责,同体问责是来自政府自身的内部问责,我国政府内部问责主要分为两部分。一是,基于权属关系的内部问责,如主管部门的问责、上下级的问责;二是,行政体系内的专门问责,如监察、审计机关的问责。异体问责包括:人大代表对政府的问责、新闻媒体对政府的问责、政协和各派对政府的问责、司法机关对政府的问责3。目前大部分应对突发事件的行政问责都是同体问责,即以上级问下级为主导。当然了,在一个庞大的国家中,行政效率是行政领域一个重要的价值追求,但,异体问责的缺失已经使问责主体失衡,容易造成问责体系中根本环节的不严谨,同时产生了这样的问题:总是上级问下级,若上级需要问责,启动主体应该是谁呢?同体问责的弊端总结如下(1)无法跳出“自己监督自己”的悖论;(2)架空人大的监督职能,人大沦为“橡皮图章”;(3)内部监督,无法证成政府的合法性;(4)有悖于法治原则,人治色彩非常浓厚。4失衡具体表现为:公众问责缺失、权利机关问责缺失、政治协商缺失。

三、走出突发事件行政问责困境之探索

(一)重视“事前―过程问责”

那么权责不明在“源头上”分散了“事前―过程问责”的“汇聚力”,导致该制度不能有效找到问责客体的根源。如果公权力行使的边界清晰,一旦逾越就必将受到问责机制的制裁,这种约束机制既容易对行政官员产生足够的威慑力,又有助于实现问责结果的公平和公正。5 “事前―过程问责”,应在全面梳理并合理划分职责权限的基础上,重点解决上下级之间(包括中央和地方之间)、正副职之间的职责划分问题;党政职责清晰,避免“党有实权,政有实责”的现象。

(二)增加“异体问责”

同体问责能够迅速处理突发事件、平息民愤。但其客观性、公开性、及权威性在降低。因此要加强“异体问责”,其一是提高权力机关的突发事件行政问责力度,不妨大胆的考虑将人大代表改为专职制,并缩减代表数额;其二是提高政协机关突发事件行政问责能力。为了保证党的纯洁性,有必要加强政协机关的问责力度,提高政协机关的问责能力;其三是保护新闻媒体在突发事件行政问责中的真实性和独立性。应该制定相关法律赋予新闻媒体自,并保证新闻媒体的言论自由。

参考文献:

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[20]周亚越.行政问责制度研究.北京:中国检察院出版社,2006

作者简介:

赵雅男,女,1990年6月生,内蒙古赤峰人,延边大学法学院2013级法律硕士(法学).

注释:

1曹鎏著 《行政官员问责的法治化研究》 中国法制出版社 第28页

2搜狐新闻网:

http:///20100330/n2712o6966.shtml:《网络问责:民主政治的推进器》

3引自 周亚越著 《行政问责制研究》中国检察院出版社 第九章 第三节 309页

行政问责论文篇7

我国从行政诉讼制度创立伊始就十分重视其举证责任分配问题。从1989年公布的《行政诉讼法》(以下简称“《行诉》”)到2000年公布的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称“《高院解释》”),乃至2002年公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称“《髙院规定》”),都对行政诉讼举证责任问题作了专门规定(以下将这三者中存在的举证责任规定统称为“行政诉讼举证责任规定”)。这些行政诉讼举证责任规定,毫无疑问,是以关于行政诉讼举证责任的特定的理解为基础的,从这个意义上讲,在范畴上是行政诉讼举证责任论的一部分。

恰逢行政诉讼制度的改革乃至《行诉》的修改被提上了议事日程[1],本文试图从举证责任问题的理论原点出发,参照德国、日本的有关理论,对我国的行政诉讼举证责任论――包括行政诉讼举证责任规定――进行一个比较彻底的反思,以供参考。

一、问题的状况

总体而言,我国目前的行政诉讼举证责任规定并不周延,它没有完整地涵盖行政诉讼举证责任问题的基本方面;与这种行政诉讼举证责任规定的不周延性相关,学说处于众说纷纭的状态,判例处于亟需梳理和充实的状态(特别是其“判决理由”部分)。

(一)关于原告对具体行政行为违法的事实承担举证责任的情形

1、《行诉》第32条规定:

“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

作为对行政诉讼举证责任问题的立法性解决,本条的规定至少在文面上并不周延。因为,它既没有规定、也没有规定特别是。

2、根据《行诉》第32条,有人认为“行政机关的举证责任是单方责任,即被诉的行政机关负举证责任”[2],还有人认为“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”实质上是一种“举证责任倒置”、即“将原来的由原告负担的证明责任予以免除,而就该待证事实的反面事实由被告负证明责任”[3].按照这一理解,这一命题是成立的。

3、而实际上,这一命题并不符合裁判实践。至少,(1)原告指控行政机关滥用职权(如行政机关工作人员殴打辱骂了原告)时,(2)被告证明了自己的行为合法以后、原告还主张被告行为违法时,原告是要承担与其主张相应的举证责任的[4].

「案例1国家外汇管理局、中国证监会、国家工商管理局(95)汇管函字第191号《关于查处非法外汇期货(按金)交易活动的通知》(以下简称“《查处通知》”)第1条第1项规定:对经营外汇期货(按金)交易并已对外接盘、下单的机构,由外汇管理部门进行处理。同时,《查处通知》第2条第3项规定:对以经营商品期货交易、信息、投资咨询为名,实际进行外汇期货交易,且未与境外接盘下单的机构,由工商行政管理部门按超范围经营进行处理。

本案中,原告公司未经国家证监会、中国人民银行、国家外汇管理局批准和国家工商行政管理局核准注册,擅自接收客户从事了香港恒生指数期货交易。被告市工商局依据《企业法人登记管理条例施行细则》(以下简称“《细则》”)第66条第1款第(四)项、国办发(94)69号《国务院办公厅转发国务院证券委员会关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见请示的通知》(以下简称“《制止通知》”)第5条,以原告公司超范围经营为由对其进行了处罚(本件处罚)。对此,原告公司提起撤销之诉,引用《查处通知》第1条第1项的规定,主张本件处罚显属越权(本件主张)。

法院首先对被告工商局提供的原告公司超经营范围从事期货交易的证据和所依据的行政法规和规章(本件处罚的要件认定)进行了审查核实,然后要求原告公司提供其已经接盘下单的证据。由于原告公司没能提供该证据,法院认定被告工商局在本件处罚中没有越权,判决维持本件处罚。[5]

在这个案件里,原告超经营范围从事期货交易这一事实是没有争议的,正因为如此,法院首先认定被告已经完成其举证责任。有争议的是原告擅自从事期货交易是否“已对外接盘下单”。如果这一事实存在,根据《查处通知》第1条第1项的规定,应该由外汇管理部门而不是被告对原告作出处罚。法院就该事实向原告求证,原告没能提供相应证据,法院据此否定了原告的本件主张,判决其败诉。应该认为,在这里,原告承担了对“(自己)已对外接盘下单”这一事实的举证责任[6].

4、为了解决《行诉》第32条的不周延性,《髙院解释》和《髙院规定》对行政诉讼举证责任问题作出了更加详细的规定。

我们注意到,这些以司法解释形式存在的举证责任规定,主要是明确了原告关于其起诉符合起诉条件的事实、行政不作为案件中其曾经提出申请的事实、行政赔偿诉讼中其(因受到被诉行为侵害而)受到损失的事实的举证责任(《髙院解释》第27条,《髙院规定》第4条、第5条)。从这些规定的内容我们可以看取这些司法解释的制定者的一个很明显的问题意识:明确这一认识。特别是《髙院解释》第27条第(四)项的兜底规定(“其他应当由原告承担举证责任的事项”),更是在逻辑上为涵盖的情形留下了充分的解释空间。

但是,《髙院解释》第27条第(四)项兜底规定所预留下的解释空间,被《髙院规定》第6条消除了。该条规定:“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”如果对该条作严格的语义解释,我们不得不认为,它是在表达这样一个意思:[7].

结果,行政诉讼举证责任规定的不周延性并没有因为司法解释的出台而解消[8].

5、关于的情形的存在,除了姜明安之外,其他学者亦有论述。如,刘善春指出,在如下情形下,原告要承担相应的举证责任[9]:

(1)原告主张被告“作出了法律禁止其作出的行为”,可以由原告负举证责任。??????被告对行政行为合法性构成要件证明,不能冲抵的余下的事实争执点,只能由原告证明的情形下,由原告负举证责任。

(2)关于登记、注册、行政确认或许可等授益行政行为,申请材料的实质真实,在行政诉讼中,仍由申请人或登记、注册权利人负举证责任,登记、注册机关可以不负举证责任。

另外,刘飞也曾经指出:

“在首先负举证责任的一方为其实体请求的举证足以使法院认定其实体请求合法的情况下,举证责任才能转移到诉讼中的另一方当事人,并且,举证责任还可以依此在双方当事人之间不断转移。”[10]

在引文的观念里,这一命题是成立的。

6、但是,不能忽视的是,还有学者一方面承认在行政诉讼中原告也应该承担一定的举证责任,另一方面对原告所承担的“举证责任”与被告的加以严格区别。认为:

原告为了推动诉讼的进行,应当首先证明起诉符合行政诉讼法规定的起诉条件、为了胜诉还必须进一步提出证据动摇被诉具体行政行为的合法性,使审判人员对被告的举证产生怀疑或者有进一步调查的必要性。即,在行政诉讼中,被告承担的举证责任是说服责任,实质是一种败诉风险的承担,而原告所承担的证明责任则是推进责任。[11]

另外,还有学者在对提证责任和法定责任加以分别之后,认为行政诉讼中原告“主要负提证责任,被告在行政诉讼主要承担法定责任”[12].

这些观点似乎都没有意识到的情形的存在。

(二)关于被告的举证责任的性质与证明的程度

行政诉讼举证责任规定的不周延性,不光表现在原告所应承担的举证责任问题上,还表现在被告所承担的举证责任的性质(是作为后果责任的所谓“客观证明责任”还是作为行为责任的所谓“证据提出责任”?)问题上。这个问题与通常所说的被告举证的“程度”或“证明标准”有关。

1、《行诉》第54条第(一)项规定:“具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。”

根据这一规定,有学者指出:通常认为,我国行政诉讼的证明标准是“确凿、充分标准”,即行政机关向法庭提供的其做出具体行政行为的证据必须达到“确凿、充分”的程度[13].更有学者明确指出了其背后的思想基础:

“我国三大诉讼法有关证明标准的规定虽然在措辞上有所不同,但实际上实行的仍然是一元化的证明标准,即案件事实清楚,证据确实、充分。我国证据制度是建立在辩证唯物主义认识论的理论基础之上的。根据辩证唯物主义认识论,客观世界是可以被认识的,同任何其他客观事物一样,案件事实也是完全可以被认识的。基于这一思想,我国学者通常都认为,只要办案人员发挥主观能动性,全面正确地收集和审查判断证据,诉讼案件的事实真相是完全可以发现的。” [14]

2、与上述被告举证的“程度”或“证明标准”相呼应,关于行政诉讼中被告所承担的举证责任的性质,一般的理解是它在本质上是一种作为后果责任的所谓“客观证明责任”。如刘善春明确指出:

“在大陆法系国家如德国,客观证明责任成为主导概念。所谓客观举证责任是指诉讼进行到终结,而争议中的事实仍处于真伪不明状态,由哪一方当事人负担败诉责任。这个定义,着眼于诉讼后果,而不是过程,应当说抓住了举证责任的要害。行政诉讼完结,行政行为的事实根据和法律根据缺乏或不足,被告行政机关负败诉责任,这才是举证责任的本质。??????被告负担后果责任,是行政诉讼举证程序的启动器或动力源,也是诉讼完结之后胜败评判的准绳。就行政行为合法性举证责任而言,行政诉讼中提供证据的责任以承担后果责任为前提,只有承担后果责任,才承担提供证据的责任,不承担后果责任,也就不承担提供证据的责任。后果责任和提供证据的责任同时存在。承担后果责任的被告,首先负有提供证据的责任。这是我国行政诉讼举证责任的根本特征之一。”(下线笔者)[15]

另外,还有学者参照英美法系学者的理解,将举证责任分为推进责任和说服责任,并把说服责任定义为“当事人提出证据使法官或者陪审团确信其实体主张成立的义务,否则必然遭受不利的裁判”[16],认为“《行政诉讼法》第32条规定,如果被告不能证明被诉具体行政行为合法,人民法院只能判决撤销具体行政行为,这是说服责任。”[17].应该认为,这种观点与刘善春的观点相比,只是用语上有所不同,其内涵是一致的。

3、但是,或者说,无疑是不可能的。有学者这样指出:

在很多情况下,案件事实达到百分之百的客观真实对于诉讼活动而言,既是不需要的,也是不可能的。??????笔者认为,行政诉讼证明标准的确定,必须考虑以下几个方面:第一,行政诉讼证明标准的中间性。行政诉讼的证明标准在总体上应当低于刑事诉讼而高于民事诉讼。第二,行政诉讼证明标准的审查性。行政诉讼证明标准的确定,必须考虑行政程序的证明标准。第三,行政诉讼证明标准的多元性。不同的行政案件所涉及的权益大小及所适用的程序繁简各不相同,所要求的证明标准也不相同。由于行政诉讼证明标准与行政程序证明标准存在对应关系,行政诉讼证明标准自然也存在多元性。[18]

应当认为,这一观点切中要害。问题随之而来:

既然在一些场合被告在行政程序中不可能在对案件事实取得百分之百确信的前提下才发动行政权力、作出具体行政行为,那么不得不说,在这些场合里,被告在行政诉讼程序中不可能负担客观证明责任。

4、在一些场合里被告不可能负担客观证明责任,有如下案例为佐证。

「案例2《上海市收容遣送管理条例》(本件条例)规定,有关行政机关可以对“露宿街头,生活无着的”实行收容遣送。

1993年某日,一个民警在巡逻时,发现男子(a)露宿街头。民警上前询问,a称:刚从外地来沪打工,因寻工无着,又举目无亲所以暂栖街头。民警所属的公安分局将a送往上海市遣送站(被告)。被告接受a后,根据公安分局移交的材料和a本人的陈述,认定a露宿街头,生活无着,作出将其收容遣送的决定(本件决定);同时向a居住地人民政府发电,通知其家属来沪领回。

收容期间,a身体虚弱,不愿进食。工作人员几次送他到医务室和上海市第九人民医院诊治,未能查出病因。数日后,值班人员发现a已经死亡。

a的父亲(原告)以a不属于收容遣送对象为由起诉,请求撤销本件决定。

在行政诉讼中,被告提供了相关笔录和本件条例[19];原告则提供了确凿的证据证明:a在上海有正常工作,不属于本件条例规定的收容遣送对象。法院判决维持本件决定[20].

本案中,被告在作出具体行政行为(收容遣送决定)时所根据的事实认定并不符合客观实际,其在行政诉讼中也没能证明a确属收容遣送对象。既然如此,如何理解本案中被告所应承担的、关于本件决定的合法性的举证责任呢?

5、在本判决里,被告对具体行政行为的要件(“露宿街头,生活无着的”)认定所承担的并非严格意义上的客观证明责任,而是证据提出责任。这一点应该是没有异议的。问题在于,如何理解本案中被告的这种证据提出责任与《行诉》第32条规定的举证责任的关系?如何将这种证据提出责任正当化?

笔者所接触到的对于本案的评析,都没有明确回答上述问题。有的评析将重点放在了本件决定的合法与否上,认为:被告接受公安分局移送的证据是a 露宿街头的事实,被告对a进一步审查时,根据a本人陈述和分局移送的证据,只能推断a系露宿街头、生活无着的人;被告据此作出本件决定,于法有据、合情合理[21].有的评析虽然意识到本案在举证责任问题上的特殊性,认为本案之所以会引发争议,关键在于a在行政程序中的陈述与事实不符;并提起问题:“原告(在行政程序中称为相对人)在行政程序中未举证证明其行为合法,甚至作出虚假陈述,导致具体行政行为认定事实错误,在行政诉讼中败诉责任应由谁承担呢?” [22]同样没有回答笔者上面提出的问题。

6、毋庸讳言,如果将《行诉》第32条和第54条作整合性解释,那么我国目前的行政诉讼举证责任规定,没有涵盖被告在行政诉讼里不承担客观证明责任、只承担证据提出责任的情形。与此相关,目前的学说或者没有充分意识到这种情形的存在、或者没有明确对其加以表述;有的判例如「案例2虽然实际上减轻了被告的举证责任负担――相对于《行诉》第32条的上述通说性解释而言――,但是对这种减轻没有进行充分的说明。

二、问题的症结

上面我们看到,我国目前的行政诉讼举证责任规定,没有完整地涵盖行政诉讼举证责任问题的基本方面。即,

(1)原告对具体行政行为违法的事实承担举证责任的情形

(2)被告在行政诉讼里不承担客观证明责任、只承担证据提出责任的情形

与此相关,学说中存在着一定程度的混乱,判例中存在着的问题。

笔者认为,我国行政诉讼举证责任论的这种状况,并非只是因为我国行政诉讼制度的历史较短、关于行政诉讼的举证责任问题的经验积累在数量上比较有限;它实际上反映了我国行政诉讼举证责任论在理论前提上存在着若干误区。换句话说,这种状况只是结果和表象,其背后有着深刻的理论原因。

(一)关于行政诉讼举证责任与民事诉讼举证责任的关系(固有还是特殊体现?)

1、在我国,行政诉讼法与民事诉讼法和刑事诉讼法一起,并列为国家三大诉讼法律部门[23].应该说,这种理解是对行政诉讼法在我国诉讼法律体系中的一种高度抽象的定位,有讨论余地,但并不宜且不易直接证伪。问题在于,与这种定位相呼应,[24]这一观点,在如今的行政法学界还颇有影响。而所谓的“很大的差异”一般被概括为 [25].

这一命题,很显然,与前述的这一现象有着逻辑上的联系。

2、其实,我国有的学者并没有认为《行诉》第32条所规定的被告的举证责任是行政诉讼所固有、与民事诉讼有着很大差异,也就没有忽视原告对具体行政行为违法的事实承担举证责任这一情形的存在。如,姜明安于1993年在其所著的教科书中曾经这样指出:

“被告对作出的具体行政行为负有举证责任是‘谁主张,谁举证’的一般举证责任原则在行政诉讼中的特殊体现。举证责任的一般原则是谁主张,谁举证,行政诉讼的举证规则并不与这一规则冲突,因为行政诉讼主要是审查具体行政行为的合法性而不是审查原告行为的合法性,??????被告如不能提供充分确凿的证据证明自己的行为合法,法院就推定被告的行为违法,原告无须为被告的行为违法举证。只有被告已提供了充分确凿的证据证明了自己的行为合法以后,原告还主张被告行为违法,例如提出被告滥用职权,其行为侵犯了其合法权益,这时才应由原告负举证责任。原告不能证明自己的主张,即要承担败诉的后果。所有这些,都并不违反‘谁主张,谁举证’的原则,而恰恰是谁主张谁举证原则的体现。”[26]

刘飞在1998年的论文中指出:

,忽视了“被告为其作出的行政行为负举证责任”和“被告在行政诉讼中负举证责任”的区别,否定了诉讼中举证责任在双方当事人之间的转移;,将“被告对作出的具体行政行为负举证责任”与“谁主张,谁举证”相对立,因而是错误的。《行诉》第32条是基于行政诉讼制度的特性对“谁主张,谁举证”这一举证责任基本原则的重申。[27]

(刘飞没有否定的情形的存在如前所述。一(一)5.)

3、而另一方面,还是有学者坚持认为:“我国行政诉讼应当继续坚持被告承担举证责任的制度,摒弃‘谁主张,谁举证’的主张”[28].――显然,这种观点与上述姜明安、刘飞的观点是对立的。

4、笔者愿意这样理解我国的行政诉讼举证责任规定:《行诉》第32条的规定,是立法者基于我国国情以明确规定的方式对进行的特别强调。这种“特别强调性的重申”,既照顾了我国国情和行政诉讼的特性,又注意了行政诉讼与民事诉讼在举证责任分配问题上的共性——正如《高院解释》第27条第(四)项的兜底规定所显示的那样, 这一命题是成立的――无论是在法理上还是在实践上都有其合理性。

但是,后来的《髙院规定》第6条,过度强调了被告的举证责任。这种过度强调,与学说中的的观点相呼应,导致了对原告所应承担的(对具体行政行为违法的事实的)举证责任的忽视。

(二)关于举证责任的本质和举证责任分配的基准(行政实体法还是行政诉讼法?)

1、要理解举证责任的本质、进而明确其分配的标准,得从“诉讼”这一人类活动的特殊性谈起。这是一个需要引用法哲学、法哲学史、法史学等方面的广博的知识进行论述的极为复杂的问题,当然不是本文所能完成的。本文只能站在前人的肩膀上,直接提示一个笔者认为争议最少的结论:

到各个实体法里去寻找举证责任分配的基准,提倡这种做法的代表人物当首推德国法学家罗森伯格(leo rosenberg)。他是这样理解法的适用与举证责任之间的关系的[31]:

(1)法规范只有在其要件事实实际发生时,才要求其命令的实现。

(2)但是,不能避免的是,当事人的证明有时并不能确实得足以说服法官。

(3)解决这一问题的是举证责任。在事实主张的真伪难以确定的情况下,它指示法官应该如何判决。举证责任规范的本质和价值就在于此。

(4)所以,举证责任的理论是法律适用理论的一部分,举证责任规范甚至可以与各个具体的诉讼无关地、从各个法条的抽象性命题中得出。

2、以罗森伯格为代表人物的、这一做法,依据的是这样一种“举证责任观”:[32].

这种“举证责任观”在德国和日本乃至我国的台湾一直处于支配地位。挑战它的支配地位的,或者因为最后不得不回归到实体法上来而反证了它的生命力(德国学者莱伊波尔特),或者并未引起多大反响而不得不自守其说(日本学者石田穰)[33].

从这一意义上讲,作为法制后发展国家的我国,要想构建自己的行政诉讼举证责任论,不可能也不应该跳过这一做法,因为它毕竟是一个到目前为止比较公认的、人类共同的智慧成果。

3、反观我国目前的行政诉讼举证责任论,马上产生一个疑问:我国是在《行政诉讼法》这一实定程序法中对行政诉讼举证责任作出了明确规定,相对于这一做法,是否属于另辟蹊径?

《行政诉讼法》虽然相对于各个行政实体法规而言属于程序法范畴,但是,在这个程序法中作出某些实体规定也是可能的。这样看的话,上述疑问还只是一种疑问。

关键在于我国的行政法学是如何论证《行诉》第32条的。

4、我国学者一般是这样表述《行诉》第32条的主要理论和实践依据的[34]:

(1)由被告方负举证责任,有利于保护原告一方的诉权(与证据的距离)。

(2)由被告方负举证责任,有利于充分发挥行政主体的举证优势(举证能力与专业知识)。

(3)由被告方负举证责任,有利于促进行政主体依法行政(“先取证,后裁决”)。

以上三点,(3)可以直接理解为一种一般的――在这个意义上――行政实体法规范,(1)和(2)则可以作为解释各个行政实体法从而抽出其中的举证责任规范时所必须考虑的要素。总体而言,从以上三点来看,上述疑问仍然只是一个疑问。尽管我们不能否认:我国的行政诉讼举证责任论,从整体上看行政实体法的观念比较淡薄;而且,在《行政诉讼法》中规定举证责任,容易引起误解。

(三)关于行政诉讼举证责任论的存在形式(统一规定还是具体问题具体分析?)

我国是在《行政诉讼法》这一实定程序法中对行政诉讼举证责任作出了明确规定的,这是否意味着我国实际上已经放弃了的做法而另辟蹊径?――如上所述,由于《行诉》第32条也可以理解为一个行政实体法规范,这还只是一个疑问。我们不能用它来责难这一做法。

1、但是,我们必须注意,这一做法本身,存在着一种危险:用一般的行政法原则代替各个具体的行政实体法来规定举证责任,极有可能导致一刀切,迫使法官在某些类型的行政案件的裁判中不得不采用与《行政诉讼法》的举证责任规定不尽整合的举证责任分配。

应该说,「案例2就是这种危险变成了现实的典型。

2、在诉讼法中规定举证责任这一做法,从世界各国的立法实践来看,是比较少见的。

1877年1月30日制定的德国民事诉讼法,在立法过程中虽然曾经试图对举证责任分配法则进行明确规定――等等――,但最后那些规定都被删除了[35].1935年的中国民事诉讼法第277条和匈牙利民事诉讼法第269条虽然明确规定了举证责任分配法则――其内容与1877年德国民事诉讼法草案中的举证责任规定类同――,但是,由于实际的举证责任的分配最后还不得不到实体法中去寻找线索――如,是某一事实的存在(如善意)使权利成立,还是该事实的不存在(即恶意)妨碍权利的成立?――被认为并无多大实际意义[36].

3、是否在诉讼法中规定举证责任?由于两者各有利弊,其选择依据立法者的衡量和判断:是使举证责任分配有法可依、以避免学说和判例的混乱?还是从举证责任问题的性质出发而预留下灵活柔软的解释空间、以避免一刀切?[37]

可以推测,我国《行诉》的立法者和司法解释的制定者选择了前者。

应当认为(参见前述二(一)4),这种选择在行政诉讼法制度初创、理论有待发展、知识有待普及的特定国情下,有其合理性。但是,这种选择必然伴随着导致一刀切的风险。

4、从我国《行政诉讼法》到目前为止的执行情况来看,在诉讼法中规定举证责任,除了必须冒一刀切的风险之外,还有一个问题。那就是,虽然努力地追求全面、不断地补充和修改举证责任规定(主要是以司法解释的形式),但还是难免遗漏。因为各个行政实体法情况各异,无法穷尽列举。

5、所以,那种认为还应该继续对行政诉讼举证责任问题作出明确立法规定的主张[38],是有商榷余地的。

(四)关于原告的诉权保护与行政诉讼举证责任分配的关系(诉权还是法秩序?)

1、以上的所有考察,最后都可能面对一个非常严厉的反问:主张行政诉讼的举证责任分配原则在本质上与民事诉讼并无差异,结果必然是承认 的情形的存在;主张,无非是要涵盖 的情形;主张举证责任规定存在本身有讨论余地、行政诉讼举证责任分配要具体问题具体分析,无非是要为正当化的情形预留下解释空间。既然如此,这些主张,难道不妨碍对原告的诉权的保护吗?难道不妨碍行政诉讼的制度目的的实现吗?

实际上,有学者从保护原告诉权的目的意识出发,主张“确定被告承担举证责任的举证责任制度,摒弃‘谁主张,谁举证’的主张,仍然是现阶段我国行政诉讼举证责任制度的最佳选择。”甚至认为:强调或过分强调原告的举证责任,在行政权力过于膨胀的今天,会使行政诉讼出现扭曲,甚至出现对行政诉讼宗旨的严重违背;《高院解释》第27条第(四)项的兜底规定并不妥当[39].

应当认为,这种观点与本文的主张所可能遭遇的反问其宗旨是一致的。也就是说,上述“反问”也许并非只是笔者的假设。

2、“反问”的出发点无可非议。如前所述,本文把《行诉》第32条的规定解释为是对“谁主张,谁举证”原则的“特别强调性的重申”,这意味着本文也认为,立法者在《行诉》第32条里表达了一个很强烈的意志:要通过制定举证责任规定实现保护原告的权利的制度目的。从这个意义上讲,“反问”在出发点上与《行诉》的立法精神是一致的。

3、但是,如前所述(二(一)4),《行诉》第32条的规定可以理解为是对“谁主张,谁举证”原则的“特别强调性的重申”,既照顾了我国国情和行政诉讼的特性,又注意了行政诉讼与民事诉讼在举证责任分配问题上的共性――并没有排除的情形的存在;同时,在逻辑上,由于“举证责任”既可以理解为“客观证明责任”又可以理解为“证据提出责任”,也可以说并没有排除的情形的存在――.在这个意义上,毋庸讳言,“反问”与《行诉》的立法精神相一致的,也只是在其出发点上。

4、另一方面,如下的对“反问”的反驳也是成立的。

首先,“反问”本身并不见得有利于保护原告的诉权。因为,行政诉讼举证责任的分配是由各个行政实体法的规定推导出来的,从这个意义上讲是客观的;法院并不会也不应该从保护原告诉权的良好愿望出发无视行政实体法的规定、无视国家的法秩序而免除原告的举证责任或者在任何情况下都坚持由被告行政机关负担客观证明责任,「案例1和「案例2中法院的判断就是例证。既然如此,在法学理论中抽象地谈论由被告单方面承担举证责任、或者在行政诉讼举证责任规定中明示原告在任何情况下都不承担对具体行政行为违法的事实的举证责任,反而有一种误导的嫌疑,可能使相对人疏于证据的收集和保全。

其次,承认的情形、的情形的存在,并不等于不要保护原告的诉权。法秩序是客观的,把客观的法秩序充分地予以揭示,这本身就是对法律的可预见性的一种贡献,有利于原告通过行政诉讼实现其权利。

何况,如后所述,通过对行政实体法的解释对的情形乃至的情形加以认定时,是要考虑行政行为的性质、关系人与证据的距离等要素的;换言之,本文的主张把保护原告的诉权的目的意识和操作要素预设在各个行政实体法的解释中了。

三、解决的方策

找到了问题及其症结,下一步就是考虑如何解决它。笔者认为,以下的工作――转变观念和引进概念――在目前是必要的:

(一)不要过于强调与民事诉讼相比行政诉讼举证责任的特殊性。

如前所述,过于强调行政诉讼及其举证责任的特殊性,容易忽视行政诉讼中原告所应承担的关于具体行政行为违法性的举证责任。

(二)回归到各个具体的行政实体法规范

为了把法官从在「案例2里所遇到的那种窘境里解脱出来,我们应该到各个具体的行政实体法规范中去寻找适合于各个行政案件的举证责任分配基准。比如,行政处罚案件,我们要到《行政处罚法》等行政法规中去寻找;行政许可案件,我们要到规定了该许可行为的行政法规中去寻找;收容遣送案件,我们要到规定了该收容遣送行为的行政法规中去寻找。

这里需要特别强调的是,行政诉讼举证责任论应该回归到各个具体的行政实体法规范,并不意味着制定统一的行政诉讼举证责任规定(主要是司法解释)毫无意义。如前所述,应当认为,在行政诉讼法制度初创、理论有待发展、知识有待普及的特定国情下,在实定法(包括司法解释)中以一般性的行政法原则为依据对行政诉讼举证责任做出一定限度的统一规定,有着相当的现实意义。

本文只是在肯定这种现实意义的同时,提醒行政诉讼举证责任规定的制定者:这种做法伴随着一刀切的危险,并且不利于与国际接轨。况且,可以想见,随着判例公开制度的完善,司法解释的功能在很大程度上可以由判例来完成。

还需要赘言一句:回归到各个具体的行政实体法规范,意味着我们必须把实际分配行政诉讼举证责任的任务交给处于审判第一线的法官,把说明、指导、监督法官的行政诉讼举证责任分配的任务交给学者。也许会有同志以“有可能引起混乱”为由表示反对,但如前所述,由法官来具体问题具体分析地分配行政诉讼的举证责任,符合法理和时代趋势,是迟早的事情。这种信任是必须的也是应当的。

(三)导入(行政机关的)“调查义务”概念

上面我们看到,在「案例2里,行政机关所承担的并非严格意义上的客观证明责任,而是证据提出责任。如何将这种证据提出责任正当化是该判决留给我们的作业。

要想正当化行政机关所承当的证据提出责任,我们需要引进一个工具概念:行政机关的“调查义务”。把调查义务概念导入行政诉讼举证责任论,这一做法的首倡者是日本东京大学教授小早川光郎。他主张:

为了避免特定关系人的利益受到违法侵害,行政机关应该在作出具体行政行为时进行充分的调查研究。这是行政机关在诚实地执行立法的过程中对该关系人所承担的义务。我们称其为“行政机关的调查义务”[40].

一般而言,被告行政机关应该在其对该相对人所承担的调查义务的范围内,对具体行政行为的要件事实、关于行政主体本身的权限的事实、具体行政行为所应遵守的行政程序和形式等负举证责任[41].而另一方面,行政机关在作出具体行政行为时,不一定在任何情况下都承担对进行积极调查的义务,也不一定在任何情况下都承担对进行积极调查的义务[42].对于这些事项,举证责任需要另行分配[43].

从引文中可以看出,“调查义务”这一概念,既可以成为减轻被告行政机关的举证负担的工具,也可以成为行政程序中行政机关的调查取证活动与行政诉讼中(被告)行政机关的举证活动之间的媒介。在行政程序中的举证责任与行政诉讼中的举证责任之间的内在联系日益受到重视[44]的今天,其价值是显而易见的。

下面尝试用“调查义务”这一概念来论证「案例2中被告所承担的证据提出责任。

被告作出本件决定是基于这样的事实认定:a属于“露宿街头,生活无着的”(本件条例规定的收容遣送对象之一)。而“露宿街头,生活无着的”的认定包含着很复杂的问题。第一,在逻辑上,它应该包含着两个步骤:(1)看相对一方是否露宿街头;(2)看相对一方是否生活无着。第二,这两个步骤,需要复杂的判断过程来完成:(1)“露宿街头”是一个直观事实,很容易认定,但它在决定是否实施收容遣送的判断过程中不过是一个起点、并非关节点――主管行政机关(民警)不可能也不应该收容并遣送每一个他所见到的露宿街头的人,有的人甚至可能只是醉酒不归家而已。(2)“生活无着”是关节点,它的认定却很复杂 ――要想认定它,需要了解相对一方在本市是否有正常工作、是否有正当生活来源等情况,而这些情况,其信息源在相对一方,主管行政机关要想了解这些情况,只能通过察看身份证、工作证、口头或电话询问等手段进行调查;而这种调查因为涉及到“尊重相对一方的人格”等与人权相关的问题,如何掌握调查的“度”是个关键。

决定调查的“度”的关键要素是调查的目的行为的性质(在本案中是收容遣送行为,在其他案件中可能是行政处罚行为或税收行为等)。一般而言, “侵害行为”与“授益行为”相比,其调查的“度”要高――因为“侵害行为”蕴含的危险更大,不得不更加慎重。本件决定性质比较复杂。一方面,它意味着(为了维护大城市的治安、人文环境)要对相对一方的人身自由进行一定的限制,从这个意义上讲,具有“侵害行为”的属性;另一方面,它还意味着行政机关(为了保护“生活无着”等处于困境的人的基本人权)向处于困境的人提供最基本的生活资料和其他人道主义救助,从这个意义上讲,它又有“授益行为”的属性[45].收容遣送决定行为的这种“授益行为”的属性大大地调低了行政机关在作出该行为时进行调查的“度”。

从该类行为的性质来看,应该认为:行政机关只要(1)看到相对一方露宿街头,(2)经任意的而不是强制的证件验看和询问、获得相对一方的关于“生活无着”的本人陈述,即完成了其调查义务,可以据此作出收容遣送决定。

本案中,被告提供了相关笔录,应当认定:被告已经在其(在行政程序中对相对一方所承担的)调查义务的范围内进行了充分的举证;本件决定在这个限度内是合法的(如果原告还主张本件决定违法,必须承担相应的举证责任)。

在以上“尝试”里,被告行政机关对具体行政行为(本件决定)的要件事实所应承担的举证责任(证据提出责任而非客观证明责任),通过调查义务这一媒介概念,从行政实体法(本件条例)直接推导了出来。同时,原告对具体行政行为违法的事实所应承担的举证责任,也在逻辑上得以预置。

四、结论与课题

(一)结论

1、回答“在行政诉讼中,举证责任应该如何分配?”这一问题的、本文的核心论点是:

在对行政诉讼本案审理阶段(原告的起诉符合法定起诉条件,行政诉讼进入对具体行政行为的合法性进行司法审查的阶段)的举证责任进行分配时,首先应该通过对各个行政实体法进行解释(解释时,需要考虑具体行政行为的性质、关系人对证据的距离等因素),根据该行政实体法对行政机关的拘束程度来明确行政程序中行政机关对相对人所承担的调查义务的范围,进而据此决定行政诉讼中被告行政机关所应承担的举证责任的性质(是客观证明责任还是证据提出责任)和范围(是局限于要件事实、行政程序事实,还是扩大到其他事实,比如关于比例原则、平等原则等要考虑事项的事实);在此基础上,结合原告的主张和其所提出的证据,确定原告对具体行政行为违法所承担的举证责任及其范围。

2、这一论点力图回到举证责任问题的理论原点,从这一“举证责任观”出发,主张,具体而言是。这是其基本理论前提。

与之相应,这一论点从、这一“行政实体法拘束程度观”出发,从正面承认的情形的存在,进而导入“(行政机关的)调查义务”概念,用它来把与联系起来。这是其基本理论特征[46].

同时,这一论点并不认为关于具体行政行为的合法或违法原告在任何情况下都不承担举证责任、或者说只由被告一方承担举证责任。换言之,这一论点从正面承认的情形的存在。这并非本文的独家见解――如前所述,很多学者认为有时原告是要承担对具体行政行为违法性的举证责任的。

3、需要特别强调的是,本文的核心论点虽然不主张在行政诉讼法和司法解释里作出统一的举证责任规定,但是,其本身并不与现行举证责任规定的基本部分相矛盾。即,《行诉》第32条所规定的“举证责任”既可以解释为客观证明责任又可以解释为证据提出责任――如何将《行诉》第32条和第54条作整合性解释是另外一个问题――、而且它没有排除原告对具体行政行为违法的事实的举证责任。

换言之,尽管是否制定举证责任规定这一问题本身有商榷余地,但是,只要实际制定的举证责任规定预留下足够的解释空间以避免一刀切,考虑到我国的特殊国情,不妨予以保留甚至继续制定。当然,预留下足够的解释空间意味着规定的抽象程度比较高,这很可能有违“使行政诉讼举证责任分配有法可依”的初衷,但这是属于立法技术范畴的另外一个问题。

但是,毋庸讳言,《髙院规定》第6条明显容易引起误解,本文的核心论点无法与之整合。

4、如上所述,尽管本文的核心论点在一定程度上与现行举证责任规定是可以整合的,在一些方面与现存的各种学说也有着这样那样的一致,但是,应该说,本文的核心论点在基本理论前提上和基本理论特征上,都与我国目前的行政诉讼举证责任论(包括行政诉讼举证责任规定)有着较大差异。从这个意义上,笔者斗胆称其为“重构”。

(二)课题

1、本文针对我国行政诉讼举证责任论目前存在的问题,提出了自己的见解。这些见解,产生于笔者在日常的教学实践中对我国的行政判例和对行政诉讼举证责任基本理论的思考,同时,还借鉴了日本以及德国的相关理论。应当承认,日本的行政诉讼制度与我国存在着比较大的差异,这种差异――比如――有可能影响到举证责任问题,有的学者明确指出:

“在行政诉讼中,原告承担的举证责任属于程序性的推进责任,还是实体性的说服责任其实很难分清。这与一国的法制状况、当事人的举证能力等等有相当大的关系。总体而言,奉行当事人主义的国家,原告既承担推进责任,也承担一些说服责任;而奉行职权主义的国家,原告一般承担的是推进责任。我国属于后者。”[47]

在引文里,我国的行政诉讼制度被理解为采用了职权主义,同时,原告所承担的举证责任的性质被理解为“推进责任”。笔者认为,关于我国的行政诉讼制度是采用了职权主义还是采用了当事人主义、以及应该采用两种主义中的何者,需要进一步思考和讨论。

2、另一方面,本文将考察的范围限定于行政诉讼的“本案审理”阶段(原告的起诉符合法定起诉条件,行政诉讼进入对具体行政行为的合法性进行司法审查的阶段),而实际上,行政诉讼的“要件审理”阶段(法院审查原告的起诉是否符合法定起诉条件的阶段)与“本案审理”阶段存在着内在的关联性 [48],把两个阶段中的举证责任问题合在一起进行考察,有助于对行政诉讼的过程进行全面、充分的描述和说明,比如,对前述刘飞所指出的“诉讼中举证责任在双方当事人之间的转移”的现象进行描述和说明。

但是,将行政诉讼的“要件审理”阶段和“本案审理”阶段作为一个整体来考察,需要从若干在我国现阶段也许不被认可的理论前提――如――出发,导入“行政法上的请求权”或者“撤销请求权”等概念。这一伴随着复杂的理论问题的作业不是本文所能完成的,只能留待它日另文讨论了。

注释:

[1]参见:马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善――修改建议稿及理由说明书》代序(马怀德执笔),中国政法大学出版社2004年。

[2]张銮英、王琦《行政诉讼的证据规则及其运用》,罗豪才主编《行政审判问题研究》第十五章,北京大学出版社1990年,第224页。

[3]杨芳、陈雁凌《行政诉讼举证责任倒置制度评价》,《行政与法》2003年第9期第81页。

[4]参见:姜明安著《行政诉讼法学》,北京大学出版社1993年8月,第143-145页。

[5] 参见:方世荣主编《行政诉讼法案例教程》,中国政法大学出版社1999年,案例66.

[6] 本案中,《查处通知》以“(相对人)是否已对外接盘、下单”为基准对外汇管理部门与工商管理部门的权限进行了划分。“(相对人)是否已对外接盘、下单”的认定,尽管与行政主体的权限有着密切关系,但是从事物的性质来看,应该是由主张其存在的一方即原告来证明的事项。因为,举证的必要性存在于主张一方而不是否定的一方(necessitas probandi incumbit ei qui dicit non ei qui negat)(参见: nicholas.rescher,dialectics:a controversy-oriented approach to the  theory of knowledge,new york,1977. 日译本(内田种臣译《对话的逻辑――辩证法再考》纪伊国屋书店1981年)第50页。)另一方面,工商行政管理部门对超出经营范围进行经营活动的企业作出行政处罚的权限,已经在其它行政法规中规定,从这个意义上讲,本案中被告原则上拥有行政处罚权,只有在《查处通知》这一特别规定所规定的例外的事实(“(相对人)是否已对外接盘、下单”)发生的情况下,其行政处罚权才转移给外汇管理部门。也就是说,对被告的行政处罚权成立与否而言,“(相对人)是否已对外接盘、下单”这一事实属于权利消灭要件事实。基于以上两个理由,笔者认为,本案中法院就“是否已对外接盘、下单”这一事实向原告求证、在原告没有提供相应证据的情况下判决其败诉是可以首肯的。

[7] 参见:姜明安主编《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999年10月,第348页(刘恒执笔)。

[8] 参见:马怀德主编《行政诉讼原理》,法律出版社2003年4月,第265页(王万华执笔)。

[9]刘善春:《行政诉讼举证责任分配规则论纲》,《中国法学》2003年第3期,第72页。

[10] 刘飞《行政诉讼举证责任分析》,《行政法学研究》1998年第2期,第53页、第98页。

[11]张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》,法律出版社2002年11月,第117页、第127页。

[12]赵红伟、刘伟《行政诉讼举证责任的新视角》,《行政与法》2003年第4期,第73页。

[13]夏立彬《行政诉讼中的举证责任及证明标准》/lw/lw_view.asp?no=3029.

[14] 马怀德、刘东亮《行政诉讼证据问题研究》,《证据学论坛》第4卷,中国检察出版社2002年。

[15]前揭刘善春《行政诉讼举证责任分配规则论纲》第69页。

[16]前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第115页。

[17]前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第117页。

[18]前揭马怀德、刘东亮《行政诉讼证据问题研究》。

[19] 关于规范性文件是否为证据,有讨论余地。本文对此暂且予以搁置,留待他日详论。

[20] 参见:前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第三章案例5;最高人民法院中国应用法学研究所编《人民法院案例选行政卷(1992年-1996年合订本)》人民法院出版社1997年4月,案例137.

[21] 前揭《人民法院案例选 行政卷(1992年-1996年合订本)》第776页。

[22]前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第137页。

[23]参见:前揭姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第300页(王宝明执笔)。

[24]参见:前揭姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第347页(刘恒执笔)。

[25]参见:前揭姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第347页(刘恒执笔)。

[26]前揭姜明安著《行政诉讼法学》第145页。需要注意的是,姜明安在被告的举证前面加了一个限定语“充分确凿”。笔者更愿意认为,由于他在此论述的并非被告的举证责任的性质或者证明标准问题,他使用这一限定语只是出于一种书写习惯。

[27]前揭刘飞《行政诉讼举证责任分析》第51-53页。

[28]前揭马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善》第219页(执笔者不详)。

[29]参见:(日)兼子一著《举证责任》,《民事诉讼法讲座第2卷》有斐阁1954年,第571页。

[30]参见:前揭(日)兼子一著《举证责任》第575页。

[31]leo rosenberg,die beweislast 5.aufl.(1965)s.1-3. 参见(日)春日伟知郎《证明责任论的一个视点——从西德证明责任论得到的启示》,判例times第350号第102页。

[32]参见:毕玉谦《举证责任分配体系之构建》法学研究1999年第2期第51页。

[33] 参见:前揭毕玉谦《举证责任分配体系之构建》第57页。

[34] 参见:前揭姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第348页(刘恒执笔)。

[35] 参见:(日)龙崎喜助《举证责任论序说(一)――德国举证责任论中的行为责任和后果责任的交错》,《法协杂志》第92号第1457-1458页。

[36]前揭(日)兼子一著《举证责任》第573-574页。

[37]参见:前揭(日)龙崎喜助《举证责任论序说(一)》第1458页。

[38]参见:前揭张树义主编《行政诉讼证据判例与理论分析》第151页。

[39]前揭马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善》第221-222页(执笔者不详)。

[40] (日)小早川光郎《调查??处分??证明――撤销之诉中的证明责任问题的一个考察》,《雄川一郎先生献呈论集 行政法的诸问题 中》有斐阁1990年,第267页。

[41] 前揭(日)小早川光郎《调查??处分??证明》第271-272页。

[42] 前揭(日)小早川光郎《调查??处分??证明》第277页。

[43] 前揭(日)小早川光郎《调查??处分??证明》第273-274页。

[44] 比如,刘善春??前揭《行政诉讼举证责任分配规则论纲》第70页明确提出:“行政程序中的举证责任分配基本决定了行政诉讼举证责任分配”;余凌云周云川《对行政诉讼举证责任分配理论的再思考》认为“行政诉讼举证责任是行政执法程序证明责任的延续和再现”。

[45]关于收容遣送行为的性质,参见前揭《人民法院案例选行政卷(1992年-1996年合订本)》第775页。

[46] 主张“行政诉讼证明标准的差别适用体系”的观点是存在的,但这种观点没有明确提示“证明标准差别适用”的依据,尽管其具体的论述中实质上将行政行为的性质列入了考虑要素。参见王晓杰《行政诉讼证明标准的重构》行政法学研究2004年第2期;前揭马怀德、刘东亮《行政诉讼证据问题研究》。

行政问责论文篇8

关键词:行政问责概念 行政问责内涵 权利保护 权利救济

2003年爆发的“非典”是我国内地全面建设行政问责制的起点。“抗非”初期,卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因隐瞒疫情被解除职务,此后又有中国疾控中心主任李立明等一批领导干部被问责。“非典”结束后,全国各地各级行政机关制定了大量行政问责的专门文件,推动了我国行政问责制度的发展和完善,也使我国民主法治建设进程的步伐大大加快。2009年7月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》),对党政干部问责的情形、方式、具体适用和问责程序等作了详细的规定。尽管《暂行规定》的问责对象不仅仅指行政领导干部,还包括了党的领导干部,但作为目前中央出台的关于行政问责的最新规定,对我国行政问责制度的发展还是有较大促进作用。

与此同时,不管在理论上还是在实践中,我国行政问责制度均存在诸多问题,不够完善。在理论上,现在通行的行政问责制概念不科学、内涵不明确;在实务中,各级各类行政机关的关于行政问责的文件,过分注重于对行政首长的责任追究和义务设置(包括党的文件中关于对行政机关领导干部问责的部分),却忽视了对行政首长的权利保障和救济。这既不利于我国行政问责制度的发展,又容易对行政首长的权利造成侵害。我们很难想象,当行政首长自身权益得不到依法保障的情况下,他们能去依法行政、保护公民的合法权益。因此,在厘清行政问责制概念和内涵的基础上,研究行政首长在行政问责中的权利保障和救济问题,既有理论意义,更具现实价值。

一、行政问责制概念与内涵

本文主要讨论行政问责制中对行政问责对象的权利保障和救济问题,因此,首先对行政问责制概念作科学的界定是本文论述得以进行的基础。一种代表性观点认为,行政问责制是公众对政府进行问责的制度,也就是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任、并由行政人员接受相应处理结果的制度。[1]问责的主体是公众,其对象是政府,其内容是政府一切行为及其后果,方式包括质询、弹劾、罢免和行政处分等。这个概念非常宽泛,几乎涵盖了与行政有关的所有方面,我们姑且称之为广义的行政问责制。广义行政问责制的概念为大多数学者所采纳,但通过分析我们便可发现,广义的行政问责制存在以下三方面缺陷。

首先,广义的行政问责制与行政监督制的概念极其相近,甚至在某些方面完全重复。行政监督制是指宪法、法律法规规定的有关监督主体的范围、权限、监督的内容、方式及法律效力等方面的制度总称。[2]无论从监督主体、监督范围、监督权限,还是从监督的方式来看,行政监督制概念都与广义行政问责制概念极其相似,内涵几乎是重复的。如果这两个概念重复,则说明广义行政问责制概念是多余的,应当为行政监督制概念所涵盖;如果两者各有所指,那就说明广义行政问责制概念未能与行政监督制区分开来。所以不管从哪方面看,广义行政问责制概念是不科学的。

其次,广义行政问责制概念自身存在逻辑矛盾。这种内在矛盾集中体现在行政问责的主体认定上。一方面,坚持广义行政问责制概念的学者都认为,行政问责是对行政机关及其工作人员各方面工作的质询、弹劾、罢免等以及依法进行的相应处理;另一方面,他们又主张行政问责的主体包括了权力机关、司法机关、行政机关、各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等。我们知道,能够对行政机关及其工作人员进行责任追究并予以相应处理的主体必须有法律的明确授权。根据我国宪法和法律法规的规定,能对行政机关及其工作人员追究责任并予以相应处理的只有权力机关、司法机关和行政机关,除此以外的其他主体只能提供线索,或要求上述三个主体进行责任追究,而不能自行作出处理。按照广义行政问责制的观点,凡是行政问责的主体,都有权对行政机关及其工作人员的违法失职行为予以追究并给予相应处罚,而实际上各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等不具有直接处理权。这二者的矛盾说明广义行政问责制关于问责主体的界定是不科学的。此外,在行政问责的对象、范围和形式等方面,广义行政问责制也有不符合逻辑之处。

再次,广义行政问责制概念与我国目前行政问责实践明显不符。新中国成立后,我国就有行政问责的实践,改革开放后更是蓬勃发展。这些问责行为都是行政机关依据行政法律规范,按照行政法律程序作出的。“非典”时期,我国曾对上千名“抗非”不力或拒绝执行命令的官员予以惩戒,也都是由行政机关作出决定的。此后,我国地方各级政府颁布了大量有关行政问责的规定,其中行政问责的主体、对象、范围和方式等都与广义行政问责制的概念完全不同。

另一种观点认为,行政问责制是行政系统对其干部进行的问责制度,就是对现任各级行政主要负责人在所辖的部门和工作范围内由于故意或过失,不履行或不能正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响或后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。[3]简言之,这是仅限于行政系统内部对行政首长的一种责任追究制度,属于行政监督制度的范畴,我们可以将之称为狭义的行政问责制。

尽管支持狭义行政问责制概念的学者比较少,但是在与行政监督制和行政责任追究制的关系处理、自身内在逻辑自治性以及与我国行政问责实践的吻合等方面,狭义行政问责制概念均显示出更强的科学性,应该成为我国行政问责制问题研究的基点。狭义行政问责制的内涵包括如下几方面。

其一,行政问责的主体只能是行政机关。学术界普遍观点认为,行政问责的主体相当广泛,包括人大、各级党组织、各派、司法机关、新闻媒体、公众等。[4]其实这是一种误解。行政问责是对行政首长的违法或过失行为予以追究并依法给予一定处罚,因此只有法律法规授权的组织才可能拥有问责权。而司法机关和权力机关行使权力的方式比较特殊,不宜认定为行政问责权。司法机关只能被动地对具体行政行为的合法性进行审查,不能追究行政首长的个人责任,因此不属于行政问责主体的范畴。各级人大尽管可以对行政机关及其工作人员进行监督,但这种监督严格遵循自身的工作程序,而且官员承担的是政治责任,也不属于行政问责的范畴。从是否拥有问责权的角度看,政党、政协、媒体和公众都不能成为行政问责的主体。尽管他们在某种意义上拥有对行政机关的监督权,但是不能以自己名义进行问责,只能提供线索或提请有权机关追究行政机关领导人的责任。根据党管干部的原则,党组织可以对行政机关官员的过失或违法行为追究责任,但在程序上仍然要通过行政机关或权力机关来实现,因此党组织也不是行政问责的主体。[5]

其二,行政问责的

对象仅限于行政首长。[6]行政问责制与行政监督制的一个区别在于:行政监督的对象包括了所有公务员和法律法规授权的组织中执行公务的人,而行政问责的对象仅限于行政领导干部,不包括普通公务员和行政机关,对于普通公务员在日常执法中的违法和过失行为,通常属于执法责任追究制的范畴。从我国各地行政问责的实践来看,问责对象均指领导干部,不包括普通公务员,也鲜有对行政机关进行问责的。

其三,行政问责范围应仅限于特定事项。我国现有行政问责的范围主要包括两个方面:一是行政问责对象所管部门或负责工作范围内的违法或不当行为,对此要追究行政机关相应领导人的责任;二是行政问责对象自身的违法或不当行为。并非与行政问责对象有关的所有事项都列入问责范围。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》列举了党政干部需要问责的七种情形,主要包括决策严重失误、工作严重失职、政府职能部门管理和监督不力、在行政活动中或不作为、对群体性和突发性事件处置失当、违反干部选拔任用工作有关规定导致用人失察或失误以及其他严重失职行为。这对各地政府在确定行政问责的范围时,有很大的参考价值。

其四,行政问责的责任承担主要是行政责任。行政责任是指行政首长在违反法律规定或行为不当时由上级有关部门追究其责任的一种方式,这是目前我国行政问责中最主要的责任承担形式,也是本文对行政问责对象进行权利保障和救济的重点。另外三种责任尽管常见,但不属于行政问责的承担方式。政治责任是行政首长因决策失误或有损公共利益的行为而对人民承担责任的一种方式。这种追究方式在我国主要是通过权力机关的质询、罢免等形式来实现的,因此政治责任不属于行政问责的责任承担方式。道德责任是政府官员对于自己的违法行为或道德过失主动承担责任的一种方式,包括赔礼道歉和引咎辞职等。因此有些地方把道德责任,尤其是赔礼道歉、引咎辞职等归于行政问责方式是不科学的。法律责任主要包括刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任三种。[7]行政法律责任就是指前文所述的行政责任;刑事法律责任由司法机关来追究,与此处的行政问责毫不相干,因此不属于行政问责的范畴;公务员在行使职权中的过错由国家来承担赔偿责任,受害人不能向其主张民事权利,因此也不存在由问责对象承担民事法律责任问题。[8]

其五,行政问责的方式具有多样性。行政问责的方式并非仅限于《公务员法》规定的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种行政处分,还包括通报批评、公开道歉、责令作出书面检查、下调年终考核评价等级和调离现任工作岗位等其他形式。至于许多行政问责文件中规定的赔礼道歉和引咎辞职等形式,不宜作为行政问责的方式来看待,前文对此已有论述。

二、行政问责中注重权利保障和救济的意义

或许有人产生疑问:在我国行政问责的基本概念尚未完全搞清楚、行政问责基本制度尚未完全建立的情况下,强调被问责对象的权利保障和救济问题,是否过于超前?我国的行政问责制度的确还有待发展完善。但在行政问责制度不健全的情况下强调行政问责对象权利保障和救济问题,这本身就是完善行政问责制度的一个重要方面,具有较强的现实意义。

第一,注重权利保障是平衡行政问责对象权利义务的客观要求。在不同的法律关系中,行政首长处于不同的地位,享有不同的权利义务。在行政管理过程中,行政首长作为公权力的行使者,受人民的委托,以国家名义从事公务活动的时候,国家应该赋予其巨大的权力,给予其各种便利条件,社会也有义务积极配合行政首长的工作。由此形成的行政管理法律关系中,行政首长处于强势地位,享有较多的权力,行政相对人则负有较多的义务,对行政首长的权力予以适当约束、注重保护行政相对人的合法权益,就成为行政法的一项重要任务。如果行政机关工作人员,尤其是行政首长违法行使职权或者怠于行使职权,违背了人民权力委托的目的,其行为将受到追究,而行政问责正是责任追究的一种重要形式。由此形成行政机关内部管理法律关系,代表国家和人民行使问责权的行政机关将处于强势地位,更多地享有权力,而违法或不作为的行政首长将受到相应的责任追究,处于不利地位。这时适当约束行政机关的行为,保护受到责任追究的行政首长的合法权益,也是行政法的一项重要任务。在这两种法律关系中,行政机关的工作人员,特别是行政首长的地位发生了根本性的变化,在其行使职权时应该受到法律保护,那么在其处于不利地位时的权利同样应该得到保护。这样,行政首长的权利义务关系实现了平衡。如果我们在行政问责过程中不注重保护问责对象的合法权益,这种平衡将被打破,对行政问责制的发展是十分不利的,对行政问责对象而言也是不公平的。

退一步讲,即使是普通公民的权利受到损害时,国家也应提供切实可行的救济渠道。《公民权利和政治权利国际公约》规定公民权利或自由受到侵犯时,国家应提供适当的救济方式,而我国宪法也明确规定尊重和保障人权。因此,国家通过法律形式为行政问责对象提供必要的权利救济也是“有权利必有救济”古训的必然要求。

第二,注重权利保障也是弥补行政问责制度缺陷的内在需要。注重行政问责对象权利保障和救济的规定将会倒逼我国行政问责制度,促使这项制度更加完善、合理、有效。目前,我国行政问责对象的权利保障和救济措施基本缺失,使得已有的一些措施也形同虚设,并未起到预期效果。如果要对行政问责对象提供行之有效的权利保障和救济措施,那么必然要对已有的行政问责制度作彻底改造,使其法律依据相对充分,问责程序比较合理,问责结果易被问责对象和公众接受。如果能实现这一点,将在客观上弥补现有行政问责制的缺陷。所以从这个意义上说,权利保障和救济是我国行政问责制度的重要组成部分。

第三,注重权利保障也是促进我国行政问责制度健康发展的需要。随着各地纷纷制定行政问责的法律规定,我国行政问责制发展迅速,显示出强大的生命力,但其中存在的问题也应当引起我们重视。首先,由于行政问责制仅是行政机关内部的责任追究机制,属于同体问责,容易产生包庇、护短现象,因此其效果不一定好。其次,行政问责的随意性很大,长官意志比较突出,容易侵犯问责对象的合法权益。比如,在昆明市招商引资与开发区发展专题讲座会上,呈贡县投资促进局副局长蒋文辉在听讲时被市委书记发现打瞌睡,隔日便被勒令辞职,投资促进局局长王亚华作出书面检查并向全县播出。对照《昆明市领导干部问责办法》的有关规定,这名副局长无论如何也达不到责令辞职的要求,局长作出书面检查也大可不必,可见领导意见在其中发挥了决定性的作用。再次,被问责对象的权利保障和救济方式缺失。在各类行政问责办法中,除了重复公务员法的申诉和申请复核规定外,鲜见有其他救济方式。如此忽视问责对象的合法权益,很容易使行政问责制走上歧路。

三、目前行政问责对象的权利保障和救济情况

我国目前规定行政问责制度的法律文件主要有法律法规、地方政府规章和党的部门与行政机关联合的文件。但规定了行政问责对象权利保障和救济措施的法律文件相当少。

(一)法律中关于行政问责权利保障的规定

在我国规定行政问责的行政法律规范中,《监察法》和《公务员法》是最重要的两部法律,是地方各级政府制定行政问责文件的主要法律依据。

监察法对行政问责对象的权利保障

和救济措施主要集中在第33条和37条。前者规定了在检查和调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩;后者规定国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的,可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉,监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定;对复查决定仍不服的,可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。这些规定对受到问责的行政首长也同样适用。

公务员法关于权利保障和权利救济的规定主要集中在第57条。一是规定对公务员的处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。二是规定公务员违纪的,应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查,并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。三是应当在规定的期限内按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。这里对公务员处分的程序有了一定保障,但对不服处理决定的公务员缺乏必要救济手段。此条规定适用于全体受处分的公务员,因此对受问责的行政机关领导人也同样适用。

(二)地方政府规章关于行政问责的权利保障及救济措施

地方行政问责的政府规章对行政问责对象的权利保障和救济措施大多重复了《监察法》和《公务员法》的有关规定。但即使这样,不同地方政府规章的规定差别也相当大。在问责过程中的程序保障方面,大多数地方政府规章均规定了问责对象享有陈述和申辩的权利,对处理的事实和理由的知情权,以及不服处理决定的救济手段和相关程序。作为内地首个行政问责制暂行办法,《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》还规定了回避制度。这项规定很有意义,既保证了问责效果,又保护了问责对象的权利。

(三)中央文件中关于行政问责权利保障和救济的规定

在中央颁布的与问责有关的文件中,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是迄今对问责规定得最详细的一个文件。这个规定对问责过程中党政领导的权利保障和问责后的权利救济问题均作了规定:第14条规定了作出问责决定前党政领导干部所享有的陈述和申辩权,对合理意见应当予以采纳;第22条规定对问责决定不服的,可以向问责决定机关提出书面申诉。

总的来说,我国现有行政问责文件中关于问责对象权利保障和救济的规定都比较少,且手段单一,而且大多是行政机关内部程序,其效果值得怀疑。对行政问责对象最应该提供权利保护的《行政复议法》和《行政诉讼法》在这个问题上的严重缺位堵塞了我国行政问责中权利救济的途径。《行政复议法》第8条规定,不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。这就把行政问责对象不服问责处理决定时寻求行政复议的大门关闭了。而《行政诉讼法》第12条把行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定排除在诉讼范围之外,使行政问责对象不服问责处理决定时丧失了司法最终救济的权利。而把奖惩、任免等行政决定排除在行政诉讼之外的理由很简单.一‘为了保障行政机关有效地行使行政职权”。[9]

四、完善行政问责对象的权利保障及救济措施

对公民进行权利保障和救济是现代法治社会的起码要求,我国行政问责制也应包含权利保障和救济的内容。行政问责制中的权利保障措施主要集中于问责的事前和事中,而救济措施则主要存在于事后。事前和事中的权利保障工作做得好,就会起到事半功倍的效果,既有利于我国行政问责制的健康发展,又有利于充分调动行政问责对象的积极性。我国目前行政问责中权利保障的重点在于尽快完善行政问责的法律规范,使行政问责有法可依、便于保护问责对象的合法权益;注重问责过程中的程序建设,为行政问责对象的权利保护打下扎实基础;扩大行政诉讼法的受案范围,把行政问责行为及其处理结果纳入司法审查的范围。

(一)健全行政问责法律体系是权利保障和救济的前提

我国目前行政问责依据方面存在的主要问题是法律规范比较杂、比较乱,层级一般较低,尚未形成全国统一的行政问责法律体系。这就使行政问责让人无法预测,违背了法律的基本功能,导致行政问责对象无所适从。一是全国各地规定的行政问责主体、对象、范围、程序、方式和结果均不一致。同样的事件在不同地方承担不同问责后果,对问责对象而言是不公平的。二是行政问责制度法律层级不同,效力各异,各地在问责时不是依据法律的规定,而是根据事件的影响,随意性很大,存在较为严重的长官意志现象。这使被问责的官员无法预测自己行为后果,合法权益很容易受到伤害。三是行政问责缺乏配套制度。党政职能分开、行政首长职权明确、上下级权力分置合理、绩效考核制度科学等都是行政问责制度存在和实施的前提条件。但我国在这些还做得不够,致使出了问题时板子都打到了行政首长一人身上,同级党委却能平安无事;下级行政首长受到问责,上级行政首长却不知道该不该问责;达到什么样的后果该承担什么样的行政责任也不明确,缺乏相应的评价体系。

因此,加强行政问责的法律体系建设是行政问责权利保障的前提,也是完善行政问责制的首要任务。在我国现有的行政监督框架下,制定统一《行政问责法》的可能性比较小。但是我们应当以《监察法》和《公务员法》以及中央的相关规定为依据,使我国的行政问责制度尽可能走向统一,明确行政问责的主体、对象、范围、程序和方式等,使行政问责对象的权利保障和救济有法可依。

(二)完善行政问责程序是实现问责对象权利的保证

行政问责程序一方面是保证了行政问责的顺利进行,另一方面自身具有相对独立性,显示出权利保障的功能,是衡量行政问责制度公正合理程度的一个重要标准。但目前我国行政问责的程序比较混乱,很多地方关于行政问责的政府规章对问责程序规定较少。一般而言,行政问责制度应当包括问责的提起机关、调查程序、听取意见程序、理由和结果告知程序等。在此过程中,赋予行政问责对象的知情权、陈述权、申请回避权和听证权等尤为重要。知情权是行政问责对象对调查机关认定的事实、作出处理决定的理由、拟作出的处理结果有事先知晓的权利;在此基础上,还要听取行政问责对象对事实和处理依据方面的叙述说明及其意见。上述两方面在很多地方行政问责制度中皆有所体现。回避制度只有少量行政问责文件涉及到。对调查组中有不利于问责对象的特殊关系的,问责对象自然有要求回避的权利。至于听证程序,目前尚未有行政问责法律文件作出明确规定。我国的行政许可法、行政处罚法等多部法律法规均规定了行政相对人在面临对自己不利决定时享有听证的权利,这既是保证处理结果公正的需要,也是保障行政相对人合法权益的要求。而我国行政问责活动关系到行政问责对象的政治生命、个人声誉和工作,属于影响较大的行为,但是却缺乏听证程序的规定,这是很不正常的。把听证程序纳入行政问责过程中去,将推动行政问责相对人的权利保障和救济制度的发展。

(三)拓宽权利救济渠道是行政问责制度的内在要求

有权利就有救济。当行政问责对象对处理决定不服的时候,理应有畅通的救济渠道。但我国目前行政问责的权利救济渠道却仅有提出申诉一种,处于严重缺失的状态,对此

前文已有论述。对行政问责对象的权利救济既是完善行政问责制的内在要求,也是法律面前人人平等理念的很好贯彻。

德国的“重要性理论”认为,既不能将行政机关对其成员的管理行为全部纳入司法救济的范围,也不能完全排除在司法救济之外,而要看该事项的重要程度。只要涉及重要性事项,即凡是涉及当事人基本权利的,就应当适用法律保留与司法救济;反之,对于非重要性事项,则不适用法律保留与司法救济。[10]这个理论对于我国构建行政问责的救济制度很有借鉴意义。我们有必要针对不同的行政问责处理决定,按照其对行政问责对象权利影响的大小,规定不同的救济渠道。

行政问责的处理一般可分为行政处分和非行政处分两种。行政处分主要是指公务员法规定的六种处分方式。这些处分方式尽管面向全体公务员,但对行政机关领导人也是同样适用的。非行政处分是指除上述六种方式以外的其他行政处理方式,包括取消评优、选先资格、停职检查、诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评等。非行政处分对行政问责对象的实体权益影响相对较小,只要在问责过程中遵守了法定程序,可以通过行政机关内部程序予以救济,比如申诉等。(当然,有些行政处理方式对行政问责对象实体权益影响很大的,行政问责对象也应像行政处分一样享有各种救济权利)但对于行政处分,由于对行政问责对象实体权利影响较大,仅通过内部程序救济是远远不够的,应赋予其多种救济手段。

一方面,对于行政问责处理决定中的行政处分应穷尽行政内部救济手段。行政问责主要是行政机关内部行为,首先由行政机关对问责结果不服进行处理属于行政机关的职权范围,也符合经济、便利的要求。行政问责对象不服处理决定,在行政机关内部享有的救济手段应当包括以下三种:申诉、复议和。申诉制度是目前大多数行政问责法律文件所规定的,但实际执行效果却值得怀疑。至今尚未有行政问责对象通过申诉改变问责结果的报道。因此,对于申诉制度要加以研究,找出其没有发挥救济功能的内在原因并改进。行政复议作为行政机关对公民进行权利救济的一种重要方式,也应成为行政问责对象进行救济的一个重要手段。当行政问责处理决定,尤其是行政处分涉及问责对象的重要权利时,应当允许问责对象通过行政复议来救济。但现行的行政复议法却明确把行政处分排除在外。建议在修订行政复议法时,把行政处分也纳入其中,这样也可以和修改后的行政诉讼法实现对接。我国现行条例并没有规定行政处分不可以。因此从法理上讲,行政问责对象对行政处分不服的,可以进行。也是行政问责对象进行权利救济的一个重要途径。

另一方面,对于行政问责处理中的行政处分不服还可以提起行政诉讼。目前我国行政诉讼法明确规定行政处分不属于行政诉讼受案范围,这就使对行政问责处理中行政处分的司法救济通道彻底堵塞了。行政处分对行政问责对象的影响丝毫不亚于行政机关具体行政行为对行政相对人的影响。既然具体行政行为都是可诉的,将行政处分行为排除在行政复议制度之外则有失公允。同时,行政问责对象穷尽了内部的行政救济途径后,仍然对问责处理结果不服,却无法再提起行政诉讼,这样既不利于行政问责对象的权利救济,也违背了司法最终审查的原则。因此,应当对行政诉讼法作适当的修改,把行政问责行为也纳入行政诉讼的受案范围,这是行政问责对象权益救济的最重要渠道。

需要指出的是,行政机关的内部救济手段与司法救济手段是并列关系,而非后者的前置程序。行政问责对象不服问责处理决定时,可以通过行政机关内部救济途径解决,亦可直接诉诸法律,通过行政诉讼来实现自己的权利。

注释:

[1] 宋涛:《行政问责概念及其内涵辨析》,《深圳大学学报》(人文社会科学版)2005年第2期。

[2] 张正钊、韩大元主编:《比较行政法》,中国人民大学出版社1998年版,第617页。

[3] 韩剑琴:《建立责任政府的新探索——行政问责制》,《探索与争鸣》,2004年第8期。

[4] 周亚越:《行政问责制研究》,中国检察出版社2006年版,第37页。

[5] 有人认为,党的组织部门也有权对干部进行惩戒处理,也就表明党组织是行政问责的主体之一。但随着党政职能的逐步分开,这种现象会逐渐减少的。

[6] 本文没有使用“行政问责客体”的概念,是因为在法律关系中,人是一般不能作为客体的。很多关于行政问责制的文章都认为行政问责的客体是公务员,这是错误的。

[7] 从较宽泛意义上讲,政治责任和道德责任的承担也必然造成一定的法律后果,也可以称为法律责任。但习惯上一般将其与法律责任并列。

[8] 至于政府机关在给予受害人国家赔偿后向有过错公务员的追偿,也不属于民事法律责任的范畴。

[9] 王汉斌:《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)的说明》——在第七届全国人民代表大会第二次会议上。

行政问责论文篇9

【关键词】行政问责制 成效 存在问题 对策

据2013年8月2日《新京报》报道,在陕西省襄汾溃坝事故中被撤销党内职务的临汾市委原书记夏振贵,以山西省委统战部副部长的身份出席了一个公开活动,该被问责官员复出的消息得到了山西省委统战部的证实。近些年,我国对问题官员进行免职问责的情况逐步增多,许多问题官员被问责不久即复出担任要职,受到了社会公众的质疑。《检察日报》发表的“‘问题官员’复出离不开制度完善”评论说:“近年来,由于缺乏合理的制度支撑,不少因公共事件被问责的官员,很快异地为官或换个岗位甚至升官,他们的神奇复出无疑损害了官员问责制的公信力。”①媒体质疑,部分地方的官员问责机制成为“应对舆论的手段”。②行政问责从“台下”转到“台上”,受到广大民众的关注,其中质疑声不断,给当前我国行政问责制的实施提出了挑战,为行政问责制的完善提出了更高要求,健全完善行政问责制成为提升政府公信、赢得民心的必然选择。

行政问责制的概念与基本问题

行政问责制的理论依据是“有权必有责、有责必追究”,“责任政府”、“在民”、“社会契约论”等理论也是行政问责制的理论渊源。行政问责制是近代民主政治制度发展的产物,其最早发端于英国责任内阁制。当前,大部分西方国家均将行政问责作为对官员进行责任追究的方式,其具有广泛性、普遍性。按照学者观点,所谓行政问责制,是对行政工作中不履行或者不正确履行法定职责,导致行政秩序和行政效率受到影响,损害行政管理相对人的合法权益、贻误行政工作,给行政机关造成不良后果的行为,通过内部的行政监督和责任追究制度,对责任人进行追究相应责任的方式。③

行政问责制的具体内容包括问责的主体、问责的客体、问责的范围、问责的程序、问责的结果等五个方面。问责的主体:狭义上的是指上级行政部门或者本级政府的人事部门、行政监察机构,但现实中通常将党委、人大、政协和纪委也作为行政问责的主体;问责的客体:行政问责是针对政府机构本身的公职人员进行的问责,所以任何一级的行政公务人员均可作为行政问责的客体;行政问责的范围:任何行政公务人员的不作为、乱作为、作为不力的行为均属于行政问责的范围,均应追究相应行政责任;行政问责的程序:行政问责的对象应该接受问责主体的质询、询问,通过向问责主体汇报工作开展的情况、产生的影响、采取的措施等,同时,在发生重大责任事故启动问责程序,主要包括调查、惩戒处理、申诉复查、监督执行、问责之后的救济等;行政问责的结果:可以分为公开道歉、责令作出书面检查、、引咎辞职、通报批评、开除公职、等,对于触犯国家刑事法律的,依法追究刑事责任,则属于刑事司法的范畴。

我国行政问责制取得显著成效

我国行政问责制对公共行政改革和责任政府、法治政府的构建产生了重要影响。在2003年“非典”事件中,行政问责制由于公共卫生安全事件而在我国大陆全面启动,全国将近1000名公职干部由于防治不力或者隐瞒疫情受到行政问责,这是新中国历史上首次在突发事件中大范围、连续的追究官员的行政责任。某些重大事件往往使政府认识到建立某种机制体制的重要性,“非典”事件的发生,使我国社会民众和政府认为非常有必要建立行政问责制,将行政问责制度化、规范化、法律化。因此,“非典”之后,我国加快推进了行政问责制度建设的进程。2004年,《党内监督条例(试行)》颁行,将询问、质询、罢免、撤换要求及处理等内容作为党内的制度规范,同年,中央办公厅下发《党政领导干部辞职暂行规定》,以党内法规方式明确了因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等多种对党政领导干部进行问责的方式。同年由国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》规定,对国家行政人员行使公共权力中有不当行为、违法行为的,必须依法承担法律责任。2006年,《公务员法》正式施行,首次以国家法律的形式明确规定了行政问责制。

在我国不断健全完善行政问责制度的同时,相应的行政问责活动也在不断进行,有效推动了我国依法行政进程。随着行政体制机制改革的不断深入发展,我国对行政问责制度更加重视,在制度建设取得显著成效的同时,行政问责制的实践活动亦取得积极效果。各级党委、政府高度重视行政问责制度建设,从治党治国的高度大力推进行政问责制度建设,主要加大了对行政负责人的问责力度,各级行政负责人亲自抓行政问责工作,使行政问责制度的运行步入良好态势。在我国推行行政问责制的过程中,众多行政“一把手”被问责。比如,2003年12月,重庆开县发生中石油井喷事故,导致200多人死亡,时任中石油总经理的马富才因此引咎辞职。2004年2月,吉林市某商厦火灾导致54人死亡,时任吉林市市长的刚占标因此引咎辞职。2008年1月,时任辽宁省西丰县县委书记的张志国因“进京拘传记者”而引咎辞职。2011年7月23日,浙江温州“7·23”动车事故导致数十人死亡,铁道部党组展开行政问责,免去上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、副局长何胜利的职务,并且对被免职人员进行调查。2012年8月,陕西省发生严重道路交通事故,导致86人死亡、3人受伤,国务院成立事故调查组进行了调查,对26名官员进行问责。2013年5月22日,云南省昆明市就东川“牛奶河”污染事件后续情况召开新闻会,对东川区分管环保工作的副区长等5名相关责任人进行问责处理。

与此同时,以行政首长为重点的行政问责制从中央到地方得到全面展开,进行行政责任追究的范围依法延伸,对各级官员的行为进行了规范。在中央制定和执行行政问责制的基础上,各级地方党委、政府积极主动地、创造性地制定出台了一些地方性的问责制度,对各级行政领导干部发挥了良好的监督效果。随着行政问责的深入开展,不仅那些明显对人民群众和国家利益造成损害的行政人员受到了问责,对行政人员决策失误、行政不作为、隐性失职等问题也开展了问责,使问责的范围“由点到面”逐步扩大。在开展具体的问责工作过程中,行政工作人员的责任意识、风险意识、依法行政意识得到了增强,营造了良好的行政文化,使那些过去较有市场的“不求有功,但求无过”等传统的落后观念受到了颠覆性影响,从行政意识的层面有力地促进了问责文化氛围的形成。

当前我国行政问责制存在的问题

近些年来,我国行政问责制度体系不断健全,通过严格执行行政问责制,责任官员受到了应有的处罚,维护了政府公信力,受到了广大人民群众的好评。但是,许多民众和媒体也在指责某些地方党委、政府所制定的行政问责制形同虚设,成为“愚民”和应对“舆论”的重要手段,多地官员受到免职行政问责之后在较短时间之内复出担任重要职务,广受民众质疑,损害了地方政府公信力。当前我国行政问责制存在的问题主要体现在:

行政问责意识有待提升,问责文化难以形成。我国长期以来形成的“官本位”、“权力至上”等思想根深蒂固,对当前部分领导仍然具有影响力,某些领导干部权力本位的意识仍然十分浓厚,责任本位的思想还没有形成。作为行政负责人,没有做好对下属的不当行政行为和非法行政行为进行问责的准备,更没有做好自己在工作失职时接受问责的准备。在这样的思想背景下,部分领导干部依然按照“不求有功,但求无过”的心态开展行政工作,甚至在行政工作中刁难群众、贪污受贿、鱼肉百姓,对上级溜须拍马,对下级颐指气使,主观主义和官僚作风、衙门作风盛行,和中央的规定背道而驰,严重偏离了作为人民公仆的要求。与此同时,由于社会公众的总体素质和民众参与问责的意识发展得还不很充分,也给行政问责的深入开展产生不利作用。

行政问责立法有待加强,问责缺乏法律保障。行政问责首先是从政府内部的规范制度开始的,随着行政问责的深入开展,必须形成法制化、规范化和程序化,也就是必须加强行政问责的立法,依法实施行政问责,避免行政问责按照上级行政官员的意图随意为之。加强行政问责立法是实现依法行政、建设责任政府的需要,并且行政问责可以反过来促进政府立法工作的开展。行政问责立法应该考虑在怎样的情况下必须追究行政官员责任的问题,以及行政官员失职证据的认定、问责程序、问责结果的执行等问题。当前,我国《公务员法》、《公务员法实施条例》等对行政问责做出了相应规定,行政问责的法制化得到了有效推进,但是国家层面的立法还比较宏观、不够具体,许多地方按照地方政府规章进行行政问责,导致不同地区的行政问责之间差异过大,相同的行政违法事件和行政不当事件在不同的地区可能受到不同处理,违反了“相同情形得到同等处理”的平等原则,不利于行政问责工作的统一化、规范化。

行政问责权限有待明确,问责自由裁量过大。按照“有权必有责”的原则,行政官员行使权力和承担责任之间应该保持一致性,权力和责任之间具有对等性。这就是说,我们在开展行政问责工作的过程中,必须以行政官员的权限为基准,承担的责任必须和其拥有的职权保持一致。在产生需要行政问责的事件时,对事件拥有较大决定权的行政领导必须给予严厉的问责,问责的严厉程度和其承担的职权必须对应。目前,我国并没有对某些行政公务人员的职位规定明确的职责,加之党政机关之间的关系千丝万缕,党政部门之间、各层级行政部门之间、相同行政部门的正副职之间的行政权能交叉、模糊、不明确,以及对那些“集体决策”的事件,难以对相关责任人进行问责,这些因素给行政问责带来了难题。此外,对于行政问责的具体措施也缺乏明确规定,在何种情况下应如何问责的问题,并没有统一的标准,从而导致相关领导机关对行政问责的自由裁量权过大,相同的行政责任事件,在不同地区可能受到不同的处理,在相同地区的不同时间也可能受到不同处理,有违行政问责的公平性原则。

行政问责主体有待扩充,问责范围过于狭窄。行政问责可以分为内部问责、外部问责两个方面,内部问责是政府系统内部的问责,外部问责是外部职权部门的问责。内部问责是同级政府人事部门、行政监察部门对行政人员的问责,也包括以同级政府名义做出的问责和上级行政主管部门对下级行政主管部门工作人员的问责。而外部问责是党委、人大、政协、党委组织部门、党的纪检部门对相关行政责任人员的问责。因为我国关于行政问责的法律法规不健全、不完善,导致当前大部分的行政问责局限于行政机关内部,导致了党委、人大等部门的对行政机关工作人员的问责力度较为薄弱,其作用并没有得到应有的发挥。目前世界上大部分国家的行政问责,既包括内部问责,如政府及其相关机构对行政人员的直接问责,同时也包括外部问责,如议会或者其他机构对行政人员的问责。和行政机关内部的问责相比较而言,由于行政机关内部特有的关系,在进行问责的过程中可能更多地考虑法外因素、规章制度外因素,因此外部行政问责是更加符合“行政法治”要求的,但是我国在这方面却显得较为薄弱,不利于推进行政问责的法治化。

当前我国健全完善行政问责制的对策

针对上文所提到的行政问责中存在的问题,我国健全完善行政问责制的对策为:

加强外部行政问责。除了行政机关内部的问责之外,强化党委、人大、政协、党委组织部门、党委纪检部门的行政问责。由于行政机关内部存在各种千丝万缕的联系,行政机关内部的行政问责可能产生不公平现象,而党委、人大、党委组织部门、党委纪检部门则拥有依法对行政机关相关人员进行问责的权限,外部的问责活动具有合法性,同时能够避免更多因素的干扰。比如,法律就赋予人大对行政机关法定代表人和政府部门负责人的任免权,可依据法律的规定依法任免行政干部。当然,人大任免行政干部须在同级党委领导下进行。

提升行政问责意识。首先,行政机关法定代表人必须不断提升行政问责意识,将行政问责工作作为自身重要工作抓紧抓好,对下级政府行政负责人和同级政府部门负责人行政乱作为、不作为和非法作为的,必须及时展开行政问责,不姑息迁就。同时,积极支持外部问责主体对行政工作人员的问责,形成行政机关内部和外部问责的协同机制,营造良好的问责文化。其次,提升社会公众参与行政问责的意识。民众积极参与行政问责,能够发挥公民问责的巨大力量,从而使行政问责的功能作用得到更大体现。我国的一切权力属于人民,各级行政机关接受人民的委托而管理公共事务,必然要对人民负责,人民是最有权对行政工作开展监督的。公民参与行政问责是行政问责的巨大进步,能够让行政机关在开展工作中更加注重民意,从而有效推进我国民主政治的发展,推进责任政府建设。

加快行政问责立法。我国目前行政问责中存在的问题,较大程度上是由于行政问责立法的滞后而导致的。为此,我们要完善行政问责制,就必须切实推进行政问责立法,通过行政问责的法制化推动此项工作的长期有效开展,发挥应有的功能作用。我国自古受到“官本位”、“权力本位”思想的影响,目前这些错误落后的观念仍然在部分行政负责人中存在,容易导致“人治”的倾向,解决此问题的关键在于健全完善相关法律制度,使“法治”替代“人治”,减少人为的干扰因素。当前,行政问责的立法中,需要对问责的主体、内容、程序、结果的应用等作出明确的规定。

完善官员复出机制。目前,我国在行政问责方面做了许多努力,取得的成效也十分明显。而部分被问责官员在短时间内复出担任重要职务,引发公众质疑,使行政问责的效果大打折扣,甚至媒体评论认为部分地方的行政问责是为了“应对舆论”,使民众对行政问责丧失了信心。对于被问责官员能否复出的问题,不能一概而论。但是,什么情况下的被问责官员可以“复出”、多长时间后可以“复出”、哪些情况下的被问责官员永远不能“复出”,这些都没有明确的规则予以规范,导致社会质疑也就在所难免。所以,当前我们还必须将被问责官员的复出机制作为行政问责的重要内容予以抓好,使被问责官员的复出更加透明和公开,更好地接受人民群众监督。

(作者单位:内蒙古大学法学院)

【注释】

①吴学安:“‘问题官员’复出离不开制度完善”,《检察日报》,2013年8月5日。

②骆沙:“问责机制不能成为应对舆论手段”,《中国青年报》,2013年5月5日。

行政问责论文篇10

[关键词]政府责任理念;行政问责;扩散及再生产;责任政府

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863(2013)05-0047-05

自2003年以来,随着行政问责(制)的不断发展,政府责任理念日益普及和深入人心。与此同时,关于政府责任、责任政府和行政问责(制)等主题的研究也大量涌现。研究者大多笼统地指出,社会各界都已经越来越多地树立起政府责任的理念,但却并没有分析政府责任理念的演进及其状况,也没有深入探讨其中所存在的具体问题。为此,本文将立足于我国行政问责(制)发展的历程,以公共话语尤其是党和政府的官方话语及其演变为分析对象,来透视政府责任理念的确立、传播及其再生产的基本状况,探讨政府责任理念扩散及再生产的社会建构,进而分析当前政府责任理念所面临的各种困境,最后提出一点关于建设责任政府的对策和建议。

一、责任理念扩散及再生产的基本历程

早在改革开放初期,党和国家的领导人就认识到了建立和完善责任制的重要性。比如,邓小平就在多次讲话中强调,“要有分工负责,要从上到下建立岗位责任制”,“在管理制度上,当前要特别注意加强责任制”,“失职者要追究责任”。自此以后,岗位/管理责任制、分工负责制、执法责任制等,一直在政府的制度建设中占有突出位置。但这些概念指向的主要是政府内部的职责或责任,并没有形成比较系统的政府责任理念。

2003年非典问责是一个重要的历史拐点。在经历非典问责的风暴之后,行政问责的概念得到了社会舆论的强烈关注和大力呼吁。伴随着各地行政问责(制)的探索和实践,政府责任的理念得到了快速扩散,获得了党和政府以及社会民众的广泛认同,并迅速成为公共话语体系中的重要音符。而且,较之过去着眼于内部管理的政府责任理念,由行政问责(制)激发并衍生的政府责任理念也更多地具备了民主和法治的内涵。

2004年国务院政府工作报告是一个具有转折性意义的施政宣言,报告首次用到“法治政府”的概念,专门增加了“加强政府自身建设”的部分,并用非常大的篇幅阐述了许多关于政府责任的理念,如“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”、“自觉接受人民监督”、“对人民负责,为人民谋利益,接受人民监督”等。政府工作报告前所未有地强调责任和监督,引发了社会各方的热烈响应。

随即,国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》,其中明确提出了“行政权力与责任紧密挂钩”的目标,并将“权责统一”确定为依法行政的六个基本要求之一,要求做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。相对于1999年11月国务院的《关于全面推进依法行政的决定》,《纲要》从多方面突出了依法行政的责任内涵,但这主要是在依法治国、法治政府和行政法制的话语体系中来阐释政府的责任。

2004年9月,中共十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,提出要“依法实行质询制、问责制和罢免制”。这是党中央对问责制的第一次正式的官方表达,具有重要的开创性意义。紧接着,在2005年和2006年的政府工作报告中,以及在2006年9月国务院召开的全国电视电话会议上,国务院总理连续提出了推行或强化行政问责制的要求。经过党和政府这种高层次的表达,问责(制)的概念就逐渐成为时髦的政治话语。

随着行政问责(制)的推进,责任政府的概念也开始隆重登场,成为官方话语的新宠。早在2006年,十届全国人大四次会议批准表决通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,首次正式提出了建设责任政府的目标。2008年2月,国务院的《中国的法治建设》白皮书,中共第十七届中央委员会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,也都正式使用了责任政府的概念。至此,人大、政府和党可以说是先后认可并确认了责任政府的理念。

2008年3月,国务院通过新修订的《国务院工作规则》,重申了建设责任政府的要求,并增加了行政问责制的条款。5月,国务院又《关于加强市县政府依法行政的决定》,提出要加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责制。

而且,近年来历次党代会的报告也透露出向责任话语转型的趋势。1997年十五大报告提出建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系,2002年十六大报告提出要建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制,都主要是着眼于政府运行的效率和规范的。2007年十七大报告将“权责一致”和“监督有力”纳入到行政管理体制改革的目标函数中,十七大和2012年的十报告都提出要健全问责、引咎辞职和罢免等制度,不仅明确提出了责任的命题,而且涉及责任的议题也更多了。

更重要的是,持续不断的问责风暴冲击了官场,给全社会留下了关于政府责任的直接而深刻的观感,而且,各级政府行政问责制的广泛建立,更是普及、传播和实践了政府责任的理念。从2003年7月长沙市推出《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》开始,中央和地方出台了大量行政问责的法规、条例和规章等,特别是2009年党中央和国务院联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,是中央首个以问责为名的正式文件,具有较高的层次性和权威性,把行政问责制以及政府责任理念推向了一个新的高度。

从扩散的意义上讲,当代中国的社会民众尤其是政府官员可以说是已经普遍形成了政府应当负责任的观念,更多的人学会从政府责任的角度来分析和理解各种治理现象或社会问题,也开始利用责任规范来向政府及其官员提出这样或那样的诉求。而就其再生产方面而言,涉及政府责任的各种观念、思想和理论已经有了巨大的发展,相关的经验和知识也都有了长足的积累,特别是有关政府责任的理论研究蓬勃发展,对政府责任做出了论证和阐释,也影响了建构政府责任的实践活动。而且,扩散和再生产的过程的是紧密联系在一起的,也是相辅相成的。

二、责任理念扩散及再生产的社会建构

从社会建构的角度来看,政府责任理念的扩散及再生产是一个治理理念转变的过程,也是各种社会行动者参与和互动的结果。

(一)监督和控制权力的意志表达

建设一个高效、廉洁和负责任的政府,是建立和发展市场经济体制的内在要求。随着我国从传统社会向现代社会的全面转型,市场经济体制不断发展和完善,建立一个什么样的政府、行政改革何去何从以及怎样提高公共治理的效能等问题,成为改革和发展所面对的挑战,而其中的核心问题就是如何控制政府的责任。政府责任是民主治理的基础,也是法治社会的应有之义。只有从各方面让政府及其官员负起责任来,才能真正落实民主和法治的要求。因此,随着民主和法治成为社会的主流价值观,以及国家民主和法治建设的推进,政府责任的问题也就被提上议事日程。

更现实的问题是,当前我国已经进入到社会矛盾的凸显期,各种社会矛盾纠纷此起彼伏,政府权力失控的问题,包括权责不对称、、失职渎职和不作为等广泛存在,食品安全和环境治理等领域的治理失灵还非常普遍。这些不仅助长和激发了相关的社会矛盾,削弱了政府的权威性、执行力和公信力,也提出了政府应该对谁负责以及如何才能更加负责任等命题。正是这种公共治理的现状,要求强化对政府权力的控制、监督和问责。有关政府责任的各种理念因此而得以表达,同时也为治理的变革提供理论支持和价值辩护。

(二)重大事故或社会事件的触动

社会重大问题或事件是促使价值理念发生变化的重要引擎。比如2003年的孙志刚事件就激发了关于自由迁徙权及公民宪法权利的社会大讨论,也让人们第一次接触到了违宪审查等概念。社会重大问题或事件的范围是非常宽泛的,可以是战争、危机、灾难等任何产生重大影响的问题或事件。凭借其巨大的社会影响力和辐射力,社会重大问题或事件打破了既有的权力均势,冲击和挑战了人们既有的价值观念,激起广泛的社会争议或讨论,最终以激烈而深刻的方式引入和形成新的价值理念。

2003年的非典造成了世界范围的巨大恐慌,由此引发的行政问责层次高、范围广、人数多、时间集中,掀起了中国官场史无前例的问责风暴。其后,诸如松花江水污染事件、山西黑砖窑事件、贵州瓮安事件、三鹿奶粉事件、上海大火事件、温州动车事故等,连绵起伏,后果严重,影响巨大,并且也都有相应的问责。这些灾难性事故或无一例外都引起广泛的社会关注。因此,每一次事故或事件都像是一次全民参与的社会仪式,既给政府官员们上了生动的一课,也激起公众对于政府责任的拷问和期许。

(三)问责和责任实践的强化

非典问责只是打开了政府责任理念成长的窗口,归根结底,是持续的行政问责实践及相应的制度化建设,推动了政府责任理念的扩散及再生产:(1)一旦有了问责和问责制,人们就会以类似的甚至更宽泛的问题提出问责的要求;(2)问责(制)明确和拓展了政府责任的范围,也将政府置于更多潜在的责任承诺之下;(3)问责提升了对政府的价值期待,公众也日益形成了追问政府责任的心理惯性;(4)问责的良好效果使其“迅速发展成为我国执政者得以继续维持其权威和公信力的重要抓手”[1],并被予以正当化和合法化。

(四)理论研究的扩大再生产

此起彼伏的问责风暴也激发了研究者的热情。对“中国知网”的检索可以看到,伴随着行政问责(制)的发展,问责(制)的研究保持着持续上升的趋势。2001年以及此前,理论界还没有问责的概念。2002年香港开始实行高官问责制,才出现了一些介绍香港高官问责制的文章。2003年问责(制)的理论研究开始起步,自2004年至2009年,关于问责的研究出现了连续多年的高速增长,并一直维持在一个较高的水平。同时期,有关责任政府、行政责任和法治政府等问题的论文和著述,也有了非常显著而迅猛的增长。

据的检索日期是2013年2月28日,2012年的数据较少,应该与一些期刊的数据还没上网有一定关系。

理论研究是知识(再)生产的重要途径,也在价值观念的建构中扮演着重要角色。对于问责(制)、政府责任和责任政府等问题的大量研究,固然还大量存在着概念含混、缺乏深度、低水平重复、与实践相脱离等方面的问题,但研究的兴盛至少表明,政府责任是非常重要的,也是需要大力去实现的。甚至仅仅是对政府责任的理论聚焦,也推动相关知识的扩大再生产,促进了人们对政府责任的认识和理解,并影响着实现政府责任的各种实践活动。此外,借助电视、报刊、杂志和网络等媒介,研究者的声音也促进了政府责任理念的播散。

(五)新闻媒体和网络的助推

随着社会多元化程度日渐提升,各种新的价值观念也得到了蓬勃发展的空间。新闻媒体不仅是社会观念的传播者,也是价值理念重要的建构者。在一些产生了较大社会影响的问责事件中,惨重的灾难或事故、政府官员的过错或丑闻、上级(甚至中央)领导人的震怒、大批官员丢了“乌纱帽”、社会公众的声讨或抗议。这些高度戏剧性的素材,刺激了新闻媒体的神经,也吸引着公众的眼球。在围绕相关事件的大众传播过程中,新闻媒体也将政府责任的观念带入到社会的每一个角落,波及和影响到更多的人。

网络开辟了人们获取和传播信息的便捷渠道,极大地增强了普通民众的话语权,也为政府责任理念的扩散及再生产提供了有利的条件。

(六)公民权利的倒逼

政府的责任对应着公民的权利,权利的话语也界定了政府的责任。党的十七大明确提出要保证人民当家作主,保障人民的知情权、表达权、参与权和监督权,这就为主张政府责任提供了更为坚实的权利基础。随着社会权利意识的觉醒,就业权、健康权、住房权、平等权、休息权、受教育权等许多新的权利概念逐渐被提出来,并要求政府来满足相关的权利要求。最重要的是,公民也开始通过主张权利来倒逼政府的责任,比如一些公民主张自己的知情权,对政府提出信息公开的申请,实际上也是督促政府履行信息公开的义务。

提出公民权利的概念,要求政府维护和保障这些权利,不仅将政府及其官员置于责任规范的约束之下,从权利的角度界定了政府的责任,而且也建构和推进了政府责任意识。特别是随着网络问政的拓展,公民通过网络进行参与、表达和监督活动,对政府及其官员施加了更为严苛的责任压力。比如,对官员“雷语”进行围观,口诛笔伐,这些言论上的过错不是法律所禁止的,但却包含在公共责任的规范之中。在舆论的关注和压力下,党和政府不得不进行问责,也就实质性地建构了政府责任,并促进了政府责任理念的扩散及再生产。

三、责任理念扩散及再生产中的困惑

政府责任理念的扩散及再生产深刻改变了公共行政的权力生态及其心理环境,促进了公共治理从效率中心主义迈向责任中心主义的转变。但无论是在实践操作中,还是知识(再)生产上,政府责任理念在持续强化的同时,也显示出多方面的困惑。

(一)问责理念的差异和混乱

早在2004年就有研究者指出,要推进行政问责制,但也要防止将问责制简单等同于“引咎辞职”、“上问下责”、“上级对下级某个已知的具体过失的惩罚”。[2]虽然近年来我国的行政问责(制)取得了显著的进步,但这些问题并没得到明显的改观。总体上说,“社会各界对问责制的认识极其混乱,存在着泛化、滥化、简单化的倾向,问责制似乎成了一个包罗万象的责任体系,问责制似乎等同于免职或者责任追究。”[3]

从制度规范方面来看,各地方政府的行政问责制广泛存在着异体问责缺位、问责客体不清、问责程序不规范、问责方式过于笼统等问题。[4]而且,不但各地出台的问责制差别很大,甚至上下级政府出台的行政问责制也不一样。比如,重庆市出台的行政首长问责制规定了18种问责情形,中央出台的党政领导干部问责规定列举了7种问责情由,而江西省出台的实施办法则将其扩大到了26种,并且相关的规定也差别甚大。

可见,虽然政府责任已经成为社会的基本共识,但上述情况不仅表明了权力体系中职责不明、权责不清、界限模糊等结构性问题,也显示出人们对于问责(制)和责任(制)的理解存在差异甚至混乱。而且,“对干部的问责和复出之所以存在争论,很重要的原因在于争论的各方对于问责中的责任有着不同的理解。”[5]这些情况也给问责中的混乱、不公平或不彻底等问题埋下了伏笔。

(二)责任政府与政府责任的混同

什么是责任政府?研究者一般认为,责任政府既是一种民主政治的价值理念,也是一种控制政府的制度安排。[6]这也是比较能够形成共识的。但许多人仍然用具体的政府责任来阐述责任政府,而且对于这些责任的内容,往往是在诸如宪法责任、政治责任、法律责任、行政责任、道德(义)责任、职业责任、诉讼责任以及侵权赔偿责任等概念中做不定项选择,甚至还经常忽略上述不同责任之间的矛盾。[7]必须要指出的是,责任政府主要是一种控制政府权力和责任的制度体系,而政府责任则是政府所承担的职责和义务。两者是不同层次的概念,是不能混为一谈的。否则就很容易用政府个别的或具体责任抑制甚至消解了责任政府的宏大主旨。

研究者还指出,责任政府既是指作为宪法制度的责任政府,也是指行政制度意义上的责任政府。前者主要是指一种内阁向议会负责、政府对选民负责、受选民控制的宪法体制,而“近年国内谈论的责任政府、问责制政府,其实属于行政制度意义上的责任政府。”它所关注的主要是行政机关内部决策权的配置、权责一致和问责制等问题,“主要价值目标是提高行政效率和惩戒官员的渎职等错误。”[8]当前我国的行政问责制通常是与行政绩效评估等相提并论的,其主要目标都是“提高政府的执行力和公信力”,这显然是与后一种责任政府概念相匹配的。这种价值定位虽然具有现实性和可行性,但也会制约责任政府建设的信度和效度。

(三)责任政府概念的迷思

当代中国的行政改革已经提出了许多目标性的概念,如有限政府、亲民政府、法治政府、责任政府、透明政府、诚信政府、廉洁政府、效能政府、服务(型)政府、回应性政府、学习型政府等。这些概念虽然是针对政府的具体问题——如效率低下、信息不公开和缺乏公信力回应性等——而提出来的,但也很大程度上破除了传统效率中心主义的行政价值观。但无论是法治、透明和效能,还是廉洁、诚信和服务等,也都是为了更好地实现政府的责任和义务,使政府及其官员更好地为人民服务。落实这些概念也可以说是从不同方面实践了政府责任的要求。因此,对于责任政府的目标而言,这些概念是有用的,也是相辅相成的。

但问题是,这些新颖的概念纷至沓来,不可避免会带来某些思维上的短路,也容易造成某些朝令夕改、摇摆不定或虎头蛇尾的印象,进而导致各种敷衍或应景的做法。比如,这些概念究竟是什么含义,针对的是哪些具体问题,提出了哪些可操作的主张,各个概念之间的关系如何,是否有着孰轻孰重或孰主孰次的问题,这些并没有清晰的答案。而人们也经常随意地将这些概念串在一起来表达,这样看似面面俱到,无懈可击,但却是既没有重点,也缺乏条理,还容易陷入到口号治国或概念炒作的泥潭中去。质言之,虽然人们已经接受了责任政府的概念,但它却又迷失在一大堆似乎同样重要的概念当中。

(四)理念与实践和制度的脱节

行政问责包含了实践、制度和理念三个紧密联系的维度,但这三者的发展逻辑和演进节奏却是有差异的。其中,实践和制度主要是由现实的权力关系和利益结构所建构起来的,演进的过程是渐进和缓慢的,也具有较高的可控性。但理念则能够相对容易地超脱现实的羁绊,实现重大的转变和发展,包括转向和形成一套全新的价值观。而且,相对于实践和制度主要是由党和政府中的部分人来操作,理念的演进则主要是一个社会多元参与的价值对话过程,很难能单方面地对其进行操控、约定和限制。归根结底,操作实践和制度的与参与价值对话的是不同的社会人群,他们的立场、利益、价值观和目标取向是不同的。

如此一来,就不可避免地产生了理念与实践和制度相脱节的问题,即理念走到了实践和制度的前面,实践和制度滞后于理念发展的步伐。更具体地说,就是责任的理想很美好,目标很高远,但问责的现实很无奈,结果不如人意。特别是,随着人们用更为合理或完善的责任理念来评估行政问责(制),就必然形成较低的治理绩效与日益高涨的责任期望之间的落差,并进一步凸显和放大了实践和制度上的缺陷性。而问责过程中的不清楚、不公平和不彻底等弊病,以及被问责官员几乎全面复出的情况,更是形成了理念与现实的强烈反差,也引发了公众的不满和质疑,消解了行政问责(制)的公信力。

(五)理念演变的路径依赖

众所周知,政府必须有限,才能有为和有责。但我国政府素有全能主义的政治传统,事无巨细都大包大揽,舍不得放权让利,最终疲于奔命,更费力不讨好。而在以政府为单一中心的治理体系下,人们无论是遇到什么性质的问题,也都习惯于“有事找政府”,要求政府负起责任来。在由此而形成的思维模式中,对政府的定位是任意的和混乱的,政府责任也没有清晰的边界和标准。

必须要指出的是,我国目前的行政问责制大多都是一些行政规章,问责规范主要是围绕行政职能或职权关系而建构起来的,具体则是由上级党委和政府来实施和操作的,也就是所谓的“同体问责”和“上问下责”。这样就不但强化并再生产了“对上负责、对下不负责”的权力运行逻辑,也使政府责任的丰富内涵被简约化了,甚至还制约了其他责任机制及相应的责任理念的发育。

此外,健全的政府责任理念诚然有助于提升政府的责任水平,但问责的高压也会诱发逃避责任的强烈动机。面对日益严厉的问责形势,政府官员也日益发展出各种防卫性机制,比如将矛盾冲突“击鼓传花”等,以降低被问责的风险。甚至于因为害怕过错或失败,许多政府官员抱着“不求有功、但求无过”的消极心态,不敢放开手脚去做有价值的事情。这些都是值得警惕的问题。

当然,尽管还存在上述缺陷和不足,行政问责(制)都很好地表达和实践了政府责任的理念,也促进了政府责任理念的传播及再生产。相对于过去人们只能是公共治理的“局外人”的历史,政府责任理念重申了公民的者身份,伸张了公民的民利,建构了民众向政府提出要求的正当性,也为公众提供了影响政府的价值工具。

四、进一步的思考及对策和建议

建立一个更加负责任的政府,不仅要求政府及其官员充分地履行其职责和义务,也需要社会形成关于政府责任的价值共识。在当前行政问责制还不完善的条件下,尤其是要注意形成健全的政府责任理念,从发展和完善行政问责体系入手,引导各种社会力量参与到行政问责过程中来,提高行政问责的效力和公信力。在价值层面上讲,重要的不仅是人们是否具备以及具备怎样的政府责任理念,而且也是要通过广泛的价值对话,以更好地理解行政权力及其运行、政府的职责及其界限、政府官员适当的行为、政府与公民及社会之间的关系等。

为了更好地发挥责任理念对于责任政府建设的引导、支持和评价作用,首先应要认真落实宪法和其它法律制度,依法追究政府及其官员失责或卸责行为的责任,实现公平、公正、全面而彻底的问责;其次,要建构多元主体的行政问责体系,将政府责任理念内化到公共治理的各项制度安排中去,用良好的规则来落实责任理念的要求;最后,要深入反思相关的价值理念,既要积极利用责任规范来推动政府的改革和发展,也要防止过高的价值期望消解了责任实践的价值和意义,还应给予一些积极有为的改革和创新以更多的宽容。

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