行政监督论文十篇

时间:2023-03-26 03:56:17

行政监督论文

行政监督论文篇1

[论文摘要]本文首先对行政执法监督的必要性进行了简单阐述,然后针对目前行政执法监督的现状作了个人分析,并提出了四条行政执法监督的有效开展途径。

行政权的经典定义是建立在资本主义“三权分立”理论基础之上的,是对应于立法权、司法权的一种权力。在中国大陆,行政权虽然没有立法权和司法权那样对法律影响深远,但是它却广泛的影响到公民的生活和工作。在浩若烟海的法律法规中,行政法的数量占据了八成以上。因而,依法行政的落实,对依法治国方略的正确实施,影响可谓大矣。

一、行政执法监督的必要性

我们发现现代行政权的日益扩展,行政事务的渐趋复杂,行政职能越来越广泛深入地介入公民生活,造成公民权利受到影响和侵害的可能性也越来越大;行政权在社会主义条件下也有腐蚀和异化的可能,不仅成为理论上的一种推演,而且也为社会实践所证实。虽然近年来依法行政的口号之下,行政机关的办事效率和合法程度已经较以前大大改善,但是由于多种原因,百姓的抱怨声还是屡屡见诸报端。现实生活中,我们经常从各类媒体,特别是网络上看见对行政执法权力滥用的揭露和批判。权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在行政执法中的确常有发生,这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象,而且严重破坏了法律的尊严,危害社会主义法制建设。在历届“两会”热点问题中,网民最关心的也就是腐败问题。中央也一直强调反腐工作关系到我党的兴衰存亡。而解决依法行政问题,才能从根本上解决腐败问题。

二、行政执法监督的现状

目前我国的行政执法监督主要有人大监督、自身监督、审计机关监督、舆论监督等形式。人大及其常委会作为国家权力机关,它的监督是最高层次和最具效力的。人大对行政执法的监督,主要是审查政府规范性文件是。要建立政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件的制度。人大要以有关法律法规为依据,及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的,要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件,以便从源头上堵塞违法行为。但是人大的监督有触及不到的地方,特别是对基层行政机关的具体行政违反行为,在执法过程中的犯法行为,监督力量无法达到。现实情况表明,某些违纪违法的行政执法事件,采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式,往往会触动不大,甚至对某些有关部门及责任人来说,还会无动于衷,过后依然我行我素;而事件一旦被报纸、电台、电视台等新闻媒体公开披露后,就会产生一连串的震动效应:当事人会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任;当事人所在单位会迅速采取补救措施整改工作,以尽快消除负面;有关行政执法部门也会以此为鉴,开展活动,抓好防范工作。但是宣传舆论部门也有可能被一些主管宣传的行政部门影响,对一些较大的案件或者关系到关键负责人的案件不予报道。单独看任何一个监督形式都无法独立完成监督功能。

三、行政执法监督的有效开展途径

要遏制行政执法中的腐败现象,确保行政执法走上“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”法治轨道,就必须建立一种从内到外、从上到下全方位的监督制约机制。

(一)思想上防微杜渐,警钟长鸣

法治的大敌是人治。在行政执法中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题,主要是根深蒂固的封建专制思想在作祟。行政执法的主体是各级领导干部以及各级行政机关的工作人员。因此,依法行政至关重要的一点,就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育,为他们构筑一道法律至上的思想防线。

(二)建立严密的内部监督机制

固本方能培元,本在于行政执法系统本身,只有行政机关本身做到刚正不阿,才能从根本上解除违法行政的滥用。建立严密的内部监督机制,正本清源,防微杜渐。一是要严格执行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨,行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政,并纳入财政预算管理的制度。彻查部门设置的小金库、小钱柜,以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。二是要建立和实施执法责任制和错案(执法过错)责任追究制。要根据宪法和法律的要求,将行政法律法规分门别类,按其确定实施的行政机关,并层层分解落实到各有关职能部门及岗位,明确执法职责,促使执法工作规范化、制度化,全面提高执法水平。三是要加强执法队伍建设。要把好进人关。通过公开招考,选拔、录用执法人员,努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。执法机关的负责人要定期交流,重要岗位执法人员要定期轮换。流水不腐,户枢不蠹。第四,要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立行政执法的内部监督机制中,要充分发挥监察和审计部门的作用。(三)政务公开,接受外部监督

如果搞成“阳光政务”,接受群众监督,那么等于又是一道强有力的节制。在不少行政纠纷案件中,人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准,认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法,说轻些是有关人员素质低下、态度生硬,说严重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权,不敢接受人民群众的监督。这是与我们党全心全意为人民服务的宗旨相违背的,也是与依法治理的基本原则背道而驰的,我们必须高度正视这个问题。行政公开,是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明,政府行政部门只有无条件的全面地推行行政公开,将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下,才有可能做到依法行政、公正执法。

(四)高效调查和处理违法行为,以儆效尤

对违法行政案件进行认真查处,给人民群众一个满意的交代,表明行政机关的工作作风和工作态度,是出现违法行政行为之后,行政机关需要立即采取的行动。人非圣贤,不怕犯错。但是有错必改,有错必纠,才是一个负责任的行政机关的作为。查清案情真相,对责任单位和责任人进行客观公正的处理,才能经得起人民群众的检验。调查往往涉及多个部门和个人的行为,调查中必然会遇到各种各样的抵触和人为设置的障碍,如果只是在浮在表面查,很难查到案件的真实情况,必须深入进去刨根问底,方能查清案件的来龙去脉,确定责任单位和责任人应负的责任。不查处或查处不力,执法犯法、徇私枉法就难以从根本上杜绝,个案监督就会半途而废,就起不到和警示作用。及时查处违法行政案件,不仅增强了个案监督工作的刚性和实效性,在人民群众中树立了良好的形象。

综上所述,对行政执法的监督应该是一个由多方面组合起来的系统工程。如果能够把这个在党委的领导下的以内部监督为基础、以人大监督为主体、以社会监督和舆论监督为辅助的全方位的立体监督体系建立起来,多管齐下,形成合力,那么,行政执法活动就一定会朝着健康、有序的方向。

参考文献

行政监督论文篇2

应通过加强议会(权力机关)对行政立法的授权与监督、控制立法中的自由裁量权、健全对行政立法的行政审查,建立全面司法审查制度来进一步强化与完善对行政立法的法律监控。

Inordertostrengthenandconsummatethelegalsupervisionandcontroloveradministrativelegisla-tion,thewritersdiscussthefollowingapproaches:reinforcingthedelegationandsupervisionofthecongress,controllingthediscretionduringtheprocessofadministrativelegislation,developingtheadministrativereview,andestablishingthecompletejudicialreviewsystem.

【关键词】行政立法;抽象行政行为;司法审查

administrativelegislation;abstractadministrativeact;judicialreview

我国目前的行政立法监督体制依旧很不完善,尚不能被称之为理性化的制度。导致这一局面出现的原因很多,但主要在于:第一,我国行政立法的发展在相当大的程度上属于一种非法内因素作用下的构建。第二,行政立法的监督制度同样缺乏较为充分、完整的理论准备。最后,更为紧迫的是,对抽象行政行为的司法审查制度在我国一直未能真正建立。

一、议会(权力机关)对行政立法的授权与监督

议会(权力机关)对行政立法的授权与监督,历来是行政法的重要议题。以美国行政法为例,不论是美国宪法还是其基于自由主义理念的架构设计,都对行政权保持了巨大的替惕。今天,由于行政立法发展的必要性与现状,早期严格的“禁止授权原则”已受到极大的挑战和冲击,而转为放松对授权施加的限制。与美国行政立法发展的轨迹不同,我国现行宪法从一开始就确立了对行政机关的宽泛授权,其中包括“授权立法”。我们的问题不在于放宽授权标准而在于加大对事前授权的监控力度。同时,除授权监督外,由议会对行政立法施行其他监督对于避免行政机关滥用行政立法中的自由裁量权来说同样重要。而且,基于我们的现实国情,也应受到更多的重视。我国的行政立法监控现状是:一方面对行政立法的司法审查制度尚未建立,同时行政系统的内部监督与救济极为有限,另一方面立法机关又因其自身的功能局限,长期以来极少行使立法监督权。因此由权力机关对行政立法进行监督的有效制度必须尽快确立与完善。

美国行政法理论认为,由于立法权在体制下由议会所独享,因此行政机关立法行为的正当性在于传送带模式(transmissionbeltmodel)。在传送带模型之下,行政权的行使必须受到立法权的审慎控制,亦即行政权的任务应为忠实执行立法者所形成的决策,其权力应受相当的限制与监控。因此美国在20世纪30年代采用禁止授予立法权原理,禁止立法机关将立法权以授权的形式交由行政机关行使。以后基于时展的需要,联邦最高法院不再援用禁止授予立法权原理对行政立法进行全面的禁止,而是对立法机关的授权作出限制,要求法律在授权的同时必须提供充分的标准,以作为行政机关行使自由裁量权的指导与限制。在1989年Mistrettav.UnitedState。一案中,联邦最高法院又提出“可理解原则”作为允许授权的条件。可理解原则要求法律在授权的同时,即应该已经提供了足以让行政机关理解、遵循、并据以行为的原则。

德国行政法上针对授权行为的监控,则一贯强调法律保留原则与授权明确性原则。进人20世纪,法律保留原则由于受到政府管制领域急剧扩张的现实所迫,而转变为界定立法机关与行政机关在创制法律规范方面的权限范围。授权明确性原则即指国会授权必须具有明确性。这一原则要求:第一,国会应对对授权的理由、目的予以必要的说明;其次,禁止授权内容过于广泛甚或是空白授权情况出现;第三,明确规定授权行使的时间期限;最后,授权决定中应有严格的程序控制。

具体考察我国的权力机关监督,作为国家最高权力机关常设机构的全国人大常委会,既然是有权立法者,故可以行使立法审查权撤销行政立法。1982年宪法第67条第7项、第8项,立法法第86条、第88条第2项等相关条款为我国的权力机关监督提供了相应的规范基础。虽然有了一些议会监督的规范基础,但由于公法理论研究相对滞后,我们不得不承认在议会授权监督方面,我国的法律规范中还存在相当多的缺位。我国宪法没有涉及立法授权的明确性问题,司法实践的发展也未能及时弥补这一缺憾。2000年出台的立法法虽然对法律保留原则有所休现,但因其较为消极的规定而仍显不足。依立法法的规定,行政机关仍存有在其明确列举事项之外的大量自由活动的空间,并可在此空间内享有广泛的自由裁量权,而无不可涉及公民的权利和自由这样的严格限制。至于国务院,更是可以在其职权范围内自主制定相应法规以调整社会生活,这种规定在很大程度上是对宪法关于行政立法“根据原则”的违背。授权明确性原则也未能得到很好的体现。这一问题首先体现在立法法对授权立法的范围做出了相当狭窄的规定;其次在于授权立法没有受到应有的严格限制:权限不清,随意性大,授权缺乏明确性,出现大量空白授权或概括授权;最后,上述规范在其本身先天不足的情况下,由于缺少有效的事后监控措施而更显无力。

行政立法的议会监督根据其在实际运作中的情形,可分为立法否决、议会听证或报告、明确规定制定期限、送置义务与议会的一般监督模式、以及制定相关行政程序法制等形式。

由议会直接做出的立法否决能够直接影响行政立法的效力,是以上监督类型中效力最强的监督形式。其在学理上指议会在立法时,因对行政机关订定规则的授权有所疑虑,遂在授权之际同时规定国会可以经过一定程序,否决行政机关所订定的规则,借此达到监督行政立法的目的。议会听证或报告的监督方式要求议会在授权母法中规定,针对该行政立法的订定举行听证会或进行报告,并借由听证会或报告的举行,影响行政命令的内容。明确规定制定期限的监督方式,是为确保行政机关遵守议会在法律中对于行政机关的委托而设立,议会以订定期限的方式要求行政机关必须在期限内订定行政立法。如果行政机关没有在规定的期限内完成制定任务,那么立法者在法律中预先设定的规定即产生效力。送置义务与议会的一般监督模式是一种基本与常规的方式。其中的送置义务与我国的备案制度类似,要求行政机关制定行政规则后,必须将该规则送置议会备查。所谓议会的一般监督模式即指遵循其他一般事项的监督途径而由议会对行政机关行使的预算审查、质询等权力。制定相关行政程序法制监督行政立法,既可包括制定全面性的行政程序法,又可在个别管制法律中体现议会对有关行政立法的实质及程序的要求。

今后我国权力机关在行使上述各种类型的监督权时,可根据当前法律制度、现实政治情况以及立法权与行政权互动状态的发展适当地选取监督形式,以加强对对行政立法的监督检查。最重要的问题在于将这一监督落到实处,在操作层面、监督机制上实现对现有局面的突破,以期适当弥补行政审查不力、缺乏有效司法审查监控等制度方面的缺憾。为此,需要对权力机关的运行机理进行整体、深人的改革。

二、控制行政立法中的自由裁量权

围绕着对行政自由裁量权的控制问题,美国行政法已从早期严格奉行禁止授予立法权原理的传统模式发展到一种提供一个政治过程,从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平代表的模式。但有学者认为,这种利益代表模式也因其成本高昂,无法保证利益代表的忠实性,强化了争议解决的特定性质和自由裁量性质,司法审查缺乏有效的实体性标准等原因,无法继续承担其理想解决方案的模式,这就意味着没有一个新的模式能够被普遍适用以有效解决对行政机关自由裁量权的控制;因而倡导一方面通过个案考察处理各种行政失败的情形,清除传统结构的残余影响,同时仍需将利益代表模式视为一个有生命力的原则,而予以恰当重视和不断完善。

对我国控制行政立法中的自由裁量权而言,关键的问题是寻求与建构一种普遍适用并与世界接轨的新模式。由于我国目前尚处于控制行政权问题的起步阶段,民主观念的培养与民主制度的正常运转同样刚刚开始,因此最重要的是构建符合世界自由民主趋势的现代法治制度。具体到控制行政立法中自由裁量权这一层面上,则应该建立与发展行政程序控制(如正式的听证程序、协商制定程序、行政公开等)。对程序正义的关注与建构是发展中的中国所不能跨越的一步,是行政立法的当务之急。

对行政自由裁量权的程序控制正是现代行政法的“命脉”。行政程序法之于我国的重要性,在于行政机关集行政与立法职能于一身的现象已成为普遍化的事实,在于行政自由裁量权的不断扩展。由于行政立法本身的特殊性和复杂性,立法过程中的行政自由裁量权很难获得恰当的关注,这一困难进一步加深了对行政立法实体合理性判断的难度。在我国的语境下,人大和法院对行政立法的监督又因其先天的发育不足和后天不良而受到相当程度上的限制。这种制度构造加上官本位、管制行政的制度背景,以及我国人民民主观念、个人权利意识淡漠等原因,难以保证行政立法充分反映社会的公共利益,难以控制行政立法权的发展方向,难以采取充分的措施避免其走上制度设计初衷的反面。

对行政自由裁量权的程序控制成为摆脱困境的一个办法只能通过对行政机关施加必要的程序上的义务要求,如过程公开、民众参与、案卷记录、说明理由等,以减少行政机关自由裁量的环节,保证行政立法结果的公正性。毫无疑问,公开是腐败的天敌,参与是最有效的监督.公众参与是使公民对结果、过程满意,使之“合法化”的一种力量。但仅仅做到有公众的参与还不够,更重要的是要保障让所有利害关系人参与,各方平等协商达成最后的共识。这种真正的公众参与才能够加强对政府决策过程的认同,也有助于决策的事实调查、法律与政策的辩论,同时也是当代社会对政府与公民关系重塑的一个重要步骤。更重要的一点在于,立法机关只有通过公众的参与、悉心听取各方利害关系人的意见,才能有效调动立法过程中的民主要素,才能在行政立法的过程中真正发挥民主的作用,使立法结果充分表现民意。惟其如此,传统观针对行政机关立法不具备民意基础的发难,才能得到坚强有力的回答;惟其如此对行政立法合法性的论辩才会更具说服力。

此外,为了有效地控制行政自由裁量权,严格说来,行政立法也应当受到与一般性立法机关享有的真正的立法权所应当受到的同样的限制。作为立法的一种形式.行政立法也应当按立法的一般要求进行,也应有一套较为健全的立法制度。以部委规章为例,目前国务院部门立法制度与其他种类的立法制度相比,在许多方面都需要进一步健全和完善。现行宪法和立法法只对国务院部门立法权的归属、立法范围和规章制定程序等方面作出了较为宏观的规定。必须进一步努力将这些宏观的规定具体化,尽快明晰规章制定权限范围,规范规章制定程序等。同时,要尽快健全和完善国务院各部门作为立法主体所需要的其他各种相关制度。比如,立法法第74条规定:国务院部门规章的制定程序,由国务院规定。值得庆幸的是,截至目前,国务院已经制定了《国家行政机关公文处理办法》,2001年11月又同时颁布了<行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。新颁布的《行政法规制定程序条例》取代了旧的《行政法规制定程序暂行条例》,而《规章制定程序条例》则填补了以前留下的没有统一的规章制定程序的空白。这两个新颁布的条例是根据立法法的规定由国务院按其原则制定的,应当承认,它们在理论上的确初步实现了这一初衷—即由国务院制定统一的程序规定,以在立法层面上解决问题;但两条例中关于备案、行政解释等方面的规定尚嫌不足,而这些问题又将进一步直接关系到它们在实践中所发挥的作用。在行政立法制度的健全和完善方面,类似的缺位还很多。

三、对行政立法的行政审查

对行政立法进行行政审查,是一种行政系统内部的层级审查制度。即指利用行政层级的监督权,由上级机关对下级机关的行政立法活动进行审查,以判断其是否违法。理论上讲,对行政立法的行政审查监控模式因其内部控制的特性而颇具局限,但这并不削弱其作为一种行政立法监控模式的必要性与有效性实践中,虽然长期以来我国行政系统内部之间的监督一直不尽人意,但其作为一种行政权的自我控制手段,在司法审查制度尚未建立的情况下,更应受到重视。

通过行政审查的手段对行政立法进行控制,在今天具有重要意义。首先,就行政立法的制定而言,由于行政立法具有一般性(普遍性)与政策性,并非只是单纯的执行性规定或技术性细节;加之又与政治性的价值选择相牵连,行政立法往往直接影响到政府的资源分配与经济管制。因此,有必要由整体行政机关对各部门行政规章及规范性文件的制定、进行相当程度上的内部控制。

另一方面,从对行政立法制定后的审查监督方面来看行政系统内部的层级审查制度无论如何也不能被司法审查完全取代。行政立法中涉及到的合理性、适当性的争执非常普遍,远远多十具体行政行为中的合理性与适当性的争执。这种争执只有通过行政审查才能得到合理解决。

暂且不论行政审查机制是否设计得完善与可行,应该承认,我国法律已经对此作出了若干规定。比如,宪法第89条第13、14项规定,国务院作为最高国家行政机关.依宪法有权改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章以及地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令立法法第88条第6项规定,“省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。对于备案制度,立法法第89条、90条规定:地方性法规、自治条例及各种规章在制定后都要向国务院备案;国务院可进行审查。而依2001年国务院(规章制定程序条例》第35条的最新规定,国家机关、社会团体、企业组织团体及公民认为规章同法律、行政法规相抵触的,可以书面向国务院提出审查,对较大市的人民政府规章抵触上级法规的,可以申请上级作出解释。

另外一种较为特殊的行政审查制度是行政复议。从其性质上看,它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式,又是给行政相对人提供行政救济的手段。目前,我国行政复议法第7条仅对规章以下规范性文件的行政复议制度作出了规定,排除了行政相对人针对规章或规章以上的规范性文件提出的审查请求。而作为对行政立法的审查监督形式,行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督。因此可以说我国现行的行政复议制度并不完备。

分析上述我国制定法上的相关规定,不难看出,主要问题仍然在于已出台的法律规定很不完备,有关规定既含糊、操作性不强,又缺乏制约机制,法与法之间更缺乏有效的衔接,因此大有流于形式之嫌。可以说,我国的行政审查基本上仍属于以运用行政命令为主的监督方式,而不是已经转轨至类似严格司法程序的程序性监督方式。行政机关之间的监督在大多数情况下仍是基于上下级之间的微妙关系进行,没有法律化的监督制度进行制约,更没有与对行政相对人的权益保护紧密联系在一起。

在订定行政立法之内部控制方面,我国台湾地区近年来的发展,为大陆地区逐步引人并完善这一行政审查机制提供了极好的借鉴。台湾行政程序法的有关规定已确立了其订定行政命令之内部控制的规范基础。该法第157条作出原则性的规定:“法规命令依法应经上级机关核定者,应于核定后始得;数机关会同订定之法规命令,依法应经上级机关或共同上级机关核定者,应于核定始得会衔”;第158条第1项第3款规定应核准却未经核准而订定的,构成法规命令无效的事由之一。而在具体的控制形态方面,台湾“许多法律在授权行政机关订定命令的同时,往往会要求须经相关机关会商或会同、或经上级机关核定、或报请上级机关备查、甚至直接交由上级机关汀定……等等特别的情况。”这些控制形式对台湾地区行政立法的制定提出了操作性很强的程序控制要求,它们既考量到行政立法的专业性与特殊性,同时又基于对整体政策之协调与控制的考虑,强调高层行政的政策控制与监督,在备查与订定时留有很大的使上级机关产生影响的空间。我们在探讨改善以及设计日后行政立法之行政审查监控模式时,也许上述台湾地区的规范基础以及控制形态会给我们一些启发。

四、建立对包括规章在内的抽象行政行为的司法审查

当今世界各国的司法审查制度主要有以下三种:第一种制度设计以美国为代表,由司法机关对立法行为和行政行为进行全面审查;第二种制度为大多数国家所采用,也是一般所称司法审查制度的普遍形态,即由司法机关对行政机关的所有行政行为进行审查的制度,而不包括对议会立法行为进行的审查;以上两种形态均属于全面的司法审查制度,而第二种司法审查制度则被公认为不完整,因其仅限于对具体行政行为进行司法审查。

在现代法治国家中,以司法审查制度监督、制约政府机关行政行为的制度设计已为许多国家采纳。在英国,无论是行政机关的具体行为还是抽象行为,只要超越法定权限法院都可以行使审查权。法国则从“有权力就有救济”的行政法原则出发,其最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。川美国的全面司法审查制度近年来又有新的发展,“面对看起来难以处置的行政自由裁量权问题,法院已经改变了司法审查的关注点(通过扩展和变革传统的程序机制),司法审查的主要目的因而不再是防止行政机关对私人自治领域的未经授权的侵人,而是确保所有受影响利益在行政机关行使其被授予的立法权力过程中得到公平的代表,”也就是以扩展资格的方式“努力变革美国行政法之传统模式,以便提供一个有效的实用方式来制约行政机关的这些偏向。

我国台湾地区目前对行政立法的司法审查,主要由“司法院”大法官及普通法院进行。“司法院”大法官能够对形式意义的法律、法规命令及职权命令进行解释,其解释并有对世效力,得以拘束包括各级法院在内的台湾地区各机关。虽然对由普通法院对行政命令进行司法审查的部分较有争议,不过基于台湾地区释字二·六号解释,法院可以对职权命令进行违宪审查,并可在认定违宪之后,于个案中拒绝使用。

然而,与上述民主之潮流不相吻合的是,我国至今仍未建立普遍、全面的司法审查制度,对行政机关的行政立法行为,法院无权进行审查。①(①尽管也有学者力图在现有制度框架下,扩大解释法院在行政审荆中通过个案对规章及规章以下规范性文件的选择判断权,如罗豪才主编的(中国司法审查》,北京大学出版社1993年,第572页。但在审判实务中至多拒绝适用于个案,即一般不会宣布无效或作出撇销规章的判决。)《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第2项规定,对行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍拘束力的决定及命令,不得提讼。这一规定意味着,在我国,人民法院甚至不能如行政复议机关一样,对规章以下层级的规范性文件行使审查权。而行政诉讼法第53条的规定进一步明确排除了对国务院行政法规的审查,至于部委规章、地方政府规章,则规定法院可以“参照”适用。所谓参照是指法院享有一定的选择判断权,如果认为涉案规章合法,就可以将其作为办案的法律依据,但如果认为涉案规章不合法则不能适用,但是不能撤销及宣布无效。由是观之,我们采取的是上述第三种不完全的司法审查模式。

因而在实践中,对于无所不在的行政立法权,法院更多地只能依靠公平、正义、平等、自由、效益、社会进步、国家利益等宪法和法律的一般原则加以监督。尽管理论界对司法权和司法能动性问题给予了高度重视,但在具体的法律规定、制度设计以及理论解释上,并未给司法能动性的发挥留下足够的空间,司法对行政立法的监督还比较薄弱。

未来建立行政立法司法审查制度的障碍似乎主要在于理论方面,在于人们的思想认识方面。理论上,我国虽然建立了人大政治制度,但我们并不否认赋有不同性质、不同职责的各类国家权力机关,在工作中有所分工,并可相互监督。相反,我们应该看到赋予法院审查行政立法的权力,正是通过司法能动性的发挥,更好地保证对行政机关服从并贯彻代表民意的立法(权力)机关的意志,遵守、执行宪法法律的情况的监督和矫正。此外,既然承认行政立法存在侵害公民和组织权利的可能性,就应该依据有权力就有救济的法治原则向公民和组织提供相应的救济渠道。这些都是现代民主国家公认的法治原理,是民主政治制度的主题与内涵,是我们为实现民主法治国家这一理想而必须正视的原则.并因我国加人WTO,与世界经济逐渐接轨而愈发显得紧迫。

事实上,建立对行政立法的司法审查制度不仅在理论上可行,更是因应行政立法发展、健全我国民主法制建设的迫切需要。现实中,因行政立法违法而导致公民权利受侵害的现象层出不穷,而熟习法律的专业人士在审理过程中却必须完全遵守它们,而无法独立行使宪法所赋予的独立审判权对利益受到侵害的行政相对人提供救济。排除对抽象行政行为的司法审查,实际上是对法院审查权的一种限制,导致现有行政审判监督机制的残缺。司法审查的巨大空白地带,中国行政权强于司法权的现实,只会加剧权力制约机制失衡的局面。显而易见,这种制度的设计极不妥当,也不合乎理性的科学精神。面对司法审查在中国的现实,我国学界早已展开对建立全面司法审查制度的探讨,许多切实可行的建构方案业已提出。自从中国加人世贸组织以来,司法审查问题更是成为外国学者关注的焦点。抽象行政行为进人司法审查领域的时间表应该尽早问世。

行政监督论文篇3

(一)预防和矫正违法和不当的行政行为

各级行政机关若有违法和不当的行政行为,就会在一定程度上影响国家和人民的利益。因此,为了防止和及时纠正国家行政机关的上述行为,就必须全面加强对行政主体的有效监督,有效地保障国家和集体的利益,维护人民群众的合法权益。若缺乏有效的行政监督或者监督不力,就可能给国家带来损失,或者侵害人民的合法权益。

(二)增强国家机关及其工作人员的公仆意识

我国是社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,党和国家的一切权利来自于人民,人民赋予了国机关及其公务人员一切的权利。因此,我国政府的宗旨就是为人民服务,政府工作人员就是人民公仆。可是,目前一些政府工作人员的公仆意识淡化,在工作中不顾及人民群众的利益,主观主义和作风严重,似乎已经淡忘了自身权力的真正来源。因此,必须建立健全有效的行政监督机制,提高国家机关及其公务人员的公仆意识,防止他们由“公仆”变成“主人”。

(三)提高行政机关的行政效率

由于历史原因,长期以来我国各级政府的行政效率低下,职能重叠,权力交叉的现象屡见不鲜,严重影响了各级政府的办事效率,在社会上和人民群众中造成了极坏的影响。当下,我国正在进行深入的政治体制改革,如建立大部门机制、权力下放等,以提高国家机关的行政效率。但是,权力如果缺泛民主的监督,就会造成权力的滥用,权力滥用就可能滋长贪腐之风,造成更多负面的社会影响。因此,建立健全有效的行政监督机制,是提高行政机关的行政效率必要手段。

二、地方政府行政监督机制的现状

(一)行政监督主体的多元化特征

我国是社会主义国家,社会主义民主的核心是人民当家做主。由于国家制度的特殊性,国家各级行政机关及其工作人员都是为人民服务的公仆。所有国家行政部门及其工作人员,在法定范围内接受行政监督主体的监督。行政监督主体是一个广泛的概念,它是指依法享有监督权的国家机关、社会组织和公民。具体来说有国家权力机关、审判机关、检察机关、行政机关、中国共产党组织、人民政协、各民族党派、社会团体、新闻媒体和广大人民群众等。在我国,行政监督主体呈现多元化的特征,在监督主体和范围上有广泛性和全面性的优点。但是,我国各个行政监督主体的权利受到了很多的限制,没有发挥应有的功效,县级行政监督过程中出现的现象也是如此。

1.党政职能交叉、以党代政的问题。

新中国历史上遗留问题直接导致了在某些地区的某些工作领域职能交叉甚至以党代政的现象,使党的组织由监督主体变成了行政主体。有时候党委还取代了人大的职权,事无巨细均由党委一手包办,使得政府各部门之间难以真正实现分工制约,特别是有些党委书记还直接兼任人大常委会主任,使得这种局面更明显。虽然我国一直在明显改善党、政关系,并已经做出了较有成效的改革,但党政职能交叉、以党代政的现象仍然存在。

2.人大的监督环境问题。

长期以来,一些行政部门及其领导人对人大的监督工作职能不够理解,对人大的工作产生一些错误的认识,以为人大的工作就是坐在办公室没事了来“找麻烦”的,来给政府工作“挑刺”的,从而不自觉、甚至不愿意接受人大的监督工作。为此,在党委的统一领导下,在各行政部门,特别是行政部门的领导干部以及相应的政府工作人员中大力宣传人民代表大会制度,加强学习人民代表大会制度及其相关职能的有关知识,营造和优化人大监督的工作环境,使人大的监督职能得以充分发挥,人大监督的工作顺利进行。

3.人民政协的民主监督不够有力。

有些情况下,人民政协的监督工作难以实质性的开展,经常出现提建议容易,做批评难;监督一般事情容易,监督重大事情难;监督下级单位容易,监督上级单伟难;监督一般干部容易,监督领导干部难等一系列问题。其他监督的权利更加受限,但网络监督特别微博监督是个例外,自十以来出现了良好的发展势头,并取得了显著的监督效果。

(二)内部监督和外部监督相结合

在对权力监督的形式上,我国采取了内部监督和外部监督相结合的方式。其优点是弥补行政主体监督自身的缺陷,利于扩大社会监督主体的范围,更好地发挥人民群众的监督力度,提高行政效率。但是我国行政监督机制仍存在很多的问题。第一,行政监督体制仍不完善,主要表现为司法监督体制上,人民代表大会选举的“一府两院”在宪法面前是平等的,但在现实中却没有真正的平等地位。在现实社会中,地方政府掌握司法机关的财政权、人事权,在很多情况下使得法院和检察院几乎变成了地方政府的一部分,严重影响了法院和检察院司法工作的有序进行。第二,行政监督的法制化水平低。虽然我国出台了一系列行政监督的法规,但总体上还没有形成健全的行政法制体系,有些领域仍然存在着监督的空白,监督主体的合法权利也没有得到较好的保障。第三,社会参与监督的渠道不畅。在内外部相结合的监督体制中,外部监督的各个主体占有相当重要的地位。若各个监督主体的监督权利只停留在法律、法规的条文上,则这种监督形同摆设;若他们的合法权益得不到保障,他们就会有话不敢说;甚至有话没地方说,或者“不说白不说,说了也白说”,这同样失去了监督的意义。

三、完善地方政府行政监督机制的措施

随着政治体制改革的进一步深入,我国的行政监督机制得到了良好的改善,行政监督工作取得了显著的成绩,但是目前行政监督机制仍然存在很多的问题。为了完善地方行政监督机制,提高地方政府的行政效率,就县级行政机关而言,可以从以下几个方面做起。

(一)理顺党委和政府的关系

1980年8月,邓小平同志在《党和国家领导制度改革》的讲话中强调“要着手解决党政不分,以党代政的问题”,明确提出了党同政府以及其他社会组织的职权划分。对县级国家机关来说,主要是着手解决好党委、人大、政府和政协“四大班子”在宪法规定范围内的职权划分问题。因此,在地方,必须要避免党委包办、代办政府等其他行政部门具体事务的情况;在具体事务中严格划分党委和人大的职权范围,杜绝党委书记兼任人大常委会主席的情况;尽量增加国家机关和行政部门主要领导职务中非党员人士的比例;努力提高人民政协的主人翁意识,发挥人民政协政治协商、民主监督和参政议政的职能。为此,在坚持党的领导的原则下,建议各级行政机关直至中央委员会的政协主席一职,全部由非中国共产党党员人士担任。

(二)增强党内监督的力度

同志在中国共产党成立90周年的大会上强调:“坚持党要管党、从严治党,正视并及时解决党内存在的突出问题,始终保持党的肌体健康”。由于我国行政体制的特殊性,党的组织在国家政治生活中扮演了非常重要的角色。可以说,无论地方还是中央,大多数国家机关和行政部门的主要领导职务基本都是由中国共产党员来担任的。党的组织几乎渗透到国家机关和社会的每一个角落,党员干部在国家机关的领导干部中占有相当的比例。因此,在党内坚强对党员的管理、监督和教育,在很大程度上有利于对其他国家机关和行政部门监督工作的顺利开展,管理好了党的组织和党员,在一定程度上等于消除了行政机关及其工作人员的行政违法和行政不当的隐患。

(三)加强服务型党组织建设

以服务型党组织建设推进服务型政府的建设。以行政部门内部党组织为载体,大力发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。在政府工作中实行全体党员挂牌上岗制度,从党员一般工作人员到主要领导干部,全部挂牌上岗,自觉接受党内外人士、社会各界和人民群众的工作监督。同时加强党员和其他政府工作人员进行党的宗旨教育,深化党员领导干部、党员和其他政府工作人员的公仆意识,在政府的工作中不断贯彻党全心全意为人民服务的宗旨,树立政府真正为人民服务的良好形象,提高人民政府在社会上和人民群众中的公信力。

(四)主要领导干部任用的避嫌原则

除地方自治地区和少数民族地区以外,积极贯彻国家领导干部任用的避嫌原则,加强干部交流。由于我国仍处在社会发展的转型期,社会发展正在努力实现从“熟人社会”向“陌生人社会”及法制社会的转变,一些封建残余思想在很多地方上仍然存在,特别是在县级及其他地方行政事务中,还常常受到一定程度的影响。主要领导干部在长期本地任职,难免会碍于所谓“人情”的关系产生不当的行政行为;长期不进行干部交流,则容易形成利益小团体,甚至政府机关成为某些利益团体的保护伞,从而滋生腐败,影响政府的形象,消弱对政府行政行为的监督。

(五)增强公共领域的影响力

行政监督论文篇4

论文摘要国家对社会的管理除了具体行政行为之外,目前,抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来,由于对抽象行政行为存在不同认识,也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外,我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。现行的法律和法规有时对抽象行政行为的监督还有空白,而有时虽然有规定,但也十分笼统,从而对抽象行政行为的监督形同虚设。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志,因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状,结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。 论文关键词:抽象行政行为 监督机制 建立 完善抽象和具体总是相对而言的,因此,抽象行政行为也是相对于具体行政行为的一个学术概念。目前对抽象行政行为的定义带有普遍性的观点认为,抽象行政行为是指行政机关制定和普遍性行为规范的行为,其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为,具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为,具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征,因此被称为抽象行政行为。 一、当前我国是如何对抽象行政行为进行监督的及在实施过程中存在的问题 1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定,对于因行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍性约束力的决定、命令而提起的诉讼,人民法院不予受理。1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”(一)国务院部门的规定:(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外,因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。这两种形式的监督是我国目前对抽象行政行为进行监督的最主要形式,至于说要群众监督和代表监督等也是形式上的监督,而没有以必要的形式确定下来。(一)人大和上级行政机关的监督 从宪法、组织法的规定来看,首先,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令:其次,县以上地方各级人民代表人会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;再次,国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章;最后,县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。这是目前我国对抽象行政行为进行监督的一个主要方式,也是从法律上确定下来,规定了具体进行监督的形式和办法。 (二)备案审查、法规清理和诉讼监督 从具体做法上看,国务院各部委及地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案,国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题,从而加以纠止。有些省、 自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文什上报备案。此外,国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。 这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点:一是上述监督几乎都是机关之间或者关内部的监督, 由于缺少有效的程序规则,因而无法顺利进行。也就是说这些监督也就是机关对机关、上级对下级的要求而已,但没有具体的措施和细节上的要求,特别是在程序上没有详细的规定,比如什么时间报、报到哪一级等等。二是在这些监督形式中,没有行 政行为的利害相关人参与,同时缺少程序的发动者,无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系,也就是制定行政行为的主体缺乏与相对人的沟通,制定者总是占主导和主要地位,也就是说,制定方说了算,相对人也就是服从和执行,没有其它的权利,因此,使得上述监督形式有名无实。 二、目前我们有必要建立和完善对抽象行政行为进行监督的有效机制 有权力就要有监督,不受监督的权力必然导致腐败,这种现象在目前的社会当中已显露得十分明显,缺乏监督的特权,使有些部门和个别人尽显特权思想,从而使国家和人民的利益受到损害,使国家的尊严和法律的严肃性受到损害,其结果就是对权力的限制越少,产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象,无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法,均应置于法律的有效监督之下抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位,较之其他行政行为而言,对其实施有效的监督显得更为突出和必要。概括起来,对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面: (一)抽象行政行为本身性质的需要 具体行政行为毕竟是针对个别人的,即使违法,对相对人造成的损火也是局部的。但抽象行政行为则不同,它是针对普遍对象作出的,适用的效力不止一次,只有反复性、层次多、范围广,因而产生的影响要远远大于具体行政行为。从抽象行政行为所具有的这些特性,可以看出它造成的影响是不特定的人,并具有反复性,因此,对抽象行政行为的监督是十分必要的。 (二)改变抽象行政行为违法现状的需要 由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督,其他监督机制义跟不上,致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关,特别是基层行政机关,习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置义务工等。还有—些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权,推卸职责和义务,只考虑部门利益和小集团利益,不顾大局,不顾群众的疾苦,而一味追求经济利益,而有的单位和部门更是不顾法律权限和分工,随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限,导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一,干扰了执法,也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状,促使行政机关依法行政,就必须加强对抽象行政行为的有效监督。 (三)保护相对人合法权益的需要 没有救济就没有权利,行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大,影响还要广,理应对这一行为加以更严格的监督。但是,现实的情况恰恰是相反的,相对人在受到具体行政行为侵害时,可以运川法律赋予的救济途径,通过复议和诉讼监督行政机关,保护自己的权益:而在受到抽象行政行为侵害时,却无能为力,只能以举报、上访的形式提出。但这两种形式又是如此的无力和无奈,相对人的举报要私是被相互推诿,要么是置之不理,特别是我国目前的上访渠道看是畅通,其实也是抚慰相对人的一种手段,有的时候,信访部门的语言显得十分可有可无,相对人是欲哭无泪,投诉无门,到最后也是不了了之,其原因就是没有建立一个有效地监督抽象行政行为的法律制度,这是极不利于对相对人的保护。有的结果可能造成对相对人一生的伤害,或对相对人的经济和家庭造成不可估量的损失和侵害,成为影响社会稳定的因素,在社会造成很坏的影响。 三、其它国家是如何对抽象行政行为进行监督和管理的 进入二十世纪以来,为适应社会发展的需要,鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位,如何保证抽象行政行为的合法性和公正性,既能发挥其积极作用,又不至于威胁公民的利益,就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践,各国建立了一系列的制度,这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来,这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。 (一)行政复议 将抽象行政行为纳入到行政复议中,是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。 根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,“各行政机关应给予有利害关系的人申请、修改或废除某项规章的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时,有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度,依据最高行政法院的判例,不服行政机关的条例,可以申请复议。 (二)司法审查 法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士,没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式,因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审齐的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外,还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利利监督行政机关的方式,即对行政扭关制定的条例不服,可向行政法院提出诉讼。在英国,只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查,对行政机关制定的条规,由于其属于从属立法的范畴,因此不具有这种特权,无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为,只要超越法定权限,法院都有权审查齐其合法性,并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发,规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内,并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。 (二)举行听证 听证制度作为现代行政的一项民主制度,也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。典刑的代表是美国的听证会和英国的调查会。(美国的《联邦行政程序法》规定,行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种,其中非正式程序被广泛采用,而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前,先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布,供公众了解和评论,公众可以通过书面或口头方式提供意见,也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见,行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序,未经这一过程而制定的规章,将因程序上的严重缺陷而不能生效。正式听证程序更类似于司法审判制度,它要求行政机关在制定规章前,向公众予以通告,并举行专门的审判型听证会,由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论,听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见,是得以最有力和最认真执行的惯例之—。”某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨洵,或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会,以广泛泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务,未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。日本也有法律规定行政机关制定法规、命令应经过听证程序。 四、对如何建立和完善我国抽象行政行为进行监督的构想 目前我国对抽象行政行为的监督还很不完善,为此我提出如下构想: (—)完善权力机关对抽象行政行为的监督 尽管我国宪法赋予了权力机关有审查行政机关法规、规章的权力,但由于没有规定一套完整、具体的监督程序,这一监督实难发挥作用。今后应重点从权限和程序上予以加强和完善。笔者认为:第一,权力机关应当设立一个专门委员会负责审查行政机关的其他抽象行政行为。行政机关在作出一个行政规范性文件之前,应将文件草案连同可行性实施意见一并报送权力机关的该专门委员会,由该委员会进行审查。第二,权力机关必须对其他抽象行政行为在实践中的实施情况进行经常性的监督、检查,一旦发现该抽象行政行为违法或不当,应切实履行监督职能,及时予以撤销。只有这样,才能充分发挥权力机关监督法律正确实施的职能。第二,在程序上应明确 规定行政机关在制定抽象行政行为时应接受本级立法机关的询问,及时向立法机关备案并在规定的时间内对立法机关的质询和询问予以答复。最后,还应提高人人代表的素质和法律意识,增强其监督的责任。 (二)设立听证程序 抽象行政行为通常门为单方性行为,是行政机关首长负责制的产物,行政机关多从自己的角度出发制定与相对人密切相关的规范性文件,其民主性存在严重缺陷。正是由于以上原冈,很多国家都相继建立了听证程序以弥补抽象行政行为在制定中缺乏民主性的不足。为从根本上保证抽象行政行为在制定时的合法性利民主性,我国应结合我国的实际借鉴有益的经验建立抽象行政行为的听证程序。 (三)赋予相对人对所有抽象行政行为的行政复议请求权 现行的行政复议法明确规定相对人不能对部分抽象行政行为申请复议,行政机关对抽象行政行为的监督大多数局限于由自身启动的自我反省和自我批评上。而这种反省和自我约束有时显得那么无力和无奈,因为有些部门和单位的政绩和面子在特定的时间和环境里显得比相对人的个人利益更重要,他们有的时候是不会自我反省和自我改正的。缺少来自于外部相对人的发动和参与,相信依靠行政机关的自我约束就能达到监督的目的,这种思想不仅显得比较幼稚,实践中也是极不现实的。赋予相对人对抽象行政行为的复议权,使监督来自于相对人,是极为必要的也是可行的。这也是对行政部门的一个重要的监督措施和手段,相对人在不服时可以提出行政复议,有这种权益也是对相对人的一种保护,也是一个国家法制文明的重要体现。 (四)逐步确立法院对抽象行政行为的审判监督权将抽象行政行为纳入到行政复议中,还不能说已对其实施了最有效的监督。因为行政复议虽然是由相对人提起和参与,避免了仅由行政机关自我启动的缺陷,但从行政复议的性质上看,这仍然是同一系统内部的监督,仍然克服不了自我监督的局限性。而权力机关的着眼点是对整个社会进行宏观调控立法工作上,很难顾及到纷繁复杂的行政事务,加之法律规定的不完善,使其同样存在着监督不力的缺陷。正是由于以上原因,许多国家都将法院的司法审查作为监督抽象行政行为的最彻底和最有效边手段。我国应由人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权,对保护公民权利,防止行政权力滥用利腐败,维护社会稳定。

行政监督论文篇5

关键词:行政诉讼检察监督行政公益诉讼

《行政诉讼法》总则第10条规定,“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这一规定确立的检察监督的范围是非常宽泛的,其涉及的监督对象可以包括人民法院、人民法院的审判人员、行政诉讼所有参加人、参与人,甚至可以包括与被诉行政行为有关的其他任何行政机关、组织和个人;其监督方式可以包括检察机关为实现监督目的能够和应该采取的任何方式,如主动提起公诉,支持原告,出席法庭审理和在法庭审理中提出纠正违法的意见,依上诉审程序提出抗诉,依审判监督程序提出抗诉,以及查处审判人员在行政审判中、枉法裁判的行为等;其监督手段可以包括为实现监督目的能够和应该采取的任何监督手段,如接受当事人和其他公民、组织的申诉、控告、检举,听取与案件有关的利害关系人的陈述、申辩,调阅法院案卷材料,向有关行政机关以及公民、组织了解情况、调取证据,以及必要时委托有关鉴定机构进行鉴定,等等。

当然,这只是对《行政诉讼法》总则第10条规定的字面理解,《行政诉讼法》的具体条文对检察监督并没有规定这么广泛的监督对象、监督方式和监督手段。《行政诉讼法》的具体条文关于检察监督的规定仅有一条,即第64条。该条规定,“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。根据这一规定,行政诉讼中检察监督的范围非常狭窄,其涉及的监督对象仅仅包括人民法院的判决、裁定;其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉;监督手段则更没有具体规定。可见,《行政诉讼法》总则确定的检察监督的基本原则在该法具体条文中并没有得到很好的落实,或者说,落实得很不好。当然,法律总则确定的基本原则在以具体条文具体化的过程中总是要受到一定具体时空条件的限制,具体条文对于基本原则总会留有余地,因为基本原则需要适用更广泛的时空。但是,就《行政诉讼法》总则确立的检察监督基本原则与其具体化的具体条文的关系来说,在1989年全国人大通过的《行政诉讼法》中,二者太不成比例了,太不协调了。如果说,在16年前,在《行政诉讼法》制定之时,立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据的话,那么,在现时的条件下,仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理,完全不适用今天我国行政法治的现实需要了。

因此,修改《行政诉讼法》,增加关于检察监督的具体条文,进一步明确[1]检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。由于时间的关系,这里不讨论行政诉讼中检察监督的所有问题,而只探讨行政诉讼中检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性的问题。

关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性问题,可以从以下三个方面考察:

其一,行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性

行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性是多方面的:首先,就行政主观诉讼而言,法律只允许本人主观权利受到行政行为侵犯的行政相对人提讼,对于与本人特定权益无涉的国家和社会公共利益被侵犯,任何个人、组织都无权。然而,在现代社会,行政侵权行为侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象却越来越多,例如,国企主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产,导致国有资产流失;国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权或国有矿产资源采矿权,导致国家财产损失;环境主管行政机关不作为,放任企业排放废水、废气、废渣,污染环境;林业主管行政机关违法颁发森林采伐许可证,造成森林大面积被滥伐和导致生态破坏;政府违法制定、修改或废止城市、乡镇规划,导致国家重要历史文化遗产遭受破坏,等等。其次,根据行政主观诉讼的规则,即使行政相对人本人权益受到侵犯,其他人的权益以及国家和社会公共利益也同时被侵犯,如果被侵权人不能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处,也同样不能提起行政诉讼。此外,被侵权的政相对人即使能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处,其被法院受理,法院也只对相对人被侵犯的权益予以救济,而不会同时对受到侵犯的国家和社会公共利益给予救济,或同时追究侵犯国家和社会公共利益的行政行为的行政责任。

其二,现行监督制度对维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为,对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为),可以通过我们现行监督机制予以监督和查处,而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然,我国现行监督机制对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为)确实能发挥重大监督作用。但是,这种作用也是有很大局限性的。首先,就人大对行政的监督而言,其监督对象主要是行政立法和抽象行政行为,一般不及于具体行政行为,而侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为)大多是具体行政行为。其次,就行政监察对行政的监督而言,其职责主要是检查行政机关执行法律、法规和政府的决定命令中的问题;受理对行政机关和行政公职人员违反政纪的控告、检举;查处行政机关和行政公职人员违反政纪的行为。[2]这种监督对于追究违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为的机关和个人的责任是有作用的,但对于及时和有效维护和保障违法侵犯国家和社会公共利益的作用却有很大的局限性。此外,就检察机关提起刑事公诉对行政可能产生的监督作用而言,一是其监督的重点是行政公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为,而很难及于行政机关侵犯国家和社会公共利益的一般违法行政行为(作为或不作为),二是此种监督因属事后监督,从而很难及时和有效地维护和保障国家和社会公共利益。

其三,行政主体维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为,对于行政行为(作为或不作为)违法侵犯国家和社会公共利益的问题,可以通过行政系统内部的层级监督和专门监督解决,而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然,行政系统内部的层级监督和专门监督对于解决行政行为(作为或不作为)违法侵犯国家和社会公共利益的问题可以发挥重要的作用。但是,这种作用也是有局限性的:首先,就层级监督而言,上下级行政机关因各种因素的缘故,可能构成利益共同体,下级行政机关的行为有时事前即请示过上级,有时甚至是奉上级指示而为,在这种情况下,下级行政机关的违法行为很难企望通过上级机关的监督得到纠正。其次,就专门监督而言,例如,国资局对一般行政机关违法处置国有资产的监督,环保局对一般行政机关违法行政行为导致环境污染、生态破坏的监督,其监督作用有可能还不如层级监督。因为,其一,专门机关对同级行政机关的监督,不如上级机关有权威性;其二,专门行政机关的监督要受到同级人民政府的制约,政府和政府部门首长如果不高兴,专门机关很难采取有效处置措施;其三,专门行政机关(如国资局、环保局)自己即具有实施违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为)的机会与可能,它们如果自己违法,更难于得到及时有效的监督。

综上,笔者认为,在我国,建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是必要的。

关于检察机关提起行政公益诉讼的可能性问题,则可以从以下五个方面考察:

其一,宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法根据

《中华人民共和国宪法》第129条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关,对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为(作为或不作为),当然就有权实施监督。至于监督的方式,则取决于监督目的,哪一种监督方式能有效地实现监督目的,法律就应确立该种方式。国内外的经验证明,检察机关提起行政公益诉讼的方式对于监督、制约行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为,维护国家和社会公共利益是有效的,因此,法律就不仅可能,而且应该确立这种方式。

其二,《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了法律基础

《行政诉讼法》第1条确立的立法目的是:保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼,顾名思义,是涉及公共利益的行政诉讼(特别是环境公益诉讼),当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是:人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从字面上考察,这一原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的(当然从法理上讲,则应该有限制),从而,无论是监督对象,还是监督方式和监督手段,《行政诉讼法》的具体条文都可以根据实现监督目的的需要而赋予检察机关以广泛的范围。因此,在修改《行政诉讼法》时,立法者在抗诉方式之外增设检察机关提起行政公益诉讼的监督方式就完全没有任何法律障碍。

其三,行政公益诉讼的“公益”性为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了制度的事实前提

有人认为,诉权是涉及当事人“意思自治”的权利,只能由利害关系人自己行使,而不能由他人代行。这种观点虽然有其正确性,但其正确性只是部分的,片面的。从法理上讲,只有涉及“私益”,不涉及“公益”的诉权,法律才赋予当事人完全“意思自治”,而对于既涉及“私益”,又涉及“公益”(如绝大部分刑事诉讼)的诉权,或者只涉及“公益”不涉及“私益”(如大部分民事公益诉讼和行政公益诉讼)的诉权,几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”,国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情。行政公益诉讼不是一般的行政诉讼,而是仅仅涉及“公益”,或者虽然也涉及“私益”,但主要是涉及“公益”的诉讼。正是行政公益诉讼的“公益”性,为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了事实前提。

其四,我国法治的发展进步和正在进行的司法改革为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了条件

市场经济体制的建立和发展,私域和公域的区分,“私益”和“公益”的对立统一,为确立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一个国家,要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度,还需要这个国家法治的发展进步。在一个法律很不完善,法律制度、机构、设施很不健全,国民和政府官员法治观念很淡薄的国度,要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是不可想象的。而我国自改革开放20多年来,法律已日臻完善,法律制度、机构、设施都已逐步健全,国民和政府官员的法治观念都在不断提高,所有这些,加上目前正进行的司法改革,为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了相当充分的条件。

其五,我国法学研究的前沿成果,特别是关于检察监督和公益诉讼(包括国外检察监督和公益诉讼)的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。

行政监督论文篇6

[摘要]完善行政法制监督是我国民主法制建设中的重要内容。本文首先分析了我国行政法制监督的现状及其问题,提出了完善行政法制监督的相关思路对策。 [关键词]行政法制 监督 问题 完善 行政法制监督是指监督主体对行政主体及其工作人员行使行政职权、履行行政职责的行为是否合法、合理,是否遵纪守法所进行的法律监督。主要包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、专门行政监督机关(行政监察、审计)的监督、国家机关系统外部的个人和组织的监督等。 一、我国行政法制监督的现状及其存在的问题 新中国成立60年来,经过不断的探索和完善,我国行政法制监督体系已初步建立。但是从总体上看,目前我国的行政法制监督还处于开创、探索和发展阶段,因此,我国的行政法制监督仍存在诸多亟待解决的问题。 1.行政法制监督的立法滞后。行政法制监督立法是建立和完善行政法制监督机制的前提和保证。监督主体执行监督职能,必须以客观事实为依据,以有关法律为准绳。如果缺乏行政法制监督立法,就会造成监督机关无法可依,行使监督缺乏标准和依据。我国目前行政法制监督的有关法律还比较少,有些领域甚至还是空白,所以立法的滞后给行政法制监督带来了消极影响。 2.行政法制监督体系不健全。从表面上看,我国行政法制监督体系健全,多元监督主体以多样化方式和途径对行政机关进行监督。但实际上,虽然监督主体多元但并未产生监督合力,这种多元监督力量事实上构成了一种耗散结构,作用分散低效,缺乏对多元力量的整合协调机制,使得在“完善”的多元监督体制之下存在着“漏监”、“虚监”、“难监”等怪现象。 3.行政法制监督程序不规范。行政法制监督方式可分为事前监督、事中监督、事后监督,三种方式有机结合,全方位进行,才能取得较好的监督效果。从一定意义上说,事前预防的监督功能比事后追惩功能更为重要。但是长期以来,我国一直将监督工作的重点放在查错纠偏的追惩性的事后监督上。行政法制监督程序不规范体现在具体的监督实施中,监督违法违纪多,监督权力行使过程少;事后审查多,日常渗透少;具体的微观事项监督多,全面的宏观控制少。 4.行政法制监督力度不够。行政法制监督体系中各个监督机制都不同程度地存在“软监督”、“虚监督”和“漏监督”现象。受制于中国传统官本位思想的影响及行政体制的安排,社会公众对政府的重大决策及实施情况知之甚少,知情权匮乏导致行政相对人的积极性和参与度过低,并且行政相对人和社会舆论的监督与制约力难以抗衡强大的行政权力,即使监督也多是“敢怒不敢言”,从而使监督流于形式。 5.行政法制监督体制不健全,监督主体缺乏独立性。在我国行政法制监督体系中,监督体制多元无序,各种监督主体之间的关系没有理顺,在运行机制上缺乏应有的沟通和协调,致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重,影响了行政监督的有效性。如我国权力机关的监督还远未被重视,司法监督的独立也未真正实现等这些都严重影响了监督主体独立监督职责的发挥,难以达到监督的目的。 二、完善我国行政法制监督的思路 行政法制监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证,是完善依法行政的基本要求,是构建社会主义法治社会的题中之义。为此,笔者从以下几个方面提出完善我国行政法制监督的建议。 1.完善行政监督法律制度 首先,需要制定一部从整体上对行政法制监督的主体与客体、权力与义务、程序和法律责任进行全面规制的基本法,明确规定各种监督之间的职能界限和层次关系,优化制约机制。其次,“在制定监督法基础上,还应单独制定罢免法、追究法、个案监督条例等,以达到依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的”。另外,对于不符实际情况的法律、法规、规章及时进行修订,对于监督职权重复交叉、相互冲突的进行协调,对于缺乏明确的监督标准和监督方法的制定切实可行的具体规范,整合现有的法律规范资源。 2.营造社会主义法治环境,健全行政法制监督法律体系 行政法制监督立法是依法实行行政法制监督的前提和基础。为营造我国行政法制监督的法治环境,首先,必须尽快建立健全相关的法律法规,为行政法制监督提供法律层面的保障和指导,做到有法可依。其次,完善行政法制监督程序。行政法制监督与行政行为一样都应该具有严格的程序,使行政法制监督主体按照法定程序进行监督。只有建立健全法律制度,形成完善的法律体系,才能推 动我国行政法制监督的健康发展。 3.注重事前监督,使事前、事中、事后监督相结合 作为一种权力制约机制,行政法制监督应贯穿于整个行政权力运作的全过程,我国现行的行政法制监督要改变轻事前监督、重事后监督的做法,形成一个事前、事中、事后全过程的动态监督机制。“防范胜于救火”,建立行政法制监督的事前监督机制,可以起到事半功倍的效果。事中监督即对具体行政行为的监督,事中监督便于及时发现问题并采取有效措施。事后监督类似于“救火”,是监督体制的最后一道防线,其重要性毋庸置疑。综上所述,就行政法制监督的整体工作而言,应做好事前监督、事中监督、事后监督的相互衔接,充分发挥监督的作用。 4.加大行政法制监督力度,完善行政相对人监督、舆论监督机制 行政法制监督中“软监督”、“虚监督”和“漏监督”的现象在一定程度上反映了我国行政法制监督力度的疲软和监督手段的单一。因此,必须加大行政法制监督力度,建立行政法制监督协调机制,做好监督的总体规划,避免不同监督机制间的冲突,使监督真正落到实处,增强监督的整体合力和效能。同时,行政机关要诚意接受行政相对人的监督,积极实行政府信息公开,提高政府工作的透明度。 5.整合监督主体的力量,保障行政法制监督的独立性 单一的权力机关或司法机关监督已不足以监督和制约行政权,必须建立起完整的行政法制监督体系,提高行政法制监督主体的地位,把内部监督与外部监督结合起来,使监督体系更趋合理、科学。即只有保障监督主体的独立性,才能使监督力量更强大。各监督主体只有实现真正意义上的独立,才能有效地开展监督工作。 参考文献: 杜立夫.权力监督与制约研究[M].吉林人民出版社,2004. 王世雄.我国行政监督体制的现状与发展趋向[J].政治与法律,2000,(6). 崔自力.完善我国行政法制监督制度的理性思考[J].经济与社会发展,2005

行政监督论文篇7

行政权的扩张要求对行政权加强监督。由于没有法律的明确授权,我国检察权对行政的监督还处于探讨阶段,还只是检察机关查办职务犯罪、民事行政审判监督时的副产品。本文对完善我国行政权的检察监督进行了分析。

「关键词行政权;扩张;检察建议;检察监督

一、行政权的扩张

行政权与我们的生活息息相关,一个人从出生到死亡都要与政府打交道,政府无形的之手无处不在,无时不有,有时甚至无所不能。但在19世纪以前,西方国家对行政权的严格控制,国家行政职能通常限于国防、社会治安、税收和外交等领域。英国著名行政法学家韦德描写的那种“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”[1],就是这种状况的反映。20世纪,由于科技的进步,经济的发展,加之议会民主的衰落,政府全面和能动地介入到了经济和社会管理,福利国家、垄断经济出现。行政职能增加,涉及的领域迅速扩大,行政权迅速扩张,行政机构和行政人员大量增加、行政自由裁量权大为增长,行使方式除传统的强制方式外,非强制方式,如行政指导、行政合同,大量出现。行政裁决、行政立法成为新的行政权行使方式。行政权主体既有传统意义上的国家行政机关,又有像美国那样的独立行政机构,还有行政机关以外的其他组织,如一些行业协会、公有企业。行政权成为了传统意义上的立法权、司法权和行政权的混和物。“行政国家”[2]开始出现,行政国家这种奇特之物一经出现,确实给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共产品”,但是,其在生产和提供“公共产品”的同时,也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品:对民主、自由和人权的威胁;腐败和滥用权力;和效率低下人、财、物资源的大量浪费。人的生存能力和创造能力的退化[3].

由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点,这决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关,又最具动态、最容易违法或被滥用。“一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方停止。”[4]历史无数次证明了这一真理。“在权力统治不受制约的地方,它极易造成紧张、摩擦和突变。在权力可以通行无阻的社会中,发展趋势往往是权势者压迫剥削弱者。”[5]权力的破坏性使人深感恐惧,对权力的控制是千百年来人们探讨的话题。目前虽然行政权有了很大的变化,但是它的法律性——既它为宪法和法律所设定,且不得违反宪法和法律设定目的和精神——执行性,既根本上来说,行政权是执行法律和权力机关意志的权力,其运行必须对权力机关(或立法机关)负责,并没有改变,甚至被更多地强调。

对权力制约有三种方式:道德制约、权力制约和权利制约。权力制约,即“以权力约束权力”,以分权制衡的方法,以一种权力制约另一种权力。权利制约,即“以权利约束权力”,通过对公民权利的保障来实现对权力的制约[6].但归根结底都表现为法律对权力的制约。通过法律对权力进行控制是法治一项基本原则。由于行政权的强大地位,对国家权力的控制首先是对政府行政权力的控制。对国家权力进行合理的分工,相互制约。在西方国家表现为三权分力,对行政权的控制主要是议会的政治控制和法院的司法控制。在我国表现为监督原则。包括人民代表大会的监督,司法机关的监督,行政机关内部的监督,执政党的监督,社会的监督等。检察机关对行政的监督属于司法监督的一部分。

我国行政权的发展与西方有着迥然相异的路径。在我国原来的计划经济体制下的政府是一种全能政府的神话政府。它实行高度集中统一的行政集权体制,对国家的政治事务、经济事务和社会事务实行全面管理,行政权的无处不在,无所不管,无所不能,很少受到立法的规范、司法的控制和人民的监督。市场经济的改革目标要求削减政府权力,建立有限政府和法治政府,政府的权力来源于法律,受人大的监督、司法的审查。依法治国首先是依法行政。当前情况下,我们首先要做的是加强对行政权的控制[7].在我国,检察监督属于司法监督的组成部分,也应改善和坚强。

二、行政权的检察监督

在我国目前的体制下,人民检察院是国家的法律监督机关,依法行使法律监督权,保证国家法律的统一、正确实施。虽然宪法、检察院组织法都规定了人民检察院是国家的法律监督机关,但检察院并没有普遍的法律监督权,检察院只能依照法定的监督职权、法定监督方式履行监督职责。按照目前的法律规定,检察院的对行政机关的监督仅限于对行政机关工作人员的贪污受贿、渎职侵权行为进行立案侦察、提起公诉,以刑法的威慑力达到事后监督和事先预防的作用。对行政机关一般违法行为的监督,并没有得到法律的明确授权,对行政机关一般违法行为的监督仍处于实践探索阶段。

在现有法律框架内对行政机关的监督,检察机关进行了一些有益的探索。主要是针对行政机关的违法行为以检察建议的形式进行监督。检察建议作为检察机关履行职责的一种方式,法律此也予以了认可[8],但其适用范围、效力、提起方式,法律均没有明确规定。《最高人民检察院、公安部、国土资源部、海关总署、国家税务总局、国家环境保护总局、国家工商行政管理局、国家林业局、国家质量技术监督局、国家保密局关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》(1999年12月30日高检会[1999]3号)和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对于检察建议有较详细规定。《意见》第五条规定“检察机关对经过初查或侦查,认为不需要追究刑事责任,未予立案或在立案后作出撤销或不决定的案件,可与相关单位交换意见。对认为应当追究党纪政纪责任的,应提出检察建议连同有关材料一起移送相应单位的纪检监察部门处理。对其中涉及领导干部的渎职案件,应按干部管理权限的规定,将检察建议和有关材料移送相应主管机关处理。对需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的,应提出检察意见,移送有关主管机关处理。移送情况应向发案单位通报。”第六条规定“检察机关查办公安、国土资源等部门工作人员的渎职犯罪案件中,如发现发案单位和相关部门在管理和制度等方面存在漏洞,需要进行整改的,应提出检察建议。发案单位和相关部门在接到检察机关提出的检察意见或检察建议后,应认真处理或整改,并将处理和整改情况向检察机关反馈。”《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十八条规定:“有下列情形之一的,人民检察院可以向有关单位提出检察建议:(一)有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的;(二)有关国家机关工作人员企业事业单位工作人员严重背离职责,应当追究其纪律责任的;(三)应当向有关单位提出检察建议的其他情形。”

从这些规定可以看出,检察机关以检察建议的方式对行政机关的监督具有以下特点:1、监督范围包括行政机关、企业事业单位及其工作人员,领导干部。2、建议的内容,可以建议纪检监察部门追究有关行政机关、企业事业单位工作人员和领导干部的纪律责任;其次是针对发现发案单位和相关部门在管理和制度等方面存在漏洞,建议整改。对于行政机关没有积极履行职责、消极不作为的情形也可督促其履行职责[9].3、监督对象,检察建议主要不是针对行政行为本身,而是针对有违法行为犯下错误的人,或者是导致错误的制度疏漏。4、检察机关只是在查办行政机关工作人员职务犯罪和民事行政审判监督过程中,发现相关问题后才提出检察建议。检察机关并不负责对行政机关一般违法行为的监督。对于执行政策、法律中的情况和问题,群众反映较多的社情动向,只是作为问题向有关部门反映。[10]检察建议只是在查办行政机关工作人员职务犯罪和民事行政审判监督过程中的副产品。5、检察建议只对相关单位提出,并不对社会公开。

检察建议作为一种监督方式,方便灵活,效率高,能妥善处理行政权和检察权的关系。行政权作为一种管理权,承担着广泛的社会职责,需要积极高效运作。面对复杂多变的情况,需要很大的自由裁量空间。所以要合理界定监督与行政权运作的关系。检察建议在监督时,不妨碍行政权的运作,同时又避免了诉讼监督的冗长,作为一种外部监督还可以产生一定的刚性,是一种理想的监督方式。但这种监督目前还有一些缺陷,致其运行效果不甚理想。1、威性不足。对行政机关违法行为的监督涉及检察机关的职权,只能由法律规定[11].法律目前并没有明确规定检察机关以检察建议这种方式监督行政机关的违法行为。有关检察建议的规定进限于部门规章、司法解释中,权威性不足。2、监督范围有限。检察建议只是检察机关在查办行政机关工作人员职务犯罪和民事行政审判监督过程中的副产品。检察机关并不享有对行政机关违法行为的普遍监督权,行政机关大量的违法行为不能以检察建议或其他方式进行监督。3、公开性有限。检察建议只对相关单位提出,并不对社会公开,这样有可能使这种监督流于形式,也为行政机关的消极应付提供了条件。

三、行政权监督的一个例证——瑞典议会司法专员制度[12]

瑞典议会司法专员制度,创建于1809年,十八世纪初叶,当时的瑞典国王查尔斯十二世,为了整治各地的动乱和官吏的腐败,便在1713年命令设立一个以国王为最高官员的官署,以便保证法律法令的实施,监督公务人员履行对国家的义务,这个官署即今天依然存在的大法官。到了十九世纪初,王权衰败,国家权力重心转入议会手中,形成议会。1809年议会通过了以国王和议会分权原则为基础的宪法。该宪法规定,大法官由国王任命,而司法专员则由议会从“通晓法律,行为正直的人士”中选举一人担任,司法专员的训令(文件)还规定议会司法专员的具体职责和活动程序。1810年议会正式选举了第一位议会司法专员。今天,瑞典议会司法专员由四人组成(其中一名为首席专员,主持日常行政事务,任命工作人员),分别受理一切控告国家机关和企事业单位及其工作人员的申诉案件,有权进行调查、视察、批评、建议以至提起公诉。其目的在于监视法律法令的执行,限制国家工作人员不合法、不公平的行为,以完善行政管理,保护公民合法权益。瑞典的这一制度最先传入北欧,二战后遍及世界各地,如西欧,英联邦各国、美国的若干州、日本等。在加拿大的阿伯特设有“国际司法会议协会”。

瑞典1974年宪法第12章第六条规定:议会选举司法专员一人或数人,根据议会的训令,监视法律、法令在公共事务中的执行。议会司法专员虽然也监督司法机构,但监督行政当局是其任务的重点。使行政活动合法化是各国司法专员相同的目标。司法专员活动的目标概括地讲有三个:1、通报性控制:司法专员必须了解情况,以便使行政当局获悉他们正在被注视;2、改正性控制:司法专员建议主管机关改变它的决定,以纠正行政当局的过失;3、指导性控制:司法专员敦促有关官员不要重复他的错误或者继续蛮干。

瑞典议会司法议会司法专员实行督察的方式和手段主要有视察、主动调查和受理控诉。

视察是议会司法专员实行督察前一种传统的方式。每个议会司法专员每年都要到全国各地去进行视察。据规定,议会司法专员有权出席法院或行政当局的各种会议,有权看各种官方的记录和文件。任何文件对议会司法专员都不得保密。所有官员都有向议会司法专员提供他们所需要的情况、资料、文件的义务。任何官员都不得拒绝回答议会司法专员提出的问题。如有这种拒绝,可能受到惩戒性的处罚

议会司法专员对于任何重大问题,只要有必要都可以进行主动调查。调查的程序一般为查阅有关资料文件,请有关当局作口头的或书面的说明,必要时征求专家或有利害关系的部门的意见,有时也举行听证会,调查证据。在这种情况下,有关当局要派人参加。最后做出处理决定。

受理控诉是议会司法专员最主要的一种督察方式和手段。按规定,任何瑞典公民甚至外籍人,只要对瑞典行政部门和法院及其官员有抱怨,都可以向议会司法专员提出控诉。议会议员也把他们收到的控诉案转给议会司法专员处理。

议会司法专员的主要武器是批评、建议[13].议会司法专员的批评记载在公开印发的文件——给议会的年度报告中,在政界广为流传,因此这种批评的压力是相当大的。议会司法专员建议的内容广泛,可以建议对错误作出这样或那样的改正,建议,建议惩戒处分,也可以建议采取救济措施。

四、我们的启示

瑞典议会司法专员制度,经历了二百多年的实践,积累了不少行之有效的成功经验,值得我们借鉴。我国的法律监督制度与之有许多相似之处。宪法规定检察院是国家的法律监督机关,依法独立行使检察权。检察院由人民代表大会产生,对它负责。这种架构为检察机关监督行政打下了坚实的宪法基础。但是由于没有法律的明确授权,这种监督只能是较低层次,间接监督,其效果十分有限。因此构建我国检察权对行政的监督制度首先需要制度供给。法律明确规定检察权对行政的监督,监督的范围、方式、方法。

其次,检察机关要树立自己的权威。权威的树立一方面源于检察机关的地位,另一方面源于检察机关自身的素质,源于检察机关监督行政执法过程中对事实问题、法律问题的准确把握。由于行政权的扩张,行政涉及的领域越来越广泛,行政执法过程中遇到的事实问题、法律问题越来越复杂。监督的难度相应增大,对监督者自身素质提出更高的要求。瑞典的司法专员的当选资格自1974年以来并无特别规定,任何男女公民皆可当选。但实际上当选的都是受过高等法律训练并具有丰富司法经验的人,如最高法院法官和高级行政司法官员,他们不但是法律专家,而且享有很高的声望。检察机关提高自身素质和水平,培养行政监督人才,是正确履行政监督职责,树立监督权威的前提基础。

第三、要增加检察建议的公开性。按照我国目前的法律规定,检察院应向人大报告工作。检察建议除送达相关单位外,至少应向人大报告,增加其公开性。把一切违法失职行为和行政弊端置于光天化日之下,便于受到舆论和人民的监督。把检察建议的情况向人民代表大会报告,把对行政的检察监督转变为对行政的政治监督,有利于增强监督的效果,也有利于强化民主政治,防止腐败。“阳光是最好的消毒剂。”[14]第四、把行政公诉作为检察监督的手段之一。接受控告、调查、提出建议应是检察监督的手段,行政公诉也应作为检察监督的手段。行政诉讼是权力分立与权力制衡的重要的制度设计。1989年我国《行政诉讼法》公布实施后,给公民、法人和其他组织开辟了一条纠正行政机关违法行为,监督行政机关依法行政,保护自身合法权益有效途径。十余年来,中国行政诉讼的实践取得了一定成绩,但也暴露出许多缺憾。条件的苛刻和受案范围的狭窄,被认为是我国现行行政诉讼制度的重要缺陷之一。我国现行行政诉讼制度对具体行政行为、原告适格、被告适格等的诉讼要件进行限制性规定,使得行政诉讼不但将许多行政行为拒之司法审查的大门之外,也无法应对新出现的许多行政纠纷,特别是对越来越多的行政权侵害公共利益现象无能为力,限制着司法对行政监督的广度,不能很好地实现其保障法律权益、维护行政法治的目的。因此修改行政诉讼法,特别是建立行政公诉制度,已成为人们的共识。使检察机关享有行政公诉的权利,对涉及国家利益和公共利益的行政案件,能够提起行政公诉,监督行政机关,维护行政法治,保护公共利益,加强司法监督的力度,拓展司法监督的广度。这样检察机关就有了灵活高效的检察建议和具有刚性的行政公诉两种监督手段,形成检察权和审判权对行政权的监督合力。

第五、规定检察监督的正当程序,实现形式正义。“正人必先正己”,“打铁需要自身硬”,是中国传统的道德文化观念。权力的配置与行使,应与这种观念相适应,解决权力的正当性问题。法律的授权——实际上就是人民的授权,使检察监督获得了实质的正当性,而遵循正当程序,使检察监督获得了形式正当性。西方古老的“正当程序”的原理包含两方面的内容:(1)任何人不能成为自己案件的法官,也就是案件的裁决人不能对案件持有偏见和拥有利益。(2)任何一方的诉词都要被听取。任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。现代正当程序中的知情权、辩论权和听证权等,也都来源于这些原则,并被归结为“意见交涉”。行政权的行使影响行政相对人的利益,有时影响公共利益。公共利益实际上表现为不同主体的利益[15],这些主体间的利益有时是一致的,有时是互相排斥的。对行政权的监督不仅与行政机关有关,也与这些利益受影响的主体有关。监督者与被监督者及其他利益相关方应进行意见交涉。保障各相关方的程序权利,重视证据收集程序以及举证和证明的规则,在质证过程中证明事实,均是正当程序的要求,更是法治的要求。

五、结论

行政权的扩张进一步要求对其进行控制,我国行政权发展与西方迥然相异的路径,使这种控制成为依法治国的首要任务。人民代表大会下的“一府两院”的架构,检察院法律监督的宪法定位,为检察机关监督行政预留了广阔的空间。但由于没有法律的明确授权,检察机关监督行政还处于探讨阶段,检察机关只是基于预防职务犯罪、民事行政审判监督的目的,对行政机关及其工作人员的违法行为进行间接的监督,这种监督只是检察机关查办职务犯罪、民事行政审判监督的副产品,其效果及其有限。检察机关还没有对违法行政行为的一般监督权。

检察建议作为一种灵活、高效的监督方式,能妥善处理行政权和检察权的关系,是一种较理想的检察监督方式。检察机关也依检察建议的方式监督行政进行了探索。如果有法律的明确授权,并增加检察建议的公开性,检察建议将发挥更大的作用。同时,如果赋予检察机关行政公诉权,可以拓展检察监督的范围,增强检察监督的刚性。检察建议和行政公诉权这两种方式还能有效地配合起来使用[16].根据法治的一般原则,这都需要法律的明确规定,并且规定权力行使的正当程序,使权力自我克制,增加正当性。

「注释

[1][英]威廉。韦德:《行政法》,中国大百科全书出版社,1997年第1版第3页。

[2]所谓“行政国家”姜明安教授给出的定义是“人类社会发展到这么一个阶段:国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域(从社会生产、交换到个人的衣、食、住、行),人们在其生命的整个过程中(从摇篮到坟墓),都离不开行政机关,行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。”见《行政国家与行政权的控制、转化》

[3]姜明安:《行政国家与行政权的控制、转化》

[4][法]孟德斯鸠:《论法的精神》上册,张雁琛译,商务印书馆1961年版,第154页。

[5][美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第360页。

[6]权利对权力的制约始于法律对权利的宣告。法律每宣告一项公民权利,同时就等于宣告了国家权力的。加上辅以权利侵害的预防机制、侵害发生时的救济机制以及公民权利遇到障碍的国家帮助机制,形成完整的权利保障制度,从而制约国家权力。

[7]2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,就是加强监督的一个努力。该法虽然也包括对检察院法院的监督,但主要是对政府的监督。

[8]《中华人民共和国检察官法》第三十三条规定检察官有下列表现之一的,应当给予奖励:…(二)提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳,效果显著的;“法律间接承认了检察院有提出检察建议的权力。

[9]这种监督以检察意见的方式提出,提高了监督力度。

[10]见最高人民检察院发《人民检察院控告申诉检察工作细则(试行)》第三十五条

[11]见《立法法》第八条。

[12]该部分参照龚祥瑞:《比较宪法与行政法》,法律出版社,2003年第2版,第482—495页。罗豪才:《瑞典的督察专员制度》,载北大法律信息网。

[13]由于1975年瑞典刑法修正,提起公诉已很少使用][14]王名扬::《美国行政法》,中国法制出版社,2005年第2版,第952页。

行政监督论文篇8

关键词:行政立法行政立法的监督权力机关

一、对行政立法进行监督的原因

(一)防止行政机关越权立法和监督用立法权

国家行政机关从属于国家权力机关,是受权机关,本身并没有固定的立法权,故所有行政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立法主体,其立法权限不能超越授权机关所授予的权限,其所立法之范围不能超越授权机在所授予之范围,否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国,具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权,因而不具有行政立法主体资格。

我国宪法第89条规定,国务院可以根据宪法和法律规定行政措施,制定行政法规,决定和命令。《宪法》第90条第2款规定:国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,命令、指示和规章。这一规定就说明,国务院和国务院各部委的行政立法权宪法和法律,是基于宪法和法律的授权而产生的,没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而,在行政立法的实践中,由于立法主体繁多,如国务院有近30个部委,全国有32个省、自治区、直辖市人民政府,28个省、自治区人民政府所在地的市和18个国务院批准的较大的市都具有行政立法权。这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别,在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域范围内利益来考虑如何进行立法,缺少纵向与横向的协调性。如果不对其立法活动进行有效的监督,其结果可能会出现如下情况:一是超越了自己的立法权限进行立法;二是所立之法与宪法或法律相抵触;三是出现部门之间所立之法,不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象;四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范围。前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销,后两种情况会导致立法、执法的混乱。这正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止”。因而只有对行政立法进行监督,包括以整个立法过程的监督,才能防止行政机关越权立法和滥用立法权。

(二)有利于规范立法程序,使行政机关立法规范化。

行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序,是行政机关依照法律规定,制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政立法实践中,行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、与备案等几个步骤。但是由于立法主体繁多,各立法机关立法人员的素质也不一样,机关领导对立法活动的重视程度也有所不同,在实践立法过程中,不遵循立法程序,所立之法不规范,质量不高的现象很普遍。例如,在规划阶段一些地方政府不从整国民经济和发展计划考虑,而只考虑本地区的利益;在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与;在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量不高,缺少可操作性。鉴于此,国务院于底颁布了《行政法规制定程序条例》自1月1日施行。它专门规定了行政法规制定程序的有关事项。该《条例》第一条规定:为了规范行政法规制定程序,保证行政法规质量,根据宪法、立法法、国务院组织法的有关规定,制定本条例。这就明确规定了该条例的目的。该《条例》第五条对行政立法的语言规范作了规定。第五条规定,行政立法应当备而不繁,逻辑严密、条文明确、具体,用语准确、简洁、具有可操作性。该《条例》第十七条对审查事项作了规定。第十七条规定,国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查:(1)是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策;(2)是否符合本条例第十一条的规定;(3)是否与有关行政法规协调、衔接;(4)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见;(5)其他主要审查的内容。《行政法规制定程序条例》明确规定了权力机关对行政立法审查监督的有关事项使我国行政机关的立法程序进一步走向了规范化。

(三)有利于保护公民和有关组织的合法权益

由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则,具有普遍约束力和强制执行力,如国务院制定的行政法规,国务院各部委制定的行政规章在全国范围内具有普遍的效力,省、自治区、直辖市内制定的地方性法规在本行政区内具有普遍效力,故一旦它们违法或不适当,将会对公民和有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位,即行政主体处于绝对优势地位,而行政相对方处于弱势地位,因此行政立法一旦存在缺陷,将直接损害行政相对方的权益。故必须对行政机关所立之法进行监督和审查。对行政立法进行监督的过程,既是维护行政主体权威和尊严的过程,又是保护行政相对方的合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害,事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。

二、权力机关对行政立法的监督

由于行政立法是基于授权而产生的,因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。我国没有统一的授权法,但《立法法》的出台在某方面弥补了这方面的不足。在国外,为了有效地控制行政立法,多数国家的立法机关还规定了严格的监督控制方式来达到对行政立法进行监督的目的。下面分别论述:

(一)国外权力机关对行政立法监督的概况

在国外,有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会。其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在美国,美国宪法及其后的修正案或其他联邦法律,并没有直接规定国会如何监督行政机关所的命令。美国国会最初采用“立法否决”方式来监督行政命令。所谓立法否决指行政机关制定的行政命令根据国会的授权,它必须在一定期限内没有被国会的任何一院或两院否决,该行政命令才具有效力。这就是说国会在授予行政机关制定命令的同时保留了批准或否决行政机关根据行使授权的行为的权力。但是美国最高法院在1983年的一案件中,了立法否决方式的合宪性。法院认为,国会保留立法否决权是违反宪法的,因而是无效的。现在美国国会主要是利用直接调查权,以明确行政命令是否侵犯立法权。在英国,议会制定的法律对授权立法可能作出的规定有三种:第一,母法可能规定,法律文件一旦制定,就应当提交议会两院或者提交下院。第二,母法可能会规定,法定文件应不发服从议会的批准决定程序。英国议会对法定文件有两种批准程序,按照第一种批准程序,法定文件立即生效,但它是否继续有效,要靠议会两院的后来批准决定。按照第二种批准程序,法定文件以草案形式提交给议会,在议会没有作出批准决定前不得生效。第三,法定文件可能根据议会的消极决定程序而得到制定。这种程序也有两种形式:第一种程序是法定文件在提交议会时即具有效力,但要受议会两院撤销程序控制,第二种程序是法定文件以草案形式提交议会,如果议会在一定期限内没有撤销提交的法定文件,则法定文件生效。在德国,议会监督授权立法的方式都规定在授权母法中,其主要审查方式有四种:第一,提交议会。德国的某些法律规定行政机关有义务将依本法授权制定的行政法规送交议会;第二,听证权之保留。即立法机关在母法中规定,行政机关依本授权法授权所制定的行政法规,在没有经过议会听证程序前,不得公布:第三,废弃请求权之保留,即立法机关关于母法中的规定,行政机关有义务将依据本法之授权所制定的行政法规,于公布后送交议会审查,议会保留事后请示行政机关废弃命令的权力:第四,同意权之保留,即立法机关在母法中规定,行政机关依据本法制定的行政法规应先送交议会,在议会同意后才能生效。

(二)我国权力机关对行政立法的监督

在我国,中央一级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会,在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。我国宪法规定,全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。就行政立法而言,全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程,同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。

权力机关对行政立法的监督形式有两种:

1、事前监督。指权力机关对行政机关的立法活动在所立之法效力之前所进行的监督。这是最主要的立法监督形式,主要针对授权立法而言的。可以从以卜几个方面考虑:①行政机关是否具备行政立法主体资格。只有具备行政立法主体资格,才能进行相应的行政立法活动。我国具备行政立法主体资格的有国务院、国务院各部委,省、自治区、直辖市人民政府。省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府。②是否在立法权限范围内行使立法权。行政机关行使行政立法权,必须是在授权范围内进行,不能超越法律所规定的权限范围。同时授权应是有严格的限制,不能无限制的授权,否则造成行政权力的极度扩张,最终导致行政专横。⑧是否遵循相应的立法程序。严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。按照立法程序进行立法,既能防止受领导者个人意志的影响,又可使立法程序规范化。一般而言,如果遵循程序正义,则其结果也是止义的。国务院底颁布的“亍政法规制定程序条例》专门对立法程序问题作了规定。④内容是否违背宪法和法律。行政立法属授权立法,以宪法和法律为依据,因而其内容不得有与宪法和法律相抵触之处,否则无效。这是行政立法过程中最易出现问题的地方,特别是地方政府在立法过程中易出现此类情况,一旦出现则属实质违法,因而无效。⑤上下级行政机关所立之法是否矛盾和冲突。在我国,地方国家行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触,否则无效。

2、事后监督。事后监督是指对已经生效的行政法规、规章和地方性法规在适用过程中,对其合宪性和合法性产生怀疑而进行审查监督的过程。权力机关对行政立法事后监督的主要形式是审查行政立法行为,撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。这里应考虑几个问题:一是如果行政法规或规章出现了与宪法或法律相抵触的情况,由谁先提出的问题。笔者认为,第一,权力机关可依职权主动提出。例如全国人大常委会如果发现国务院和国务院各部委所制定的行政法规、部门规章如果有与宪法或法律相抵触或违背的情况,可依职权主动撤销,地方各级人大常委会如发现地方各级政府的地方性法规有与宪法和法律相抵触时,也可依职权主动撤销。第二,行政相对方如果发现行政法规、地方性法规、部门规章与宪法、法律相抵触的情况,可提请全国人大常委会、地方人人常委会进行审查。第二,国务院如果发现国务院各部委的部门规章与法律相抵触,可依职权主动撤销。二,针对已被撤销的与宪法、法律相抵触的法规、规章,已经依照该法规、规章作出的生效裁决,该如何处理。有两种意见,一是该裁决继续有效,二是撤销原裁决,重新作出裁决。笔者认为,如果该裁决已经执行,应作出继续有效的决定,如果还未执行,则应撤销原裁决,重新处理。

三、目前我国行政立法监督中存在的问题

1、缺少具体的监督形式

我国目前还没有统一的授权法,故而没有建立起真正的完善的法律监督体系,有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中,规定了需要经过国务院的批准,在向地方的授权中,规定向全国人大常委会和国务院备案:在向国务院授权时,规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权,由于没有具体而详细的规定细则,缺乏可操作性,因而在实际中很难起到监督作用。

2、权力机关在行政立法监督中处于消极地位。

依据宪法,全国人人常委会有权对行政立法的整个过程进行监督,可依职权主动撤销宪法、法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中,全国人人常委会很少积极主动地履行监督职责,即使是我国目前仅有的监督形式,全国人大常委会也没有很好地利用。例如在备案制度中,要求对授权立法进行必要的审查,审查其是否有与宪法、法律相抵触之处。但从实践来看,全国人人常委会并未进行有效监督,事实上全国人大常委会根本没有行使过自己的监督权利。

四、我国行政立法监督的完善

针对目前我国行政立法监督中存在的问题,笔者认为可考虑以下措施:

1、制定切实可行的授权法。通过立法的形式,把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中,应对全国人大及其常委会对国务院、地方人大及常委会对地方政府,国务院对国务院各部委的授权,从授权的时间,授权的范围,授权的方法及授权应注意的事项等方面作山明确而具体的规定。

2、完善备案制度。行政机关依据所授权限制定山行政法规斤,要在一定时间内报送授权机关进行备案。国务院制定出行政法规,要报全国人大常委会备案:国务院各部委制定出部门规章,应报全国人大常委会和国务院备案:地方各级政府制定的地方性法规,应当报地方各级人大常委会和全国人大常委会备案。通过备案制度,权力机关可以有效地对行政立法中山现的问题进行监督。如果权力机关发现备案有瑕疵,应当立即进行纠正。这里应注意的是必须明确规定备案期限,才能有效地起到监督作用。

行政监督论文篇9

政自由裁量权的滥用,可能带来的负面效应有:1.不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用自由裁量权,处理问题随意性很大,不同情况相同对待,相同情况不同对待,引起群众怀疑、不信任,产生对立情绪,不配合行政主体的管理,行政违法行为增多,导致社会秩序的稳定性能差。2.造成社会秩序新的破坏。因为行政主体的运权后盾国家行政权是伴随国家强制力实施的,行政主体的运权手段可采取强制性措施。因此,深入研究行政自由裁量权,对于丰富行政法的基本原则的内容,促进行政法的发展及维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的合法权益都使具有一定的理论和实践价值.行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的艰深理论问题,而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。探讨如何适当地合理地运用行政自由裁量权具有现实意义。本文试从讨论行政自由裁量权的存在必要性及如何有效的对其进行有效地监督从各个方面展开了论述.希望能使严格意义上的行政法治在实质上得以落实。

一有关行政自由裁量的理论

{一}行政自由裁量的含义

要了解自由裁量权存在的必要性,首先应对行政自由裁量权的概念进行界定。它是一个法理上的概念,是指行政主体在法律规定的范围和幅度内,基于法律规定的目的和宗旨,自主寻求判断事实与法律的最佳结合点,并据此作出或不作出具体行政行为的权力,它具有法定性,自主选择性,相对性等特点。

{二}行政自由裁量权的分类

从不同角度出发,可以对行政自由裁量权作出不同的分类。

一:以行政行为成立的要件来划分,可以分为以下几类:

1:在实施要件不确定的情况下,行政机关有是否作出一定行政行为的自由裁量权。2:在行政行为的法律结果不确定的情况下,行政机关有选择行为方式,种类和幅度等的自由裁量权。3:在行政行为程序不确定的情况下,行政机关有选择行政程序方面的自由裁量权。这种分类与我国现行诉讼法中审查理由的规定相衔接。便于对行政自由裁量权法进行在进行司法上的监督.

二:从历史来看,古代的行政自由裁量权主要存在于司法制度中,司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量,它有无限自由裁量和有限自由裁量之分。无限自由裁量,一指专制君主基于最高司法权所产生的任意裁量;二指在国家建立之初,司法官在很多情况下进行的无法司法,这是由于法律尚不完备的缘故。“无法”但还要司法,因此就赋予了法官以极大的任意性,这是一种无限制的司法,是无限自由裁量。所谓有限自由裁量,是指在肯定法官具有自由裁量权的前提下,对法官的自由裁量范围作出一定的限制,法官可以在规定的范围内行使有限的自由裁量权。

{三}行政自由裁量权的行使原则:

1:合法原则

合法原则是指行政主体自由裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范围内进行。正2:正当合理原则

所谓正当合理,就是指在依法行使自由裁量权的前提下,公务员的自由裁量行为还要遵循一套行政规范。

3:服务原则

在自由裁量中贯彻服务原则,就是要密切联系群众,倾听群众的意见和呼声,接受群众监督,努力为人民群众服务。

4:维护国家安全、荣誉、利益原则

国家公务员作为国家行政权力的行使者,在自由裁量中有义务维护国家尊严,不允许任何人损害、诋毁国家荣誉,不得散布有损政府声誉的言论。

5:保守国家机密和工作秘密原则

保守国家机密是指在自由裁量中,公务员非经允许不得泄露有关党和国家安全、利益尚未公开或不得公开

的政治、经济、军事、外交科技等重大事项的秘密。

6:公正廉洁、克己奉公原则

由于国家公务员的管理内容涉及到整个社会的方方面面,因而,国家公务员在自由裁量中,绝不能凭借手中的权力,受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响,在同等条件下,做出悬殊很大的处理和有意的偏向。

二自由裁量权存在的必要性

行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分,也是行政权力中最显著的一部分,它是行政主体提高行政效率之必需的权限,它能使行政执法者审时度势地处理问题。可见,在现代行政中行政自由裁量权是必不可少的。行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系,法律法规不能概括完美,罗列穷尽,作出非常细致的规定。因此,从立法技术上看,有限的法律只能作出一些较原则的规定,作出可供选择的措施和上下活动的幅度,促使行政主体灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。要论证之一点我们就要从以下几个谈:首先,从历史上看,行政自由裁量是从十九世纪初到二十世纪末才得以确立。在此之前是奴隶制或封建制国家,统治者享有绝对统治权,所以也就不存在真正的现代意义上的自由裁量权。但在近代传统行政中,行政自由裁量权曾受严格限制。近代资产阶级在反对封建君主专制的斗争中,提出个人主义和自由主义的口号,防止政府滥用统治权侵犯个人自由,在资本主义自由竞争时期,采用了"机械法治主义"思想:要求政府的任何行为都必须有法律的明确授权,凡是涉及个人权利义务的行政行为都必须严格限制。提出了"管得最少的政府是最好的政府",政府行政也仅限于国防、外交、税收等少数

一些领域.其次,进入现代社会以后,

随着社会事务的迅速增加和社会关系的日益复杂化,政府功能也迅速强化,大大增强了干预社会生活的力度。政府尽最大可能服务于社会的现代"服务行政",其范围也不再局限于近代传统行政的税收与安全等领域,而是对人的生活的整个过程和各个方面,无所不管。而且,现代社会生活纷繁复杂,科学发展一日千里,这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础。王名扬先生把这种客观基础纳为六个方面,颇具说服力:"第一,现代社会变迁迅速,立法机关很难预见未来的发展变化,只能授权行政机关根据各种可能出现的情况做出决定;第二,现代社会极为复杂,行政机关必须根据具体情况作出具体决定,法律不能严格规定强求一致;第三,现代行政技术性高,议会缺乏能力制定专业性的法律,只能规定需要完成的任务或目的,由行政机关采取适当的执行方式;第四,现代行政范围大,国会无力制定行政活动所需要的全部法律,不得不扩大行政机关的决定权力;第五,现代行政开拓众多的新活动领域,无经验可以参考,行政机关必须作出试探性的决定,积累经验,不能受法律严格限制;第六,制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说,价值判断应由立法机关决定,然而由于议员来自不同的党派,

议员的观点和所代表的利益互相冲突,国会有时不能协调各种利益和综合各种观点,得出一个能为多数人接受的共同认识,为了避免这种困难,国会可能授权行政机关,根据公共利益和需要,采取必要的或适当的措施。"虽然王先生讲的是英美一些国家的情况,但我认为它对我国的研究自由裁量权的的必要性有很大的启发性。

三保障行政自由裁量的公正行使的原因

在当代,由于行政自由裁量权的扩大,绝对的羁束权力行为几乎是不可能的。法律没有办法完全涵盖和拘束行政活动因此要根据变化的各种情况,法律在某种范围内,承认行政机关有具体判断和选择的余地。行政自由裁量权通过行政活动的全过程触及到一切行政领域。尽管人们希望法律在授权行政活动时以明确具体的、防止行政恣意的规则来限制行政裁量,但作为实际问题行政自由裁量权的存在既已成为必要且还在不断扩张,而作为一种权力,如不加制约则势必存在滥用的可能。在这种情况下,必须有一种新的控权理论或法律原则来防止行政自由裁量权的行使给行政相对人的合法权益造成不适当的损失。而事实上,对行政权的控制一直是行政法最重要的问题之一,对行政自由裁量权的控制更是当代行政法关注的理论焦点所在。合法性原则因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度已在狭义上不能使用,行政合理性原则就应运而生。合理性原则是指:行政决定内容要客观,适度,符合理性。行政自由裁量权在传统行政中同样存在,只是运作的领域比较狭窄,不像现代社会这样引人注目罢了。相应地,作为对行政自由裁量权的限制,行政合理性原则早在18世纪前在英国,日本等国家就已存在。在中国,行政法理论研究起步较晚。迟至20世纪

80年代中期以前,行政权力的行使几乎不受任何真正有效的约束。直到1989年《行政诉讼法》颁布,这种状况才始有改变。经历了10多年的探索,90年代后,中国行政法学者几乎共认“合理性”原则是行政法总原则下的一个基本性具体操作原则,并具有重要意义。然而有了原则并不能够完全的有效防止自由裁量权不被滥用。从权力的本身性质来看,任何一项权利都是有腐蚀性和侵犯性,总是趋于滥用。由于自由裁量权的灵活性又决定了它的更易于被滥用。自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的,不易为人们所识破。在现实生活中相应的法律法规对行政自由裁量权的约束较小,给自由裁量的被滥用留下了隐患。在实际操作中,由于政府的组成人员千差万别,个人素质和价值取向不同,将会导致对法律规章的理解不同从而也会产生行政自由裁量权的被滥用。所以保障自由裁量的公正行使就必须建立和完善行政自由裁量的监督和救济制度。如提高执法人员的素质,建立严格的违法责任追究制,加强司法控制,强化对自由裁量的监控手段,健全和完善赔偿制度....

四如何确保行政自由裁量的公正行使

首先,对于行政机关来说,行政自由裁量权的行使极易造成行政相对人的权益受损。为了保护行政相对人的合法权益,控制滥用自由裁量权,许多国家在行政程序规范中设置了告知制度、说明理由制度、职能分离制度、情报公开制度等等。我国的法律法规中也规定了行政相对人的一些权益。如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权,要求行政公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为,将合成比较大的社会力量,以抗衡行政自由裁量权的滥用,从而增强行政主体的自律意识,抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生.

其次,国家的行政自由裁量权是赋予行政主体的,而具体的操作人员一般都是具有具有双重人格的国家公务员.但是,公务员实施自由裁量权的行政行为在很大程度上依赖于公务员自己本身对国家法律和政策法规,规章制度的理解,依赖于公务员主观能动性的发挥,具有较大的灵活性、伸缩性.而我国现阶段偏重对国家行政机关自由裁量权的授予,忽视对行使自由裁量权的控制;现行法律、法规,规章,条例中有关自由裁量的范围,幅度弹性过大,使公务员在行使自由裁量权的行政行为中个人有价值判断标准、感情取向的造成行政执法中的巨大差异,使得在实践中自由裁量的行政行为出现了许多显失公正的现象.要解决这一问题,就必须加强对行政自由裁量权的司法监督,以及对行政行为的实施需要设立一定的行政程序来确保公务员不能.“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。”行政程序的设定也可以预防公务员拖延行政的行为发生,避免其选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力客体的义务,以防止公务员凭借手中职权滥用行政自由裁量权,扼制其行使自由裁量权时的主观随意性。并且建立完善的行政程序是保障相对人权利的必要手段。行政程序不仅对控制公务员滥用行

行政监督论文篇10

论文摘要:行政权力是国家对社会事务进行公共管理的权力,是现代国家权力结构体系的重要组成部分,依法对行政权力进行全面的监督是人民主权和搞好行政管理、建设好公务员队伍的必然要求。是行政管理体制改革和创新中的一个重要环节。要保证行权力的高效运行,必须加强对行政权力的监督制约。目前,我国已形成的监督体制仍存在一些缺陷,因此,有必要进一步完善我国的行政权力监督体制。 论文关键词:行政权力;重要环节;监督体制 一、行政监督体系整体功能不强 我国的行政监督是一个多元化的体制,监督主体多,机构多,方式和渠道多,但监督力量缺乏整合,监督的合力较弱。一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复,责任不清,在监督运作过程中彼此之间缺乏沟通和联系。二是整个监督体系未能形成“主辅匹配,环形封闭”的系统,群龙无首,缺乏关于监督的决策力、规划力和协调力,从而导致诸多不合理现象的出现。如对一些跨行业、跨地区、多层次、多构成的公职不法案件的处理,要么几路兵马同时“兴师问罪”,弄得发案单位无所从;要么相互推诿、“踢皮球”,长期拖延不办;要么撒手不管,影响了行政监督的权威和有效性,甚至还有相当一些行政领域处于“监督真空”状态,如:对建宪行为的监督,对行政机关的抽象行政行为的监督,对于属于行政诉讼范围的国家行为、行政自由裁量行为行为和行政机关最终裁决行为的监督。各监督主体之间各自的监督范围、领域、权限划分不清,不胜任不明,没有形成疏而不漏的监督网络,存在大量虚监、漏监等问题,影响了监督行政的实效。 二、行政监督的组织机构不建全 行政监督体现的是一种权力对权力的制约,为了使这种制约有效,就必须使监督主体本身不受制于监督客体而保持其独立性。在我国的行政监督中,专职的行政监督部门虽然在法律上规定了其独立的行使监督的权力, 但在实际上,行政监督部门在人员的任命,财政的开支等方面都由行政部门提供,这就使专职的行政监督部门不得不在其基本的运行上依附于行政部门,这样的专职监督主体也就失去了其独立性,失去了独立性也就意味着权力受到剪制,权力受到剪制也就意味着监督是无效的。因而专职监督部门独立性的缺乏是我国行政监督专职监督主体发育不完善的一个表现。行使监督权的专门机构如监察部门,大都设置在政府机关内部,在领导体制上,受双重领导,受到的控制比较多,尤其是受制于执行权。在组织上,监督机构的负责人,由同级行政机关的领导成员兼任,或是由行政机关任命。在经济上,从同级行政部门那里领取各项费用,受制于人大。 三、行政监督机制不完善 现行的监督体制下,未能保障社会的知情权,监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则、操作程序,未能形成制度化,而且公开的程度也不够,往往采用暗箱操作。近年来,在药品监管领域出现的腐败案件,暴露出在药品监管中监督制约不到位,审评审批权力配置不合理、程序不够、过程不合法引起了人们的高度重视。行政权力监督作为制止行政机关滥用和超越职权的一种重要措施,它本身也应有严格的程序。目前我国行政权力监督程序缺乏相应的法律规定,即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定。这样就造成了这些机关无法真正实施其实体权力。其他监督主体对行政权力的监督不仅监督权限空泛,而且缺乏应有的程序规定,其监督权更是无法实施。因此,只有完善监督程序,使其更加透明化,才能使各个监督主体的监督权力真正发挥其应有的作用。 四、行政监督法制缺失 目前,我国的行政监督法制主要存在以下突出问题。(1)行政监督制度的权力配置整体安排不合理,相互之间缺乏应有的配合沟通和有机协调,影响了行政