我国地方政府范文10篇

我国地方政府范文篇1

[关键词]地方政府；竞合；保护性竞争

一、引言

在全球化背景下，世界经济的发展、国家间的竞争，更多地体现在国家的下一个层面——区域竞争上，因此，地方政府对区域经济发展的作用也日益突出。紧随着珠江三角洲和长江三角洲的快速崛起，中国科技和人力资源集中的环渤海经济圈成为我国目前又一个发展热点区域。三大区域的发展，将是中国未来融入全球经济的关键和焦点。我国地方政府对区域经济发展的作用，不仅体现在政府政策的制定和政府管理的有效性，而且还体现在政府替代市场的作用上。政府替代或顺应市场力量是三大区域和全国范围内未来发展的共同趋势，因此，地方政府之间如何协调、适时地发挥市场替代的作用，将区域内外部资源有机地整合起来，使区域经济协调发展，成为各地方政府和国家关注的重要问题。

目前，我国区域之间的要素流动越来越强，各地区之间的联系也逐渐加强；同时，各地方之间存在着一定的利益竞争和市场分割现象，如何打破原有的市场壁垒，促进资源的合理流动和有效配置，成为我国地方政府当前需要解决的问题。分析地方政府在经济发展中的作用及地方政府竞合并存关系是本文所要探讨的核心。

二、我国地方政府在经济发展中的作用

地方的竞争优势体现在当地企业的竞争力，地方政府在构成企业竞争力方面的作用是十分明显的，可用波特的“钻石模型”加以说明[1]。各层次地方政府在这方面的影响力，最常见的就是政策和环境对“钻石体系”造成的影响。比如，反托拉斯法有助于国内竞争对手崛起；教育发展可以改变生产要素；政府的保护性政策可能影响相关产业的兴衰等等。

从改革开放以后的区域发展历程来看，我国地方政府的作用分成两个方面，即政府的强度与质量。政府的强度包括发动经济增长、营造良好环境两个方面。发动经济增长包括创造经济增长的初始条件，在中国的实践中体现为地方政府从中央要特殊的政策和资金支持，以便从国内外积累资本。在此过程中，政府制定前瞻性的计划，由政府主导或顺应市场的力量，确定本地区发展的先导工业和产业。

当然，计划是否可行取决于政府的质量以及当地市场力量的发育程度。政府强度还体现为营造良好的环境，包括凝聚民心、提供基础设施等公共产品并在关键时候出手“替代”市场力量以迅速形成资源的集聚，如政府强有力的招商行为、举办重要的活动(上海的世界博览会等)吸引国内外投资者的注目等。

我国的区域发展中，不同地方政府的作用千差万别，其中重要的原因是政府的质量存在很大差别。政府的质量体现在：(1)政府的理性，即当地政府设定的目标是否明确、科学，地方经济发展的政策是否连贯。有些地方的政策好高鹜远，贪大求洋，根本无法实现；有些地方的最高官员一经更迭，便全盘否定前任的规划另起炉灶，造成巨大的浪费。(2)地方政府的效率和官员的专业化水平，这些方面是与经济发展互动的，如果它们的提升速度快于经济发展水平，则能够促进增长；反之则严重阻碍经济的健康发展。(3)如何协调政府与企业的利益关系，如对民营企业的态度，企业有否损害地区整体发展的寻租行为等；以及地方政府官员的操守问题，在中国曾经出现过地方党政主要官员因太腐败下台导致当地经济不振的情况[2]。

在地方政府的作用中，政府作用和市场力量的关系也很重要。地方政府的作用必须建立在市场力量运动的方向上才能有所作为，否则，其政策手段可能是事倍功半甚至是劳而无功。另外，由于经济增长太快，市场力量发展太过迅猛，也有些地方政府措手不及，出现政策跟不上市场的被动局面，这也会给经济发展带来副作用。

三、我国地方政府之间的博弈

在我国现行的经济体制下，地方政府具有相当大的经济活动调控权和经济结果收益权，可以假设地方政府为一个相对独立的“经济人”，他将理性地作出预期成本收益分析，考虑如何把有限的资源投入到预期收益率最高的行业。设定一个博弈组合(如图1所示)。假设：(1)地方政府具有经济人本性，在追求本地区利益最大化的过程中具有市场替代功能；(2)博弈过程中公平与利益相容；(3)地方政府行为是规范的，即地方政府是公开、公正、廉洁和高效的。其中，满足以下关系式：a2>a1>a3>a4；b3>b1>b2>b4；a4≤0；b4≤0。地方政府博弈的结果有两个纳什均衡：合作，合作和竞争，竞争。因此，地方政府之间存在同时竞争与同时合作两种博弈均衡。

在具体实践中，由于我国地方政府在发展过程中的异质性(发展型、保护性和掠夺性地方政府)[3]，不同地方政府之间的利益及目标不完全一致，地方政府之间呈现竞争与合作共存的动态变化关系。当地方政府之间的利益不一致时，它们之间体现为纯粹的竞争关系，会在产业规划、基础设施建设、招商引资等方面形成相互抄袭等局面。当地方政府之间利益目标相同时，双方倾向于合作，合作和分工得越好，创造的价值就越大，当然双方在利益分配上存在竞争关系，如果合作博弈过程进展顺利，它们之间的关系就会进一步走向合作，反之则可能走向竞争。

地方政府之间的博弈行为表现为：(1)竞争博弈。参与者之间利益完全不一致，都不考虑对方的任何利益，其中一方所得即是另一方所失，地方政府之间的行为表现为对抗性竞争。(2)合作博弈。参与者之间利益完全一致，地方政府之间的行为表现为合作，充分考虑对方的利益，并基于长期互信来分配额外价值。(3)竞合博弈。参与者之间利益不完全一致，但存在合作的前景和必要，是一种非稳定性均衡。当地方政府获得的正效应(收益)大于负效应(损失)时，参与者之间倾向于合作；反之，则倾向于竞争。因此，地方政府之间可能基于它们自身的利益目标，在某些方面选择合作，在某些方面则选择竞争，或者在经济发展的不同阶段采取竞争或合作策略。总体上，地方政府之间呈现出竞争与合作并存的关系。竞合博弈过程是走向合作方向还是竞争方向，取决于合作能否创造额外价值和参与者的行为方式。

四、我国地方政府之间的竞合趋势

地方政府在推动本地区产业集聚和区域集聚时，也受到区域内外其他地方政府行为的影响，彼此之间呈现出既竞争又合作的关系。总体而言，目前我国地方政府之间竞合关系主要体现为：经济发展程度相似的各大区域之间由于重点和主导产业发展大致相同、步调一致，区域间地方政府的竞争大于合作；各大区域内部为了增强区域自身的竞争力以及中心城市的领导和辐射作用，使得区域内部地方政府之间的合作趋势加强，区域内地方政府之间的合作大于竞争。虽然各大区域比较优势和发展趋势各不相同，但目前来说，我国各大区域之间产业结构趋同现象比较严重。从长远来说，我国要融入国际竞争和国际分工的大环境，各大区域政府之间有合作的必要和趋势。

1.地方政府之间的竞争表现

改革开放以来，确立了地方政府作为区域调控主体和区域利益主体的职能和地位，调动了地方政府的积极性和主动性，但同时也强化了地方政府的权利和利益，使地方政府成为一个相对独立的“经济人”，出于利己性本能，其必然对地区利益进行不懈的追求。

各大区域为了增强自身的经济实力和提升本区域的竞争优势，同时各地方官员为了政绩，在发展前景好的行业存在产业规划和招商引资等方面竞争的局面。其中最常用的竞争行为是实行保护性竞争，被保护的商品大都与地方政府的竞争利益有关，如表1。在发展潜力巨大的汽车行业中，长三角、环渤海经济圈和珠三角三大区域所占的市场份额分别为28%、20%和8%[4]，三大区域的地方政府都在竞相发展自己的汽车产业。

表1反映出，我国地方政府为了维护当地经济，对本地的竞争和主导产业普遍采用保护性竞争措施，包括市场设限、区内区外歧视性政策以及地区间贸易壁垒等。通过地方保护主义行为，地方政府才能在竞争中至少不失去“利益”。先行的地方政府因这种策略得到“便宜”而占优，会强化这种策略；后行的地方政府因“吃亏”会加倍采取这种策略，以维护自己在全国的地位。

同时，由于地方政府竞争的非制度化和无序化，使得各地区之间出现区域和产业规划趋同现象。在我国30个省、直辖市、自治区制定的2010年远景目标规划中，把电子工业列为支柱产业的有24个，汽车工业22个，机械、化工16个，冶金20个[5]。这几大工业在近几年的工业销售收入中均排在前几位，是我国国民经济的支柱产业。博弈的结果是各大区域地方政府之间的竞争加剧，并导致各大区域之间很多主导产品存在市场壁垒和市场分割现象，即所谓的“诸侯经济”现象。

2.区域内部地方政府的合作

中国目前已经形成了“长三角经济圈”、“泛珠三角经济圈”和“环渤海经济圈”等经济圈。这三大区域在吸引国内和国际资源方面存在竞争。长三角的崛起和环渤海的整合，跨国公司总部的北移，使珠三角感受到了明显的压力，在某种程度上，这种压力又转化为珠三角内部加速整合，以迎接区域竞争的动力。在这些经济圈的形成和发展中，地方政府扮演了比较重要的角色，各大区域内地方政府的合作有加强的趋势，表现为：政府在协调“长三角经济圈”经济发展方面采取的重大举措，主要有：(1)苏浙沪三省市工商部门签署协议，在投资准入、市场秩序、信用信息等方面推行一体化。(2)圈内16个城市于2004年5月17日签署《共建信用长三角宣言》，约定：努力建设信用政府，大力推进政府职能转变，规范行政行为，严格依法行政，树立诚信政府的良好形象，推进社会信用环境建设；加快建立关于公民和企事业单位信用的激励和约束机制，尽快建立和完善有关信用的区域性法规，逐步形成统一的社会信用制度。(3)苏浙沪三地人事部门签署《关于开展人事争议仲裁业务协助和工作交流的协议》《关于三地引进国外智力资源共享的协议》和《关于定期举办网上人才交流大会的协议》，构筑区内良好的人才激励机制。“环渤海经济圈”的运作也开始启动。2004年6月26日国家发改委、商务部和圈内七省区市领导齐聚河北廊坊召开会议，签署了《环渤海区域合作框架协议》，商定成立环渤海合作机制的三层组织架构，即各省省长、直辖市市长、自治区主席担任环渤海合作机制轮值主席制度为第一层架构，政府副秘书长协调制度和部门协调制度为第二、第三层架构，负责推进合作发展。

由此可见，我国实力日强的三大区域之间在竞争加剧的同时，各大区域内部也在加快整合，地方政府之间的合作趋势进一步加强，也正是因为有了几大区域龙头城市在经济发展中的核心和辐射作用的结果。其中，地方政府的作用关键在于顺应市场力量。上海能够整合江苏和浙江，关键在于上海的产业结构升级的速度超过了江浙的速度，并能够令邻近的苏州等地获得跨越性发展，进而在上海和苏南之间形成合理的分工，达到双赢的局面，各地区之间的分工和协作关系在市场的作用下成型。

3.地方政府的竞合趋势

无论地方政府在区域经济发展中有多大的作用，经济增长的基本动力还是市场力量，政府的替代应当顺应市场发展的力量，不可违背市场的趋势。因此，政府的规划和推动要讲究阶段性和实效性，一旦市场形成了良性循环，政府就要坚决退出，放手让市场力量发挥作用，并将政府有限的资源投入到更有效率的地方去，主要发挥“守夜人”的作用。

地方政府的保护性竞争在短期内可能对本地区的生产有一定的保护作用，但长期来看，对经济发展不利，影响本地区产业竞争能力的提高。随着市场经济体制的不断完善和发展，生产要素在全国范围内自由流动，为产业集群的发展创造了有力条件，并使地区合作与协调不断加强，市场竞争能力不断提高。比如，珠三角的轻工制造基地、上海和南京的重化工业带、京津地区的高新技术产业，三大区域电子信息产业飞速发展，即将出现的汽车产业链，都与外生性资源积累有密切的关系，这些地区初步形成了内部和外部市场资源的良性循环，市场力量在主导这些地区的经济发展，区域集聚效应也越来越明显。

2004年6月1日到3日，“泛珠三角”9省区和两个特别行政区的11位行政首长以及国家发改委、国务院港澳事务办公室、商务部、交通部、铁道部、国家旅游总局、国务院发展研究中心等多个部委的领导参加了“泛珠三角区域合作与发展论坛”，并最终签署了《泛珠三角区域合作框架协议》。该协议就区域合作提出自愿参与、市场主导、开放公平、优势互补和互利共赢等五项原则，并就西电东送能源传送网、区域交通运输快达网、区域旅游营销网、区域农产品销售网、区域劳务流动网、区域信息交流网、区域文化和人才交流网、区域环保协作网、区域卫生防疫协作网等九大协作网络的建设达成共识。

泛珠三角合作模式的提出，表明我国发达地区与不发达地区之间的合作趋势也在加强。这种加强趋势，既有利于发达地区产业的梯度转移和产业结构升级，也有利于欠发达地区资源的利用和制造业等劳动密集型产业的发展，在全国范围内形成合理的梯级产业结构模式。各地方政府应明确经济圈一体化的总目标和分阶段目标，积极配合，在竞争中加强合作，促使全国市场从分割向统一转变，共建一体化市场。也只有打破市场封锁、条块分割，清除市场障碍，尽快建成统一开放、竞争有序的全国市场，才能有效控制地区产业结构趋同，提高地区政策的有效性，促进区域经济的协调发展，共同参与到世界经济一体化的国际市场竞争中。

五、结语

自改革开放以来，我国地方政府在推动经济发展中的作用和职能是不断变化和调整的，政府在不同区域和不同阶段的作用有所区别。总体而言，我国地方政府之间呈现竞争与合作共存的局面。区域间地方政府竞争大于合作，主要体现为区域间主导产业结构的趋同和地方政府的保护性竞争；另一方面，各大区域为了增强本区域的竞争实力和产业集聚，在区域内部有加强整合和合作的趋势。由竞争走向合作，是我国经济发展和产业结构调整的需要，也是我国经济真正融入国际分工的需要。在地方政府的竞合中，地方政府只有顺应市场的力量，才能促进本地区经济的进步和产业结构的合理化。

[参考文献]

[1]迈克尔·波特.国家竞争优势[M].李明轩，邱如美，译，北京：华夏出版社，2001.

[2]郑有义.“慕马案”之后看沈阳[EB/OL]./GB/shizheng/497989.html，2002-02-29.

[3]何恒远，周立群.国家战略、地方政府竞争与内生性区域差异化——中国经济转型区域路径分岔的一个框架分析[J].改革，2005，(3).

[4]汽车行业分析[EB/OL]./index.shtml，2004-12-10.

[5]王俊杰，熊跃平.地方政府行为对区域产业结构趋同的影响及动因分析[J].法制与社会，2006，(7).

[6]高觉民.地方政府的保护性竞争与共谋机制——基于区域壁垒与统一市场的区位分析[EB/OL]./search.asp，2006-11-02.

[7]贺显南.区域经济协调发展中的中外政府行为比较[J].国际经贸探索，2005，(3).

我国地方政府范文篇2

[关键词]地方财政竞争；财政监督；制度外税收竞争

随着财政联邦主义理论的不断发展和成熟，建立财政分权体系已经成为各国政府改善政府效率实践的重点。地方财政竞争与我国以前高度集中财政管理体制相比，代表着各级政府自主理财意识的复苏，它意味着我国财政分权已经使各级政府存在着潜在和现实的竞争。随着地方财政体制改革和税制环境的改善，我国地方财政竞争将进一步规范，效率将得到进一步发挥。

一、分权体制下财政竞争：一个理论综述

最早在理论上阐述地方财政竞争思想是美国经济学家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的纯粹理论》提出了“以足投票”理论。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。正如施蒂格勒指出的，与中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同时在一个国家内，不同的人们有权利对不同数量的公共品服务投票选择①。

蒂博特之后，对于财政竞争的研究多从财政支出和税收竞争两线展开。其中比较著名的是“扑向底层的竞争”理论。从世界范围来看，各国和各地区广泛采取积极财政政策鼓励投资，为了吸引资本的流入，各个地区政府主动减少自己应得的投资收益，这种税收竞争的最后结果就是使得地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。为了吸引企业投资而采取的低税率，地方政府需要维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别是在提供那些不能为企业提供直接收益的项目上。奥茨（W.Oates）认为在各个地方政府税收竞争中，没有谁可以获得好处，最终都会陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

高登和威尔森（GordonandWilson，2001）也认为，人员和资源流动或者流出某一地区，不仅仅取决于该地区的低税率，而且要看该地区的公共支出状况和社会福利水平，即便税率相对较高，但如果本地的公共服务更好，也可以吸引人才和资源的流入。他们的研究还得出了一个重要的结论，就是随着人员和资源在地区的流动性的增强，分权制将强化在地方政府财政支出方面的竞争，从而有助于提高资源配置的效率。

对于财政支出竞争效率问题，公共选择学派从另一个角度进行了分析，他们认为作为地方政府决策主体的官员，分权化导致地方官员作为中央政府的人在财政支出决策中易产生道德风险，企业与地方官员的寻租和腐败行为的结果不是福利最大化而是政府预算最大化。但是税收竞争可以增进福利，限制政府预算消费，因此税收竞争被看成一种有效的，旨在对高税率的内在压力的制约不充分的制度性约束的补充，这种税收竞争促进了税收制度的趋同，降低了公共服务的成本。诺贝尔经济学家加里。贝克尔更是指出税收竞争是“扑向顶层的竞争”，是限制了特殊利益集团的利益，而且不是以损害大多数人的利益为代价的。

二、我国地方财政竞争现状及问题

1994年分税制改革以后，地方政府财政竞争在税收竞争基础上，又通过提供优质公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，从而使地方财政竞争逐步转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段。随着我国积极财政政策的推行，财政支出在地方政府财政竞争中占到了主导地位，一方面促进了地方经济发展，但是另一方面其问题也不容忽视。

1.财政支出比重过大，监督不力

改革开放以来，我国财政支出结构从总体而言是不合理的，资源配置效率低下的问题越来越突出。地方财政支出占全国总财政支出的比重逐步上升，地方财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度提高，但是从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，地方政府承担了过多公共品供给责任，虽然分税制改革以后，经济权限似乎得到了明确划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担方式，中央把支出责任给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求。

长期以来，我国财政监督存在重收入、轻支出的现象。受传统计划体制影响，我国财政支出管理中，财政支出预算约束软化问题十分严重。很多地方根本不按《预算法》行事，实行赤字预算或随意追加预算支出。缺乏真正有效的管理制度和办法，资金使用中的浪费现象比较普遍。在支出项目决策方面，我国历来缺乏一套科学合理的决策机制，支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的，这种方法由于是在承认既得利益的基础上进行的，容易把以前决策的错误进一步累积，影响了支出安排的有效性和合理性。较之西方发达国家的项目专家决策的成本收益分析方法、最低费用选择法等等，我国常常由长官意志决定，无法反映公众的真实需求，造成支出的低效率或无效率。

2.制度外税收竞争有欠公平

地方政府税收竞争是财政资金来源基础，也通常作为地方政府招商引资的手段之一。目前，我国地方政府税收竞争现象普遍存在，既有因中央差别性税收及地方合法税收权限引起的制度内税收竞争，也存在制度外税收竞争。

制度外税收竞争是税法规定的税权范围内，制定的差别税收政策。使用的手段主要包括差别税率（额）、减免税、不同的起征点、个别税种是否开征、差别税目、不同的纳税期限等。制度外税收竞争形式灵活，因此决定和影响其效率的制度外因素十分复杂，如税收征管力度、征管人员素质、税收计划、地方行政干预、办税服务水平等都可能。此类竞争形式隐蔽且多样，性质上也存在较大差别，既有合理、合法的竞争，又有不合理甚至非法的竞争，如擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、税收奖励、减免费等。税收竞争不易监督，容易产生地方政府官员的道德风险，滋生腐败，严重损害了地方政府和税务部门的形象。而且各地在不规范的税收竞争的执行与操作中存在很多盲区，难以保证财政收入合理使用。

三、提高地方财政竞争效率的对策

根据财政联邦主义理论对地方财政竞争效率的分析，地方政府的财政竞争有利于为经济的发展提供良好的制度基础（钱颖一，魏加特，1995）。但是这个结论有三个理论前提：（1）地方政府在财政方面拥有自主权，中央政府对地方政府的财政不进行干预；（2）各种生产要素可以充分流动，允许“以足投票”；（3）地方政府面临预算的硬约束，即不可以发行货币和无限制贷款。

随着市场经济改革的深入，我国财政的分权实际造成的地方政府的财政竞争和要素的流动性增强，在一定程度上为经济发展提供了好的制度前提。但是我国财政体制的分权受到集权政治体制的影响，对企业和地方金融机构还存在直接和间接的控制关系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企业家行为产生了极大的危害，一方面，政府过多地直接介入微观经济活动并过多地依赖企业税源阻碍了民间投资和创新，这反过来又制约了政治体制的分权；另一方面，地方政府对地方企业的所有权必然导致沉重的企业补贴，因为中小企业的破产率总是很高，地方政府不得不承担其经营风险。

1.地方财政远期目标：适度收权

我国地方财政竞争不仅造成了大量的财政资源浪费，而且给腐败及政府决策的低效率提供了温床。因此，改革地方政府的财政收支体制成为当前非常迫切的课题。

之所以地方政府经济上适度收权，是要求地方政府退出微观经济活动领域，主要是放弃对企业和金融机构的直接控制，从企业家式政府转变成市场维护型政府。这样做可以为财政体制的改革创造良好的制度条件，从而在一定程度上能够优化地方的财政支出结构，提高财政资源的配置效率。相应地要逐步切断地方政府对增值税和企业所得税的依赖，逐步培育地方自有税基。但是，经济上过度分权对经济造成的危害并不意味着回归集权体制是可行的。适度收权的提出是相对于过度的地方经济自主与集权的政体之间的矛盾而言的，所以在经济权利收缩的同时，逐步推进政治的分权化也是必要的，政治分权化可以塑造最终的政府监督人，从而解决财政监督的缺位问题。委托理论已经证明，在委托人缺乏监督效力或存在委托人缺位时，成本会非常高，以致于整个体制长期处于低效率状态。因此，财政支出改革的核心在于塑造一个最终监督人群体，对政府财政预算有强有力的决定权，这要求有相应的政体改革措施，即适当的人事任免权的下放是必要的。

财政支出管理体制改革的重要目标就是地方财政有明确的财权和事权。因此在分税制的基础上，应该赋予地方政府一定的税收立法权，使地方人大具有开征地方税种和安排地方税税率的权利，以法制化、程序化的税收竞争代替制度外税收竞争。另一方面，让纳税人真正行使监督权利，利用地方人大会对地方政府的财政收支行为进行合法监督，并实施奖惩，更进一步的是通过地方直选来真正落实纳税人的监督权。

2.地方财政改革近期对策

政治分权作为一种远期目标是必需的，但近期内还缺乏实施的条件，这不仅是因为路径依赖的约束，更重要的在于政体改革涉及到权利变更，存在很大的改革成本，因此采取渐进式的改革思路是必要的。通过政府职能和财政监督体制的逐步调整，来提高政府的财政资源配置效率。

（1）调整地方政府的职能范围，把地方政府定位在地方公共品的供给角色上。近期内在不调整现有的事权政府间配置结构的前提下，改革地方政府的事权结构，即鼓励或强制地方政府逐步退出地方国有企业和集体企业。可以先由国有资产管理部门和审计局对各地的国有和集体企业进行清产核资，然后由国有资产管理部门制定政府所有权拍卖名单、价格、次序与规则，在各地产权交易所对政府所有权进行拍卖，购买者必须承担该企业的债务及就业责任。拍卖资金纳入地方财政预算，用于当地社会保障支出。（2）改革财政监督体制，加强财政预算管理。财政支出管理的薄弱在一定程度上是由财政监督的不到位造成的，尽管改革以来我国逐步建立起了以财政部门为主体的财政监督体系，但在实际运作中却得不到足够的重视。财政监督缺位是纳税人没有真正行使监督权利，政府部门的行为规范很大程度上依靠关于自律，而这已经被证明是不可行的。一个有效的政府离不开人民的约束，政府官员必须对人民负责。所以，财政监督制度的改革必须围绕财政公开化原则，从纳税人监督和财政体系内部监督两方面着手，加强对政府行为的约束。

参考文献

[1]王加林。地方财政———跨世纪改革与发展[M].经济科学出版社，1999.

[2]徐斌。财政联邦主义理论与地方政府竞争[J].当代财经，2003，（12）。

我国地方政府范文篇3

[关键词]地方财政竞争；财政监督；制度外税收竞争

随着财政联邦主义理论的不断发展和成熟，建立财政分权体系已经成为各国政府改善政府效率实践的重点。地方财政竞争与我国以前高度集中财政管理体制相比，代表着各级政府自主理财意识的复苏，它意味着我国财政分权已经使各级政府存在着潜在和现实的竞争。随着地方财政体制改革和税制环境的改善，我国地方财政竞争将进一步规范，效率将得到进一步发挥。

一、分权体制下财政竞争：一个理论综述

最早在理论上阐述地方财政竞争思想是美国经济学家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的纯粹理论》提出了“以足投票”理论。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。正如施蒂格勒指出的，与中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同时在一个国家内，不同的人们有权利对不同数量的公共品服务投票选择①。

蒂博特之后，对于财政竞争的研究多从财政支出和税收竞争两线展开。其中比较著名的是“扑向底层的竞争”理论。从世界范围来看，各国和各地区广泛采取积极财政政策鼓励投资，为了吸引资本的流入，各个地区政府主动减少自己应得的投资收益，这种税收竞争的最后结果就是使得地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。为了吸引企业投资而采取的低税率，地方政府需要维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别是在提供那些不能为企业提供直接收益的项目上。奥茨（W.Oates）认为在各个地方政府税收竞争中，没有谁可以获得好处，最终都会陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

高登和威尔森（GordonandWilson，2001）也认为，人员和资源流动或者流出某一地区，不仅仅取决于该地区的低税率，而且要看该地区的公共支出状况和社会福利水平，即便税率相对较高，但如果本地的公共服务更好，也可以吸引人才和资源的流入。他们的研究还得出了一个重要的结论，就是随着人员和资源在地区的流动性的增强，分权制将强化在地方政府财政支出方面的竞争，从而有助于提高资源配置的效率。

对于财政支出竞争效率问题，公共选择学派从另一个角度进行了分析，他们认为作为地方政府决策主体的官员，分权化导致地方官员作为中央政府的人在财政支出决策中易产生道德风险，企业与地方官员的寻租和腐败行为的结果不是福利最大化而是政府预算最大化。但是税收竞争可以增进福利，限制政府预算消费，因此税收竞争被看成一种有效的，旨在对高税率的内在压力的制约不充分的制度性约束的补充，这种税收竞争促进了税收制度的趋同，降低了公共服务的成本。诺贝尔经济学家加里。贝克尔更是指出税收竞争是“扑向顶层的竞争”，是限制了特殊利益集团的利益，而且不是以损害大多数人的利益为代价的。

二、我国地方财政竞争现状及问题

1994年分税制改革以后，地方政府财政竞争在税收竞争基础上，又通过提供优质公共产品和公共服务来吸引外来资源，扩大税基，从而使地方财政竞争逐步转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段。随着我国积极财政政策的推行，财政支出在地方政府财政竞争中占到了主导地位，一方面促进了地方经济发展，但是另一方面其问题也不容忽视。

1.财政支出比重过大，监督不力

改革开放以来，我国财政支出结构从总体而言是不合理的，资源配置效率低下的问题越来越突出。地方财政支出占全国总财政支出的比重逐步上升，地方财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度提高，但是从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，地方政府承担了过多公共品供给责任，虽然分税制改革以后，经济权限似乎得到了明确划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担方式，中央把支出责任给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求。

长期以来，我国财政监督存在重收入、轻支出的现象。受传统计划体制影响，我国财政支出管理中，财政支出预算约束软化问题十分严重。很多地方根本不按《预算法》行事，实行赤字预算或随意追加预算支出。缺乏真正有效的管理制度和办法，资金使用中的浪费现象比较普遍。在支出项目决策方面，我国历来缺乏一套科学合理的决策机制，支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的，这种方法由于是在承认既得利益的基础上进行的，容易把以前决策的错误进一步累积，影响了支出安排的有效性和合理性。较之西方发达国家的项目专家决策的成本收益分析方法、最低费用选择法等等，我国常常由长官意志决定，无法反映公众的真实需求，造成支出的低效率或无效率。

2.制度外税收竞争有欠公平

地方政府税收竞争是财政资金来源基础，也通常作为地方政府招商引资的手段之一。目前，我国地方政府税收竞争现象普遍存在，既有因中央差别性税收及地方合法税收权限引起的制度内税收竞争，也存在制度外税收竞争。

制度外税收竞争是税法规定的税权范围内，制定的差别税收政策。使用的手段主要包括差别税率（额）、减免税、不同的起征点、个别税种是否开征、差别税目、不同的纳税期限等。制度外税收竞争形式灵活，因此决定和影响其效率的制度外因素十分复杂，如税收征管力度、征管人员素质、税收计划、地方行政干预、办税服务水平等都可能。此类竞争形式隐蔽且多样，性质上也存在较大差别，既有合理、合法的竞争，又有不合理甚至非法的竞争，如擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、税收奖励、减免费等。税收竞争不易监督，容易产生地方政府官员的道德风险，滋生腐败，严重损害了地方政府和税务部门的形象。而且各地在不规范的税收竞争的执行与操作中存在很多盲区，难以保证财政收入合理使用。

三、提高地方财政竞争效率的对策

根据财政联邦主义理论对地方财政竞争效率的分析，地方政府的财政竞争有利于为经济的发展提供良好的制度基础（钱颖一，魏加特，1995）。但是这个结论有三个理论前提：（1）地方政府在财政方面拥有自主权，中央政府对地方政府的财政不进行干预；（2）各种生产要素可以充分流动，允许“以足投票”；（3）地方政府面临预算的硬约束，即不可以发行货币和无限制贷款。

随着市场经济改革的深入，我国财政的分权实际造成的地方政府的财政竞争和要素的流动性增强，在一定程度上为经济发展提供了好的制度前提。但是我国财政体制的分权受到集权政治体制的影响，对企业和地方金融机构还存在直接和间接的控制关系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企业家行为产生了极大的危害，一方面，政府过多地直接介入微观经济活动并过多地依赖企业税源阻碍了民间投资和创新，这反过来又制约了政治体制的分权；另一方面，地方政府对地方企业的所有权必然导致沉重的企业补贴，因为中小企业的破产率总是很高，地方政府不得不承担其经营风险。

1.地方财政远期目标：适度收权

我国地方财政竞争不仅造成了大量的财政资源浪费，而且给腐败及政府决策的低效率提供了温床。因此，改革地方政府的财政收支体制成为当前非常迫切的课题。

之所以地方政府经济上适度收权，是要求地方政府退出微观经济活动领域，主要是放弃对企业和金融机构的直接控制，从企业家式政府转变成市场维护型政府。这样做可以为财政体制的改革创造良好的制度条件，从而在一定程度上能够优化地方的财政支出结构，提高财政资源的配置效率。相应地要逐步切断地方政府对增值税和企业所得税的依赖，逐步培育地方自有税基。但是，经济上过度分权对经济造成的危害并不意味着回归集权体制是可行的。适度收权的提出是相对于过度的地方经济自主与集权的政体之间的矛盾而言的，所以在经济权利收缩的同时，逐步推进政治的分权化也是必要的，政治分权化可以塑造最终的政府监督人，从而解决财政监督的缺位问题。委托理论已经证明，在委托人缺乏监督效力或存在委托人缺位时，成本会非常高，以致于整个体制长期处于低效率状态。因此，财政支出改革的核心在于塑造一个最终监督人群体，对政府财政预算有强有力的决定权，这要求有相应的政体改革措施，即适当的人事任免权的下放是必要的。

财政支出管理体制改革的重要目标就是地方财政有明确的财权和事权。因此在分税制的基础上，应该赋予地方政府一定的税收立法权，使地方人大具有开征地方税种和安排地方税税率的权利，以法制化、程序化的税收竞争代替制度外税收竞争。另一方面，让纳税人真正行使监督权利，利用地方人大会对地方政府的财政收支行为进行合法监督，并实施奖惩，更进一步的是通过地方直选来真正落实纳税人的监督权。

2.地方财政改革近期对策

政治分权作为一种远期目标是必需的，但近期内还缺乏实施的条件，这不仅是因为路径依赖的约束，更重要的在于政体改革涉及到权利变更，存在很大的改革成本，因此采取渐进式的改革思路是必要的。通过政府职能和财政监督体制的逐步调整，来提高政府的财政资源配置效率。

（1）调整地方政府的职能范围，把地方政府定位在地方公共品的供给角色上。近期内在不调整现有的事权政府间配置结构的前提下，改革地方政府的事权结构，即鼓励或强制地方政府逐步退出地方国有企业和集体企业。可以先由国有资产管理部门和审计局对各地的国有和集体企业进行清产核资，然后由国有资产管理部门制定政府所有权拍卖名单、价格、次序与规则，在各地产权交易所对政府所有权进行拍卖，购买者必须承担该企业的债务及就业责任。拍卖资金纳入地方财政预算，用于当地社会保障支出。（2）改革财政监督体制，加强财政预算管理。财政支出管理的薄弱在一定程度上是由财政监督的不到位造成的，尽管改革以来我国逐步建立起了以财政部门为主体的财政监督体系，但在实际运作中却得不到足够的重视。财政监督缺位是纳税人没有真正行使监督权利，政府部门的行为规范很大程度上依靠关于自律，而这已经被证明是不可行的。一个有效的政府离不开人民的约束，政府官员必须对人民负责。所以，财政监督制度的改革必须围绕财政公开化原则，从纳税人监督和财政体系内部监督两方面着手，加强对政府行为的约束。

参考文献

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[2]徐斌。财政联邦主义理论与地方政府竞争[J].当代财经，2003，（12）。

我国地方政府范文篇4

[关键词]支出偏好;经济发展;民生服务;绩效;转移支付

改革开放以来,我国政府一直因循“一切以经济建设为中心”的指导方针,极大地促进了中国经济实力壮大。进入21世纪我国政府越来越重视民生。2004年我国明确提出“公共服务型政府”建设,标志着中国开始从“建设型政府”向“服务型政府”发展。这一目标的实现无疑需要地方政府特别是基层政府在财政支出行为上做出回应。

我国的财政分权体制,使地方政府成为自主的利益实体。这一方面保证了地方政府自主实现发展目标的积极性;但另一方面,由于地方政府预算自主权的存在,以及官员“经济人”特性的驱使,令一些财政行为存在地方局部利益的狭隘性,而难以完全反映中央政策要求。本文意在探讨近年我国地方政府的支出偏好是何?在中央日益倾向于保障民生之时,地方政府的表现如何、原因为何?中央政府如何应对地方政府的支出偏好?

一、中国地方政府的职责和偏好

财政分权在包括我国在内的世界国家普遍运用。我国有69%的公共开支发生在地方政府,其中又有55%以上的公共支出发生在县级政府。县级政府需要承担经济建设、教育、医疗、治安等多项公共服务。经典的财政分权理论指出:地方比中央更加贴近居民、更了解他们的需求、地区间居民的偏好亦不同,将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜,有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。因此,在财政职能的划分上各种财政职能应该尽量由地方政府执行,除非中央政府或上一级政府在执行此职能时表现得更有经济效率。

我国的分税制将财权和事权在政府间进行划分。在财权上,地方政府拥有一定的税种以保证自有收入,并根据其偏好在事权范围内分配财力。事权划分上,地方政府的主要职责是:“地方预算主要负责地方党政机关的运营费用,地方经济发展和需求,武装警察和民兵的部分运营经费,地方融资的资本投资,地方企业技术革新和开发新型产品试制费、农有支持费、城市维护和建设费,地方文化、教育、医疗卫生、价格补贴及其他支出有关开支。”[1]财政分权体制下地方政府是独立自主的财政实体,有自己的政策偏好和资源配置方式。一方面,政府官员自身很可能在资源配置上产生逐利行为;另一方面,地方政府的财政行为可能会仅仅从局部利益出发,而忽视全国性的公共利益。

中央政府为了改变地方政府财政行为的偏差和狭隘,最有效的方法有两个:一是针对官员个人的“晋升”激励机制,即通过强化相关的绩效考核标准,引导地方官员按照中央的要求行政。中国政府在行政和人事方面具有集权的特征,使得地方政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效[2]。二是针对地方政府本身的财政转移支付制度,即上级政府按照一定的原则和标准,向下级政府提供的财政补贴。我国的财政转移支付包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付等多种形式。其中,专项转移支付是一种指定使用方向的资金补助形式。它是中央政府弥补下级政府支出偏好行为后果的主要财政手段。

二、理论假设

一般而言,地方政府支出可分为三类:一是政府的“有效运转”,二是政府产出的“经济发展”,三是政府产出的“民生服务”,即公共产品和服务产出。我国的《预算法》也以法律的形式保证了县级政府的支出自主权。县级政府拥有自己的利益偏好和独立的财政行为。那么地方政府依据什么来确定其偏好和财政支出分配呢?根据公共选择理论,这是由官僚的效用最大化来决定的。

公共选择理论中的“理性经济人”假设认为,人们的“经济人”特性也存在于政治行为中。政治家或官僚个体在“政治市场”上追求着自己的最大效用。薪金、津贴、公众声誉、任免权、机构的产出、易于更迭和易于管理机构都是可能进入官僚效用函数的变量。[3]同时,政府作为一个官僚机构,也存在着政府利益。[4]许多政治学家都接受集团利益是经济和政治行为的绝对基本决定因素的思想。本特利就认为“没有集团的利益就没有集团”。[5]

“有效运转”和“绩效产出”,都是官僚效用函数的重要内容。“有效运转”是指政府维持日常管理和运行。政府运转的预算是依据政府的人员规模、机构数量、办公设施等日常工作开支而制定的。“有效运转”这一效用驱使的突出表现为,政府组织规模的扩张。财政分权体制下的我国,地方政府一方面需要庞大的组织机构和人员来向分散独立的企业或个人攫取资源获取税收;另一方面需要供养公务人员执行各项政策,产出政府绩效。因而,地方政府有着扩大政府规模和管辖能力的压力和冲动。[6]1998年以来的以精简人员为重要目标的政府机构改革,一直难以摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

“经济发展”和“民生服务”正是两类不同的政府职能。前者是易度量、可见度高、见效快的政府行为,包括城市建设和维护、道路修建等。它可以通过GDP指标来衡量、并可以通过雄伟的建筑被感知。上世纪80年代初期实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的晋升与地方经济发展绩效挂钩,成效显着。“服务民生”正是那些难以进行度量和考核、收益周期长的政府行为,如教育、医疗、社保、治安等公共服务。2004年中央政府明确提出建设服务型政府之后,提供优良的公产品和服务逐步成为地方政府重要绩效指标。

在财政分权体制和晋升机制下,我国地方政府对于“有效运转”、“经济发展”和“民生服务”这三个偏好的排序到底如何?专项转移转移支付能否纠正地方政府的支出行为,反映中央政府的政策取向?基于以上的论述,可以提出如下的三个假设:

1.地方政府对于两类不同的“绩效产出”偏好不同。①地方政府偏向优先投资于能够较快产生显着绩效的经济建设。②相对放缓较难产生绩效成果的民生服务建设。

2.“有效运转”是地方政府不可忽视的行政内容,但是不是最重点的支出对象。

3.专项转移转移支付能够影响地方政府的支出行为,反应中央政府偏好。专项资金将会更多的用于地方政府自主财力投资较少的公共活动。

三、数据与方法

本研究利用江西省2005年的分县统计数据来验证前文假设。江西是中国经济发展水平居中的省份,其县级政府的自有财力和获得的财政转移支付,都处于全国中等位置,具有一定的代表性。本文将通过对各类支出建立回归模型,比较分析江西省县级政府的支出偏好和中央政府对其偏好的纠正。

Yi=C+β1X1i+β2X2i+β3nZni+ε

因变量Yi=人均各类支出

自变量X1i=人均地方自主支配财力

X2i=人均专项转移支付

Zni是其他控制变量的总称

县级政府的支出项目可以被分为三大类,共七项:一是经济发展支出,包括①基本建设支出②农业发展支出(由农业支出、林业指出、水利和气象支出构成);二是民生服务,包括③教育科学支出(由教育支出和科技支出构成)④医疗卫生支出⑤社会保障支出⑥公检法司支出;三是政府维护支出,模拟有效运转偏好,主要指⑦行政管理费支出。模型的因变量则是将这七项支出人均化,即分别除以该县总人口。即共有七个回归模型。

模型包括15个自变量。两个关键变量,①人均自主支配财力,代表县级政府可自主安排的财政资金,包括县本级财政收入、税收返还、财力性转移;②人均专项转移支付,代表中央的政策偏好。其他控制变量反映当地的经济和社会福利水平。模型中的数据均来自于2005年《全国地市县财政统计资料》和《中国县市社会经济统计年鉴》。

对于前面的假设,我们将可以通过七个线性回归中关键性变量的标准化系数的对比来判断和验证:1.若人均自主支配财力通过显着性检验,说明县政府重视该职责。其中,哪类支出模型中该变量的标准化回归系数β1越高,说明县级政府更加偏好于此类支出。2.若人均专项转移通过显着性检验,说明中央政府重视该项职责。其中,哪类支出模型中该变量的标准化回归系数β2越高,说明中央政府希望县级政府加强对该职责的重视。

四、结果分析及讨论

回归模型的结果表明,总体而言,江西省地方政府的支出偏好证实了前文的假设。县级政府最为重视经济建设;政府的有效运行次之;而对民生服务的重视在当前表现并不突出。中央政府通过专项转移支付,来纠正县级政府在民生服务方面的支出,并相应的弥补其在维持政府有效运转上的经费不足。如上表所示,可以对县级政府的支出偏好进行降序排列:基本建设、公检法司、农业发展、行政管理、教育科技、医疗卫生、社会保障。下面对三类支出偏好具体分析。

1.经济绩效偏好分析。基本建设支出和农业发展支出都是能够产生经济效益的重要举措,在经济发展是硬道理的政策引导下,地方政府首先将财力投入于此。城市改造、修桥修路等举措也能够使得城镇看起来更加现代化,并吸引更多的外来资本。同时,作为农业大省的江西,其经济结构当中农业的位置重要,2005年江西省第二产业增加值占全省GPD19.0%左右[7];农业人口占全省总人口的73.7%。因此以发展农业带动经济发展,也是县级政府必须正视的职责。

只要经济发展的绩效标杆仍在,那么地方政府就会一直自动的采取举措优先实现经济发展职能,无需中央再过度强调(正如表中,专项转移未通过检验)。

2.民生绩效偏好分析。人均自主财力在四类公共服务支出当中,公检法司支出以高标准化系数通过了正显着性检验,说明维护社会治安和稳定是县级政府最为重视的公共服务之一。改革开放以来,“稳定压倒一切”就是我国的战略指导方针之一,受到中央的一贯重视。在中央的推进下,很多省都建立了地方官员晋升的“一票否决制”:江西省2005年制定的《社会治安综合治理一票否决权制实施办法》明确规定,“一票否决权制是将社会治安综合治理责任制同经济责任和领导任期目标责任制结合起来,将治安责任同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济效益挂钩,同评选文明单位、综合性先进单位挂钩的专项否决制度。”维护人民的生命财产安全是政府的最基本职责。因此,地方政府必然积极重视公检法司的支出,尽力维护社会的良好秩序。中央政府也无需通过专项转移的手段再做强调。而且通过罚没收入、服务收费等方式,公检法司部门通常能够获得较多预算外收入。公检法司模型中,人均预算外收入通过了显着性检验。

人才培养和利用的周期十分漫长,且成本高昂,因此教育的投入不能在短期获利。但我国有《义务教育法》和《教育法》等明确规定了地方政府在提供教育方面的具体财力责任,“两基达标”硬性的考核。因此,在刚性要求下,地方政府不得不将部分财力投入到教育。然而,它们对此积极性相对不高。如教育模型中人均可自主支配财力虽然通过了检验,但其系数并不高。中央通过专项转移支付的手段保证地方教育的施行。人均专项转移支付以最高的标准化回归系(0.541)数通过了正显着性检验。目前,我国用于义务教育的转移支付主要有“国家贫困地区义务教育工程”(简称义教工程)、义务教育专款等。这些教育专项通常要求地方政府提供一定比例的配套资金,如“义教工程”要求地方各级财政给予的配套资金比例不低于2:1[8]。通过这种方式,中央政府迫使县级政府将一定的自主支配财力运用到教育当中。

医疗卫生支出和社会保障支出,主要依靠中央负担。在两类支出模型中,人均自主财力变量均没有通过显着性检验,专项转移通过检验。这虽然存在医疗和社保的绩效困难的原因,但也与我国的特殊改革形势有关。

3.有效运转偏好分析。政府自身的运营和维护,是实现政府一切行为的前提。因此,地方政府必然会将财力运用行政管理费用。如表行政管理模型中人均自主财力通过了高度显着性检验。近年来,税费改革等一系列规范政府收入政策的实施,使得许多县级政府,尤其是中西部地区日益陷入“吃饭财政”的困境。对此,中央设置了一系列财力性转移支付帮助县乡政府脱困,如缓解县乡困境转移支付、税费改革转移支付等。这部分财力很多是非固定用途的转移资金,可以由地方政府资金安排。

同时,随着中央“服务型政府”的导向,县级政府获得越来越多专项转移支付,意味着其公共服务职能的加强。政府机关也必然产生相应的行政成本如,雇用新的人员、管理专项资金等。因此部分专项转移支付资金被用于政府运营当中,也属常理。如表,此模型中人均专项转移支付通过了显着性检验。此外,预算外收入也是行政管理费的来源之一(通过检验)。政府机关可通过行政事业性收费、税收附加、专用基金和专项收入、事业单位上缴的罚没收入等获得预算外收入。

三、总结

地方政府也是追求效用最大化的“经济人”。江西省县级政府的实践表明,在中国自上而下绩效评价体制下,县级政府偏好于那些中央重视、且能够迅速产生绩效可见度高的政府职责,而对于那些成本高、绩效实现时间长、难度大的公共服务则更需要中央的推进。长期以来,在“以经济建设为中心”和“稳定压倒一切”的大政方针引导下,县级政府对于基本建设、社会治安稳定和农业发展表现积极。而教育、医疗卫生和社会保障等民生服务上,基于成效、成本、历史等原因,地方政府的自主投入不够。中央政府应当也能够通过专项转移支付纠正地方政府的支出行为。在教育方面,中央支持力度最大,同时也刺激了地方政府的投入。但是,县级政府的医疗卫生和社会保障支出则主要依赖专项转移。随着服务型政府的建设不断展开,公共职能的增加必然使得行政成本不断增加。维护政府正常运转需要大量的财力,主要来自于自身的可支配财力、专项转移和预算外收入。总的说来,在中国的财政分权和晋升激励下,地方政府的偏好在于能够迅速产生可见绩效的经济建设职能;中央对于民生服务的日益重视,在当前仍表现为由中央专项转移负担,并以此引导地方做出配套财政措施。这表明,在当前中国,要实现地方政府的合理支出行为,需要在建立正确的绩效目标的同时,保证中央政府的调控作用的基础上,充分发挥地方的积极性。

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[6]周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学,2005,(2).

我国地方政府范文篇5

关键词：公民有序政治参与；地方政府；制度创新

一

地方政府制度创新是指地方政府在管理本地社会过程中，在社会政治、经济、文化等方面制度变革的过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的变化过程，目的在于促进社会资源合理配置，激发人们的创造性和积极性，提高经济效率和社会效益。目前，我国地方政府制度创新存在的问题对于扩大公民有序政治参与产生了很大的影响。

1.在扩大公民有序政治参与制度供给的动力方面，我国地方政府制度创新面临两难处境，在外部压力和内部发展迫切要求政府顺应潮流进行制度创新的同时，地方政府本身成了制度创新的对象，要触动原有的利益刚性，因此地方政府会“动力不足”；公民社会的弱势又不足以对地方政府形成强大的动力，所以制度供给短缺，满足不了公民有序政治参与的制度需求，直接制约了公民有序政治参与的扩大和发展。动力不足导致地方政府制度创新还是处在自发阶段，没有实质性的突破。表现就是制度短缺、供给不均衡，由此造成的制度真空、制度衰败和制度的“内卷化”问题，降低了制度的效能，引发更多的政治不稳定因素，使公民不能够有正当的渠道进行政治参与活动。

2.在扩大公民有序政治参与制度供给和执行方面，我国地方政府制度创新存在“形式化”和“意识形态化”问题[1]，那只有制度创新之外表，而无制度创新之实质。一项好的制度创新必须具有广泛的群众基础和民主参与，必须具有真实的可行性和可操作性。目前政府制度供给方式存在制度移植过程中脱离实际、自上而下的单方向供给方式等问题，缺乏上下互动的信息交流渠道、利益沟通及利益协商机制；制度的执行不畅或有所公正必然降低制度的效能和权威。地方政府自身利益具有膨胀性、双重性、获取方式的强制性[2]等特点，政府的偏好和有限性、意识形态的刚性、官僚政治、集团利益冲突等[3]都制约了制度执行的公平公正性效果，削弱了人民对政府的信任感，对政治参与制度的信任；地方政府制度创新是根据一定的社会发展需要、解决社会面临的突出问题的。扩大公民有序政治参与最基本原则就是在现有宪政制度框架下，对地方政府自身运行制度和地方政府在社会政治、经济和文化等方面管理手段、管理方法和管理方式的创新，以期扩大公民有序政治参与的范围、领域，激发公民有序政治参与的积极性，合理配置各种政治资源，提高社会效益。但是地方政府出于自身利益或是发展地方经济的需要，往往会作出一些“超前”的短期行为，或是以合法的程序谋取不正当的利益，以牺牲公民有序政治参与为代价，导致人们对政府制度创新的实质和价值追求产生了怀疑，对有序政治参与的热情降低，认为是伪创新、是为了某些个人利益的行为。

3.政府制度创新滞后且不均衡，一方面制度供给过剩，另一方面有效制度供给不足。随着社会主义市场经济的发展，社会分工越来越细，新的行业、领域不断出现，利益主体急剧分化，利益关系更加复杂，急需新的制度对复杂的利益关系进行规范，受到政府制度创新自身动力不足、制度创新理论不完善和制度创新技术、人员缺乏限制，制度供给不能满足制度需求，导致公民无序政治参与，利益冲突，利益矛盾尖锐，发展无序和混乱；地方政府制度创新自身相对于公平正义价值追求的滞后。

二

党的十七大强调，“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，扩大公民有序政治参与是我国政治发展以及构建和谐社会的重大课题，是民主与法治的统一、政治参与和社会秩序的统一、发展和稳定的统一，是促进社会矛盾缓解、利益冲突缓和的重要体现，也是体现人民群众是国家主人翁的重要标志，具有重要的现实意义，有利于保证公民的利益诉求，推进民主政治的发展；有利于政治系统的合法性、维护社会政治稳定；有利益体现现代国家公共行政的公共性[4]。发展社会主义市场经济，客观要求进一步扩大公民有序政治参与，广大公民要求通过政治参与向政府表达自身的利益要求和愿望，争取、实现和维护自身利益，改变自己的生存状况和社会地位。

扩大公民有序政治参与与地方政府制度创新关系密切，扩大民主政治参与的法制化、常态化，培育公民文化、提高公民的政治参与水平，拓展多层次的政治参与、畅通民意表达通道，都需要政府通过制度创新提供足够的、科学的制度支持，正确的引导。否则，有序政治参与就会变成无序政治参与或是流于形式化、口号化。中共中央提出，“扩大公民有序政治参与”本身也就表明当前我国公民有序政治参与还需要有新的制度供给、还需要开辟新的途径和方式[5]。目前，我国地方政府制度创新过程中存在诸多问题，是制约扩大公民有序政治参与的主要制度性因素，通过对地方政府制度创新的问题和趋势分析，从公民有序政治参与的视角，提出地方政府需要从制度制定、制度公平和公正执行、制度绩效评估方面不断提高地方政府制度创新的能力和水平，完善制度创新体系，优化社会的制度环境，保障公民有序政治参与具有一个良好的社会制度环境，实现公民有序政治参与的有秩序、理性、自主和适度。

三

地方政府制度创新的滞后和非均衡性尽管是一种常态，但其对公民有序政治参与造成重大的影响，使公民有序政治参与发展举步维艰，影响社会政治稳定。所以完善地方政府制度创新，促进制度供给的均衡发展，保障公民有序政治参与是我们始终不渝追求的目标。

首先，规范地方政府制度制定者，提高地方政府制度创新能力。一是要提高政府制度制定者的政治思想道德素质；二是要提高地方政府制度制定者的制度制定技能。要不断地提高制度制定者的政治思想道德，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，始终把公共利益放在首位，为大多数人谋福利；始终把促进公共利益、保障社会公平正义作为制定制度的出发点和立足点，保证做到依法决策、民主决策、科学决策。同时，要努力提高地方政府制度制定者的制度制定技能。公民有序政治参与为公民的利益表达、利益维护提供了保障，要深刻地认识，公民有序政治参与既是一种重要的利益冲突、争端解决机制，也具有内在不确定性，必须正确合理地处理各种利益关系，协调各种利益矛盾，畅通利益的表达渠道，否则，加剧冲突和矛盾，甚至引发政治危机。这些都对制度制定者的各项技能提出了更高的要求。必须通过不断的学习、研究和总结，强化对制度与人的动机、行为的内在联系的认识，强化认清形势、把握全局的意识和能力，努力克服由于“有限理性”造成的偏听偏见和主观偏见，通过广泛地收集信息，采取专家听证等各种形式，增加制度制定的科学化和民主化。充分利用自身信息资源的优势，努力促成利益冲突各方的良性互动沟通，通过规劝、说服等方式促进冲突各方的相互宽容和妥协，从而达到协调利益矛盾的目的，达成共识，只有这样才能保证扩大公民有序政治参与的稳定性和持续性。

其次，要保障制度的公平公正实施，促进各项制度协调发展，为公民有序政治参与提供制度保障。公民有序政治参与是民主制度的具体体现形式之一，是民主的价值旨意与民主的形式的统一。这种统一的中介就是制度的保障，如果没有公平公正制度的保障，民主的形式就是无源之水、无根之木，最终将丧失民主的价值和意义。制度供给剩余或是制度相互之间不协调，相互交叉相互摩擦也必将降低制度的效能。因此，在保障制度公平公正执行的同时，促进各项制度协调发展，才能履行制度制定的本意。根据公民有序政治参与发展过程中不断出现的新问题、新情况、新变化，不断地推进制度创新；根据公民有序政治参与面对的社会环境刺激的变化，不断地调整、完善制度安排。制度是稳定的，客观环境是变化的，稳定是相对的，变化是永恒的，任何制度结构，在时间过程中都会经历制度均衡、制度非均衡、制度创新的不断循环过程[6]，只有保障制度对环境的适应性，才能更好地发挥制度的功能，保证公民有序政治参与，维护好各方的合法利益，促进公共利益的增进。

最后，要及时做好制度的绩效评估，建立起一套科学的制度评估体系和风险责任追究制。一项制度的评估既是终点也是起点，因为制度总是不断地适应环境的变化而相应地调整和重新安排，“可以说制度是环境作用的结果，制度必须随着环境刺激的变化而变化”[7]，对于制度实施的效果要及时地评估，总结经验成果，汲取失败教训，及时地调整完善制度安排。在绩效评估的过程中，广泛地收集真实有关信息，尤其要收集制度制约主体的实质反应和意见。一项制度的实施，一般来说，应该是能使制度约束的行为主体能够从中平等地获益，所以制度约束主体的反应能够真实地反映制度的公平性。一套科学的制度评估体系应贯彻于制度制定，实施的全过程。在制度制定的过程中，应该注重对制度实施的成本和风险进行评估，在制度实施过程中，及时地进行阶段性绩效评估，以确定制度制定的公平性和执行的有效性，不断地完善制度安排，提高制度运行的效率和效益。

参考文献：

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[5]魏星河.我国公民有序政治参与的含义、特点及价值[J].政治学研究,2007,(2).

我国地方政府范文篇6

[关键词]中国地方政府；层级改革；农村行政管理体制；撤地；强县；精乡；实村

改革开放27年来的中国行政体制改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置。因此，迄今为止我国并没有从根本上解决地方政府机构庞大、职责交叉、人员臃肿、结构不合理、财政负担重等深层次的矛盾和问题，也跳不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”恶性循环的怪圈。尤其是最近七八年来，“地区”一级逐渐演变成了实体型政府，工作重心转向城市建设与市政管理，而过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系被肢解，对农业和农村工作的领导和服务明显下降。这与党管农村工作的一贯原则，即“地、县两级要把主要精力和工作重心放在农业和农村工作上”[1](p25)，是极为不适应的。同时，乡镇一级政府长期处于责任大、权利小、效率低的被动施政状态，村民自治又一直受到了地方行政权力扩张的压缩、且缺乏必要的财政基础，致使乡村社会出现了“权力真空”[2]。前不久，总理在全国农村税费改革工作座谈会上提出了，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”[3]。这预示着中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到了“减少层级”的行政体制架构改革。因此，下一步应按“撤地、强县、精乡、实村”的整体改革思路，撤消“地区”一级的行政建制，强化县一级的政府功能，精简乡镇一级的政府机构和人员，充实和保障村民自治必要的财政经费供给，建立和完善适合社会主义市场经济体制和中国国情的地方行政体制和农村公共财政制度，不断提高社会管理和服务水平。

一、地区一级建制“弊大于利”应当撤消

依据《宪法》的规定，中国地方行政建制共分为3级，即省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）。但在实际运行中，原先只是作为省级派出机构的“专员公署”，现在竟然摇身一变成了实体型的“地级市政府”，且大多数省份也都实行了“市管县”或“市管市（县级）”体制。截止到2004年底，全国地级行政区共有333个，其中地级市283个，占85%，尚未“撤地设市”的仅有50个（包括17个地区、30个自治州、3个盟），只占15%[4]。这种绕开宪法任意增加地方行政建制的违法行政行为，不仅造成了省、县之间的层级模糊问题，而且还有不少地级市出现了“小马拉大车现象”。种种迹象已经表明了，目前我国“地区”一级正在演变成为一架养尊处优的“腐朽国家机器”。以1个中等地级市为例，仅市一级就拥有厅级干部30多人，处级干部200多人，科级干部1000多人，机关工作人员一般都在10000人以上，每年需要行政经费支出5亿元左右[5]。据初步匡算，全国333个地级行政单位，机关干部人数约在300～350万人，所属事业单位职工人数约在550～600万人，全部财政供养人员约在900万人以上，一年消耗掉的行政资源估计在1300～1500亿元之间。

根据现代公共行政学的一般原理，“作为凌驾在社会之上的公共机构，政府的各种行政支出只能从财政收入中支付，政府的规模在一般情况下，不能超过财政供给能力；如果在一个财政供给能力很低的地区，仍然保留着庞大的政府规模，其结果只能是阻碍而不是有利于这个地区的经济发展与社会进步”[6]（p353）。譬如，河南省信阳市和驻马店市，这2个传统农业大市过去统属于原信阳地区管辖（1949年5月至1965年7月），当时共有19个县级行政区（不包括泌阳县），总面积达到3万平方千米，总人口接近800万人，干部总人数为65410人[7]（p322），地方财政收入为19950万元，地方财政支出为8000万元，基本做到了财政收支平衡、略有节余[8](p10)。但自1965年7月起，驻马店从信阳分离出去，成立了新的地区行政公署。从1965年到2004年的近40年，信阳地区（1998年8月“撤地设市”）管辖的罗山县、息县、固始县、淮滨县、潢川县、光山县、商城县、新县、信阳县、信阳市和驻马店地区（2000年10月“撤地设市”）管辖的确山县、遂平县、西平县、上蔡县、汝南县、平舆县、正阳县、新蔡县、泌阳县、驻马店市，“官僚机构竞相自我繁殖和持续膨胀”（即著名的“帕金森定律”）[6]（p87），远远超出了地方行政资源的承载力，长期主要靠吃国家财政补贴过日子，变成了一对“难兄难弟”，几乎失去了“造血功能”。

据统计，1952年10月，潢川、确山这2个专员公署合并时，信阳地区干部人数为26627人，官民负担系数为1:174；而到1965年7月，驻马店、信阳“分家”后，留在信阳地区的干部人数为44392人，官民负担系数一下子提升到1:95。直到1995年底，原信阳地区干部人数已达到了10.8万人，官民负担系数为1:48[7]（p322～324）。特别是从1998年到2004年的短短6年，信阳市财政供养人员由18万人猛增到25万人，官民负担系数也由1:43提高到1:31；但同期的地方财政收入仅由8.4亿元增长到12.2亿元，地方财政支出却由15.37亿元增加到40亿元，地方财政资金缺口由“撤地设市”前的1倍扩大到了2.3倍。目前，驻马店市财政供养人员已由1965年的2.1万人增加到24.5万人，但全市地方财政收入仅为13.5亿元，地方财政支出竟高达37亿元，地方财政资金缺口也接近了2倍。另据调查，信阳市乡、村两级负债总额高达15亿元，平均每个乡镇负债在600万元，平均每个村负债在100万元。如该市的息县近5年来，上级财政转移支付资金分别为6471万元、11622万元、14913万元、22321万元、28648万元，占到了全县财政支出的比例分别为37.5%、60.4%、45.5%、65.4%、72.7%。总体而言，像信阳市和驻马店市这样的中西部经济欠发达地区，一旦离开了中央和省级财政转移支付资金的支持，恐怕连维持政府自身的正常运转都会成问题，更不要说搞什么地方经济建设项目了。

从世界范围来看，20世纪80年代以来，西方国家地方行政体制改革方兴未艾。“下放权力，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方国家地方行政体制改革比较普遍的做法”[9]（p281）。也就是说，西方国家地方政府规模大小的确定，主要取决于财政供给能力的强弱。即对那些经济社会相对落后的地区，国家保留其适度扩大或缩小政府规模的自主权，允许制定一些特殊的“弹性政策”；而对那些经济社会较为发达的地区，国家也不能因其拥有强大的财政供给能力，任其随意扩大政府的规模，要制定一些“强硬政策”予以遏制。尤其值得关注的是，“有的西方国家将地方行政管理纳入市场竞争当中，如果有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民服务，而其他社会团体、甚至私人企业能够很好地提供这一服务，那么中央政府就将停止对地方政府这一职能部门的拨款，而将相应的款项拨给能够为公民提供良好服务的社会团体或私人企业”[9]（p282）。总之，西方国家主要不是靠增加地方行政建制和扩大政府规模去整合社会，而是通过培育和发展“第三部门”去弥补“政府失灵”和“市场失灵”留下的空白地带，使之成为沟通国家与社会、政府与民众、市场与企业之间的桥梁和纽带。

但在中国，时至今日人们仍很少关注政府的“成本——收益”分析。尤其是像“地区”一级这样的模糊行政建制，其管理幅度与民众直接受益程度呈反比，而其行政成本又与地方财政资金消耗呈正比。这是影响和制约我国行政效率整体提高的根源所在。然而，改革开放以来的4次政府机构改革（最多延伸到省一级）和目前正在开展的乡镇政府机构，都把地区一级当成了“改革盲区”。因此，中国下一步的行政体制改革重点和突破口是“减少政府层级”，即撤消地区一级的行政建制，实行市、县分置（地级市一律改为县级建制），逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。

二、县级行政建制“地位特殊”应当强化

不管是在中国历史上还是在现阶段，“县”作为地方行政建制中最为稳定的一级，“在其发展过程中，逐渐形成为在社会政治、经济、文化等方面具有团粒结构的稳定社区，能够在任何国家制度下，都以不可轻易分解的行政实体而发挥作用”[10]（p182-183）。中国自秦朝正式确立“县制”迄今已有2000多年的悠久历史，具有区域经济上的内部关联性，社会、文化、历史语言上的同一性，交通网络和城镇体系上的完整性，自然地理环境和人文景观上的相似性等等特征。它对于促进国家的统一、民族的团结、政治的安定、社会的稳定、经济的发展、文化的繁荣和人民生活的安康等，始终发挥着承上启下的功能，其地位特殊且作用越来越重要。

事实上，西方发达国家至今也保留了一些县政区，譬如日本的1都、1道、2府、43个县都属于一级地方行政建制（之下设立市、町、村）；美国50个州之下保留了3137个县，也都属于二级地方行政建制。尤其是像中国这样一个拥有9亿农民和56个民族的人口大国，“县制”作为最古老、最完整的一级地方行政建制，不可能在一片“县”改“市”的热潮中消失，也不适宜把“县域”都改成所谓的“城市社区”。首先是它的覆盖面广。截止2004年，全国县级行政区共有2862个（其中，包括852个市辖区、374个县级市、1464个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区和1个林区），县域面积为874万平方千米，占国土总面积的94%，居住着9.16亿人，占全国总人口的71%[4]。其次是它的衔接性强。县域处在“城市之尾、农村之首”的特殊位置，是城乡经济文化交流的有效对接点。目前，我国县域经济总量占全国GDP的60%左右，成为促进城乡经济社会协调发展和全面建设小康社会的新的生长点、突破点、结合点。最后是它的综合性高。县域内包括了工农商学兵、党政军民企各个方面，而“一级完整的行政建制，其核心内容就是具有一套健全的政权机构及其合法行使权力的活动空间，包括地理范围、周边界线、一定水平的政治经济中心等”[9]（p265）。总之，“县制”在我国具有不可替代性，强化县一级是地方行政体制改革的关键环节。

目前，随着现代科学技术和交通、通讯条件的极大改善，我国大多数省份已形成了以省会为中心的城市经济圈和以县城为中心的农村经济圈，且形成了县城至省城数小时的公路交通网。这些都为我国实行“省直管县”行政体制创造了现实基础。但是，由于我国一些县级行政区划不合理和机构设置重复、分工过细、部门林立、职能交叉、人浮于事等，造成了行政资源配置与县域经济社会发展不相适应的问题。譬如，河北省与湖北省行政区划面积都是19万平方千米，但前者比后者竟然多设置了70个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前我国不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的，于是出现了“庙小和尚多”和“生之者寡、食之者众”的现象。截止到2004年，全国20万人口以下的县还有720个（其中10万人口以下的县314个），有的县一年财政收入上亿元、甚至十几亿元，有的县一年财政收入却只有二三千万元，但机构设置和人员编制基本是一样多，结果造成了“行政权”与“财政权”极为不相匹配。就整体而言，目前县级财政收入只占全国的21%，但其财政供养人员却占到了全国的71%，县政府几乎变成了一个“空架子”。尤其是近年来，地级市与县（市、区）之间的“事权”、“财权”划分相当模糊，“大市”政府垄断了辖区内的骨干工业企业和主要财政收入来源，造成上下级的利益矛盾和问题日益增多，以至出现了相互扯皮、相互推委的现象。县、区政府领导经常抱怨说：“市里有好处就争，遇到矛盾和问题时又往下推”。因此，下一步应对市、县的功能进行重新定位，对省、县之间的“事权”与“财权”进行科学划分，通过建立和完善“省直管县”或“省直辖市”行政体制和公共财政制度，把省级政府部门的大量行政审批权直接下放到县一级，促使县政府真正成为“独立、完整的政府”，逐步形成县域经济发展的内生机制，促进我国城乡经济社会的协调发展。

三、乡镇一级政府“必不可少”，但应精简机构和人员

“乡镇”是我国《宪法》第三十条规定的最低一级地方行政建制。它作为介于县、村之间的中间组织，体现了政府与农民之间的分权关系。法国著名政治学家托克维尔曾指出，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”[11]（p66）。但在中国，秦朝至清末一直实行“皇权不下县”的地方行政体制，“乡”的建制或延续或中断、或重视或忽略、或继承或革新，多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。时至今日，我国“乡镇”一级仍然是“党政权力高度一体化和政治、经济、社会与行政权力高度集中的金字塔式的权力结构”[12]。尤其是近几年，我国采取“县政权取实，乡政权取虚”的简单做法，大规模地“撤乡并镇”，使乡镇政权处于非稳定的状态。譬如，1985年到2004年的16年间，全国乡镇数量由91138个下降到37334个，共减少了53804个，甚至比“一大二公”的数量还减少了17018个[13]。预计到2010年，中国乡镇数量将保持在3万个左右[14]。

根据政治学的一般原理，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭、发展停滞；但地方行政区划规模过大，又将导致“政令不通”和行政效率低下。因此，当今世界许多国家对“地方基层行政单位的设置，都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的”[15]（p341）。如美国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区。这些都是具有独立法人地位的基层政府组织，但其辖区面积大小不一、人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的多达4万人，有的还不足300人。而纽约州的小市镇，有的面积仅为1平方千米，有的达到了几百平方千米，人口从百人到几千人不等[16]（p1041～1042）。再如，法国现有36413个市镇，平均面积仅为14平方千米。其中，市镇人口在10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3.5万个，且大多都在300人左右[17]（p397～398）。据1996年中国农业普查数据显示，平均每个乡镇面积为189.92平方千米（其中乡为230.22平方千米，镇为122.48平方千米），平均每个乡镇人口在2万人以上[18]（p366）。即使这样，我国从1998年开始又掀起了新一轮“撤乡并镇”的高潮，全国平均每天都会有4个乡镇悄悄的消失了。可见，“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”[11]（p108）。

总之，“精乡”就是把乡镇政府所拥有的行政权规范到合理的空间，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系。但由于我国对乡镇建制规模、管理层级、治理能力、功能定位、机构设置、人员编制等缺乏整体设计和法律保障，同时又受制于国民收入分配、财税体制、户籍制度、就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等制约，最终造成了乡镇一级政府长期处于被动的施政状态。而当前我国开展乡镇改革的实质和核心问题就在于，进一步保持乡镇政权名称的固定性、行政区划的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的稳定性，人员编制的合理性、政府运行的规范性和法律约束性，使之真正成为直接面向9亿农民的公共服务型政府组织。这是实现乡村社会有效治理和促进农村经济发展的前提和保障。

四、“村民自治”是中国民主政治的基础应当充实

中国农民的最大特点是“聚村而居”。因此，“无论出于什么原因，中国乡土社区的单位是村落，从三家村起可以到几千户的大村”[19]（p9）。正因为这样，“村庄民主”成为中国民主政治建设一项伟大而艰巨的基础工程。正如同志曾经指出的，“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决要不要民众的问题，什么都无从谈起。要民众，虽危险也有出路；不要民众，一切必然是漆黑一团”[20](p202)。邓小平同志也提出了，“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”。同志进一步指出了，“没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化”。最近，党的十六届五中全会又明确地提出了，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。所有这一切，归根到底，要靠以党支部为核心的村级组织团结和带领农民去落实，要靠农村基层组织开展扎实有效的工作去实现。

但从实践上看，由于村级组织既不是行政主体，又缺乏必要的财政基础，它很难代表和维护农民的利益，有时甚至可能会侵犯农民的利益。因此，通过“村民自治”或通过培育和发展农村新型社会中介组织，重新把农民引入到与他们自身利益密切相关的组织中去，已成为构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村一项重大而紧迫的战略任务。但近年来，随着农村税费改革的不断深入，许多地方普遍存在着“甩包袱”的思想，县、乡政府通过“管人、管账、管工资”的办法，进一步加强了对村级组织的行政管理与控制，使村级组织“行政化”和村干部“公职化”的倾向日趋明显。这不仅动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础，而且也使村级组织正面临着将成为“附属性行政机构”的危险，其结果是相当一部分村出现了“无人主事、无钱办事、无章理事”的混乱局面。据统计，从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会数量由101.3万个减少到65.8万个，村干部人数也由455.9万人减少到259.2万人[21]。与此同时，目前我国农村普遍存在着农民税费尾欠清理与县乡财政资金“刚性结算”双重挤压下的资金困境，使村级组织缺乏必要的公共行政经费。加上农村公共品供给主体尚不明确，一些地方政府推卸向农民提供公共服务的责任，甚至把自下而上向农民收取的各种集资款和自上而下由国家财政转移支付的资金全部用于政府自身的正常运转，最终导致乡村社会没有了一些生气。尤其是“以乡镇党委为核心的乡政权力既可能是村治权力成长的有力推动者，又可能是它的主要障碍。也就是说，在村庄层面，村庄精英和村民究竟能拥有多大的自主权，相当程度上取决于乡镇”[22](p122)。这使得“村民自治”的活动空间经常受到了地方行政权力扩张的压缩。总体来看，我国农民目前正处在剧烈分化、融合、重组的状态之中，其突出特点是高度分散化和无组织化。

因此，我国近期应把地方公共财力重点向村级组织倾斜，首先确保村干部报酬按月兑现，并对村级组织提供必要的公共行政经费开支，以便维持乡村社会秩序的稳定。从长远发展看，我国应建立和完善农村公共产品供给体制，为农民义务教育、合作医疗、社会养老、基础设置建设等提供资金的支持。当然，迄今世界上还没有一个国家能为8～9亿农民提供财政补贴以保障这部分人收入较快增长的先例，仅靠国家财政补贴方式尚不足以改变农民自身发展的缓慢进程。但应清醒地认识到，“村庄是生产性的”。只要真正能够体现出“村民自治”的核心价值，让农民自由、自主、自治的活动，增强农民自我发展的能力，建设社会主义新农村的目标一定能实现！

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我国地方政府范文篇7

关键词地方政府债券制度设计基本框架运作

随着我国金融、财税体制改革的深入，中国应借鉴国外成熟债券市场的先进经验，并结合自身的市场环境，适时引入地方政府债券等金融工具，开发构造具有自身特色的地方政府债券市场，推动市政建设的加速发展，为地方经济腾飞创造良好的硬件基础。

1美国地方政府债券发展现状

在西方经济发达国家，地方政府债券市场经过几十年的发展和完善，形成了较为规范的运作方式和严密的管理体系。地方政府债券和国债、企业债券、金融债券、股票和投资基金一起，共同构筑成完整统一的证券市场。这里以美国为例介绍地方政府债券这一金融品种。

1.1美国地方政府债券市场的规模

在美国，地方政府债券是指州、城市、县以及各级地方政府，包括某些特别的行政当局（如高等院校当局、水利当局、高速公路当局）及其授权机构和机构为学校、公路、医院、污水处理等其他公用事业项目筹集资金而发行的债券。

美国的地方政府债券规模在战后发展很快。40年代初，美国发行的地方政府债券总值为200亿美元。到1981年底，已达3600亿美元，为40年前的18倍。在地方政府债券中，短期债券主要用于短期周转性支出,长期债券主要用于为公共资本支出（指教育、高速公路、社区发展、给排水、公交、电力和其它公用设施）提供资金和支持补贴私人活动。州和地方政府每年通过发行长期债券为公共资本支出提供60％左右的资金，在城市基础设施建设中发挥了极其重要的作用。

1.2美国地方政府债券的品种

按还本付息的资金来源区分，美国地方政府债券主要有以下几种：

（1）总义务债券。大部分地方政府债券都属于这一类，其还本付息是由州或市镇地方政府的税收做保证，资信等级最高，利率比其它地方政府债券低。

（2）特殊税收债券。其还本付息是由某些方面的特殊税收，而不是由州或市镇地方政府的税收来做保证的，资信等级要低于总义务债券。

（3）岁入债券。地方政府为了兴建道路、桥梁、动力设备、医院和其他一些公用设施而发行的债券。这类债券的还本付息是靠这些项目建成后的收入，其资信等级不如总义务债券高，利率一般比总义务债券的利率约高20％。

（4）工业发展债券。地方政府通过发行这种债券集资建工厂，然后把工厂租给私人企业。其还本付息靠政府向租用者收取的租金，因此，资信等级不如总义务债券。

（5）住宅债券。地方政府发行这种债券是为了筹集资金建造低租住房。其还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金做保证，而且还有联邦政府房产部门作后盾，所以资信等级较高。

1.3利率

地方政府债券的利率视债券的期限、用途的不同而有所不同。一般说来，其利率水平要低于公司债券。但由于这种债券的信誉高，清偿有保证，且有免税优待，所以实际收益并不低。

1.4投资人

地方政府债券的购买者主要是各商业银行、保险公司和普通居民。1996年，在美国大约有2500多亿美元的地方政府债券发售给银行、保险公司和个人投资者，人均购买额超过1000美元。地方政府债券的发行不仅促进了地区经济社会的发展，而且也为商业机构和当地居民提供了良好的投资机会。

1.5地方政府债券的市场运作

一般是由多家证券公司组成辛迪加联合包销商，以全额包销方式发行。包销方式分为竞争投标和协商发行两种，但其基本业务结构是相同的，即包销商以一定的价格从发行者手中把债券全额买进，再以稍高一些的价格销售给投资者获取利润。

1.6美国地方政府债券二级市场

交易量不大，多数投资者购买债券后，是将其持有到期满。

2美国地方政府债券市场发展对我国的启示

地方政府债券在国外发达的证券市场上已是极为成熟的金融工具，如美国的地方政府债券市场经过近百年的发展，在法制监管、税收安排、市场体系、各种金融技术的灵活运用和品种的创新等方面已十分完备和发达。地方政府债券市场的发展，一方面为基础设施建设和其他公用事业融通了资金，另一方面，也健全和发展了资本市场，丰富了居民的金融资产，同时，由地方政府债券市场支持的公用事业的超前发展，为整体经济的健康、持续发展奠定了坚实的基础。

对市政服务的巨大需求和对高质量的金融产品的需求共同推动了美国地方政府债券市场的发展，这是美国地方政府债券市场带给我们的重要启示。面对同美国地方政府债券市场发展的相同需求，即对市政基础设施的巨大的需求和从单纯银行储蓄向高质量多元化金融资产转化的需求，中国的地方政府债券市场有着巨大的发展潜力。

3中国地方政府债券市场的制度设计

3.1发展我国地方政府债券市场的基本原则

从发达国家的情况来看，发行地方政府债券筹集资金主要是为了满足地方政府进行城市基础设施建设和其他公用事业发展的需要，而用于弥补地方财政的赤字则受到非常严格的限制；而且地方政府债券的发行必须受到一系列的约束，包括中央政府的直接制约、市场的硬约束等，同时，地方政府必须承担偿还债务的责任，由此可确定我国地方政府债券市场发展的基本原则。

（1）既要符合市场化改革和完善分级财政体系的目标取向，也要维护和保障中央政府统一管理和宏观调控的权威。中央政府在政策、法规制定和政治、经济管理中必须占据主导地位，地方债的发行要在中央的统一指导下进行。

（2）为保障借入资金的合理使用和按期偿还，市政债应以中长期的专项建设公债为主，主要用于地方公共工程建设，如道路、城建、环保等，使公债投资能为当地带来整体和长远效益，并通过地方税收或合理收费的增长来保证公债本息的清偿。

（3）为防止滥用地方政府债券的行为，地方政府债券融资收入应纳入地方预算体系进行管理。要坚持收支平衡的原则，公债资金应由资本预算加以反映和控制，严禁用举债方式为地方政府的经费支出筹资。同时建立财政部对债券资金预决算的管理制度，国家计委和证管部门对其发行和偿付行为的监督制度，以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。

（4）为避免因市政债的发行引起资金在区域间的不合理流动，对不同地方的公债发行，可实行区别对待政策。可考虑规定贫困地区的市政债在全国范围内发行，发达地区的市政债只能在本区域内发行。

(5)加强有关的法规建设。一方面，对现行《预算法》有关条款加以修订，明确地方政府的公债发行权；另一方面，适时出台《财政法》、《地方财政法》、《地方政府债券管理条例》等新法规，对地方公债发行和管理问题加以具体规范，并修改《个人所得税法》等部分法律法规。

3.2我国地方政府债券市场发展框架

我国地方政府债券市场基本框架应当考虑以下因素：

3.2.1功能定位

我国资本市场上地方政府以及中央政府的直属机构没有相应的金融工具可以运用，因此，可把我国的地方政府债券市场的服务对象界定为地方政府、从事公用事业建设的机构筹集地方公用事业建设资金。

3.2.2发行人及债券品种界定

由主要服务地方性公用事业建设项目的功能定位所决定，地方政府债券的发行人应当界定为地方政府、地方政府中从事公用事业建设的机构（如各省交通厅、公用事业局、电信局）、从事地方市政建设的公司。其中只有有税收收入的地方政府可以发行一般责任债券，其他主体只能发行收入债券。为控制风险，甚至可以暂时不发展一般责任债券这一品种，而着重收入债券的培育，直接为公用事业项目建设服务。

3.2.3税收待遇

基于公用事业对经济发展以及人民生活的重要意义，我国地方政府债券的利息也应参照各国通行做法：个人投资者免缴个人利息所得税，机构投资者在计算应税收入时允许扣除地方政府债券利息所得。

3.2.4投资者群体

在我国资本市场，地方政府债券应当作为风险极小、收益适中的金融资产而拥有自己的投资群体。应当允许政府、银行、保险、基金等机构和广大居民购买，同时允许地方政府债券对上述机构进行定向发行。

3.2.5监管部门

在美国注册制的管理体系中，地方政府债券的监管主要是二级交易市场的监管。美国证监会（SEC）极少直接干预地方政府债券市场，而通过其下属的地方政府债券规则制定委员会（MSRB）来实施监管。该委员会由5个证券公司代表、5个银行代表、5个公众代表组成，负责起草行业行为规则提交美国证监会审核批准。在我国，审核制将持续较长一段时间。我国地方政府债券发行的监管主体，应为有多年债券监管经验的国家计委；而交易监管应由证监会进行。长远来看：以国家计委为主体，吸收证监会在证券交易监管方面的经验，联合组建地方政府债券监管委员会更为合理。

3.2.6二级交易市场

我国地方政府债券市场的创建，应当包括发行市场的创建和交易市场的筹建两大块。交易市场应当交易所交易和场外交易两种并举，同时利用网络技术，鼓励交易商开展网上交易，逐步创建全国统一的地方政府债券交易网络。

3.3当前我国地方政府债券运作探讨

现阶段我国还没有颁布有关地方政府债券的法律法规，但可以参考1993年国务院颁发的《企业债券管理条例》、1998年3月中国人民银行颁布的《企业债券发行与转让管理办法》和即将出台的新的债券管理条例，作为各地发行地方政府债券的指导性法规。以下就地方政府债券的市场运作进行探讨。

3.3.1发债主体

建议地方政府成立一家专门的发债公司发行市政基础设施建设债券，作为独立的企业法人和发债主体，公司拥有一些收益较好的已建成项目的控股权，以此产生的现金流为基础发行市政收入债券。

3.3.2承销方式

为保证地方政府债券的市场运作效率，降低发债主体的投资风险，在运作初期建议采用协商发行方式，由一家具有较强承销实力和融资经验的证券公司牵头作为主承销商，联合其他证券经营机构组成承销团，以全额包销方式发行。待时机成熟时，再采用竞争投标方式，选择发行成本较低而效率最高的券商，降低直接融资成本。

3.3.3债券期限

目前，各地发行企业债券的期限一般为3～5年，但市政基础设施投资周期较长，为了保证资金的运营效益和偿债能力，同时考虑到通货膨胀因素和投资者的可接受程度，建议地方政府债券的还本期限为3～15年。

3.3.4债券利率

根据高风险高收益，低风险低收益的市场经济原则，地方政府债券的信用风险稍高于国债，因此，收益债券的票面利率应该比同期限国债的收益率高1—2个百分点。由于地方政府债券是以市政基础设施的投资收益和政府信用为偿债保证，其收益水平和信誉都比普通的企业债券高，如果其收益率与一般的企业债券持平或稍低，对机构投资者和中小投资者仍具有较强的吸引力。

3.3.5信用评级

按照国外规范化的证券市场运作方式，发行地方政府债券，必须由独立性较强和地位较超脱的资信评估中介机构进行信用评级，将发债主体的信誉和债务偿还的可靠程度对外公开，供投资者决策时参考。因此，我国地方政府发行地方政府债券，要获得权威性资信评估机构较高级别的信用等级评估，才能得到有实力的承销商的青睐。

3.3.6债券担保

根据《担保法》，政府是不能为企业的经济活动提供担保的。因此，作为地方政府债券的保证人应为经营业绩较好、净资产不低于发行债券本息总额的独立企业法人。保证的方式为连带责任保证，即当发行者在债券到期无力偿还债务时，保证债权人能够获得债券本息、违约金和实现债权的费用。以此提高债券的安全性。

3.3.7二级市场流通

地方政府债券的投资价值主要取决于流动性、收益率和安全性等。其流动性能的好坏决定内在投资价值，并直接影响到证券公司承销债券的积极性和投资者的信心。因此，地方政府发行地方政府债券的总额及信用评级应达到上海和深圳两家证券交易所的上市标准，争取挂牌上市交易。

参考文献

1中国社科院财贸所“中国地方债券市场发展研究”课题组.我国已经具备开放地方债券市场的条件[J].中国经贸导刊,2001，（12）

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3龚仰树.关于我国地方债制度设计的构想[J].财经研究，2001,（11）

4何旭德.关于开放地方债券市场的几个问题[J].财经研究，2002,（5）

5[美]费雪著.州和地方财政学（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社,2000.

我国地方政府范文篇8

【关键词】地方政府财政风险

【正文】

从制度和法律层面上先行财政风险控制上存在的问题主要在于：

现行财税体制未能完全适应社会主义市场经济的发展的需要。我国现行的财政体制许多都是计划经济时期或者过渡时期的产物，已经不能完全适应社会主义市场经济不断发展的需要，财政体制缺陷已经成为构成地方财政收支风险的主要因素。当前我国财政税收体制存在的弊端主要表现在以下几个方面：

一是现行的分税制存在过渡性的缺陷。如中央与地方的事权划分尚未明晰，造成地方财政支出随意性大、约束性不强、支出规模难以控制；税收返还未能有效调节地区间的财力分配不公和公共服务水平差距，地区间财力差异有扩大趋势；中央与地方的税种划分办法不尽合理，地方税种增收空间狭窄，抑制了地方财政收入的健康增长等等都加速了地方财政风险的形成。

二是财政支出结构未能得到有效的优化调整，与公共财政的要求存在差距。地方政府主导的投资项目，政府虽然不是作为投资主体，但承担了大部分投资资金的筹措功能。在现行的财政体制下，地方政府实际拥有的有限财权，是很难支撑大规模的投资需求的。对地方政府而言，如果投资行为不受约束，其投资范围越广，资金缺口越大，在缺少合法融资渠道的情况下，通过各种方式集资、担保所带来的隐性债务就越多。又由于地方政府融资的隐蔽性，很难对其行为加以约束。因此，对目前地方政府的各种融资方式加以规范化显得非常急迫，在条件成熟的地区，允许地方政府发行市政债券，以解决它的资金缺口问题。当然，还要做好相应的立法工作。

三是地方政府融资管理体制存在缺陷,缺乏相应的偿还机制和领导决策失误责任机制。一是地方政府融资缺乏举债的总体规划，对投资项目缺乏科学的论证，导致“无效工程”、“首长工程”、重复建设工程等大量出现。其次是地方融资多处开口，分散管理，融资决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰，加之少数领导片面追求政绩，短期行为严重，使地方财政陷入被动投资的局面，积重难返不能自拔。三是地方融资运作缺乏一个相对独立的政策性金融机构为依托，致使融资总量失控，影响了政府对融资的综合平衡控制力度。

缓解地方财政困难，防范财政风险，需要中央和地方政府、各级财政部门的共同努力，我认为应当从以下方面解决问题：

一、完善分税制。“我国现行分税制是过渡性的、不彻底、不规范的分税制，是当前地方财政矛盾加剧的根源所在。”就目前的地方财政困难而言，我们应该重点在以下两个方面进一步完善分税制的财政体制：

1、要正确理顺中央与地方的财政关系。要科学合理地界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府与地方政府各负其责，对于共同事权，也要以规范的方式确定下来；在收入方面，也要适当调整中央与地方财政的收入范围；在管理权限方面，可适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，如对一些不影响国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法，报国家备案。

2、要建立规范的中央对地方的财政转移支付制度。必须打破现时既得利益格局，将增量分配和存量分配统筹考虑，本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济不发达地区的发展原则，合理确定各地的支出水平和转移支付数额，以解决和缩小各地财力的差异，尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜，加快贫困地区经济发展。

二、创新支出机制。当前，我国大部分地区仍然处于“吃饭财政”的格局，政府职能范围界定不清，收支矛盾比较突出。因此，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制的需要已显得尤为迫切，这也是社会主义市场经济对公共财政的基本要求。所以我们必须做好以下几项工作：

1、按照公共财政的要求，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。各级地方政府部门要以当前的机构改革为契机，按照市场经济所决定的公共财政方向重新界定财政的供给范围，坚持“有所为，有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出来，对某些经营性事业单位的财政拨款也要大力压缩，从根本上减轻地方财政支出压力，从而集中资金保证公共支出的需要。

2、加强对部门和乡镇投资的监管。要研究建立部门和乡镇投资项目报告备案制，财政和计划部门要加强监督和管理，项目资本金不到位和超出部门、乡镇财力许可，负债偿还计划不落实的项目，要停止或暂缓实施。

三、进一步规范地方政府债务管理。建立严格的项目债务责任制。要以规范的形式明确地方政府领导和有关部门负责人应承担的管理和偿债责任。要将偿债责任列入责任人工作目标考核内容，未完成偿债任务的，工作目标考核不应合格。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的各级责任人，要给予处分，对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。同时，“要建立追究历史责任制度，对因工作调动、退休等原因离开该工作岗位的政府贷款第一责任人和工程项目的直接责任人，如发现是因其当时决策违反规定，造成重大损失浪费的，仍应当依法追究其历史责任。”

四、建立债务清偿机制。各级政府要结合财力情况，通过年度预算安排、财政结余调剂等途径，建立财政偿债专用资金，专项用于各种政府债务的偿债。偿债资金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政部门专设的偿债资金专户，统一由财政部门负责还贷付息。

五、设立财政风险准备金，建立财政风险预警机制。地方财政可以考虑专门建立一笔稳定可靠的、逐年延续的财政风险准备金。在财政经济稳定时期，地方政府可以按一定的比例将财政风险准备金投资到一些风险少的投资领域，使资金不断增值，在财政经济不稳定时期，专门用于化解财政风险。同时建议中央及时制定和出台一套完整的财政风险预警机制，科学合理地制订各项财政风险监控指标，对财政经济的运行进行全方位的、全过程的分析、预测和监控，以便及早发现问题和解决问题。同时债务被认为是财政风险预警机制的核心对象：界定债务以确定债务的外延，使研究对象具体化，其中关键是确定政府的责任边界，同时要增加统计数据和技术支持。

【参考资料】

1、刘溶沧，赵志耘，《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社，1999年。

2、吴厚德，《略论财政风险及其防范》，中国财政学会，《财政研究》，2001年第3期。

3、阎坤陈新平：《金融风险财政化的弊端与对策建议》，金融时报网，2004年7月13日。

我国地方政府范文篇9

关键词：地方政府；制度分析；体制创新

一、我国地方政府体制改革面临的挑战

党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：

一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影响地方政府体制创新的制度因素

中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内在缺陷。这些缺陷在当代中国表现得尤为突出，直接影响着地方政府体制的创新。

第一，法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定“，职权的划分不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。”②除外交、国防等少数专属中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分做出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定，但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。地方自主权很难落到实处。另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，如追求地方财政最大化，扩大对地方资源的配置权力，获得本地民众的支持等。在这种情况下，地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度，出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，在实际操作中，一些行政部门常常把上级下放的权力截留一部分，明放暗不放；或者表面上推行改革，却将原来的管理部门变为“翻牌公司”；或者以“拉郎配”的形式，将下属企业组成企业集团等等。

第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。此外，现代地方行政体制知识储备不足也是非正式制度因素发挥作用的一个重要原因。制度知识的积累和不断进步可以提高人们认识制度的能力，减少制度变革的成本。然而，我国行政体制改革方面的知识储备相当不足。一方面，我国行政学的研究现状较为落后，有关行政管理尤其是地方行政管理知识缺乏，特别是对符合我国国情的现代行政管理体制的研究十分不足，对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力，无法为实际改革提供有力的理论支持；另一方面，广大行政干部实际掌握的制度知识相当有限，他们习惯于传统的行政行为及思维方式，对于如何适应市场经济转变行政职能及其行为方式，没有清晰的把握，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。

第三，制度变迁路径选择的局限性。我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个“非帕累托改进”，在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至抵制改革。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，使改革无法大步前进。

三、地方政府体制创新的途径和目标选择

根据以上分析，我国地方政府体制的创新，只靠地方政府的主动性还不够，必须与上端的政治改革结合起来，依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。

第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。首先，依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权，地方政府的专有权，中央政府与地方政府的共有权，以及禁止中央政府与地方政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依；其次，在中央与地方合理分权体制下，集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是，不能导致国家领导人的个人过分集权和专断，不能导致某一国家机关或组织的过分集权和专断；下限是，不得侵犯和剥夺地方自主权，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是，在政治上，不得危及国家的统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的政治、法律制度，不得损害中央的合法权威；在经济上，不得妨碍社会主义市场经济体系的建立、形成和发展。下限是，不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。再次，纵向分权与横向分权要有机结合。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置，但如果没有横向合理分权，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市)、乡(镇)三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市)体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡(镇)、县(市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。

第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其是要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经济人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

第四，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。但由于各级地方政府所负责提供公共物品的规模和“类型”不同，因而它们的功能也不尽相同。正是因为地方政府之间存在功能上的差异，所以地方各级政府在规模和结构上也必然存在较明显的差别。但从我国地方政府结构来看，一方面，除少数民族自治地区外，全国各地区的同级政府都履行着基本相同的职能；另一方面，政府层级的设置在全国各地区是高度统一的。很显然，这种政府结构与建立高效政府存在着一定的距离，必须创新。

首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设

置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。

其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。

再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。

注释：

①王立京：《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》，《江汉论坛》2002年第10期。

我国地方政府范文篇10

一、政府职能、官员激励与治理结构设计

从经济学的角度讲，政府和市场是协调一个国家社会成员经济利益冲突的两大基本机制。当由于公共产品、外部性、规模经济、不完全信息等原因市场不能有效配置资源时，或者由于市场配置资源而导致某种不合意的结果时，如出现宏观经济波动、社会分配不公等，政府就有必要对经济进行干预。作为对市场失败的弥补，政府的经济职能主要体现在三方面：（1）宏观调控职能，即政府运用宏观经济政策干预宏观经济运行和协调收入分配，以保持经济稳定和社会均衡发展；（2）公共规制职能，即政府利用发放许可证、限制价格以及制定质量和技术标准等手段对经济主体的自利行为施加影响，以最大限度地保护公共利益；（3）资源配置职能，即政府按社会成员的需求意愿供给私人部门不愿提供的公共产品和服务，以满足社会对非排他性物品的消费需求。

政府履行各种经济职能所需的成本必须由社会成员以税收的方式承担，其直接表现为公共支出。一般而言，公共支出的社会效益取决于一个国家政府的工作效率，而政府的工作效率在很大程度上又取决于政府治理结构。无论是联邦制国家还是单一制国家，政府制度都具有一个相似的特征，即都是一个多级次结构（至少包括中央政府和基层政府两级），但不同国家的政府治理结构则可能存在较大的差异性。高效率的政府治理结构对许多国家尤其是发展中国家而言是一种非常稀缺的资源。政府组织的多级次结构表明其治理结构的内在动力基础是上级对下级的权威，从而意味着在信息不对称的情况下政府治理结构效率的高低在很大程度上取决于治理结构设计给各级政府官员所能提供的工作激励强度。既然政府组织具有等级结构，那么政府治理结构设计必然会遇到委托—问题，主要表现在：第一，上层官员并不关注效率，而是追求个人控制权收益（privatebenefitofcontrol）最大化。提高政府组织的工作效率并不能直接给各级官员带来物质回报，同时也不可能通过竞争方式淘汰掉没有效率的官僚组织，因此，政府组织中的上层官员往往没有足够的积极性改善政府治理结构的效率。更糟的是，这些上层官员很可能利用其在公共组织中的权威追求个人控制权收益最大化，如在位消费或培育裙带关系，从而直接造成政府工作效率损失。

第二，下级官员利用信息优势虚报下级部门履行职能所需的预算支出借以谋取部门利益。政府体制中上级官员与下级官员之间是一种委托—关系，但上级官员和下级官员关于公共组织的实际运行成本的信息是不对称的，下级官员能够掌握更多的信息。根据尼斯凯耐（Niskanen，1971）公共组织预算理论，公共组织行为的最大特征就是最大化公共组织规模，因为官员们的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数。下级官员在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算。这种机会主义行为会使公共机构膨胀和公务员数量上升，从而最终导致公共组织效率下降。

第三，政府官员们利用政府干预经济的权力从事设租活动，为其以权谋私制造便利。政府干预的目的在于纠正市场配置资源的弊端，但政府干预却极易滋生政府官员的设租行为，即官员背离作为公仆理应承担的正式职责而以公共权力牟取私利。设租活动不仅会通过利益诱导使私人部门将许多资源用于寻租活动，进而造成整个社会生产性投入降低，而且会破坏市场竞争秩序和扭曲市场资源配置。

如果将政府体制视为基于等级结构的多重委托—关系，那么从激励理论的角度讲，克服政府体制中官员道德风险问题的关键在于是否能设计出有效的政府治理结构来激励和约束官员们的行为使其自利行为基本能体现公共利益目标。然而，不同于私人组织，政府部门中的激励机制设计却要面临政府目标的限制。通常，私人企业的目标是单一的，即利润最大化。这样，它就可以将与这一目标紧密相关的可测度变量作为雇员的工作业绩来设计各种工作激励契约，比如企业可以通过计件工资、股权认购、利润分享以及相对业绩评估等补偿契约去诱导雇员的自利行为使其符合企业的目标。相形之下，许多政府组织的目标却是多元的，比如，经济发展、消费者剩余、环境污染以及收入再分配等许多因素都会进入政府的目标集。事实上，政府组织目标多元性的根源在于一个社会需要从不同方面对私人组织的利润动机所造成的资源配置扭曲和分配不公加以纠正来保证社会福利最大化。从理论上讲，如果能够为政府的各种目标寻找到与其相应的可测量的政府工作业绩变量，那么只要按社会利益最大化原则给这些不同业绩赋予不同权重，就可以通过货币激励机制诱使政府组织实现社会福利最大化。但现实中极少存在正式的货币激励契约来激励政府行为。究其原因，主要是因为：首先，要精确测量政府组织中官员们的工作业绩往往十分困难。有些政府目标（如经济增长、就业增加等）是能够测量的，但有的政府目标（如垄断规制、社会公正等）则难以测量。其次，可测量政府目标与不可测量政府目标经常会发生冲突。比如，让一个被规制的自然垄断行业降低产品价格可能导致该行业所提供的产品或服务的质量水平下降；某地区的工业增长和就业增加可能带来该地区生态环境的进一步恶化等等。根据霍姆斯特姆和米尔格罗姆（HolmstromandMilgrom，1991）多项任务委托—理论，如果通过货币补偿激励政府官员去实现可测量的目标，那么那些不能测量的目标会由于没有货币补偿的激励而得不到重视。最后，行政垄断会导致难以对政府官员的相对业绩做出评估，从而也无法设计出锦标赛式的契约从货币补偿的角度激励官员努力工作。

由于通过货币补偿激励政府官员努力工作在契约设计上存在着上述困难，提拔制度以及各种监督制度就构成政府体制中最重要的激励约束机制。在提拔的激励和监督的约束下，官员们的工作动机不再是眼前直接物质回报，而是未来获得更多的晋升机会。为了增加未来被提拔的可能性，官员们会通过努力工作去争取最好的政绩，以树立良好的形象和声誉。从理论上讲，提拔制度要有效发挥其激励功能还必须满足两个条件：其一，政绩良好的官员确实能获得较多的晋升机会。这意味着一方面要求政府权力分配比较分散，从而能够提供足够的职位来满足许多业绩良好的官员的晋升需要，另一方面则要求政府体制中存在严密的监督制衡机制，从而能有效防止官员晋升中的营私舞弊现象。其二，晋升给官员带来的个人预期效用要足够高。官员作为理性人，其对工作努力程度的选择也必然基于成本—收益分析。只有未来晋升给官员带来的预期效用（如个人控制权受益、荣誉以及职业成就感等）能够补偿其为建立良好政绩所付出的工作努力成本时，官员们才可能选择较高的工作努力水平。一般而言，上述两个条件能否得到很好满足在很大程度上取决于政府治理结构中各种决策控制权在政府组织内的配置方式。就政府治理而言，决策控制权的配置方式以及其他许多变量，诸如民主监督的有效性、法制健全程度以及政府内部利益集团的分布格局等，都会影响政府治理结构的效率。但对于大多数发展中国家，尤其是那些经济体制由计划经济向市场经济转型的国家而言，在民主和法制建设相对滞后的情况下，立足于政府决策控制权的重新配置进行政府治理结构改革无疑对于提高本国政府运行效率具有重要意义。

从政府决策控制权配置模式的演进来看，改革开放以来我国政府治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。在计划经济时期，地方财政并不具有独立的自收自支、自求平衡的地位和相应的财政控制权力，因此地方政府没有积极性从政府管理的角度促进当地企业发展。为了适应市场化改革的需要，针对财权高度统一所造成的弊端，我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系，而到了1994年，则开始在全国全面推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束，而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。许多学者研究发现，与俄罗斯以及东欧国家相比，中国的改革之所以比较成功的一个很重要的原因是，中国地方政府在地方经济发展中充当了“扶持之手”的作用，而俄罗斯等国家的地方政府则在地方经济发展中扮演了“掠夺之手”的角色。如果单纯从财政激励的角度看，地方政府行为的上述差异可归因于中国与俄罗斯等国财政分权模式的不同。具体讲，中国的财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额，从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基，而俄罗斯等国的财政分权制度几乎没有给地方政府留下税收收益权，结果造成地方政府不是发展私营经济以扩大税源，而是通过行政手段对私营经济“横征暴敛”。然而，必须看到，自从1994年我国建立起以分税制为基础的分级财政体制以来，尽管中央政府与地方政府之间的财权分配已相对规范化，地方政府发展当地经济的积极性也得到进一步巩固和提高，但是我国地方财政体制尚存在着较为严重的体制性缺陷，在许多方面扭曲了对地方基层政府行为的激励，从而降低了地方政府治理结构的效率，最终影响了地方经济的发展。二、我国现阶段地方财政体制的弊端对地方政府治理结构效率的影响

任何一个国家的政府体制都是其财政体制所赖以建立和形成的基础。政府体制的共同特征是多级次性，它反映了政府内部实施分工协作的必然要求。为了讨论方便，我们将中央政府以下的各级政府统称为地方政府。从效率的角度讲，政府职能不能由一级政府包揽，而应通过各级政府之间的分工协作来共同承担。

与政府制度的多级次性相适应，政府的财政体制是由中央财政和地方财政组成的多级财政体制。作为一种政府治理工具，多级财政体制实际上是一种财政控制权的配置制度，它要求在合理界定各级政府事权的前提下，按照一定的财政原则，将政府财力在各级政府间进行有效配置，同时通过上级政府对下级政府的转移支付制度，使得各级政府承担的政府职能与其可支配财力相适应。一个国家的财政体制不仅要能使各级政府的“事权和财权”相适应，而且还要有助于给各级政府提供工作激励和行为约束，使政府的自利性行为目标能充分体现社会利益目标。为此，财政体制的设计必须尽可能满足激励相容性原则的要求，即各级政府自利地追求个人利益目标或本级政府利益目标的同时恰好最大限度地履行了一国政府理应承担的职能。

我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应，现阶段我国的财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。然而，理论界普遍认为，目前的财政体制只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的财政关系，但没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的责任和财力分配模式，结果导致在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府财力十分薄弱，而另一方面事权过分向下集中，造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看，地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境，而且还在于它在许多方面与对地方基层政府的工作激励具有不相容性。下面我们具体分析我国财政体制的弊端如何扭曲了政府治理机制对地方基层政府的工作激励。

第一，地方财政体制弊端扭曲了政府治理机制对乡镇政府的工作激励。从政府职能上讲，乡镇政府是直接服务于乡村并依法对乡村直接实施管制的一级政权组织。现阶段乡镇政府所承担的事权十分繁杂，大体上可区分为经济管理事权和社会管理事权。根据事权和财权相统一的原则，既然乡镇政府承担了如此众多的事权，也理应拥有与之相适应的财权。然而在我国地方财政级次中，乡镇级财政是最为薄弱的一级财政。1994年的财政分权改革并没有为地方政府建立起独立的地方税体系，目前地方各级政府都没有构成自己财力基础的特色税种，而是共享相同、有限的地方税源。在这种情况下，上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式以便自己能够占有大税种和大税源，同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力，结果导致地方财政的财力层层向上集中，使乡镇政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激乡镇政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派，以摆脱财政困境。显然，不同于税，费的种类和规模在很大程度上取决于乡镇政府的敛财意图，其随意性很强，而且费收到政府手中之后，其用途很难得到外界的监督和控制。这样，一旦乡镇政府的“乱收费”行为在客观上具有合理性并被冠以政府的名义，不仅会抑制农户的正当经营活动，从而降低农户生产性投入，而且会使乡镇政府治理机制滋生许多制度漏洞，进而导致官员个人收益控制权膨胀，最终扭曲对乡镇政府的激励。这表现在，一方面乡镇政府财政陷入困境，农村社区公共产品的供给严重不足，另一方面乡镇政府的机构却有增无减，而且经常在缺乏严密的市场调研和可行性论证的情况下，便通过“乱收费”大搞社会效益很差的“政绩工程”。

第二，地方财政体制弊端扭曲了政府治理机制对县级政府的工作激励。同乡镇政府一样，县级政府也是直接为农村居民提供公共服务的基层政权。所不同的是，县级政府需要在更大的范围内实施其政府职能。尽管承担了如此众多的事权，但由于其在地方财政级次中处于底层，在财力分配上处于不利地位，所以县级政府财力也十分薄弱。县级政府所承担的事权与其可支配财力的高度不对称不仅直接导致我国县级行政区内大型公共产品供给严重不足，而且还从以下两方面扭曲了对县级政府的激励：（1）县级政府在实施社会性规制时通过滥用行政权力对企业进行各种形式的收费、罚款和摊派，以补足其履行事权所需的财力。政府滥用行政权力一方面会给企业经营带来额外的成本，从而削弱企业的市场竞争力。另一方面还会给某些地方官员的抽租行为打开方便之门，即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁，迫使企业向之行贿。抽租行为的直接后果是诱导许多人把努力方向转移到抽租或寻租领域，最终不仅导致公共部门运行效率降低，而且造成私人部门生产性资源投入的减少。（2）县级政府为了获得更多的财源或者直接介入竞争性产品生产领域，或者在对企业经营的整体风险状况没有把握的情况下便贸然以财政信用的方式支持地方企业的发展。政府介入竞争性产品生产领域显然违背了公共财政原则，会导致社会经济资源的低效配置和浪费，而盲目对地方企业投入财政信用资金会导致政府或有负债增加，进而可能使其财政状况进一步恶化。