我国环境法律经营模式探析

一部法律的运行需牵涉多个主体。在我国，环境法律实施需要思考中国政府、环境司法机关、环境执法部门之间的密切联系，政府处理环境危机时所行使的行政权力是否合法，环境司法是否受行政机关干预、司法是否独立，环境执法部门是否依法行使权力，均需环境法律予以制约、调整，以改善环境法律的运行效率，降低运行成本，提高社会综合治理水平。

一、从环境危机审视政府管理

（一）环境污染导致的“环境危机”

由于社会发展的利益驱使，中国政府在处理经济利益和环境利益之间的矛盾时，往往将经济利益放在首位，进而侵害民众生存、发展权，对于因遭受环境污染导致的健康损害，当地民众向政府相关部门反映，也多次采取静坐、游行示威等方式进行抗争，甚至直接与污染主体协商谈判，效果甚微。民众对环境危机导致的健康损害投诉无门，最终导致“环境危机”的爆发，进而引发群体性环境事件。

（二）“环境危机”爆发中的政府诱因

在民众心中，政府掌握着国家行政权力，对事件处理和解决起着决定性作用。然而，近年来，政府屡屡出现“信用危机”，有关部门漠视环境污染带来的危害，民众的诉求不能有效处理，政府失信诱发“环境危机”及环境群体性事件的产生。

二、政府在“环境危机”处置中存在的不足

近期以来，各地相继爆发“环境危机”和环境群体性事件。从这些环境群体性危机中，透视出政府在“环境危机”处置中存在着不足，主要包括以下方面：

（一）政府与企业之间达成“伙伴关系”

政府考核中，绩效占据相当比重。各地政府为解决民众面临的生活困境，摆脱贫困指标，在经济发展的理念下，抛弃环境利益，以牺牲环境健康为代价发展经济，放任污染企业进驻该地区，民众身心健康长期遭受摧残。这是多数政府采取的经济发展措施，在企业承诺解决当地民众的就业问题和为当地经济发展贡献力量的前提下，政府与企业签订损害民众利益的协议，为当地环境危机埋下隐患。

（二）各级政府之间相互推诿

对于民众所反映的遭受环境损害和健康危机的诉求，各地政府主管部门都相互推卸责任。县级政府部门在接到诉状后，常常以受上级政府管辖，决策权受干涉为由，将有关职责推给上级政府，而上级政府则以受理主体不适格为借口，将诉状予以驳回。民众投诉受限，请求得不到有效解决，导致矛盾升级。

（三）环保执法权分散于多个部门

我国虽有环保主管部门，但涉及环境污染案件，环保执法权分散于各行政机关，水利、国土、卫生、渔政、农业等部门都具有应执法处置权。“多部门联合执法”弱化了环保主管部门的执法权，不利于环境危机有效解决。

（四）环境保护经费落实不到位

对于中央下拨地方的环境保护经费以及当地民众胜诉所获环境损害赔偿，难以真正落实，地方政府以各种理由扣押、挪用。环保部门苦不堪言，环境执法权遭多部门分割，中央下拨的环境保护专项经费被挪用，环保部门想强化执法但“力不从心”。

（五）环境立法缺陷明显

在中央，全国人大享有立法权，环境保护方面的立法亦包含其中。中央在立法时，却极少考虑地方的实际情况。各地地理位置、天气变化、经济发展、主导产业不尽相同，应具备自己的立法模式，不该完全遵循中央的“立法指示”。

（六）人民的呼声不能有效传达

民众对于居住地的环境治理，以其身心健康为重，寻求合法途径反映实情。但地方政府为保饭碗，想方设法阻止民众投诉。环境群体性事件及环境危机的爆发是民众不得已而为的方式，我们不能一味地谴责民众，要看到此类事件背后的真相，地方政府的行为值得反思。

三、面对“环境危机”，我们为改变政府现状应采取的措施

针对政府在处置“环境危机”时出现的不足，我们如何避免？笔者认为：（1）保障民众利益。在各地，政府应转变角色，将权利下放人民，让人民群众参与决策，可尝试成立民众表决小组。民众表决小组有权对地方决策进行表决，在表决时不能单纯采取“少数服从多数”原则，应在充分听取各方意见后，对有利于民众的决策，表决通过，反之则有权否决。（2）保障经费落实。各地农民组织应建立各自账户，由专人管理，并对经费使用进行监督。中央和各地法院可将下发民众的环保经费打到该专门账户。关于中央划拨给各地区环保行政部门的环境保护专项资金的处理问题，可参照民众环保资金解决方案，在各地环保行政部门设立专门账户，由专人监管，将环保工作专项资金达到该专门账户，避免私吞、挪用。（3）保障农民征收。采取污染企业进驻的措施值得商榷，可利用当地的自然条件和历史传统文化发展独具特色的新农村经济发展模式。可尝试围绕特色产品形成产业链，引进一些“能工巧匠”发展循环经济，进而推动农村整体发展。（4）处理跨境污染。对所存在的跨境污染（空气污染）问题，可以采取国家或污染实施地的政府作为赔偿主体，由此主体对污染损害承担赔偿责任。（5）改革环境执法、司法、立法模式。针对环境保护执法、立法、司法难的问题，应将环境执法、立法、司法三者统一交归环保主管部门管理，在中央，由一位副总理单独管辖环保行政部门，各地则效仿该管理模式。各地环境行政机关主管领导应从懂得环境保护方面知识的人员中择优选拔，真正做到“专病专治”，避免瞎指挥。对于环保行政机关的主要负责人任命应区别其他部门，不能盲目采取调任等方式，亦要从懂得环境保护相关知识的人员中择优选拔，方能提高环境治理质量、效率。针对“三权分立”的弊端，笔者认为应将环境立法、司法、执法三者统一划归环境保护行政部门管辖。（1）针对环境立法，在全国人大下面专门设立环境法制委员会，与现有法制委员会职权分离，由环保相关人员参与。环境法制委员会专门负责环境保护相关法律的制定、修改，而其他法律的制定、修改仍归属现存的法制委员会。（2）针对环境司法，将环保法庭独立，涉及环境相关的刑事、民事案件统一交归环保行政部门管辖，而其他的刑法、民法、行政法等案件的审理仍归原有法庭。有关环境公益诉讼组织应独立划归该行政部门管辖，环境公益诉讼问题便“迎刃而解”。环境律师的管辖权划归环保行政部门，其余律师的管理还交归司法部管辖。涉及民众起诉环保行政主管部门不作为的案件，由当地法院行政审判庭管辖，两者管辖权不受牵连，互不干涉。（3）针对环境执法，将分散在各部门的环境保护执法处置权统一后与原行政部门剥离，交归环保行政部门管辖。此外，应在各地专门成立处置环境危机的“环保警察”，管辖权与公安局分离，交归环保行政部门管辖，环保执法的力量得以加强，环保执法难题不复存在。

作者:郑了了 王娅荣 石金艳 单位:浙江农林大学法政学院 兰州理工大学法学院 兰州理工大学经济管理学院

参考文献：

[1]刘玮宁,张玮哲.3亿亩地遭重金属污染,广东仅一成耕地幸免[N].羊城晚报,2011-10-12(3).

[2]调查:因环境问题引发群体性事件以年均29％递增[EB/OL].

[3]汪伟全.风险放大、集体行动和政策博弈——环境类群体事件暴力抗争的演化路径研究[J].公共管理学报,2015(01):127~136,159.

[4]叶菁.浅析跨国环境污染的国家责任[J].辽宁行政学院学报,2009(09):27~29

[5]萧翰主编.宪政二十讲[M].北京:中国青年出版社,2008.