行政资讯范文10篇
时间：2023-03-14 01:13:36
行政资讯范文篇1
（一）行政资讯公开界说
行政资讯是行政主体在行使职权过程中所形成的各种“记录”，它包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。行政资讯公开是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政资讯向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。
专制政府的习惯于秘密行政的各种制度显然排斥了公民对国家事务有知的权利，相应地，行政资讯公开也就无从谈起。凡是民主制度比较发达的国家，一般都承认公民有要求政府公开资讯的权利。从历史上看，瑞典于1766年通过《新闻自由法》（FreedomofPressAct）承认公民有请求政府公开资讯的权利。美国在1946年行政程序法中也作出相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政资讯，所以它受到了社会民众的强烈指责。在这样的背景下，美国于1966年制定了“资讯自由法”（FreedomofInformationAct，简称FOIA）。即便如此，“美国在行政公开方面的立法比其它西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]至今，法国、日本、加拿大、澳大利亚、中国台湾等国家和地区实施了有关行政资讯公开的立法。[2]
行政资讯公开之所以成为20世纪行政法发展的一个重要主题，成为法治社会普遍关注的一个话题，至少与下列几个方面的因素有关：
1.公民知情权获得了宪法确认。20世纪50年代之前，公民知情权在宪法上没有获得应有的地位，被排除在基本权利之外。1946年联合国大会通过的第59号决议宣布知情权为基本人权之一。1948年联合国通过的《世界人权宣言》第19条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息的自由。而当时的西德基本法则在第5条第1项以“自由地从一般可允许的来源获得消息的权利”之表述，确立了知情权为公民基本权利之一。且西德基本法第1条第3项的规定：“基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机关承担义务。”之后，许多国家的宪法也直接或者间接地确认了作为公民基本权利之一的知情权。“二战之后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法。时至今日，基本权利的直接效力已成为世界性的一项宪政惯例。”[3]在这样的背景下，行政机关公开资讯成了法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。
2.WTO对各国政府经济管制的冲击。WTO以贸易自由化为理念，以克服贸易壁垒为目标，实现全球贸易自由化。为此，WTO要求各成员方必须将有关贸易的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须迅速加以公开，以确保各成员方之间贸易行为的可预测性、稳定性，从而确立了透明度原则。“WTO透明度原则与行政法上的信息公开原则异曲同工。透明度原则虽然只是一项程序性要求，直接促成了各国外贸行政法共同朝着程序公开的方面发展，但透明度原则对于各国外贸行政法趋同的推动意义却不限于程序，还包括实体。因为无论外贸行政法的实体部分还是程序部分都要符合透明度要求。这就使得各国既有的未公布的作为‘秘密武器’使用的大量内部规则失去正当性，并因不便于公布从而不再能够一如既往地影响国际贸易。”[1]
3.政府丑闻迭出引发民众资讯公开的强烈要求。20世纪以来，在西方法治相对发达的国家中，涉及到政府腐败的各种丑闻不断曝光，从而引发了社会民众对行政资讯公开的强烈要求。如日本1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件。以此为契机引发了对国民“知的权利”的议论。同年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年铁路集团等特殊法人公费不当支出问题等，是引发日本行政资讯公开法制定的社会原因。在美国，虽然其法制相对比较完善，但政治丑闻依然时有发生。因此，“美国人有一种特别的政治观念，认为公开可以作为限制行政的一种手段。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[2]
作为公民宪法基本权利的具体化，行政资讯公开制度承载了这一重任。虽然行政资讯公开具体制度上的安排因域而异，但其所蕴含的法律意义是不言而喻的：
1.落实公民宪法的基本权利。宪法虽然具有最高的法律效力，但它是否具有直接的法律效力呢？这仍然是宪法学上有争议的问题。“直接的法律效力”意味着它可以如民法、刑法、行政法那样作为处理个案的依据，而不需要通过部门转换。虽然这样的做法可以拉近宪法与公民的距离，但是也存在着宪法丧失其最高法律效力的危险。因此，在相关法律制度并不完善的情况下（如未设立宪法法院），那么，通过行政法将公民宪法上的基本权利具体化应是一种较好的保障路径。正如王名扬教授所说：“宪法是关于国家机构的组织的法律，是静态的法；行政法是关于国家机构的活动的法律，是动态的法。这个定义虽然有缺点，但基本上正确。”[3]这充分说明了行政法对宪法实施的重要地位。就知情权与行政资讯公开法之间的关系而言，行政资讯公开表达了它对公民知情权的保障。澳大利亚墨尔本大学法学院教授迈克尔。克罗姆林对此有如下恰如其分的认识：“情报自由法并不是达到政府公开和责任政府、传播情报和保护隐私的目的的唯一办法。它的重要性在于：它提供了一项有执行力的获得政府情报的权利。它使得公众根据法律可以接触到那些以前只能依从政府的自由裁量决定的情报。”[4]通观我国法制建设的现状，以行政资讯公开法将公民宪法上的知情权加以细则化、程序化，是符合我国法制建设的具体国情的。
2.提升政府整合社会的能力。政府整合社会的能力并不必然取决于法律授予其权力的大小，在许多情况下，政府的社会形象与亲和力是具有决定性的。而这样的政府必须能公开其行政权力行使所依赖的资讯，让公民有参与其行政权行使过程的机会。行政资讯公开可以“用一个更具有现代意义的术语来替代，即透明度，它是作为真正的行政公正的先决条件；没有它真正参与行政决定的作出过程，或者纠正基于公共利益而作出的专横决定几乎是不可能的。”[5]然而，“在传统社会，政策参与对公众来说是一种奢侈品，他们很多时候是被排除在外的。在中国，‘民可使由之，不可使知之’成为千代古训。在这种情况下，民众的参与充其量经过君臣的私访来实现，而这又是官方惧怕‘水可覆舟’之后果而采取的预应措施。”[6]历史也证明，传统社会中的政府虽然拥有可以支配个人一切的巨大权力，但其整合社会的能力却是很弱的。这一点麦迪逊早已看到：“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧-也可能两者都是。”[7]因此，一个没有社会民众支持的政府是没有足够的能力整合社会的，而要获得民众的支持必须开放政府。1967年6月美国司法部就《情报自由法》发表的一份说明书中，司法部部长克拉克说“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活
动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓民治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[1]
3.匹配行政程序立法。行政程序法系一国行政程序的基本法，其基本任务往往是确立有关行政程序的基本原则和基本制度，而这些内容往往需要通过相应的立法加以进一步落实。结果是，一国的行政程序法总是由一部行政程序法典匹配若干单行的行政程序法构成。如美国在制定了行政程序法后，又分别制定了《资讯公开法》（FreedomofInformationAct，1996）、《隐私权法》（PrivacyAct，1974）和《政府阳光法》（GovernmentintheSunshineAct，1976）。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政资讯公开法》。我国的台湾地区在1998年制定了《行政程序法》之后，在2000年公布了《行政资讯公开办法》。行政资讯公开法是行政程序法所确立的行政公开原则和听证制度的具体化，是行政程序法典之下的一部重要的单行行政程序法。我国虽然没有制定行政程序法典，但可以肯定我们也会步入这一行政程序立法的发展的基本规律。
二、行政资讯公开的范围与方式
（一）行政资讯公开的范围
综观世界各国中已制定的行政资讯公开法，对行政资讯公开的范围基本上都遵循了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成，应当属于公共财产，因此应当开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”[2]在这一基本原则的指导下，各国立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。[3]其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。[4]以下着重讨论行政资讯不公开的范围。
确定行政资讯不公开范围的立法目的不应定位于提升行政机关行使职权的效率，而应当是最大限度地保证公民宪法上知情权的实现，尽可能减少秘密行政。虽然公共利益对于每一个人来说都是必不可少的，但是一味强调个人利益要服从公共利益在道义上也是不具有正当性的。因此，通过立法的技巧平衡行政资讯公开中的个人利益与公共利益是一项极其重要的立法政策。“然而，民主政治的特点是在这种平衡中，尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围。”[5]
根据上述论及的确定行政资讯公开的基本原则和不公开的立法目的，我以为行政资讯不公开的范围可以作如下界定：
1.国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。[6]国家秘密之所以纳入不公开的范围，是因为这类资讯公开可能对国家安全、公共利益产生无法预测的负面影响，从而不利于国家法律、政策的顺利实施。因此，在各国的行政资讯公开立法中，都首先将国家秘密排除在行政资讯公开的范围之外。国家秘密可以进一步细分为如下几个方面的内容：（1）国家事务中的保密资讯；（2）国防、外交事务中的保密资讯；（3）国民经济和社会发展中的保密资讯；（4）科学技术发展中的保密资讯；（5）维护国家安全的保密资讯。（6）其他法律中规定应当保密的资讯。[1]但这里的“法律”应当限于代议制机关制定的规范性文件。
2.个人隐私。现代行政机关因社会发展的需要致使其行政权日益扩大。它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，成为行政机关行政资讯的重要组成部分。而电脑广泛运用于记载、传播个人隐私方面行政资讯，使个人隐私权受到了前所未有的威胁。在Whalenv.Roe案中，联邦最高法院大法官Stevens就隐私权的保护发表了如下判词：“本院不是不知道电脑资料库或其他政府档案中大量累积的个人资料对隐私权的潜在威胁。征收税负、发放社会福利津贴、督导公共健康、指挥军队、以及执行刑法全部需要有秩序地保存大量的个人资料，这些资料多半涉及隐私且于揭露时很可能造成当事人的困窘或伤害。为公共目的而收集或使用这些资料的权利通常伴随着不可非法揭露资讯的法规上的义务。”[2]与此同时，随着社会的不断发展，隐私权（therighttoprivacy）在个人权利谱系中显得越来越重要，诸如个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、社会关系，等等，都直接影响到公民其他权利的实现。
在行政法上，当有关个人隐私的行政资讯成为行政机关行使职权的依据之一时，根据行政公开原则的要求，行政机关有义务公开其行使职权的依据。但是，行政机关主动或者经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政资讯，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权已受到侵害。以损害他人利益来满足某人权利的需要，显然不具有法律正当性。任何权利主体都有权禁止他人利用其个人隐私谋取利益。因此，有关个人隐私的行政资讯公开必须受到限制。当然，行政法上有关个人隐私的行政资讯并不是绝对不能公开。我们知道，隐私权是保护公民有权维护自己的私生活秘密不为他人了解，防止任何人非法侵犯。而知情权则在于保障公民知的权利，因此这种权利之间存在不可避免的冲突。解决此冲突的方法是，“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，就应当平衡个人隐私的利益与公开后所带来的社会利益孰轻孰重，并不是说任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开，只有明显地不正当地侵犯个人隐私权时候，才可以拒绝公开个人隐私。”[3]
3.商业秘密。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。[4]商业秘密具有经济利益性，私人严守商业秘密是基于维护自身利益的需要，但是，行政机关在对市场进行管制时，依职权可以获取私人拥有的商业秘密。同时，私人请求行政机关提供服务时通过登记报表也会将有关商业秘密报告给行政机关，因此商业秘密成了行政资讯的一部分。
私人固守商业秘密的主要目的是获得市场竞争的有利地位。市场经济是一种竞争性的经济，通过公平竞争实现社会资源的合理配置。然而，只有在法律规范下的竞争才是公平的、有效率的。作为行政资讯的商业秘密如果被公开，那么市场经济公平竞争将不复存在，通过获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。因此，当公民请求行政机关公开涉及商业秘密的行政资讯时，“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般人所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”[1]
（二）行政资讯公开的方式
1.依职权公开。行政资讯依职权公开是指行政机关在没有任何人的请求下，主动将其所拥有的行政资讯根据法定的方式向社会公开。根据行政资讯的内容不同，依职权公开可分为两种不同的方式。第一种方式是行政机关必须将行政资讯公布于某一法定的、连续公开出版的刊物上，以便让公众便利地了解、知悉。如美国《情报自由法》规定诸如机关组织、职能、工作方法以及实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等，必须公布在联邦登记上。[2]我国国务院制定的行政法规其法定公布的刊物是“国务院公报和在全国范围内发行的报纸”。[3]国务院部门制定的部门规定其法定公布的刊物是“部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸”[4]这一类行政资讯对公民参与国家和社会事务管理具有重大的影响，正如王名扬教授所说：“公布这些文件的目的是让公众知道怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁作出，在什么地方作出，根据什么程序作出，以及行政机关一般性的政策和法规等最基本的问题。”[5]第二种方式是行政机关将行政资讯以其他方式公布于社会。如公众需要了解这方面的行政资讯即可便捷取得。这类行政资讯对于公众的重要性不如前者（如典型案件处理的理由与结论），且数量巨大，用第一种方式公开将给政府增加一定的财政负担。因此，不少国家采用将行政资讯放置公共场所供公众查阅、复制。如上海市人民政府将政府公报放置指定的邮政局、书店和书报亭。[6]20世纪后期英特网的发展与普及，政府已开始通过网站公开行政资讯，产生了良好的社会效果。[7]
WTO规则中的透明度原则要求各成员方必须公布正式实施的与进出口贸易有关的法律、法规、政策、以及普遍适用的司法判例和行政裁决。作为一个法律制度，透明度的主要功能是规定成员方政府的公布和通知义务，使各成员方贸易管理制度具有透明度。因此，WTO规则对国内法上的行政资讯公开制度的完善也会产生积极的推进作用。
2.依申请公开。行政资讯依申请公开是指因行政相对人提出申请，行政机关公开其指定的行政资讯，供行政相对人复印、摘抄、查阅。凡是依职权公开的，且属于法定可以公开的行政资讯，都是依申请公开的行政资讯。如下依申请公开的三个问题必须进一步明确：（1）因这类行政资讯数量巨大，变动频繁，行政相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使行政机关尽快知道该文件所在地方，并及时提供给申请人。（2）行政机关可以收取必要的费用。如美国在依请求公开行政资讯中，依法可以向申请人收取检索费、复制费和服务费。但如果申请人是为了公共利益而请求公开行政资讯的，可以提出减免费用的申请。[8]（3）行政机关拒绝行政相对人公开行政资讯的申请，申请人可以请求司法救济，如美国。不过，也有国家如挪威行政公开法规定，此类行政争议是通过行政申诉解决。[9]与依职权公开行政资讯相比，依申请公开的行政资讯对于个人来说更重要。因此，设计一个合理的程序构成了依申请公开行政资讯的重要内容。
三、中国行政资讯公开的相关问题
（一）两则“奇闻”引发的问题
之一：据《南方周未》2000年10月12日报道，中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以2000年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》。不到半个月，卖了近12000册，遍布江西省11个地区，购书者几乎全都是农民。8月11日，杂志社突然接到一个通知：停止销售，并收回已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗留。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里。”到8月底，有11000余册《减轻农民负担手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁。
之二：据《重庆晚报》2001年5月30日报道，巫溪县通城区通城乡清池村农科社农民马绊银看到《人民日报》刊登的中共中央、国务院“关于切实做好减轻农民负担工作的决定”后，认为当地政府的某些收费显然与“决定”内容背道而驰。于是，马绊银和胡绍银（通城区通城乡天池村剑楼社农民）将报纸拿到巫溪县城去把字号打大，复印8份拿回来分给大家，每人分摊费用6.8元。巫溪县通城区政法书记乔宁看到这份复制件后，称“这文件是假的，是黑传单。”几天后，马绊银被“请”进派出所。之后巫溪县文化局发出2000年001号《文化行政处罚决定书》，称“马绊银、胡绍银未经批准，擅自从事出版物的复制、销售活动，违反有关规定，决定对其处以1500元罚款，并没收其所有非法出版物。”
刚刚步入21世纪的中国突发的这两起涉及行政资讯公开的案件，至少透露出如下几个信息：
1.作为弱势群体的农民不能平等地获取行政资讯。自古以来，作为农业大国的中国农民一直是弱势群体，即使在新中国建立之后依然如此。虽然在法律上农民、工人、干部、军人、商人等具有平等的地位，但事实上农民始终处于社会的底层，无法与其他身份的公民同享法定的自由和权利。虽然近几年一些政策的出台改善了农民的政治、经济地位，但农民作为弱势群体的生存状态依然没有获得根本性的改变。上述两则“奇闻”中，农民只是想了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策，却付出了被剥夺人身自由的沉重代价。对如此无法无天的政府行为，农民是没有任何自卫的力量的。这究竟是什么原因使农民这个占了国家人口三分之二的弱势群体那么无助？法国思想家托克维尔在抨击旧制度如何欺压百姓时说道“旧制度的这个政府，如同我说过的那样，在那些高居人民之上的人面前是那样温良恭俭让，当它对下层阶级尤其是对农民下手时，却常常是冷酷无情，并且总是猝不及防。”虽然我们的政府是人民政府，但是有的地方政府官员却早异化为人民的对立面了。[1]
2.专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政资讯的权利。县、乡（镇）两级政府的行政机关领导和其他工作人员有多少人真正认识到“依法治国”的核心是治官而不是治民？从叫喊遍了神州大地的“依法治县”、“依法治乡”、“依法治林”等口号声中，我们是不难找到这个问题的正确答案。既然农民成为被治的对象，成为行政权任意支配的客体，那么他们还有什么必要了解行政资讯呢？况且，农民了解更多的行政资讯，就可能不再听话了，变成难管的“刁民”。于是对农民封锁行政资讯是防止“刁民”向政府发难的最好途径。这就不难理解有的地方政府竟然动用专政工具对付农民的正当要求的行动了。
3.现行行政体制上的弊端给农民获取行政资讯设置重重障碍。改革开放极大地促进了经济体制市场化的改革，但现有的行政体制却在民主化改革进程中依然步履艰难。长期以来政府一直是国家和社会信息的垄断者，占有百分之九十以上的信息资源，我们各种制度的设计是为了保密而不是公开。目前政府提出的行政公开基本上还停留在简单的“政务公开”层面，如政府上网工程是当成形象工程展示政府形象，很多时候公开的仅仅是老百姓本来就知道的东西。这与中国历史文化中“法藏官府，威严莫测”的传统显然是有关的。另外，县、乡（镇）两级领导的任用对于广大的农民来说基本上没有发言权，从而形成了事实上的领导干部对上不对下的负责体制。在稳定压倒一切的口号下，在一些地方领导看来，让农民知道更多的行政资讯是自找麻烦。农民知道得越少，他们的“位子”就越稳固。因为他们的“位子”并不是以公众的信赖与忠诚为基础的。因此，在现有的行政体制下农民了解行政资讯的渠道是很少的，即使有也时常梗塞。
作为弱势群体的农民在获取行政资讯上的困难，并不能反证其他社会阶层的公民可以轻松地获取自己需要的行政资讯，《保守秘密法》、《档案法》等法律的规定已成为我国公民获取行政资讯的法律障碍。迄今为止的不少立法在指导思想上仍是强调保守国家秘密。如对互联网络的规制，我们制定了一些限制上网浏览、限制网络信息的法规，但却没有信息公开法。各级政府对行政资讯公开基本上都是多一事不如少一事，不是能公开就公开，而是能不公开就不公开。虽然现在报刊上经常在宣传各种“公开”制度，如政务公开、村务公开，审务公开、检务公开等，但问之何谓“公开”则说不出个所以然。其实静下来认真检视一下这种“公开”制度，实际是一种自我宣传或者是应付上级领导的要求罢了。目前一些行政机关建立的“二公开一监督”的办事制度，似乎是一种公开、民主的行政程序制度，其实不然，因为它对违反者并不追究法律责任，更重要的是公民对于违反者的投诉也无法律保障，况且，行政机关随时可以收回这一办事制度。从本质上讲，它仍旧是以维护行政权为核心的一项制度，是民本思想的一种体现，是开明的专制。这样的“公开”完全是一种单方面的行为，而不是公民的一项基本权利。
（二）中国行政资讯公开法的立法
或许是受专制流毒影响太久，我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种资讯公诸于众的做法，而对保守上述资讯的态度却总是积极有效的。只要读一读现行的《保守国家秘密法》和《档案法》等法律、法规，我们就不难发现蕴含在这些法条中的“防民”思想。1987年1月27日公安部曾专门发文规定，不宜对收容审查进行公开报导。[1]这里不评判这样的文件是否涉嫌违反宪法规定的言论自由权，但是，我们必须承认，我们有关行政资讯公开从观念到制度严重背离的国家性质。20世纪90年代后，我们开始学习外国法治的一些好经验、好制度。如为了反腐败的需要，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知。1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。虽然这两个规定对领导干部产生了一定的约束作用，但是，由于这些资讯仍处于国家控制下，公众无法知情，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。
进入21世纪之后，行政资讯公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》-中国第一个信息公开的地方政府规章-正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。作为行政资讯公开法的“母法”的行政程序法立法，已有专家学者提出了多达103条的试拟稿。[1]这都预示着中国行政资讯立法时代的到来，而中国加入WTO的承诺使行政资讯立法更显其迫切性。因此，价值层面上的问题现实已经作了很好的应答，不展开议论也不会妨碍人们对行政资讯公开立法必要性的认识。
然而，我们为行政资讯公开法的实施准备好条件了吗？我以为还没有。因此我们不妨先做以下几件事：
1.将知情权列入公民宪法基本权利之一。迄今为止的宪法修正案没有涉及到公民基本权利，这显然与国家以经济建设为中心有关。但是，随着公民权利意识的觉醒与提升，宪法应当对此及时作出回应。反腐败成为这几年社会民众关注的热点正是公民知情权要求的具体表征。将公民知情权列入宪法确认的基本权利可以为行政资讯公开立法提供宪法上的正当性。这一点我们在过去的立法中并不重视，虽然我们的立法照例写上“根据宪法，制定本法”，但细究起来很牵强。尽管这样的表述事后被学者解释得那么玄妙，但仍然让人无法寻找到宪法的踪影。这可能也是宪法长期得不到重视的原因之一。因此，部门法只有扎根于宪法那丰腴的沃土，才能生长出繁枝密叶。
2.修改《保守国家秘密法》和《档案法》。制定行政资讯公开法必须处理好的一个基本关系是行政资讯的公开与保密的关系。与保密有关的《保守国家秘密法》[2]和《档案法》[3]分别制定于上个世纪80年代。就立法指导思想而言，《保守国家秘密法》是为了保密而不是公开资讯，即使是《档案法》也是如此。如该法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”根据此规定，即使不是保密档案，凡是未满30年的，原则上也是不公开的。因此，如果要制定行政资讯公开法，必须先解决这两部法律中不利于行政资讯公开的规定。
3.政府治理社会的观念需作必要的转变。或许是悠久的专制传统，或许是计划经济的内在要求，虽然我们也一直宣传“人民当家作主”的民主思想，通过“治民”来实现对社会的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指导思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成为“顺民”。这样的认识在县、乡两级的党政领导干部中，如巫溪县通城区政法书记乔宁这样的地方党政领导干部是具有一定普遍性的。如果我们的政府运转仍然是依靠这样的地方党政干部，那么制定最先进的行政资讯公开法也无济于事。
行政资讯公开对于法治行政的形成确实是一个很关健的因素，必要的立法是这一因素充分发挥其作用的前提。而上述三件事能否做好，对能否成功地进行行政资讯立法确实具有决定性的作用。
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[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第935页。
[2]法国1978年制定了《行政和公众关系法》，日本1998年制定了《资讯公开法》，加拿大1982年制定了《资讯取得法》，澳大利亚1982年制定了《资讯公开法》，中国台湾地区在2000年也公布了《行政资讯公开办法》。
[3]周永坤：《论宪法基本权利的基本效力》，《中国法学》1997年第1期。
[1]袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版，第170—171页。
[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第960页。
[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第2页。
[4]《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》（1998年11月于上海），第76页。
[5]DianeLongley&RhodaJames，AdministrativeJustice，CavendishPublishingLimited，1999，P6.
[6]莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，中华书局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。
[7]麦迪逊1822年8月2日致W.T？巴里的信，转引自程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，清华大学出版社2002年版，第147—148页。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959-560页。
[2]冯国基：《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[3]美国是这种立法模式的典型。美国《情报自由法》在确立公开为原则，不公开为例外的原则之后，明确规定了下列9种资讯属于不公开范围：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部人事规则和习惯；（3）国会在其他法律中规定应当保密的文件；（4）商业和金融资讯；（5）行政机关内部或者行政机关之间相互往来的备忘录或者书信函；（6）个人隐私；（7）为执法目的而收集，且公布会妨碍执法的资讯；（8）有关金融信息；（9）有关地质信息。
[4]如美国1946年行政程序法虽然也规定了“情报公开”，但同时该又规定行政机关为了“公共利益”或者基于“正当理由”拒绝公开资讯。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。
[6]《中华人民共和国保密法》（1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过1988年9月5日中华人民共和国主席令第六号公布1989年5月1日起施行）第2条。
[1]《中华人民共和国保密法》第八条第（七）项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”是授予国家保密工作部门在确定资讯保密范围的自由裁量权。为了确保公民的知情权，这一条文表述应改为“其他法律规定的保密资讯”。
[2]施文森编辑：《美国联邦最高法院宪法判决选译》（第三辑），台湾司法院编印2002年，第51页。
[3]冯国基：《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[4]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为：（1）以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密；（2）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密；（3）违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第988页。
[2]参见美国联邦《情报自由法》第1条第1项规定。
[3]《行政法规制定程序条例》第28条。
[4]《规章制定程序条例》第31条。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第963页。
[6]/gb/shanghai/node2314/node2319/node2404/userobject26ai129.html
[7]《广州市政府信息公开规定》（2003年1月1日实施）第15条规定了以下6种公开办法：（1）设立统一的政府综合门户网站；（2）定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体政府信息；（3）设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏等；（4）定期召开政府新闻会；（5）设立政府信息公开服务热线；（6）其他便于公众知晓的形式。
[8]日本《资讯公开法》第16条也有类似的规定。
[9]参见《挪威行政公开法》第9条。
[1][法]：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1997年版，第168页。
[1]《公安部关于不宜公开报道收容审查的通知》（[87]公[法规]字5号）
[1]北京大学法学院姜明安教授在2002年9月提出了共计103条的《中华人民共和国行政程序法》（试拟搞）。
行政资讯范文篇2
（一）行政资讯公开界说
行政资讯是行政主体在行使职权过程中所形成的各种“记录”，它包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。行政资讯公开是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政资讯向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。
专制政府的习惯于秘密行政的各种制度显然排斥了公民对国家事务有知的权利，相应地，行政资讯公开也就无从谈起。凡是民主制度比较发达的国家，一般都承认公民有要求政府公开资讯的权利。从历史上看，瑞典于1766年通过《新闻自由法》（FreedomofPressAct）承认公民有请求政府公开资讯的权利。美国在1946年行政程序法中也作出相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政资讯，所以它受到了社会民众的强烈指责。在这样的背景下，美国于1966年制定了“资讯自由法”（FreedomofInformationAct,简称FOIA）。即便如此，“美国在行政公开方面的立法比其它西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]至今，法国、日本、加拿大、澳大利亚、中国台湾等国家和地区实施了有关行政资讯公开的立法。[2]
行政资讯公开之所以成为20世纪行政法发展的一个重要主题，成为法治社会普遍关注的一个话题，至少与下列几个方面的因素有关：
1．公民知情权获得了宪法确认。20世纪50年代之前，公民知情权在宪法上没有获得应有的地位，被排除在基本权利之外。1946年联合国大会通过的第59号决议宣布知情权为基本人权之一。1948年联合国通过的《世界人权宣言》第19条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息的自由。而当时的西德基本法则在第5条第1项以“自由地从一般可允许的来源获得消息的权利”之表述，确立了知情权为公民基本权利之一。且西德基本法第1条第3项的规定：“基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机关承担义务。”之后，许多国家的宪法也直接或者间接地确认了作为公民基本权利之一的知情权。“二战之后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法。时至今日，基本权利的直接效力已成为世界性的一项宪政惯例。”[3]在这样的背景下，行政机关公开资讯成了法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。
2．WTO对各国政府经济管制的冲击。WTO以贸易自由化为理念，以克服贸易壁垒为目标，实现全球贸易自由化。为此，WTO要求各成员方必须将有关贸易的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须迅速加以公开，以确保各成员方之间贸易行为的可预测性、稳定性，从而确立了透明度原则。“WTO透明度原则与行政法上的信息公开原则异曲同工。透明度原则虽然只是一项程序性要求，直接促成了各国外贸行政法共同朝着程序公开的方面发展，但透明度原则对于各国外贸行政法趋同的推动意义却不限于程序，还包括实体。因为无论外贸行政法的实体部分还是程序部分都要符合透明度要求。这就使得各国既有的未公布的作为‘秘密武器’使用的大量内部规则失去正当性，并因不便于公布从而不再能够一如既往地影响国际贸易。”[1]
3．政府丑闻迭出引发民众资讯公开的强烈要求。20世纪以来，在西方法治相对发达的国家中，涉及到政府腐败的各种丑闻不断曝光，从而引发了社会民众对行政资讯公开的强烈要求。如日本1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件。以此为契机引发了对国民“知的权利”的议论。同年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年铁路集团等特殊法人公费不当支出问题等，是引发日本行政资讯公开法制定的社会原因。在美国，虽然其法制相对比较完善，但政治丑闻依然时有发生。因此，“美国人有一种特别的政治观念，认为公开可以作为限制行政的一种手段。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[2]
作为公民宪法基本权利的具体化，行政资讯公开制度承载了这一重任。虽然行政资讯公开具体制度上的安排因域而异，但其所蕴含的法律意义是不言而喻的：
1．落实公民宪法的基本权利。宪法虽然具有最高的法律效力，但它是否具有直接的法律效力呢？这仍然是宪法学上有争议的问题。“直接的法律效力”意味着它可以如民法、刑法、行政法那样作为处理个案的依据，而不需要通过部门转换。虽然这样的做法可以拉近宪法与公民的距离，但是也存在着宪法丧失其最高法律效力的危险。因此，在相关法律制度并不完善的情况下（如未设立宪法法院），那么，通过行政法将公民宪法上的基本权利具体化应是一种较好的保障路径。正如王名扬教授所说：“宪法是关于国家机构的组织的法律，是静态的法；行政法是关于国家机构的活动的法律，是动态的法。这个定义虽然有缺点，但基本上正确。”[3]这充分说明了行政法对宪法实施的重要地位。就知情权与行政资讯公开法之间的关系而言，行政资讯公开表达了它对公民知情权的保障。澳大利亚墨尔本大学法学院教授迈克尔•克罗姆林对此有如下恰如其分的认识：“情报自由法并不是达到政府公开和责任政府、传播情报和保护隐私的目的的唯一办法。它的重要性在于：它提供了一项有执行力的获得政府情报的权利。它使得公众根据法律可以接触到那些以前只能依从政府的自由裁量决定的情报。”[4]通观我国法制建设的现状，以行政资讯公开法将公民宪法上的知情权加以细则化、程序化，是符合我国法制建设的具体国情的。
2．提升政府整合社会的能力。政府整合社会的能力并不必然取决于法律授予其权力的大小，在许多情况下，政府的社会形象与亲和力是具有决定性的。而这样的政府必须能公开其行政权力行使所依赖的资讯，让公民有参与其行政权行使过程的机会。行政资讯公开可以“用一个更具有现代意义的术语来替代，即透明度，它是作为真正的行政公正的先决条件；没有它真正参与行政决定的作出过程，或者纠正基于公共利益而作出的专横决定几乎是不可能的。”[5]然而，“在传统社会，政策参与对公众来说是一种奢侈品，他们很多时候是被排除在外的。在中国，‘民可使由之，不可使知之’成为千代古训。在这种情况下，民众的参与充其量经过君臣的私访来实现，而这又是官方惧怕‘水可覆舟’之后果而采取的预应措施。”[6]历史也证明，传统社会中的政府虽然拥有可以支配个人一切的巨大权力，但其整合社会的能力却是很弱的。这一点麦迪逊早已看到：“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧----也可能两者都是。”[7]因此，一个没有社会民众支持的政府是没有足够的能力整合社会的，而要获得民众的支持必须开放政府。1967年6月美国司法部就《情报自由法》发表的一份说明书中，司法部部长克拉克说“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓民治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[1]
3．匹配行政程序立法。行政程序法系一国行政程序的基本法，其基本任务往往是确立有关行政程序的基本原则和基本制度，而这些内容往往需要通过相应的立法加以进一步落实。结果是，一国的行政程序法总是由一部行政程序法典匹配若干单行的行政程序法构成。如美国在制定了行政程序法后，又分别制定了《资讯公开法》(FreedomofInformationAct，1996)、《隐私权法》(PrivacyAct，1974)和《政府阳光法》（GovernmentintheSunshineAct，1976）。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政资讯公开法》。我国的台湾地区在1998年制定了《行政程序法》之后，在2000年公布了《行政资讯公开办法》。行政资讯公开法是行政程序法所确立的行政公开原则和听证制度的具体化，是行政程序法典之下的一部重要的单行行政程序法。我国虽然没有制定行政程序法典，但可以肯定我们也会步入这一行政程序立法的发展的基本规律。
二、行政资讯公开的范围与方式
（一）行政资讯公开的范围
综观世界各国中已制定的行政资讯公开法，对行政资讯公开的范围基本上都遵循了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成，应当属于公共财产，因此应当开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”[2]在这一基本原则的指导下，各国立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。[3]其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。[4]以下着重讨论行政资讯不公开的范围。
确定行政资讯不公开范围的立法目的不应定位于提升行政机关行使职权的效率，而应当是最大限度地保证公民宪法上知情权的实现，尽可能减少秘密行政。虽然公共利益对于每一个人来说都是必不可少的，但是一味强调个人利益要服从公共利益在道义上也是不具有正当性的。因此，通过立法的技巧平衡行政资讯公开中的个人利益与公共利益是一项极其重要的立法政策。“然而，民主政治的特点是在这种平衡中，尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围。”[5]
根据上述论及的确定行政资讯公开的基本原则和不公开的立法目的，我以为行政资讯不公开的范围可以作如下界定：
1．国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。[6]国家秘密之所以纳入不公开的范围，是因为这类资讯公开可能对国家安全、公共利益产生无法预测的负面影响，从而不利于国家法律、政策的顺利实施。因此，在各国的行政资讯公开立法中，都首先将国家秘密排除在行政资讯公开的范围之外。国家秘密可以进一步细分为如下几个方面的内容：（1）国家事务中的保密资讯；（2）国防、外交事务中的保密资讯；（3）国民经济和社会发展中的保密资讯；（4）科学技术发展中的保密资讯；（5）维护国家安全的保密资讯。（6）其他法律中规定应当保密的资讯。[1]但这里的“法律”应当限于代议制机关制定的规范性文件。
2．个人隐私。现代行政机关因社会发展的需要致使其行政权日益扩大。它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，成为行政机关行政资讯的重要组成部分。而电脑广泛运用于记载、传播个人隐私方面行政资讯，使个人隐私权受到了前所未有的威胁。在Whalenv.Roe案中，联邦最高法院大法官Stevens就隐私权的保护发表了如下判词：“本院不是不知道电脑资料库或其他政府档案中大量累积的个人资料对隐私权的潜在威胁。征收税负、发放社会福利津贴、督导公共健康、指挥军队、以及执行刑法全部需要有秩序地保存大量的个人资料，这些资料多半涉及隐私且于揭露时很可能造成当事人的困窘或伤害。为公共目的而收集或使用这些资料的权利通常伴随着不可非法揭露资讯的法规上的义务。”[2]与此同时，随着社会的不断发展，隐私权（therighttoprivacy）在个人权利谱系中显得越来越重要，诸如个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、社会关系，等等，都直接影响到公民其他权利的实现。
在行政法上，当有关个人隐私的行政资讯成为行政机关行使职权的依据之一时，根据行政公开原则的要求，行政机关有义务公开其行使职权的依据。但是，行政机关主动或者经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政资讯，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权已受到侵害。以损害他人利益来满足某人权利的需要，显然不具有法律正当性。任何权利主体都有权禁止他人利用其个人隐私谋取利益。因此，有关个人隐私的行政资讯公开必须受到限制。当然，行政法上有关个人隐私的行政资讯并不是绝对不能公开。我们知道，隐私权是保护公民有权维护自己的私生活秘密不为他人了解，防止任何人非法侵犯。而知情权则在于保障公民知的权利，因此这种权利之间存在不可避免的冲突。解决此冲突的方法是，“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，就应当平衡个人隐私的利益与公开后所带来的社会利益孰轻孰重，并不是说任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开，只有明显地不正当地侵犯个人隐私权时候，才可以拒绝公开个人隐私。”[3]
3．商业秘密。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。[4]商业秘密具有经济利益性，私人严守商业秘密是基于维护自身利益的需要，但是，行政机关在对市场进行管制时，依职权可以获取私人拥有的商业秘密。同时，私人请求行政机关提供服务时通过登记报表也会将有关商业秘密报告给行政机关，因此商业秘密成了行政资讯的一部分。
私人固守商业秘密的主要目的是获得市场竞争的有利地位。市场经济是一种竞争性的经济，通过公平竞争实现社会资源的合理配置。然而，只有在法律规范下的竞争才是公平的、有效率的。作为行政资讯的商业秘密如果被公开，那么市场经济公平竞争将不复存在，通过获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。因此，当公民请求行政机关公开涉及商业秘密的行政资讯时，“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般人所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”[1]
（二）行政资讯公开的方式
1．依职权公开。行政资讯依职权公开是指行政机关在没有任何人的请求下，主动将其所拥有的行政资讯根据法定的方式向社会公开。根据行政资讯的内容不同，依职权公开可分为两种不同的方式。第一种方式是行政机关必须将行政资讯公布于某一法定的、连续公开出版的刊物上，以便让公众便利地了解、知悉。如美国《情报自由法》规定诸如机关组织、职能、工作方法以及实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等，必须公布在联邦登记上。[2]我国国务院制定的行政法规其法定公布的刊物是“国务院公报和在全国范围内发行的报纸”。[3]国务院部门制定的部门规定其法定公布的刊物是“部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸”[4]这一类行政资讯对公民参与国家和社会事务管理具有重大的影响，正如王名扬教授所说：“公布这些文件的目的是让公众知道怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁作出，在什么地方作出，根据什么程序作出，以及行政机关一般性的政策和法规等最基本的问题。”[5]第二种方式是行政机关将行政资讯以其他方式公布于社会。如公众需要了解这方面的行政资讯即可便捷取得。这类行政资讯对于公众的重要性不如前者（如典型案件处理的理由与结论），且数量巨大，用第一种方式公开将给政府增加一定的财政负担。因此，不少国家采用将行政资讯放置公共场所供公众查阅、复制。如上海市人民政府将政府公报放置指定的邮政局、书店和书报亭。[6]20世纪后期英特网的发展与普及，政府已开始通过网站公开行政资讯，产生了良好的社会效果。[7]
WTO规则中的透明度原则要求各成员方必须公布正式实施的与进出口贸易有关的法律、法规、政策、以及普遍适用的司法判例和行政裁决。作为一个法律制度，透明度的主要功能是规定成员方政府的公布和通知义务，使各成员方贸易管理制度具有透明度。因此，WTO规则对国内法上的行政资讯公开制度的完善也会产生积极的推进作用。
2．依申请公开。行政资讯依申请公开是指因行政相对人提出申请，行政机关公开其指定的行政资讯，供行政相对人复印、摘抄、查阅。凡是依职权公开的，且属于法定可以公开的行政资讯，都是依申请公开的行政资讯。如下依申请公开的三个问题必须进一步明确：（1）因这类行政资讯数量巨大，变动频繁，行政相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使行政机关尽快知道该文件所在地方，并及时提供给申请人。（2）行政机关可以收取必要的费用。如美国在依请求公开行政资讯中，依法可以向申请人收取检索费、复制费和服务费。但如果申请人是为了公共利益而请求公开行政资讯的，可以提出减免费用的申请。[8]（3）行政机关拒绝行政相对人公开行政资讯的申请，申请人可以请求司法救济，如美国。不过，也有国家如挪威行政公开法规定，此类行政争议是通过行政申诉解决。[9]与依职权公开行政资讯相比，依申请公开的行政资讯对于个人来说更重要。因此，设计一个合理的程序构成了依申请公开行政资讯的重要内容。
三、中国行政资讯公开的相关问题
(一)两则“奇闻”引发的问题
之一：据《南方周未》2000年10月12日报道，中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以2000年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》。不到半个月，卖了近12000册，遍布江西省11个地区，购书者几乎全都是农民。8月11日，杂志社突然接到一个通知：停止销售，并收回已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗留。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里。”到8月底，有11000余册《减轻农民负担手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁。
之二：据《重庆晚报》2001年5月30日报道，巫溪县通城区通城乡清池村农科社农民马绊银看到《人民日报》刊登的中共中央、国务院“关于切实做好减轻农民负担工作的决定”后，认为当地政府的某些收费显然与“决定”内容背道而驰。于是，马绊银和胡绍银（通城区通城乡天池村剑楼社农民）将报纸拿到巫溪县城去把字号打大，复印8份拿回来分给大家，每人分摊费用6.8元。巫溪县通城区政法书记乔宁看到这份复制件后，称“这文件是假的，是黑传单。”几天后，马绊银被“请”进派出所。之后巫溪县文化局发出2000年001号《文化行政处罚决定书》，称“马绊银、胡绍银未经批准，擅自从事出版物的复制、销售活动，违反有关规定，决定对其处以1500元罚款，并没收其所有非法出版物。”
刚刚步入21世纪的中国突发的这两起涉及行政资讯公开的案件，至少透露出如下几个信息：
1．作为弱势群体的农民不能平等地获取行政资讯。自古以来，作为农业大国的中国农民一直是弱势群体，即使在新中国建立之后依然如此。虽然在法律上农民、工人、干部、军人、商人等具有平等的地位，但事实上农民始终处于社会的底层，无法与其他身份的公民同享法定的自由和权利。虽然近几年一些政策的出台改善了农民的政治、经济地位，但农民作为弱势群体的生存状态依然没有获得根本性的改变。上述两则“奇闻”中，农民只是想了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策，却付出了被剥夺人身自由的沉重代价。对如此无法无天的政府行为，农民是没有任何自卫的力量的。这究竟是什么原因使农民这个占了国家人口三分之二的弱势群体那么无助？法国思想家托克维尔在抨击旧制度如何欺压百姓时说道“旧制度的这个政府，如同我说过的那样，在那些高居人民之上的人面前是那样温良恭俭让，当它对下层阶级尤其是对农民下手时，却常常是冷酷无情，并且总是猝不及防。”虽然我们的政府是人民政府，但是有的地方政府官员却早异化为人民的对立面了。[1]
2．专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政资讯的权利。县、乡（镇）两级政府的行政机关领导和其他工作人员有多少人真正认识到“依法治国”的核心是治官而不是治民？从叫喊遍了神州大地的“依法治县”、“依法治乡”、“依法治林”等口号声中，我们是不难找到这个问题的正确答案。既然农民成为被治的对象，成为行政权任意支配的客体，那么他们还有什么必要了解行政资讯呢？况且，农民了解更多的行政资讯，就可能不再听话了，变成难管的“刁民”。于是对农民封锁行政资讯是防止“刁民”向政府发难的最好途径。这就不难理解有的地方政府竟然动用专政工具对付农民的正当要求的行动了。
3．现行行政体制上的弊端给农民获取行政资讯设置重重障碍。改革开放极大地促进了经济体制市场化的改革，但现有的行政体制却在民主化改革进程中依然步履艰难。长期以来政府一直是国家和社会信息的垄断者，占有百分之九十以上的信息资源，我们各种制度的设计是为了保密而不是公开。目前政府提出的行政公开基本上还停留在简单的“政务公开”层面，如政府上网工程是当成形象工程展示政府形象，很多时候公开的仅仅是老百姓本来就知道的东西。这与中国历史文化中“法藏官府，威严莫测”的传统显然是有关的。另外，县、乡（镇）两级领导的任用对于广大的农民来说基本上没有发言权，从而形成了事实上的领导干部对上不对下的负责体制。在稳定压倒一切的口号下，在一些地方领导看来，让农民知道更多的行政资讯是自找麻烦。农民知道得越少，他们的“位子”就越稳固。因为他们的“位子”并不是以公众的信赖与忠诚为基础的。因此，在现有的行政体制下农民了解行政资讯的渠道是很少的，即使有也时常梗塞。
作为弱势群体的农民在获取行政资讯上的困难，并不能反证其他社会阶层的公民可以轻松地获取自己需要的行政资讯，《保守秘密法》、《档案法》等法律的规定已成为我国公民获取行政资讯的法律障碍。迄今为止的不少立法在指导思想上仍是强调保守国家秘密。如对互联网络的规制，我们制定了一些限制上网浏览、限制网络信息的法规，但却没有信息公开法。各级政府对行政资讯公开基本上都是多一事不如少一事，不是能公开就公开，而是能不公开就不公开。虽然现在报刊上经常在宣传各种“公开”制度，如政务公开、村务公开，审务公开、检务公开等，但问之何谓“公开”则说不出个所以然。其实静下来认真检视一下这种“公开”制度，实际是一种自我宣传或者是应付上级领导的要求罢了。目前一些行政机关建立的“二公开一监督”的办事制度，似乎是一种公开、民主的行政程序制度，其实不然，因为它对违反者并不追究法律责任，更重要的是公民对于违反者的投诉也无法律保障，况且，行政机关随时可以收回这一办事制度。从本质上讲，它仍旧是以维护行政权为核心的一项制度，是民本思想的一种体现，是开明的专制。这样的“公开”完全是一种单方面的行为，而不是公民的一项基本权利。
（二）中国行政资讯公开法的立法
或许是受专制流毒影响太久，我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种资讯公诸于众的做法，而对保守上述资讯的态度却总是积极有效的。只要读一读现行的《保守国家秘密法》和《档案法》等法律、法规，我们就不难发现蕴含在这些法条中的“防民”思想。1987年1月27日公安部曾专门发文规定，不宜对收容审查进行公开报导。[1]这里不评判这样的文件是否涉嫌违反宪法规定的言论自由权，但是，我们必须承认，我们有关行政资讯公开从观念到制度严重背离的国家性质。20世纪90年代后，我们开始学习外国法治的一些好经验、好制度。如为了反腐败的需要，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知。1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。虽然这两个规定对领导干部产生了一定的约束作用，但是，由于这些资讯仍处于国家控制下，公众无法知情，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。
进入21世纪之后，行政资讯公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》——中国第一个信息公开的地方政府规章——正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。作为行政资讯公开法的“母法”的行政程序法立法，已有专家学者提出了多达103条的试拟稿。[1]这都预示着中国行政资讯立法时代的到来，而中国加入WTO的承诺使行政资讯立法更显其迫切性。因此，价值层面上的问题现实已经作了很好的应答，不展开议论也不会妨碍人们对行政资讯公开立法必要性的认识。
然而，我们为行政资讯公开法的实施准备好条件了吗？我以为还没有。因此我们不妨先做以下几件事：
1．将知情权列入公民宪法基本权利之一。迄今为止的宪法修正案没有涉及到公民基本权利，这显然与国家以经济建设为中心有关。但是，随着公民权利意识的觉醒与提升，宪法应当对此及时作出回应。反腐败成为这几年社会民众关注的热点正是公民知情权要求的具体表征。将公民知情权列入宪法确认的基本权利可以为行政资讯公开立法提供宪法上的正当性。这一点我们在过去的立法中并不重视，虽然我们的立法照例写上“根据宪法，制定本法”，但细究起来很牵强。尽管这样的表述事后被学者解释得那么玄妙，但仍然让人无法寻找到宪法的踪影。这可能也是宪法长期得不到重视的原因之一。因此，部门法只有扎根于宪法那丰腴的沃土，才能生长出繁枝密叶。
2．修改《保守国家秘密法》和《档案法》。制定行政资讯公开法必须处理好的一个基本关系是行政资讯的公开与保密的关系。与保密有关的《保守国家秘密法》[2]和《档案法》[3]分别制定于上个世纪80年代。就立法指导思想而言，《保守国家秘密法》是为了保密而不是公开资讯，即使是《档案法》也是如此。如该法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”根据此规定，即使不是保密档案，凡是未满30年的，原则上也是不公开的。因此，如果要制定行政资讯公开法，必须先解决这两部法律中不利于行政资讯公开的规定。
3．政府治理社会的观念需作必要的转变。或许是悠久的专制传统，或许是计划经济的内在要求，虽然我们也一直宣传“人民当家作主”的民主思想，通过“治民”来实现对社会的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指导思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成为“顺民”。这样的认识在县、乡两级的党政领导干部中，如巫溪县通城区政法书记乔宁这样的地方党政领导干部是具有一定普遍性的。如果我们的政府运转仍然是依靠这样的地方党政干部，那么制定最先进的行政资讯公开法也无济于事。
行政资讯公开对于法治行政的形成确实是一个很关健的因素，必要的立法是这一因素充分发挥其作用的前提。而上述三件事能否做好，对能否成功地进行行政资讯立法确实具有决定性的作用。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第935页。
[2]法国1978年制定了《行政和公众关系法》，日本1998年制定了《资讯公开法》，加拿大1982年制定了《资讯取得法》，澳大利亚1982年制定了《资讯公开法》，中国台湾地区在2000年也公布了《行政资讯公开办法》。
[3]周永坤：《论宪法基本权利的基本效力》，《中国法学》1997年第1期。
[1]袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版，第170—171页。
[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第960页。
[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第2页。
[4]《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》（1998年11月于上海），第76页。
[5]DianeLongley&RhodaJames,AdministrativeJustice,CavendishPublishingLimited,1999,P6.
[6]莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，中华书局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。
[7]麦迪逊1822年8月2日致W.T•巴里的信，转引自程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，清华大学出版社2002年版，第147—148页。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959--560页。
[2]冯国基：《面向WTO的中国行政-----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[3]美国是这种立法模式的典型。美国《情报自由法》在确立公开为原则，不公开为例外的原则之后，明确规定了下列9种资讯属于不公开范围：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部人事规则和习惯；（3）国会在其他法律中规定应当保密的文件；（4）商业和金融资讯；（5）行政机关内部或者行政机关之间相互往来的备忘录或者书信函；（6）个人隐私；（7）为执法目的而收集，且公布会妨碍执法的资讯；（8）有关金融信息；（9）有关地质信息。
[4]如美国1946年行政程序法虽然也规定了“情报公开”，但同时该又规定行政机关为了“公共利益”或者基于“正当理由”拒绝公开资讯。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。
[6]《中华人民共和国保密法》（1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过1988年9月5日中华人民共和国主席令第六号公布1989年5月1日起施行）第2条。
[1]《中华人民共和国保密法》第八条第（七）项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”是授予国家保密工作部门在确定资讯保密范围的自由裁量权。为了确保公民的知情权，这一条文表述应改为“其他法律规定的保密资讯”。
[2]施文森编辑：《美国联邦最高法院宪法判决选译》（第三辑），台湾司法院编印2002年，第51页。
[3]冯国基：《面向WTO的中国行政----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[4]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为：（1）以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密；（2）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密；（3）违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第988页。
[2]参见美国联邦《情报自由法》第1条第1项规定。
[3]《行政法规制定程序条例》第28条。
[4]《规章制定程序条例》第31条。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第963页。
[6]/gb/shanghai/node2314/node2319/node2404/userobject26ai129.html
[7]《广州市政府信息公开规定》（2003年1月1日实施）第15条规定了以下6种公开办法：（1）设立统一的政府综合门户网站；（2）定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体政府信息；（3）设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏等；（4）定期召开政府新闻会；（5）设立政府信息公开服务热线；（6）其他便于公众知晓的形式。
[8]日本《资讯公开法》第16条也有类似的规定。
[9]参见《挪威行政公开法》第9条。
[1][法]：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1997年版，第168页。
[1]《公安部关于不宜公开报道收容审查的通知》（[87]公[法规]字5号）
[1]北京大学法学院姜明安教授在2002年9月提出了共计103条的《中华人民共和国行政程序法》（试拟搞）。
行政资讯范文篇3
（一）行政资讯公开界说
行政资讯是行政主体在行使职权过程中所形成的各种“记录”，它包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。行政资讯公开是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政资讯向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。
专制政府的习惯于秘密行政的各种制度显然排斥了公民对国家事务有知的权利，相应地，行政资讯公开也就无从谈起。凡是民主制度比较发达的国家，一般都承认公民有要求政府公开资讯的权利。从历史上看，瑞典于1766年通过《新闻自由法》（FreedomofPressAct）承认公民有请求政府公开资讯的权利。美国在1946年行政程序法中也作出相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政资讯，所以它受到了社会民众的强烈指责。在这样的背景下，美国于1966年制定了“资讯自由法”（FreedomofInformationAct,简称FOIA）。即便如此，“美国在行政公开方面的立法比其它西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]至今，法国、日本、加拿大、澳大利亚、中国台湾等国家和地区实施了有关行政资讯公开的立法。[2]
行政资讯公开之所以成为20世纪行政法发展的一个重要主题，成为法治社会普遍关注的一个话题，至少与下列几个方面的因素有关：
1．公民知情权获得了宪法确认。20世纪50年代之前，公民知情权在宪法上没有获得应有的地位，被排除在基本权利之外。1946年联合国大会通过的第59号决议宣布知情权为基本人权之一。1948年联合国通过的《世界人权宣言》第19条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息的自由。而当时的西德基本法则在第5条第1项以“自由地从一般可允许的来源获得消息的权利”之表述，确立了知情权为公民基本权利之一。且西德基本法第1条第3项的规定：“基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机关承担义务。”之后，许多国家的宪法也直接或者间接地确认了作为公民基本权利之一的知情权。“二战之后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法。时至今日，基本权利的直接效力已成为世界性的一项宪政惯例。”[3]在这样的背景下，行政机关公开资讯成了法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。
2．WTO对各国政府经济管制的冲击。WTO以贸易自由化为理念，以克服贸易壁垒为目标，实现全球贸易自由化。为此，WTO要求各成员方必须将有关贸易的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须迅速加以公开，以确保各成员方之间贸易行为的可预测性、稳定性，从而确立了透明度原则。“WTO透明度原则与行政法上的信息公开原则异曲同工。透明度原则虽然只是一项程序性要求，直接促成了各国外贸行政法共同朝着程序公开的方面发展，但透明度原则对于各国外贸行政法趋同的推动意义却不限于程序，还包括实体。因为无论外贸行政法的实体部分还是程序部分都要符合透明度要求。这就使得各国既有的未公布的作为‘秘密武器’使用的大量内部规则失去正当性，并因不便于公布从而不再能够一如既往地影响国际贸易。”[1]
3．政府丑闻迭出引发民众资讯公开的强烈要求。20世纪以来，在西方法治相对发达的国家中，涉及到政府腐败的各种丑闻不断曝光，从而引发了社会民众对行政资讯公开的强烈要求。如日本1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件。以此为契机引发了对国民“知的权利”的议论。同年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年铁路集团等特殊法人公费不当支出问题等，是引发日本行政资讯公开法制定的社会原因。在美国，虽然其法制相对比较完善，但政治丑闻依然时有发生。因此，“美国人有一种特别的政治观念，认为公开可以作为限制行政的一种手段。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[2]
作为公民宪法基本权利的具体化，行政资讯公开制度承载了这一重任。虽然行政资讯公开具体制度上的安排因域而异，但其所蕴含的法律意义是不言而喻的：
1．落实公民宪法的基本权利。宪法虽然具有最高的法律效力，但它是否具有直接的法律效力呢？这仍然是宪法学上有争议的问题。“直接的法律效力”意味着它可以如民法、刑法、行政法那样作为处理个案的依据，而不需要通过部门转换。虽然这样的做法可以拉近宪法与公民的距离，但是也存在着宪法丧失其最高法律效力的危险。因此，在相关法律制度并不完善的情况下（如未设立宪法法院），那么，通过行政法将公民宪法上的基本权利具体化应是一种较好的保障路径。正如王名扬教授所说：“宪法是关于国家机构的组织的法律，是静态的法；行政法是关于国家机构的活动的法律，是动态的法。这个定义虽然有缺点，但基本上正确。”[3]这充分说明了行政法对宪法实施的重要地位。就知情权与行政资讯公开法之间的关系而言，行政资讯公开表达了它对公民知情权的保障。澳大利亚墨尔本大学法学院教授迈克尔•克罗姆林对此有如下恰如其分的认识：“情报自由法并不是达到政府公开和责任政府、传播情报和保护隐私的目的的唯一办法。它的重要性在于：它提供了一项有执行力的获得政府情报的权利。它使得公众根据法律可以接触到那些以前只能依从政府的自由裁量决定的情报。”[4]通观我国法制建设的现状，以行政资讯公开法将公民宪法上的知情权加以细则化、程序化，是符合我国法制建设的具体国情的。
2．提升政府整合社会的能力。政府整合社会的能力并不必然取决于法律授予其权力的大小，在许多情况下，政府的社会形象与亲和力是具有决定性的。而这样的政府必须能公开其行政权力行使所依赖的资讯，让公民有参与其行政权行使过程的机会。行政资讯公开可以“用一个更具有现代意义的术语来替代，即透明度，它是作为真正的行政公正的先决条件；没有它真正参与行政决定的作出过程，或者纠正基于公共利益而作出的专横决定几乎是不可能的。”[5]然而，“在传统社会，政策参与对公众来说是一种奢侈品，他们很多时候是被排除在外的。在中国，‘民可使由之，不可使知之’成为千代古训。在这种情况下，民众的参与充其量经过君臣的私访来实现，而这又是官方惧怕‘水可覆舟’之后果而采取的预应措施。”[6]历史也证明，传统社会中的政府虽然拥有可以支配个人一切的巨大权力，但其整合社会的能力却是很弱的。这一点麦迪逊早已看到：“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧----也可能两者都是。”[7]因此，一个没有社会民众支持的政府是没有足够的能力整合社会的，而要获得民众的支持必须开放政府。1967年6月美国司法部就《情报自由法》发表的一份说明书中，司法部部长克拉克说“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓民治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[1]
3．匹配行政程序立法。行政程序法系一国行政程序的基本法，其基本任务往往是确立有关行政程序的基本原则和基本制度，而这些内容往往需要通过相应的立法加以进一步落实。结果是，一国的行政程序法总是由一部行政程序法典匹配若干单行的行政程序法构成。如美国在制定了行政程序法后，又分别制定了《资讯公开法》(FreedomofInformationAct，1996)、《隐私权法》(PrivacyAct，1974)和《政府阳光法》（GovernmentintheSunshineAct，1976）。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政资讯公开法》。我国的台湾地区在1998年制定了《行政程序法》之后，在2000年公布了《行政资讯公开办法》。行政资讯公开法是行政程序法所确立的行政公开原则和听证制度的具体化，是行政程序法典之下的一部重要的单行行政程序法。我国虽然没有制定行政程序法典，但可以肯定我们也会步入这一行政程序立法的发展的基本规律。
二、行政资讯公开的范围与方式
（一）行政资讯公开的范围
综观世界各国中已制定的行政资讯公开法，对行政资讯公开的范围基本上都遵循了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成，应当属于公共财产，因此应当开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”[2]在这一基本原则的指导下，各国立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。[3]其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。[4]以下着重讨论行政资讯不公开的范围。
确定行政资讯不公开范围的立法目的不应定位于提升行政机关行使职权的效率，而应当是最大限度地保证公民宪法上知情权的实现，尽可能减少秘密行政。虽然公共利益对于每一个人来说都是必不可少的，但是一味强调个人利益要服从公共利益在道义上也是不具有正当性的。因此，通过立法的技巧平衡行政资讯公开中的个人利益与公共利益是一项极其重要的立法政策。“然而，民主政治的特点是在这种平衡中，尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围。”[5]
根据上述论及的确定行政资讯公开的基本原则和不公开的立法目的，我以为行政资讯不公开的范围可以作如下界定：
1．国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。[6]国家秘密之所以纳入不公开的范围，是因为这类资讯公开可能对国家安全、公共利益产生无法预测的负面影响，从而不利于国家法律、政策的顺利实施。因此，在各国的行政资讯公开立法中，都首先将国家秘密排除在行政资讯公开的范围之外。国家秘密可以进一步细分为如下几个方面的内容：（1）国家事务中的保密资讯；（2）国防、外交事务中的保密资讯；（3）国民经济和社会发展中的保密资讯；（4）科学技术发展中的保密资讯；（5）维护国家安全的保密资讯。（6）其他法律中规定应当保密的资讯。[1]但这里的“法律”应当限于代议制机关制定的规范性文件。
2．个人隐私。现代行政机关因社会发展的需要致使其行政权日益扩大。它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，成为行政机关行政资讯的重要组成部分。而电脑广泛运用于记载、传播个人隐私方面行政资讯，使个人隐私权受到了前所未有的威胁。在Whalenv.Roe案中，联邦最高法院大法官Stevens就隐私权的保护发表了如下判词：“本院不是不知道电脑资料库或其他政府档案中大量累积的个人资料对隐私权的潜在威胁。征收税负、发放社会福利津贴、督导公共健康、指挥军队、以及执行刑法全部需要有秩序地保存大量的个人资料，这些资料多半涉及隐私且于揭露时很可能造成当事人的困窘或伤害。为公共目的而收集或使用这些资料的权利通常伴随着不可非法揭露资讯的法规上的义务。”[2]与此同时，随着社会的不断发展，隐私权（therighttoprivacy）在个人权利谱系中显得越来越重要，诸如个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、社会关系，等等，都直接影响到公民其他权利的实现。
在行政法上，当有关个人隐私的行政资讯成为行政机关行使职权的依据之一时，根据行政公开原则的要求，行政机关有义务公开其行使职权的依据。但是，行政机关主动或者经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政资讯，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权已受到侵害。以损害他人利益来满足某人权利的需要，显然不具有法律正当性。任何权利主体都有权禁止他人利用其个人隐私谋取利益。因此，有关个人隐私的行政资讯公开必须受到限制。当然，行政法上有关个人隐私的行政资讯并不是绝对不能公开。我们知道，隐私权是保护公民有权维护自己的私生活秘密不为他人了解，防止任何人非法侵犯。而知情权则在于保障公民知的权利，因此这种权利之间存在不可避免的冲突。解决此冲突的方法是，“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，就应当平衡个人隐私的利益与公开后所带来的社会利益孰轻孰重，并不是说任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开，只有明显地不正当地侵犯个人隐私权时候，才可以拒绝公开个人隐私。”[3]
3．商业秘密。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。[4]商业秘密具有经济利益性，私人严守商业秘密是基于维护自身利益的需要，但是，行政机关在对市场进行管制时，依职权可以获取私人拥有的商业秘密。同时，私人请求行政机关提供服务时通过登记报表也会将有关商业秘密报告给行政机关，因此商业秘密成了行政资讯的一部分。
私人固守商业秘密的主要目的是获得市场竞争的有利地位。市场经济是一种竞争性的经济，通过公平竞争实现社会资源的合理配置。然而，只有在法律规范下的竞争才是公平的、有效率的。作为行政资讯的商业秘密如果被公开，那么市场经济公平竞争将不复存在，通过获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。因此，当公民请求行政机关公开涉及商业秘密的行政资讯时，“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般人所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”[1]
（二）行政资讯公开的方式
1．依职权公开。行政资讯依职权公开是指行政机关在没有任何人的请求下，主动将其所拥有的行政资讯根据法定的方式向社会公开。根据行政资讯的内容不同，依职权公开可分为两种不同的方式。第一种方式是行政机关必须将行政资讯公布于某一法定的、连续公开出版的刊物上，以便让公众便利地了解、知悉。如美国《情报自由法》规定诸如机关组织、职能、工作方法以及实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等，必须公布在联邦登记上。[2]我国国务院制定的行政法规其法定公布的刊物是“国务院公报和在全国范围内发行的报纸”。[3]国务院部门制定的部门规定其法定公布的刊物是“部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸”[4]这一类行政资讯对公民参与国家和社会事务管理具有重大的影响，正如王名扬教授所说：“公布这些文件的目的是让公众知道怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁作出，在什么地方作出，根据什么程序作出，以及行政机关一般性的政策和法规等最基本的问题。”[5]第二种方式是行政机关将行政资讯以其他方式公布于社会。如公众需要了解这方面的行政资讯即可便捷取得。这类行政资讯对于公众的重要性不如前者（如典型案件处理的理由与结论），且数量巨大，用第一种方式公开将给政府增加一定的财政负担。因此，不少国家采用将行政资讯放置公共场所供公众查阅、复制。如上海市人民政府将政府公报放置指定的邮政局、书店和书报亭。[6]20世纪后期英特网的发展与普及，政府已开始通过网站公开行政资讯，产生了良好的社会效果。[7]
WTO规则中的透明度原则要求各成员方必须公布正式实施的与进出口贸易有关的法律、法规、政策、以及普遍适用的司法判例和行政裁决。作为一个法律制度，透明度的主要功能是规定成员方政府的公布和通知义务，使各成员方贸易管理制度具有透明度。因此，WTO规则对国内法上的行政资讯公开制度的完善也会产生积极的推进作用。
2．依申请公开。行政资讯依申请公开是指因行政相对人提出申请，行政机关公开其指定的行政资讯，供行政相对人复印、摘抄、查阅。凡是依职权公开的，且属于法定可以公开的行政资讯，都是依申请公开的行政资讯。如下依申请公开的三个问题必须进一步明确：（1）因这类行政资讯数量巨大，变动频繁，行政相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使行政机关尽快知道该文件所在地方，并及时提供给申请人。（2）行政机关可以收取必要的费用。如美国在依请求公开行政资讯中，依法可以向申请人收取检索费、复制费和服务费。但如果申请人是为了公共利益而请求公开行政资讯的，可以提出减免费用的申请。[8]（3）行政机关拒绝行政相对人公开行政资讯的申请，申请人可以请求司法救济，如美国。不过，也有国家如挪威行政公开法规定，此类行政争议是通过行政申诉解决。[9]与依职权公开行政资讯相比，依申请公开的行政资讯对于个人来说更重要。因此，设计一个合理的程序构成了依申请公开行政资讯的重要内容。
三、中国行政资讯公开的相关问题
(一)两则“奇闻”引发的问题
之一：据《南方周未》2000年10月12日报道，中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以2000年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》。不到半个月，卖了近12000册，遍布江西省11个地区，购书者几乎全都是农民。8月11日，杂志社突然接到一个通知：停止销售，并收回已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗留。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里。”到8月底，有11000余册《减轻农民负担手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁。
之二：据《重庆晚报》2001年5月30日报道，巫溪县通城区通城乡清池村农科社农民马绊银看到《人民日报》刊登的中共中央、国务院“关于切实做好减轻农民负担工作的决定”后，认为当地政府的某些收费显然与“决定”内容背道而驰。于是，马绊银和胡绍银（通城区通城乡天池村剑楼社农民）将报纸拿到巫溪县城去把字号打大，复印8份拿回来分给大家，每人分摊费用6.8元。巫溪县通城区政法书记乔宁看到这份复制件后，称“这文件是假的，是黑传单。”几天后，马绊银被“请”进派出所。之后巫溪县文化局发出2000年001号《文化行政处罚决定书》，称“马绊银、胡绍银未经批准，擅自从事出版物的复制、销售活动，违反有关规定，决定对其处以1500元罚款，并没收其所有非法出版物。”
刚刚步入21世纪的中国突发的这两起涉及行政资讯公开的案件，至少透露出如下几个信息：
1．作为弱势群体的农民不能平等地获取行政资讯。自古以来，作为农业大国的中国农民一直是弱势群体，即使在新中国建立之后依然如此。虽然在法律上农民、工人、干部、军人、商人等具有平等的地位，但事实上农民始终处于社会的底层，无法与其他身份的公民同享法定的自由和权利。虽然近几年一些政策的出台改善了农民的政治、经济地位，但农民作为弱势群体的生存状态依然没有获得根本性的改变。上述两则“奇闻”中，农民只是想了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策，却付出了被剥夺人身自由的沉重代价。对如此无法无天的政府行为，农民是没有任何自卫的力量的。这究竟是什么原因使农民这个占了国家人口三分之二的弱势群体那么无助？法国思想家托克维尔在抨击旧制度如何欺压百姓时说道“旧制度的这个政府，如同我说过的那样，在那些高居人民之上的人面前是那样温良恭俭让，当它对下层阶级尤其是对农民下手时，却常常是冷酷无情，并且总是猝不及防。”虽然我们的政府是人民政府，但是有的地方政府官员却早异化为人民的对立面了。[1]
2．专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政资讯的权利。县、乡（镇）两级政府的行政机关领导和其他工作人员有多少人真正认识到“依法治国”的核心是治官而不是治民？从叫喊遍了神州大地的“依法治县”、“依法治乡”、“依法治林”等口号声中，我们是不难找到这个问题的正确答案。既然农民成为被治的对象，成为行政权任意支配的客体，那么他们还有什么必要了解行政资讯呢？况且，农民了解更多的行政资讯，就可能不再听话了，变成难管的“刁民”。于是对农民封锁行政资讯是防止“刁民”向政府发难的最好途径。这就不难理解有的地方政府竟然动用专政工具对付农民的正当要求的行动了。
3．现行行政体制上的弊端给农民获取行政资讯设置重重障碍。改革开放极大地促进了经济体制市场化的改革，但现有的行政体制却在民主化改革进程中依然步履艰难。长期以来政府一直是国家和社会信息的垄断者，占有百分之九十以上的信息资源，我们各种制度的设计是为了保密而不是公开。目前政府提出的行政公开基本上还停留在简单的“政务公开”层面，如政府上网工程是当成形象工程展示政府形象，很多时候公开的仅仅是老百姓本来就知道的东西。这与中国历史文化中“法藏官府，威严莫测”的传统显然是有关的。另外，县、乡（镇）两级领导的任用对于广大的农民来说基本上没有发言权，从而形成了事实上的领导干部对上不对下的负责体制。在稳定压倒一切的口号下，在一些地方领导看来，让农民知道更多的行政资讯是自找麻烦。农民知道得越少，他们的“位子”就越稳固。因为他们的“位子”并不是以公众的信赖与忠诚为基础的。因此，在现有的行政体制下农民了解行政资讯的渠道是很少的，即使有也时常梗塞。
作为弱势群体的农民在获取行政资讯上的困难，并不能反证其他社会阶层的公民可以轻松地获取自己需要的行政资讯，《保守秘密法》、《档案法》等法律的规定已成为我国公民获取行政资讯的法律障碍。迄今为止的不少立法在指导思想上仍是强调保守国家秘密。如对互联网络的规制，我们制定了一些限制上网浏览、限制网络信息的法规，但却没有信息公开法。各级政府对行政资讯公开基本上都是多一事不如少一事，不是能公开就公开，而是能不公开就不公开。虽然现在报刊上经常在宣传各种“公开”制度，如政务公开、村务公开，审务公开、检务公开等，但问之何谓“公开”则说不出个所以然。其实静下来认真检视一下这种“公开”制度，实际是一种自我宣传或者是应付上级领导的要求罢了。目前一些行政机关建立的“二公开一监督”的办事制度，似乎是一种公开、民主的行政程序制度，其实不然，因为它对违反者并不追究法律责任，更重要的是公民对于违反者的投诉也无法律保障，况且，行政机关随时可以收回这一办事制度。从本质上讲，它仍旧是以维护行政权为核心的一项制度，是民本思想的一种体现，是开明的专制。这样的“公开”完全是一种单方面的行为，而不是公民的一项基本权利。
（二）中国行政资讯公开法的立法
或许是受专制流毒影响太久，我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种资讯公诸于众的做法，而对保守上述资讯的态度却总是积极有效的。只要读一读现行的《保守国家秘密法》和《档案法》等法律、法规，我们就不难发现蕴含在这些法条中的“防民”思想。1987年1月27日公安部曾专门发文规定，不宜对收容审查进行公开报导。[1]这里不评判这样的文件是否涉嫌违反宪法规定的言论自由权，但是，我们必须承认，我们有关行政资讯公开从观念到制度严重背离的国家性质。20世纪90年代后，我们开始学习外国法治的一些好经验、好制度。如为了反腐败的需要，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知。1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。虽然这两个规定对领导干部产生了一定的约束作用，但是，由于这些资讯仍处于国家控制下，公众无法知情，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。
进入21世纪之后，行政资讯公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》——中国第一个信息公开的地方政府规章——正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。作为行政资讯公开法的“母法”的行政程序法立法，已有专家学者提出了多达103条的试拟稿。[1]这都预示着中国行政资讯立法时代的到来，而中国加入WTO的承诺使行政资讯立法更显其迫切性。因此，价值层面上的问题现实已经作了很好的应答，不展开议论也不会妨碍人们对行政资讯公开立法必要性的认识。
然而，我们为行政资讯公开法的实施准备好条件了吗？我以为还没有。因此我们不妨先做以下几件事：
1．将知情权列入公民宪法基本权利之一。迄今为止的宪法修正案没有涉及到公民基本权利，这显然与国家以经济建设为中心有关。但是，随着公民权利意识的觉醒与提升，宪法应当对此及时作出回应。反腐败成为这几年社会民众关注的热点正是公民知情权要求的具体表征。将公民知情权列入宪法确认的基本权利可以为行政资讯公开立法提供宪法上的正当性。这一点我们在过去的立法中并不重视，虽然我们的立法照例写上“根据宪法，制定本法”，但细究起来很牵强。尽管这样的表述事后被学者解释得那么玄妙，但仍然让人无法寻找到宪法的踪影。这可能也是宪法长期得不到重视的原因之一。因此，部门法只有扎根于宪法那丰腴的沃土，才能生长出繁枝密叶。
2．修改《保守国家秘密法》和《档案法》。制定行政资讯公开法必须处理好的一个基本关系是行政资讯的公开与保密的关系。与保密有关的《保守国家秘密法》[2]和《档案法》[3]分别制定于上个世纪80年代。就立法指导思想而言，《保守国家秘密法》是为了保密而不是公开资讯，即使是《档案法》也是如此。如该法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”根据此规定，即使不是保密档案，凡是未满30年的，原则上也是不公开的。因此，如果要制定行政资讯公开法，必须先解决这两部法律中不利于行政资讯公开的规定。
3．政府治理社会的观念需作必要的转变。或许是悠久的专制传统，或许是计划经济的内在要求，虽然我们也一直宣传“人民当家作主”的民主思想，通过“治民”来实现对社会的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指导思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成为“顺民”。这样的认识在县、乡两级的党政领导干部中，如巫溪县通城区政法书记乔宁这样的地方党政领导干部是具有一定普遍性的。如果我们的政府运转仍然是依靠这样的地方党政干部，那么制定最先进的行政资讯公开法也无济于事。
行政资讯公开对于法治行政的形成确实是一个很关健的因素，必要的立法是这一因素充分发挥其作用的前提。而上述三件事能否做好，对能否成功地进行行政资讯立法确实具有决定性的作用。1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第935页。
[2]法国1978年制定了《行政和公众关系法》，日本1998年制定了《资讯公开法》，加拿大1982年制定了《资讯取得法》，澳大利亚1982年制定了《资讯公开法》，中国台湾地区在2000年也公布了《行政资讯公开办法》。
[3]周永坤：《论宪法基本权利的基本效力》，《中国法学》1997年第1期。
[1]袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版，第170—171页。
[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第960页。
[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第2页。
[4]《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》（1998年11月于上海），第76页。
[5]DianeLongley&RhodaJames,AdministrativeJustice,CavendishPublishingLimited,1999,P6.
[6]莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，中华书局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。
[7]麦迪逊1822年8月2日致W.T•巴里的信，转引自程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，清华大学出版社2002年版，第147—148页。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959--560页。
[2]冯国基：《面向WTO的中国行政-----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[3]美国是这种立法模式的典型。美国《情报自由法》在确立公开为原则，不公开为例外的原则之后，明确规定了下列9种资讯属于不公开范围：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部人事规则和习惯；（3）国会在其他法律中规定应当保密的文件；（4）商业和金融资讯；（5）行政机关内部或者行政机关之间相互往来的备忘录或者书信函；（6）个人隐私；（7）为执法目的而收集，且公布会妨碍执法的资讯；（8）有关金融信息；（9）有关地质信息。
[4]如美国1946年行政程序法虽然也规定了“情报公开”，但同时该又规定行政机关为了“公共利益”或者基于“正当理由”拒绝公开资讯。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。
[6]《中华人民共和国保密法》（1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过1988年9月5日中华人民共和国主席令第六号公布1989年5月1日起施行）第2条。
[1]《中华人民共和国保密法》第八条第（七）项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”是授予国家保密工作部门在确定资讯保密范围的自由裁量权。为了确保公民的知情权，这一条文表述应改为“其他法律规定的保密资讯”。
[2]施文森编辑：《美国联邦最高法院宪法判决选译》（第三辑），台湾司法院编印2002年，第51页。
[3]冯国基：《面向WTO的中国行政----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[4]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为：（1）以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密；（2）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密；（3）违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。
行政资讯范文篇4
（一）行政资讯公开界说
行政资讯是行政主体在行使职权过程中所形成的各种“记录”，它包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。行政资讯公开是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政资讯向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。
专制政府的习惯于秘密行政的各种制度显然排斥了公民对国家事务有知的权利，相应地，行政资讯公开也就无从谈起。凡是民主制度比较发达的国家，一般都承认公民有要求政府公开资讯的权利。从历史上看，瑞典于1766年通过《新闻自由法》（FreedomofPressAct）承认公民有请求政府公开资讯的权利。美国在1946年行政程序法中也作出相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政资讯，所以它受到了社会民众的强烈指责。在这样的背景下，美国于1966年制定了“资讯自由法”（FreedomofInformationAct,简称FOIA）。即便如此，“美国在行政公开方面的立法比其它西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]至今，法国、日本、加拿大、澳大利亚、中国台湾等国家和地区实施了有关行政资讯公开的立法。[2]
行政资讯公开之所以成为20世纪行政法发展的一个重要主题，成为法治社会普遍关注的一个话题，至少与下列几个方面的因素有关：
1．公民知情权获得了宪法确认。20世纪50年代之前，公民知情权在宪法上没有获得应有的地位，被排除在基本权利之外。1946年联合国大会通过的第59号决议宣布知情权为基本人权之一。1948年联合国通过的《世界人权宣言》第19条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息的自由。而当时的西德基本法则在第5条第1项以“自由地从一般可允许的来源获得消息的权利”之表述，确立了知情权为公民基本权利之一。且西德基本法第1条第3项的规定：“基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机关承担义务。”之后，许多国家的宪法也直接或者间接地确认了作为公民基本权利之一的知情权。“二战之后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法。时至今日，基本权利的直接效力已成为世界性的一项宪政惯例。”[3]在这样的背景下，行政机关公开资讯成了法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。
2．WTO对各国政府经济管制的冲击。WTO以贸易自由化为理念，以克服贸易壁垒为目标，实现全球贸易自由化。为此，WTO要求各成员方必须将有关贸易的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须迅速加以公开，以确保各成员方之间贸易行为的可预测性、稳定性，从而确立了透明度原则。“WTO透明度原则与行政法上的信息公开原则异曲同工。透明度原则虽然只是一项程序性要求，直接促成了各国外贸行政法共同朝着程序公开的方面发展，但透明度原则对于各国外贸行政法趋同的推动意义却不限于程序，还包括实体。因为无论外贸行政法的实体部分还是程序部分都要符合透明度要求。这就使得各国既有的未公布的作为‘秘密武器’使用的大量内部规则失去正当性，并因不便于公布从而不再能够一如既往地影响国际贸易。”[1]
3．政府丑闻迭出引发民众资讯公开的强烈要求。20世纪以来，在西方法治相对发达的国家中，涉及到政府腐败的各种丑闻不断曝光，从而引发了社会民众对行政资讯公开的强烈要求。如日本1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件。以此为契机引发了对国民“知的权利”的议论。同年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年铁路集团等特殊法人公费不当支出问题等，是引发日本行政资讯公开法制定的社会原因。在美国，虽然其法制相对比较完善，但政治丑闻依然时有发生。因此，“美国人有一种特别的政治观念，认为公开可以作为限制行政的一种手段。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[2]
作为公民宪法基本权利的具体化，行政资讯公开制度承载了这一重任。虽然行政资讯公开具体制度上的安排因域而异，但其所蕴含的法律意义是不言而喻的：
1．落实公民宪法的基本权利。宪法虽然具有最高的法律效力，但它是否具有直接的法律效力呢？这仍然是宪法学上有争议的问题。“直接的法律效力”意味着它可以如民法、刑法、行政法那样作为处理个案的依据，而不需要通过部门转换。虽然这样的做法可以拉近宪法与公民的距离，但是也存在着宪法丧失其最高法律效力的危险。因此，在相关法律制度并不完善的情况下（如未设立宪法法院），那么，通过行政法将公民宪法上的基本权利具体化应是一种较好的保障路径。正如王名扬教授所说：“宪法是关于国家机构的组织的法律，是静态的法；行政法是关于国家机构的活动的法律，是动态的法。这个定义虽然有缺点，但基本上正确。”[3]这充分说明了行政法对宪法实施的重要地位。就知情权与行政资讯公开法之间的关系而言，行政资讯公开表达了它对公民知情权的保障。澳大利亚墨尔本大学法学院教授迈克尔•克罗姆林对此有如下恰如其分的认识：“情报自由法并不是达到政府公开和责任政府、传播情报和保护隐私的目的的唯一办法。它的重要性在于：它提供了一项有执行力的获得政府情报的权利。它使得公众根据法律可以接触到那些以前只能依从政府的自由裁量决定的情报。”[4]通观我国法制建设的现状，以行政资讯公开法将公民宪法上的知情权加以细则化、程序化，是符合我国法制建设的具体国情的。
2．提升政府整合社会的能力。政府整合社会的能力并不必然取决于法律授予其权力的大小，在许多情况下，政府的社会形象与亲和力是具有决定性的。而这样的政府必须能公开其行政权力行使所依赖的资讯，让公民有参与其行政权行使过程的机会。行政资讯公开可以“用一个更具有现代意义的术语来替代，即透明度，它是作为真正的行政公正的先决条件；没有它真正参与行政决定的作出过程，或者纠正基于公共利益而作出的专横决定几乎是不可能的。”[5]然而，“在传统社会，政策参与对公众来说是一种奢侈品，他们很多时候是被排除在外的。在中国，‘民可使由之，不可使知之’成为千代古训。在这种情况下，民众的参与充其量经过君臣的私访来实现，而这又是官方惧怕‘水可覆舟’之后果而采取的预应措施。”[6]历史也证明，传统社会中的政府虽然拥有可以支配个人一切的巨大权力，但其整合社会的能力却是很弱的。这一点麦迪逊早已看到：“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧----也可能两者都是。”[7]因此，一个没有社会民众支持的政府是没有足够的能力整合社会的，而要获得民众的支持必须开放政府。1967年6月美国司法部就《情报自由法》发表的一份说明书中，司法部部长克拉克说“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓民治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[1]
3．匹配行政程序立法。行政程序法系一国行政程序的基本法，其基本任务往往是确立有关行政程序的基本原则和基本制度，而这些内容往往需要通过相应的立法加以进一步落实。结果是，一国的行政程序法总是由一部行政程序法典匹配若干单行的行政程序法构成。如美国在制定了行政程序法后，又分别制定了《资讯公开法》(FreedomofInformationAct，1996)、《隐私权法》(PrivacyAct，1974)和《政府阳光法》（GovernmentintheSunshineAct，1976）。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政资讯公开法》。我国的台湾地区在1998年制定了《行政程序法》之后，在2000年公布了《行政资讯公开办法》。行政资讯公开法是行政程序法所确立的行政公开原则和听证制度的具体化，是行政程序法典之下的一部重要的单行行政程序法。我国虽然没有制定行政程序法典，但可以肯定我们也会步入这一行政程序立法的发展的基本规律。
二、行政资讯公开的范围与方式
（一）行政资讯公开的范围
综观世界各国中已制定的行政资讯公开法，对行政资讯公开的范围基本上都遵循了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成，应当属于公共财产，因此应当开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”[2]在这一基本原则的指导下，各国立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。[3]其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。[4]以下着重讨论行政资讯不公开的范围。
确定行政资讯不公开范围的立法目的不应定位于提升行政机关行使职权的效率，而应当是最大限度地保证公民宪法上知情权的实现，尽可能减少秘密行政。虽然公共利益对于每一个人来说都是必不可少的，但是一味强调个人利益要服从公共利益在道义上也是不具有正当性的。因此，通过立法的技巧平衡行政资讯公开中的个人利益与公共利益是一项极其重要的立法政策。“然而，民主政治的特点是在这种平衡中，尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围。”[5]
根据上述论及的确定行政资讯公开的基本原则和不公开的立法目的，我以为行政资讯不公开的范围可以作如下界定：
1．国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。[6]国家秘密之所以纳入不公开的范围，是因为这类资讯公开可能对国家安全、公共利益产生无法预测的负面影响，从而不利于国家法律、政策的顺利实施。因此，在各国的行政资讯公开立法中，都首先将国家秘密排除在行政资讯公开的范围之外。国家秘密可以进一步细分为如下几个方面的内容：（1）国家事务中的保密资讯；（2）国防、外交事务中的保密资讯；（3）国民经济和社会发展中的保密资讯；（4）科学技术发展中的保密资讯；（5）维护国家安全的保密资讯。（6）其他法律中规定应当保密的资讯。[1]但这里的“法律”应当限于代议制机关制定的规范性文件。
2．个人隐私。现代行政机关因社会发展的需要致使其行政权日益扩大。它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，成为行政机关行政资讯的重要组成部分。而电脑广泛运用于记载、传播个人隐私方面行政资讯，使个人隐私权受到了前所未有的威胁。在Whalenv.Roe案中，联邦最高法院大法官Stevens就隐私权的保护发表了如下判词：“本院不是不知道电脑资料库或其他政府档案中大量累积的个人资料对隐私权的潜在威胁。征收税负、发放社会福利津贴、督导公共健康、指挥军队、以及执行刑法全部需要有秩序地保存大量的个人资料，这些资料多半涉及隐私且于揭露时很可能造成当事人的困窘或伤害。为公共目的而收集或使用这些资料的权利通常伴随着不可非法揭露资讯的法规上的义务。”[2]与此同时，随着社会的不断发展，隐私权（therighttoprivacy）在个人权利谱系中显得越来越重要，诸如个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、社会关系，等等，都直接影响到公民其他权利的实现。
在行政法上，当有关个人隐私的行政资讯成为行政机关行使职权的依据之一时，根据行政公开原则的要求，行政机关有义务公开其行使职权的依据。但是，行政机关主动或者经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政资讯，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权已受到侵害。以损害他人利益来满足某人权利的需要，显然不具有法律正当性。任何权利主体都有权禁止他人利用其个人隐私谋取利益。因此，有关个人隐私的行政资讯公开必须受到限制。当然，行政法上有关个人隐私的行政资讯并不是绝对不能公开。我们知道，隐私权是保护公民有权维护自己的私生活秘密不为他人了解，防止任何人非法侵犯。而知情权则在于保障公民知的权利，因此这种权利之间存在不可避免的冲突。解决此冲突的方法是，“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，就应当平衡个人隐私的利益与公开后所带来的社会利益孰轻孰重，并不是说任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开，只有明显地不正当地侵犯个人隐私权时候，才可以拒绝公开个人隐私。”[3]
3．商业秘密。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。[4]商业秘密具有经济利益性，私人严守商业秘密是基于维护自身利益的需要，但是，行政机关在对市场进行管制时，依职权可以获取私人拥有的商业秘密。同时，私人请求行政机关提供服务时通过登记报表也会将有关商业秘密报告给行政机关，因此商业秘密成了行政资讯的一部分。
私人固守商业秘密的主要目的是获得市场竞争的有利地位。市场经济是一种竞争性的经济，通过公平竞争实现社会资源的合理配置。然而，只有在法律规范下的竞争才是公平的、有效率的。作为行政资讯的商业秘密如果被公开，那么市场经济公平竞争将不复存在，通过获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。因此，当公民请求行政机关公开涉及商业秘密的行政资讯时，“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般人所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”[1]
（二）行政资讯公开的方式
1．依职权公开。行政资讯依职权公开是指行政机关在没有任何人的请求下，主动将其所拥有的行政资讯根据法定的方式向社会公开。根据行政资讯的内容不同，依职权公开可分为两种不同的方式。第一种方式是行政机关必须将行政资讯公布于某一法定的、连续公开出版的刊物上，以便让公众便利地了解、知悉。如美国《情报自由法》规定诸如机关组织、职能、工作方法以及实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等，必须公布在联邦登记上。[2]我国国务院制定的行政法规其法定公布的刊物是“国务院公报和在全国范围内发行的报纸”。[3]国务院部门制定的部门规定其法定公布的刊物是“部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸”[4]这一类行政资讯对公民参与国家和社会事务管理具有重大的影响，正如王名扬教授所说：“公布这些文件的目的是让公众知道怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁作出，在什么地方作出，根据什么程序作出，以及行政机关一般性的政策和法规等最基本的问题。”[5]第二种方式是行政机关将行政资讯以其他方式公布于社会。如公众需要了解这方面的行政资讯即可便捷取得。这类行政资讯对于公众的重要性不如前者（如典型案件处理的理由与结论），且数量巨大，用第一种方式公开将给政府增加一定的财政负担。因此，不少国家采用将行政资讯放置公共场所供公众查阅、复制。如上海市人民政府将政府公报放置指定的邮政局、书店和书报亭。[6]20世纪后期英特网的发展与普及，政府已开始通过网站公开行政资讯，产生了良好的社会效果。[7]
WTO规则中的透明度原则要求各成员方必须公布正式实施的与进出口贸易有关的法律、法规、政策、以及普遍适用的司法判例和行政裁决。作为一个法律制度，透明度的主要功能是规定成员方政府的公布和通知义务，使各成员方贸易管理制度具有透明度。因此，WTO规则对国内法上的行政资讯公开制度的完善也会产生积极的推进作用。
2．依申请公开。行政资讯依申请公开是指因行政相对人提出申请，行政机关公开其指定的行政资讯，供行政相对人复印、摘抄、查阅。凡是依职权公开的，且属于法定可以公开的行政资讯，都是依申请公开的行政资讯。如下依申请公开的三个问题必须进一步明确：（1）因这类行政资讯数量巨大，变动频繁，行政相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使行政机关尽快知道该文件所在地方，并及时提供给申请人。（2）行政机关可以收取必要的费用。如美国在依请求公开行政资讯中，依法可以向申请人收取检索费、复制费和服务费。但如果申请人是为了公共利益而请求公开行政资讯的，可以提出减免费用的申请。[8]（3）行政机关拒绝行政相对人公开行政资讯的申请，申请人可以请求司法救济，如美国。不过，也有国家如挪威行政公开法规定，此类行政争议是通过行政申诉解决。[9]与依职权公开行政资讯相比，依申请公开的行政资讯对于个人来说更重要。因此，设计一个合理的程序构成了依申请公开行政资讯的重要内容。
三、中国行政资讯公开的相关问题
(一)两则“奇闻”引发的问题
之一：据《南方周未》2000年10月12日报道，中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以2000年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》。不到半个月，卖了近12000册，遍布江西省11个地区，购书者几乎全都是农民。8月11日，杂志社突然接到一个通知：停止销售，并收回已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗留。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里。”到8月底，有11000余册《减轻农民负担手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁之二：据《重庆晚报》2001年5月30日报道，巫溪县通城区通城乡清池村农科社农民马绊银看到《人民日报》刊登的中共中央、国务院“关于切实做好减轻农民负担工作的决定”后，认为当地政府的某些收费显然与“决定”内容背道而驰。于是，马绊银和胡绍银（通城区通城乡天池村剑楼社农民）将报纸拿到巫溪县城去把字号打大，复印8份拿回来分给大家，每人分摊费用6.8元。巫溪县通城区政法书记乔宁看到这份复制件后，称“这文件是假的，是黑传单。”几天后，马绊银被“请”进派出所。之后巫溪县文化局发出2000年001号《文化行政处罚决定书》，称“马绊银、胡绍银未经批准，擅自从事出版物的复制、销售活动，违反有关规定，决定对其处以1500元罚款，并没收其所有非法出版物。”
刚刚步入21世纪的中国突发的这两起涉及行政资讯公开的案件，至少透露出如下几个信息：
1．作为弱势群体的农民不能平等地获取行政资讯。自古以来，作为农业大国的中国农民一直是弱势群体，即使在新中国建立之后依然如此。虽然在法律上农民、工人、干部、军人、商人等具有平等的地位，但事实上农民始终处于社会的底层，无法与其他身份的公民同享法定的自由和权利。虽然近几年一些政策的出台改善了农民的政治、经济地位，但农民作为弱势群体的生存状态依然没有获得根本性的改变。上述两则“奇闻”中，农民只是想了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策，却付出了被剥夺人身自由的沉重代价。对如此无法无天的政府行为，农民是没有任何自卫的力量的。这究竟是什么原因使农民这个占了国家人口三分之二的弱势群体那么无助？法国思想家托克维尔在抨击旧制度如何欺压百姓时说道“旧制度的这个政府，如同我说过的那样，在那些高居人民之上的人面前是那样温良恭俭让，当它对下层阶级尤其是对农民下手时，却常常是冷酷无情，并且总是猝不及防。”虽然我们的政府是人民政府，但是有的地方政府官员却早异化为人民的对立面了。[1]
2．专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政资讯的权利。县、乡（镇）两级政府的行政机关领导和其他工作人员有多少人真正认识到“依法治国”的核心是治官而不是治民？从叫喊遍了神州大地的“依法治县”、“依法治乡”、“依法治林”等口号声中，我们是不难找到这个问题的正确答案。既然农民成为被治的对象，成为行政权任意支配的客体，那么他们还有什么必要了解行政资讯呢？况且，农民了解更多的行政资讯，就可能不再听话了，变成难管的“刁民”。于是对农民封锁行政资讯是防止“刁民”向政府发难的最好途径。这就不难理解有的地方政府竟然动用专政工具对付农民的正当要求的行动了。
3．现行行政体制上的弊端给农民获取行政资讯设置重重障碍。改革开放极大地促进了经济体制市场化的改革，但现有的行政体制却在民主化改革进程中依然步履艰难。长期以来政府一直是国家和社会信息的垄断者，占有百分之九十以上的信息资源，我们各种制度的设计是为了保密而不是公开。目前政府提出的行政公开基本上还停留在简单的“政务公开”层面，如政府上网工程是当成形象工程展示政府形象，很多时候公开的仅仅是老百姓本来就知道的东西。这与中国历史文化中“法藏官府，威严莫测”的传统显然是有关的。另外，县、乡（镇）两级领导的任用对于广大的农民来说基本上没有发言权，从而形成了事实上的领导干部对上不对下的负责体制。在稳定压倒一切的口号下，在一些地方领导看来，让农民知道更多的行政资讯是自找麻烦。农民知道得越少，他们的“位子”就越稳固。因为他们的“位子”并不是以公众的信赖与忠诚为基础的。因此，在现有的行政体制下农民了解行政资讯的渠道是很少的，即使有也时常梗塞。
作为弱势群体的农民在获取行政资讯上的困难，并不能反证其他社会阶层的公民可以轻松地获取自己需要的行政资讯，《保守秘密法》、《档案法》等法律的规定已成为我国公民获取行政资讯的法律障碍。迄今为止的不少立法在指导思想上仍是强调保守国家秘密。如对互联网络的规制，我们制定了一些限制上网浏览、限制网络信息的法规，但却没有信息公开法。各级政府对行政资讯公开基本上都是多一事不如少一事，不是能公开就公开，而是能不公开就不公开。虽然现在报刊上经常在宣传各种“公开”制度，如政务公开、村务公开，审务公开、检务公开等，但问之何谓“公开”则说不出个所以然。其实静下来认真检视一下这种“公开”制度，实际是一种自我宣传或者是应付上级领导的要求罢了。目前一些行政机关建立的“二公开一监督”的办事制度，似乎是一种公开、民主的行政程序制度，其实不然，因为它对违反者并不追究法律责任，更重要的是公民对于违反者的投诉也无法律保障，况且，行政机关随时可以收回这一办事制度。从本质上讲，它仍旧是以维护行政权为核心的一项制度，是民本思想的一种体现，是开明的专制。这样的“公开”完全是一种单方面的行为，而不是公民的一项基本权利。
（二）中国行政资讯公开法的立法
或许是受专制流毒影响太久，我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种资讯公诸于众的做法，而对保守上述资讯的态度却总是积极有效的。只要读一读现行的《保守国家秘密法》和《档案法》等法律、法规，我们就不难发现蕴含在这些法条中的“防民”思想。1987年1月27日公安部曾专门发文规定，不宜对收容审查进行公开报导。[1]这里不评判这样的文件是否涉嫌违反宪法规定的言论自由权，但是，我们必须承认，我们有关行政资讯公开从观念到制度严重背离的国家性质。20世纪90年代后，我们开始学习外国法治的一些好经验、好制度。如为了反腐败的需要，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知。1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。虽然这两个规定对领导干部产生了一定的约束作用，但是，由于这些资讯仍处于国家控制下，公众无法知情，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。
进入21世纪之后，行政资讯公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》——中国第一个信息公开的地方政府规章——正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。作为行政资讯公开法的“母法”的行政程序法立法，已有专家学者提出了多达103条的试拟稿。[1]这都预示着中国行政资讯立法时代的到来，而中国加入WTO的承诺使行政资讯立法更显其迫切性。因此，价值层面上的问题现实已经作了很好的应答，不展开议论也不会妨碍人们对行政资讯公开立法必要性的认识。
然而，我们为行政资讯公开法的实施准备好条件了吗？我以为还没有。因此我们不妨先做以下几件事：
1．将知情权列入公民宪法基本权利之一。迄今为止的宪法修正案没有涉及到公民基本权利，这显然与国家以经济建设为中心有关。但是，随着公民权利意识的觉醒与提升，宪法应当对此及时作出回应。反腐败成为这几年社会民众关注的热点正是公民知情权要求的具体表征。将公民知情权列入宪法确认的基本权利可以为行政资讯公开立法提供宪法上的正当性。这一点我们在过去的立法中并不重视，虽然我们的立法照例写上“根据宪法，制定本法”，但细究起来很牵强。尽管这样的表述事后被学者解释得那么玄妙，但仍然让人无法寻找到宪法的踪影。这可能也是宪法长期得不到重视的原因之一。因此，部门法只有扎根于宪法那丰腴的沃土，才能生长出繁枝密叶。
2．修改《保守国家秘密法》和《档案法》。制定行政资讯公开法必须处理好的一个基本关系是行政资讯的公开与保密的关系。与保密有关的《保守国家秘密法》[2]和《档案法》[3]分别制定于上个世纪80年代。就立法指导思想而言，《保守国家秘密法》是为了保密而不是公开资讯，即使是《档案法》也是如此。如该法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”根据此规定，即使不是保密档案，凡是未满30年的，原则上也是不公开的。因此，如果要制定行政资讯公开法，必须先解决这两部法律中不利于行政资讯公开的规定。
3．政府治理社会的观念需作必要的转变。或许是悠久的专制传统，或许是计划经济的内在要求，虽然我们也一直宣传“人民当家作主”的民主思想，通过“治民”来实现对社会的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指导思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成为“顺民”。这样的认识在县、乡两级的党政领导干部中，如巫溪县通城区政法书记乔宁这样的地方党政领导干部是具有一定普遍性的。如果我们的政府运转仍然是依靠这样的地方党政干部，那么制定最先进的行政资讯公开法也无济于事。
行政资讯公开对于法治行政的形成确实是一个很关健的因素，必要的立法是这一因素充分发挥其作用的前提。而上述三件事能否做好，对能否成功地进行行政资讯立法确实具有决定性的作用。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第935页。
[2]法国1978年制定了《行政和公众关系法》，日本1998年制定了《资讯公开法》，加拿大1982年制定了《资讯取得法》，澳大利亚1982年制定了《资讯公开法》，中国台湾地区在2000年也公布了《行政资讯公开办法》。
[3]周永坤：《论宪法基本权利的基本效力》，《中国法学》1997年第1期。
[1]袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版，第170—171页。
[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第960页。
[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第2页。
[4]《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》（1998年11月于上海），第76页。
[5]DianeLongley&RhodaJames,AdministrativeJustice,CavendishPublishingLimited,1999,P6.
[6]莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，中华书局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。
[7]麦迪逊1822年8月2日致W.T•巴里的信，转引自程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，清华大学出版社2002年版，第147—148页。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959--560页。
[2]冯国基：《面向WTO的中国行政-----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[3]美国是这种立法模式的典型。美国《情报自由法》在确立公开为原则，不公开为例外的原则之后，明确规定了下列9种资讯属于不公开范围：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部人事规则和习惯；（3）国会在其他法律中规定应当保密的文件；（4）商业和金融资讯；（5）行政机关内部或者行政机关之间相互往来的备忘录或者书信函；（6）个人隐私；（7）为执法目的而收集，且公布会妨碍执法的资讯；（8）有关金融信息；（9）有关地质信息。
[4]如美国1946年行政程序法虽然也规定了“情报公开”，但同时该又规定行政机关为了“公共利益”或者基于“正当理由”拒绝公开资讯。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。
[6]《中华人民共和国保密法》（1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过1988年9月5日中华人民共和国主席令第六号公布1989年5月1日起施行）第2条。
[1]《中华人民共和国保密法》第八条第（七）项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”是授予国家保密工作部门在确定资讯保密范围的自由裁量权。为了确保公民的知情权，这一条文表述应改为“其他法律规定的保密资讯”。
[2]施文森编辑：《美国联邦最高法院宪法判决选译》（第三辑），台湾司法院编印2002年，第51页。
[3]冯国基：《面向WTO的中国行政----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[4]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为：（1）以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密；（2）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密；（3）违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第988页。
[2]参见美国联邦《情报自由法》第1条第1项规定。
[3]《行政法规制定程序条例》第28条。
[4]《规章制定程序条例》第31条。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第963页。
[6]/gb/shanghai/node2314/node2319/node2404/userobject26ai129.html
[7]《广州市政府信息公开规定》（2003年1月1日实施）第15条规定了以下6种公开办法：（1）设立统一的政府综合门户网站；（2）定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体政府信息；（3）设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏等；（4）定期召开政府新闻会；（5）设立政府信息公开服务热线；（6）其他便于公众知晓的形式。
[8]日本《资讯公开法》第16条也有类似的规定。
[9]参见《挪威行政公开法》第9条。
[1][法]：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1997年版，第168页。
[1]《公安部关于不宜公开报道收容审查的通知》（[87]公[法规]字5号）
[1]北京大学法学院姜明安教授在2002年9月提出了共计103条的《中华人民共和国行政程序法》（试拟搞）。
行政资讯范文篇5
[关键词]行政信息主动公开被动公开
行政信息的主动公开是与被动公开相对的一种公开方式，它在各国行政公开制度中均占有重要地位。由于各国行政信息公开法的调整范围不尽相同，因此，虽然有的国家的行政信息公开法没有规定主动公开制度⑴，但却不能否认其它立法对主动公开制度的确认。主动公开仍然是行政信息公开制度的重要内容之一，仍有必要充分研究这一公开制度，以便根据我国的国情建立我国的主动公开制度。
一、主动公开的含义及特点
对于何为主动公开，我国学者从不同的角度进行了论述，有的从主动公开的具体途径和方法上论述，认为“主动公开是指政府主动地在有关的公开出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。”⑵有的从行政主体法定义务的角度论述主动公开，即认为“主动公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务主动将国家行政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上或者国家行政主体及其工作人员主动公开有关情况的一种公开方式。”⑶虽然上述观点对主动公开的表述有所不同，但从公开的启动方式上而言，两种观点并无实质上的差别。在主动公开的存在方式上，两种观点均认为主动公开既表现为行政主体在具体程序中的公开，如行政处罚、行政裁决中的告知、说明理由等，又表现为非具体程序中的公开，如抽象行为、行政政策的公开等，前者由行政程序法规定，后者有专门的法律规定。限于篇幅，笔者仅就行政主体在非具体程序中的主动公开展开讨论，即行政信息的主动公开是指行政主体基于法律规范的强制性规定在非具体行为程序中积极公开特定信息的公开方式。与行政主体基于申请的被动公开不同，主动公开具有以下几个特点：
第一、主动公开的实施不是基于公民的申请，而是基于法律、法规的强制性规定。不是先有申请而后公开，而是在没有任何申请的情况下的公开，因此，主动公开又可称为无须申请的公开。与基于申请的被动公开在启动方式上存在明显的差异。
第二、主动公开是对所有人的公开。主动公开以不特定的多数人即社会公众为公开对象。法律、法规之所以强制行政主体积极主动公开有关行政事项或信息是因为这些事项或信息对公众有意义，其表现是：这些事项或信息或者规范不特定多数人的行为、影响不特定多数人的权利义务关系，或者关涉不特定多数人的共同利益。对于只对特定的公民、法人有意义的行政信息一般不属于法定向公众主动公开的范围。
第三、主动公开的内容具有相对确定性，可以通过立法加以列举。由于各国政府干预、影响不特定多数人权益的行为方式有一定的范围，因此，法律强制行政主体主动公开的事项也就有一定的范围，可以通过立法加以列举。主动公开的主要内容包括：行政法规、规章等规范性文件的制定、修改及其解释，行政主体的机构设置、职责权限以及办事规则，行政主体的采购协议书、机关的预决算书，重大行政事项的决策、计划、指导等。与被动公开的信息具有非确定性相比较，行政主体主动公开的信息则具有相对确定性和明确性。
第四、主动公开的形式灵活多样。根据行政主体的管辖范围，行政主体既可以通过政府公报公布行政信息，也可以通过出版、提供阅览的方式公开行政信息，还可以通过新闻会、新闻媒体以及公告栏、通知、会议旁听等方式主动公开。此外，由于信息技术的发展，通过政府网站公开业已成为大多数国家政府的普遍做法。
第五、主动公开必须配合多种保障措施才能使公开具有实效。由于主动公开在内容上涉及公众利益，如果行政主体应公开而不公开，直接受到侵犯的往往是公共利益而非个人利益。根据公共选择的理论，在这种情况下公民个人作为“经济人”通常不具有主张公开的直接利益，公民个人一般不会为了公共利益而主动诉求行政主体公开信息。因此，单纯通过赋予公民诉权的方式解决，可能因为没有起诉人而使这种公开措施失去意义，因而必须采取多种措施来保障。这些保障措施主要包括上级行政机关、议会、法院以及媒体的监督保障等。没有这些相关的监督保障措施，主动公开的内容就难以落实。
二、西方国家及我国台湾地区的主动公开制度
（一）主动公开的立法情况
各国均存在主动公开制度，没有主动公开制度的国家是不存在的。其区别只是主动公开的内容、范围以及采用的法律形式不同而已，有的国家在行政程序法中规定了主动公开的内容，有的国家在专门的政府信息公开法中规定主动公开的内容，还有的国家在两者之外，再以单独立法的形式规定政府主动公开的特定信息。
第一，行政程序法对主动公开制度的规定。各国行政程序法的调整范围不尽相同，有的国家的行政程序法规定了主动公开的内容，而有的国家则没有涉及。美国作为行政公开制度的代表，其1946年通过的《行政程序法》主要规定了主动公开。韩国的《行政程序法》规定了行政立法的预告这一主动公开方式。日本的《行政程序法》规定以不特定多数人为对象的行政指导应主动公开。台湾地区的《行政程序法》不但规定了行政机关订定法规命令应登载于政府公报，而且在第45条中还重述了其他法律对主动公开的规定⑷。
第二，专门的政府信息公开法对主动公开的规定。政府信息公开法作为规范政府信息公开的专门法律主要规定公开的原则、公开的限制以及公开的程序和保障措施，有的国家的政府信息公开法规定了政府必须主动公开的内容。如美国1966年制定并经修改的《情报自由法》，该法详细规定了主动公开的事项。澳大利亚1982年《资讯公开法》规定了主动公开的内容、方式和保障措施。该法第8条规定了每一政府机关必须主动公开的资讯。加拿大《资讯取得法》第5条也规定了政府应主动公开的有关资讯。台湾的《行政资讯公开办法》又对《行政程序法》第45条规定的主动公开内容加以说明，主动公开是台湾行政资讯公开的两种方式之一。虽然日本的《资讯公开法》仅规定了被动公开⑸，但是我们却不能据此就认为日本不存在主动公开制度。因为日本在制定《资讯公开法》以前曾制定有若干单行法令规定主动公开事项，比如行政机关向一般人民公布财政收支、可行性计划等则由其他法令规定⑹；通过公报公开政府法令也由单行法令规定。日本的《资讯公开法》有其特定的调整范围，其调整范围主要是公开的程序和救济，而对于主动公开事项则没有纳入其中，该法第二条第二项在界定了“行政文书”的含义之后接着规定：“政府公报、报告书、报纸、杂志、书籍及其他以不特定多数人为出售对象的出版物不作为该法适用的文件。”因此，我们可以说日本也存在主动公开制度。此外，葡萄牙、新西兰等国家的信息公开立法均对主动公开的事项有所规定。
第三、其他法律对主动公开的规定。有的国家在行政程序法和专门的政府信息公开法之外还制定有若干单行的法律规范，规定主动公开的行政事项。这些法律规范较为分散，有的表现为集中对单项行政事务的主动公开作出规定，而有的则是个别条款体现了这种公开。如美国1972年的《联邦咨询委员会法》和1976年的《阳光下的政府法》则集中对政府咨询委员会和合议制行政机关会议的公开作出规定，而美国的《政府道德法》则主要规定了政府主要官员的财产申报制度，其中个别条款体现了公开。德国的《环境资讯法》规定了环境状况的公开。台湾地区的《政府采购法》、《公职人员财产申报法》、《都市计划法》、《环境评估法》、《商标法》中均有关于政府资讯的主动公开。有的法律规范虽然没有规定政府活动必须主动公开，但是一旦政府的这一活动受其他机关的监督，而后一机关的活动法律要求必须公开时，实际结果也造成政府活动的公开。如台湾地区的《预算法》和《决算法》虽然没有规定政府的预算书和决算书必须主动公开，但是政府的预算书和决算书必须提交立法院审议，是对立法院的直接公开。而根据《立法院组织法》，立法院的会议必须公开举行，实际结果也是对公众的主动公开。
（二）主动公开的内容和范围
主动公开的内容和范围是政府信息公开制度的核心问题。那些行政信息必须主动公开，哪些行政信息不必主动公开，是由多种因素决定的。它不但取决于一国的民主政治和经济发展状况，也取决于行政权力的受制约状况。在现代民主国家，为弥补议会民主制的不足和缺陷，防止作为“人”的政府误用或者滥用“权”，就必然要求政府全面地公开其活动，除非为了“被人”的利益才可以不公开；在完备的市场经济体制下，工商企业的投资、经营和决策越来越依赖于对信息的掌握程度，这些市场主体也需要政府公开各类经济信息；政府行政权力越受制约，其公开的范围也就越广泛，相反，行政权力较少受到制约，其公开的范围就可能狭窄。可见，一国政府的信息公开制度也是其政治、经济和法治发展实际水平的侧面反映。考察有关国家的主动公开制度，可以发现主动公开的内容主要包括：
第一、政府规章、法令的制定程序。美国《联邦行政程序法》第553条规定了政府规章的主动公开，行政机关在制定规章之前应在联邦登记上公告或直接通知利害关系人，公告或通知的内容包括制定规章的时间、地点、性质说明；制定规章的依据，拟定规章的条款或涉及的主题和问题的说明等。韩国《行政程序法》第41条规定，制定、修正或废止与国民权利义务或日常生活有关的法令时，制定该立法提案的行政机关应予以预告。法国1978年制定的《改善行政机关与公众关系法》第9条规定，行政机关必须主动公开对实体法的解释或对行政程序进行描述的指示、指令、通令。台湾地区的《行政程序法》规定了政府法令的预告程序，该法第154条规定行政机关拟订法规、命令时，除情况急迫显然无法事先公告者外，应通过政府公报或新闻予以公告，并载明下列事项：订定机关的名称；订定的依据；草案全文或主要内容及异议的期间等。此外，有的国家在宪法中规定政府法令的公开方式，如德国。
第二、行政机关的组织职能、办事的实体和程序规则。美国《情报自由法》对此有详细的规定，主要包括两类：第一类是必须在联邦登记上主动公开的文件：1、机关的组织；2、机关的职能和工作方法；3、程序规则；4、实体规则、政策和影响公众权利的解释；5、上述各项的修改、订正和废除。第二类是在联邦登记以外必须主动公开的文件⑺，包括：1、裁决案件的最终理由，包括附议的意见和反对意见在内以及裁定书；2、该机关所采取的未在联邦登记上公布的政策说明和解释；3、对公众有影响的行政职员手册和指示。如果公布上述文件明显地不正当地侵犯个人隐私权的，可在必要的范围内删除暴露个人身份的细节。由于美国系普通法国家存在先例约束原则，后一类必须主动公开的事项实际上仍然属于行政机关的办事规则，这些规则包括实体规则和程序规则。
新西兰1982年的《公务资讯法》第20条、澳大利亚1982年的《公开资讯法》第8条均规定了政府必须主动公开的特定文件与资讯，其内容主要包括：行政机关的组织、职能；公众参与行政机关制定政策和执行法律过程的方法；行政机关所拥有的各类文件的名单；公众可以查询、购买或接触到行政机关的文件等获得情报的方法。加拿大《资讯取得法》第5条也规定了政府的组织与职能、机关的各类办事手册等资讯应通过政府公报或出版予以公开。此外，台湾的《行政资讯公开办法》规定行政机关的许认可条件应主动公开。
第三、除了通过行政程序法和专门的政府信息公开法规定主动公开的内容之外，其他法律规范中也往往涉及主动公开的事项。这些应主动公开的事项包括：1、合议制行政机关的会议及会议记录。如美国的《阳光下的政府法》、《联邦政府咨询委员会法》有专门规定。2、公职人员及其家属的财产收支状况，由公职人员财产申报法予以规定。3、公共工程和政府采购文书。由政府采购合同法规定。4、行政机关的预算、决算及其执行情况。议会对政府的财政控制是议会监督的一项重要内容，在西方资本主义国家政府的财政预决算及其执行情况始终是公开透明的。5、行政机关相关业务的统计。6、政府文官的录用等等。
总之，从各国的行政公开制度不难看出，主动公开的内容和范围主要集中于三个方面：一是政府法令或规章的制定程序，包括法令或规章的制定机关、制定理由、依据和规章的内容及其说明。二是行政机关的组织、职责权限及其所适用的规范性文件、办事规则。三是涉及公共利益的其他重大行政事项。由于各国对行政信息的理解不同，因此规定行政信息公开的法律形式也有所不同。
（三）主动公开的形式
主动公开的形式是指行政主体通过何种手段、途径或方法将法定公开的事项公之于众，其目的在于使公众知悉以备查阅和利用。采用何种具体形式公开，主要取决于政府信息的重要程度和适用范围。如果说行政公开的内容和范围是各国行政情报公开制度的实体内容，那么行政公开的具体形式则是其程序性内容。实体性内容必须通过程序性内容加以贯彻落实，否则，缺乏程序性内容，公开的实体内容也难以落实。因此行政公开的形式在行政信息公开制度中占有重要的地位，根据有关国家的立法，主动公开的形式主要有：
第一、政府公报，政府公报是公布政府规章及其他重要行政信息的法定方法，且大多已形成制度。根据美国《情报自由法》第1条第1款的规定，通过联邦登记予以公布是主动公开的重要途径。另外，美国《联邦行政程序法》规定了规章的制定程序必须在联邦登记上公布。台湾地区的《行政程序法》和《行政资讯公开办法》也规定了政府公报这种公开方式。
第二、出版发售或提供阅览。除了必须在政府公报上公布的文件之外，还有一些政府文件，其地位不如上述文件重要，或者由于数量太多不适宜登载于政府公报，但由于它们具有指导行政主体活动的作用，因此一般是通过出版发售的方式予以公开，或者放置于机关的阅览室内，由公众按照行政机关规定的程序查阅或者复制。由于上述文件内容庞杂、数量巨大，因此，需要行政主体根据一定的标准编制索引，以便公众更容易地找到所需要的文件。美国《情报自由法》第2条规定了这种公开方式，即每一行政机关，依据出版公布规则，均应将下列行政信息提供一般公众阅览及复印。我国台湾地区《行政资讯公开法》也规定了此种公开方式。
第三、政府网站。如前所述，公开信息的方式受技术手段的强烈影响，随着通讯技术和网络技术的广泛应用和普及，各国政府也充分利用先进的信息技术，不断改进信息的公开和提供方式，使政府从封闭走向开放。1996年克林顿政府专门颁布了电子信息自由法案，该法案规定美国政府必须建立自己的政府网站，并在网站上通过三种形式公开政府信息：建立电子阅览室；建立电子信息自由法资料的导引；刊载上年度本政府机构对信息自由法执行的报告，包括为公开信息的个案及其原因⑻。台湾地区的《行政资讯公开法》第8条也规定了利用电信网路传送或其他方式供公众网上查询。多数国家是通过专门立法的方式予以规定，且这种公开方式扮演的角色越来越重要。
第四、定期召开记者会、说明会。政府对重大政策的制定或调整，对重大社会影响的事件的调查、统计等行政信息，通过召开记者会、说明会予以公布。各国政府特别是中央政府均有新闻发言人制度，据此公布政府的重大信息。这种公开方式在有些国家是由新闻法规定，如德国有的州规定，政府有向新闻出版界提供相关情报的义务⑼。台湾地区的《政府资讯公开法》第8条第4项规定了此种公开方式，政府可以采用举行记者会、说明会的方式主动公开政府信息。
第五、大众传播媒介。报刊、广播、电视等大众传播媒介在西方国家被称作“第四权力”，大众传播媒介不但可以通过政府新闻会获得政府信息，还可以通过“挖料”式采访、实况转播、邀请政府官员参与公共事务专题节目的讨论等多种形式报道政府活动的信息。目前，世界各国传播媒介已成为公众获取政府信息的主要来源，实际上，大众传播媒介不但直接推动了政府情报公开的立法⑽，而且其在公开政府信息方面将继续扮演重要的角色。在美国，记者不但通过参与政府举办的记者会获取政府信息，而且还可以根据《情报自由法》、《会议公开法》等法律查阅政府纪录、旁听政府会议，从而扮演政府公开信息和公众知情的桥梁。
第六、其他方式，如预告、通报、说明等。由于行政机关的职能不尽相同、活动方式多种多样，除了法定的公开方法之外，法律不能限制行政机关采用其他主动公开的方法，行政机关可以通过多种途径主动公开其握有的信息，只要这种方式能够足以使有关公众获知即可。
（四）主动公开的保障
在当代各国，政府的开放程序越来越决定社会经济和文化事业的发展速度和进程。为了充分发挥政府信息对社会所起的积极作用，公开行政信息已经演变为政府的一项新职能。这一职能的充分履行需要一系列保障措施和其他制度的配合。没有这些保障措施和配套制度，就不能保证主动公开信息的真实和及时。各国对行政信息公开的保障既包括行政信息公开法本身的保障，也包括行政信息公开法之外的其他制度的保障。前者要求行政情报公开法自身应当具备完备责任条款和程序条款，后者则要求完善其他法律制度来配合。它们共同构成了行政主体主动公开的保障制度。其中比较重要的制度和措施主要有：
第一、设立专门机构或人员。如前所述，公开行政信息作为一项新的政府职能，必须由专门的机构或人员来完成，这些机构或人员不仅负责主动公开工作，而且还可负责被动公开工作。没有机构或人员就无法履行这项职能。无论是对行政信息进行分类编制索引，还是提供阅览场所、更新和维护政府网站等均需要有关机构或人员负责。有的国家是在不增加机构或人员的情况下完成这些工作，而有的国家则是随着情报公开法的出台同时设立相关机构或人员来完成，前者如美国，后者如日本等。
第二、政府公报制度。政府公报制度是指强制行政主体定期将其法定必须公布的行政命令、行政管制措施及其他普遍涉及公民权利义务的情报发表于法定的公告媒介上，使行政情报能够及时、全面地为人们所知悉，否则该行政命令、行政措施或类似行政情报不生效的制度。完善的政府公报制度是政府公布规章的规范文本和重大行政事项的主要渠道。在西方发达国家，政府公报制度已经成为一项成熟的制度。
第三、对主动公开的救济制度。政府在信息工作中可能存在疏漏或失误，对于法定应当主动公开的事项可能不愿意公开或不及时公开，对此需要完善救济程序来保障，主要有行政救济和司法救济。有的国家情报公开法规定可以向行政机关首长提出申诉，如美国；有的国家则规定向专门设置的信息委员会申诉等，如日本、台湾、韩国等。在履行行政救济之后，仍然不满的，可以向法院提起诉讼由法院予以审查⑾。一般认为，司法救济是最具权威和最公正的救济途径。为了切实保障政府主动公开有关信息，美国政府信息公开法规定，原告可以向法院提请司法审查。这种诉讼属于公益诉讼，在日本称之为客观诉讼。
第四、新闻自由制度。通过制定新闻法建立新闻自由制度不但能够保障记者的采访权，还可以直接架起公开政府信息的桥梁，避免或防止政府迟延公开和虚假公开，“行政公开必须与新闻自由有机结合起来，这可能是一种积极直接而又现实的办法”⑿。世界上大多数国家均制定有新闻法，从而建立了新闻自由制度。世界上最早建立行政信息公开制度的国家瑞典就制定有《出版自由法》来保障新闻自由。可以说，新闻舆论在保障政府主动公开信息方面具有其他手段所不可替代的地位和作用，它是防止政府虚假公开和迟延公开的有效制约工具。
第五、国会对政府的监督制度。无论是内阁制国家还是总统制国家，国会对政府的监督制约都是一项传统权力，随着公开行政信息演化成为政府的一项职能，国会也将政府履行这一职能的情况纳入监督视野。如美国1974年修改《情报自由法》的一项重要内容就是增加了国会的监督，该修正案规定行政机关和司法部长必须每年向国会提交一份报告，说明情报自由法的执行情况，由国会判断和制止政府不负责任的拒绝公开文件的行为⒀。
三、我国主动公开制度存在的问题及若干对策
我国目前实行的行政信息公开制度主要是主动公开。政府信息公开制度开始于体制改革，并活跃于市场经济体制确立之后。
计划体制下，政府是社会全部信息资源的搜集者和控制者，一方面，政府通过搜集各类经济和社会信息，通过对信息加工然后进行决策，并通过下达计划贯彻其决策。另一方面，政府通过控制所有的信息资源进而实现对社会秩序的全面维持。政府无需公开各类行政信息，因为这些信息只对政府具有效用，对相对方几乎没有任何效用，相对方除了完成计划之外不需要其它信息，也根本没有对其它信息的需求，不具有获取政府信息的愿望和要求。可以说，秘密行政是计划经济的行政原则。在我国，行政信息公开的实践和制度建设是伴随着我国的政治、经济体制改革而逐渐开始并越来越成为人们关注的热点问题的。回顾我国政府公开信息的实践和制度建设，其大体脉络可以粗略地划分为两个方向：即“防止腐败型公开”和“发展经济型公开”。“防止腐败型公开”始于二十世纪八十年代中后期，这一时期提倡“政务公开”，其主要目的在于加强国家机关的廉政建设，防止腐败。其特征是中央靠政策推动，并同时伴随着一定程度的法制化。“发展经济型公开”开始于九十年代初我国确立社会主义市场经济体制，从这时开始的政府公开，其出发点和目的发生了明显的变化，其突出特点是政府公开信息不再是单纯的抵制腐败，而是为了促进经济发展，其推动力不仅仅有中央的政策推动，更主要的则是地方政府的主动创新。
考察我国的行政公开制度，其主要存在以下问题：
第一、我国行政信息公开的理论研究仍有待深入。究竟什么是行政信息？行政信息的范围如何？这些基本问题仍然没有搞清楚。
什么是行政信息、行政信息的范围有哪些，这些基本问题是研究政府信息公开理论的逻辑起点，是我们制定行政信息公开法建立政府信息制度的基础和前提。只有明确政府信息公开立法的调整对象才便于立法的准备工作。然而，在行政信息公开理论的有关论述中，大多数论者均强调应采用“排除式”来规定政府信息公开的范围，即除了法律规定保密的之外，其它信息一律公开，以公开为原则以不公开为例外。然而此种观点仍然没有回答究竟哪些政府信息应当公开。特别是近年来社会上某些重大事件发生后公众长时间不知情，无论是学者还是普通群众均强烈要求公开信息，如广西煤矿重大透水事件、天津的扎针事件、辽宁海城市豆奶中毒事件等等。根据安全生产等法律规范的规定，地方政府无疑首先获得此类情报信息，但是此类信息很难说是政府信息。因为如果将此类事件视为政府信息，当政府不予公布时，无论我们设计什么样的责任制度和救济制度都极有可能与事无补。假如是想通过赋予公民以起诉权的方式由法院强制其公开，那将是十分荒唐的。因为通过诉讼毕竟需要时间，那可能错过进行抢救、补救或者消除恐慌的最佳时机。如果通过规定工作人员的责任条款加以解决，这也往往是以时过境迁付出沉重代价为前提。因此真正的解决之道应当是弄清政府信息和社会公有信息之间的界限，将社会公共信息留给媒体，取消对媒体的不当限制，由新闻媒体以其新闻性和时效性对事件予以充分报道，才便于公众迅速知情，也才能督促有关政府及其部门迅速采取应对措施。
由于长期计划体制的不良影响，我国国家和社会高度融合，与西方国家相比，我国政府无论是在机构的规模上还是在与社会的关系上均有别于西方国家。社会政治、经济生活中几乎所有的信息均由政府掌控，随着经济的发展、改革的深化，必然导致国家和社会二元结构的重塑，公共信息也会从政府信息之中分离出来，给新闻媒体留下报道的空间。总之，“政府信息公开法的调整对象是政府信息，而非公共信息。⒁”事实上，美国图书馆和信息科学委员会1999年6月的《公有信息规则》中指出公有信息的法律保护有别于政府信息，因为公有信息不属于政府控制，所以政府信息公开法不能适用公共信息。
第二、行政程序法和行政信息公开法之间的关系有待首先厘定清楚。目前，在理论上我们并没有厘清行政程序法和行政信息公开法之间的关系。
由于行政程序立法本身涉及政府的信息公开，而行政信息公开法又专门调整政府信息公开，如果不对两者的调整范围作前瞻性的考虑，就容易造成两者在调整对象的交叉重复，就会出现立法上的“叠床架屋”现象⒂。就两者之间的关系而言，世界各国主要有两种模式：一是美国的合并模式，即制定单独的政府信息公开法，然后将其编入行政程序法，使政府信息公开法合并成为行政程序法的一个组成部分。二是德日的分离模式，即在行政程序法之外制定一般性、全面性的政府信息公开法，我国台湾地区也采用这种模式。我国目前大多数论者主张制定统一的行政信息公开法，但是在考虑行政信息公开的立法时应当为将来的行政程序立法在调整范围上留下余地，以防止两者之间出现台湾地区立法所出现的叠床架屋现象。可以说行政程序法和行政信息公开法两者应当有各自的调整范围，而不能互相交叉和重叠。双方的调整范围具有相互制约和排斥的关系。假如我国的行政程序法将行政立法程序纳入调整范围，那么，关于行政立法的公开应当一并规定，而不宜再由行政信息公开法予以规定，反之亦然。总之，对于正在制定中的行政信息公开条例而言，在调整对象上应通盘考虑与将来的行政程序立法的协调关系。此外，行政信息公开立法和其他单行法律之间的协调也应予以通盘考虑。
第三、公开的内容和范围狭窄。我国的行政公开制度仍然是一种浅层次的公开，主动公开的内容主要包括行政法规、规章签署后的公开，涉及公众利益的重大行政事项的公开，以及具体办事依据和程序的公开。如《立法法》、《行政法规制定程序规定》对行政法规、规章审议通过后的公开作了规定，部分省市政府制定的《规章制定程序办法》对地方政府规章的公开作了规定。《环境保护法》、《传染病防治法》、《统计法》、《产品质量法》、《价格法》等法律对环境状况、重大疫情、统计资料、产品质量及政府定价等涉及公众或消费者普遍利益的事项的公开作了规定，《商标法》、《专利法》规定了公告制度。国务院部门和地方人民政府还制定了若干规定、办法对具体办事程序予以公开。然而，上述公开内容是法治国家的最基本要求，主动公开的内容和范围仍有待拓展。
主动公开需要扩展的内容包括：1、行政法规、规章的制定机关、制定原因、草案以及审议过程中的重大分歧意见。2、行政法规、规章以外的其他规范性文件。实践中，国务院部门和地方人民政府在行政法规、规章之外还制定和通过了大量的规范性文件，习惯上这些规范性文件主要是通过内部传达，特别是政策性比较强一些规范性文件更是如此，没有向社会公开，只要这些规范性文件的实施可能影响公民的权利义务，就应当予以公开，应彻底废除内部传达这种秘密行政方式。3、行政机关对法律、法规和规章在具体适用过程所作的解释或者说明。下级行政机关在具体适用法律的过程中往往就有关法律、法规和规章的适用问题呈请上级行政机关进行解释或者说明，此类解释或者说明的实际作用往往相当于法律、法规或者规章，因此也应当予以公开。4、行政机关自身的组织、职责及机关所在地点。5、行政机关的办事程序，包括办事的部门和人员、办事的时限、许可审批的条件及有关异议的申诉救济途径。6、行政机关负责人任期内的施政计划、行政政策、行政指导文书和业务统计。7、行政机关的预算、决算书及其执行情况。8、公共工程和行政采购合同。9、各级人民政府主要组成人员及其家庭的财产收支状况。
第四、主动公开的形式简单、手段不足，缺乏一定的标准。我国的行政公开制度根据公开的内容，其主要的公开形式有：对行政法规、规章通过政府公报、政府网站、出版发行等方式予以公布；对涉及公众普遍利益的重大行政事项主要通过记者会、说明会或者报刊予以公开；对行政机关的具体办事规则主要由行政机关各自设置公告栏、印发手册等形式公开等等。主动公开无论是在形式上还是手段上均存在明显的不足和缺陷，缺乏一定的标准。
完善的公开形式和手段应包括以下几方面：1、建立健全政府公报制度，包括国务院部门公报、地方人民政府公报。在继续办好国务院公报的基础上，国务院各部门作为部门权限的行政机关，其领导方式主要是宏观上的领导，而非具体办案，主要是通过制定政策、具有普遍约束力的决定、命令等方式行使职权，因此应当健全部门公报制度，并通过政府公报公布规章的标准文本、公布规章的制定、修改、解释及其他规范性文件，并定期编制索引。具有规章制定权的地方人民政府也应健全政府公报体系，目前，有的地方人民政府通过出版发行“政报”来履行公布程序，但是，政报所刊载的内容往往包括新闻消息、领导人的讲话等事项，内容过于庞杂，因此，有必要建立地方政府公报体系。2、设置阅览场所，政府主动公开的信息除了通过出版发售等方式予以公开之外，各级行政机关还应设置专门的阅览场所，由公众免费阅览所有政府主动公开的信息。3、政府网站，政府网站作为便捷、高效的公开方式应做到及时更新。4、报刊，除了行政法规、规章可以通过政府公报、报刊予以公布之外，行政政策、行政指导文书以及政府采购合同书、预决算书也可以通过报刊予以公布。5、其他公开方式。
第五、缺乏对主动公开的相关保障措施。现行的公开制度既缺乏专门的负责机构和负责人员，也缺乏对不予公开的统一的责任条款和监督措施。
如前所述，公开信息已经演变成为政府的一项新职能，因此，必须由相关的机构和人员来履行这一职责，可以考虑由各级行政机关的政策法制研究机构来承担这一职能，从而避免行政机构和人员的进一步膨胀，这是其一。其二，完善主动公开的保障制度。首先，完善行政保障制度。任何未经正式公布或公民、法人不能通过正规媒体及时知悉其内容的法规、规章等规范性文件，不得具有法律效力。各级各类行政机关应当备足规定其职责的全部法律文件和工作手册等，供公众查阅和利用。否则，相关的行政机关负责人和直接责任人员应受到行政处分。其次，建立司法保障制度。由于主动公开的行政信息涉及公众的权益，当行政机关拒不主动公开应公开的信息时，会出现没有直接受害人的情况，一般情况下公民等相对人由于不具有诉讼利益不可能提起诉讼，对于此类公益诉讼，可以通过修改《行政诉讼法》和《国家赔偿法》予以弥补。比如通过立法确立行政机关的惩罚性赔偿责任，行政机关在此类信息诉讼中一旦败诉应承担原告所支付的费、交通费和误工费等损失。再次，建立人大的监督保障制度。行政机关不公开应当主动公开的行政信息或者虚假公开而被举报或投诉的，人大常委会应依法实行监督。随着信息公开职能地位的提高，各级人民政府在每年向人大提交审议的工作报告中应将信息公开工作一并向人大汇报，由人大审议，从而将政府的信息公开工作情况内容纳入人大监督的视野。
此外，新闻媒体作为政府主动公开信息的形式，其地位和作用日益凸现。绝大多数公民是通过新闻媒体了解政府信息的，新闻媒体已经成为政府信息公开工作的基石，没有这一基石作为依托，整个政府信息公开工作将成为“空中楼阁”。因此，为了保障新闻媒体客观、及时、准确地传播政府信息，迫切需要进行新闻法的立法工作，建立有中国特色的新闻自由制度，从而完善政府主动公开信息的形式。
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⑴法治斌，《迎接行政资讯公开时代的来临》大松行政法网，杨解君整理
⑵应松年陈天本《政府信息公开法律制度研究》，国家行政学院学报2002年4期
⑶皮纯协刘飞宇，《论我国行政公开制度的现状及其走向》，《法学杂志》2002年第1期
⑷台湾的《政府采购法》规定政府机关办理一定金额以上的采购活动，除了依法采用选择性招标或限制性招标外，一律公开招标。决标结果也应公告刊登于政府采购公报，并以书面通知各投标厂商。该法对政府采购的主动公开已经作出规定。但其《行政程序法》对此又加以重述。同样，台湾的《条约及协议处理准则》规定对外关系文书应刊登公报及定期出版，《行政程序法》也对此加以重述，等等。参见法治斌《迎接行政资讯公开时代的来临》一文，大松行政法网，杨解军整理
⑸法治斌《迎接行政资讯公开时代的来临》大松行政法网
⑹冯国基《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》，第55页，法律出版社
⑺同上，第966—969页《美国联邦行政程序法》第552条第二款
⑻李真黄瑞华，陈园《政府信息公开的立法研究》西安交通大学学报，2001，6
⑼冯国基《面向WTO的中国行政-行政资讯公开法律制度研究》第61页，法律出版社
⑽由于行政文件保密，新闻界得不到有新闻价值的信息和文件，强烈要求改革现制。美国新闻界于上个世纪五十年代积极倡导并推动了公众的“知情权”运动，这一运动的结果是，导致了美国国会颁布了《情报自由法》。宋小卫编译美国《情报自由法》的立法历程，新闻与传播研究，1994，2；王名扬《美国行政法》第956页，中国法制出版社
⑾应松年陈天本《政府信息公开法律制度研究》国家行政学院学报2002年4期
⑿姚西科涂敏《中美行政公开制度比较研究》行政法学研究，2001年2期
⒀王名扬《美国行政法》，第1022页，中国法制出版社
行政资讯范文篇6
「关键词」电子化政府；资讯科技；网际网路
一、电子化政府之定义
有关电子化政府的定义有学者观点与官方观点之区分。
（一）学者观点
1、西方学者观点
McGinnis在讨论电子化政府时，认为电子化政府指的是政府在任何时候、任何地点，提供任何人所需要的服务，而这项服务不仅是让每一个人得到欲寻求的答案，也是让每个人得到实质上的服务。因此，电子化政府是使用各种硬体、软体工具建立一个政府与政府间、政府与民众间的沟通桥梁。Canales则认为，电子化政府是政府改变提供给民众的服务型式，民众可不分昼夜地轻易满足其需求，而民众满足需求的地点不是在政府机构之办公地点，而是在网际网路上。JoshuaDean说，电子化政府即为政府运用现今科技的优点提供给民众更多及更好的资讯与服务。Rowena和Caroline认为，电子化政府是政府提供给民众一个实现自身权益的管道。Forman认为，电子化政府是利用数位科技（digitaltechnology）针对政府之作业模式做某种程度的改变，而这些改变使得政府的服务更加有效率。为了实现这个理想，人们利用本身的智慧，将科技的力量发挥到极限，而这股发挥至极限的力量所产生的效益，将使得政府的作业流程简化、作业成本降低、工作效能提高。Relyea及Shuler认为，电子化政府是政府发挥其功能的一种表现，透过资讯科技的使用，提供社会大众讯息的传递、资讯的流通、公共事务的服务，以提升政府作业的效率。[1]
2、我国台湾地区学者观点
我国台湾地区有学者认为，电子化政府是政府利用资讯和通信科技，形成网网相连，并且透过各式各样的服务设施，如自动电话语音、提款机、网际网路、公用资讯站等，提供各界不受时间、地点限制，主动完整的服务。也有学者认为，电子化政府是政府机关运用电脑网路系统，以及各种资讯服务设施，依机关、企业及民众方便的时间、地点及方式，提供自动化服务之总体概念。简言之，电子化政府是透过资讯网路系统，将政府机关、民众及资讯串连起来，建立即时互动系统，让政府资讯及服务更加便捷，随时随地可以获取信息。[2]还有学者认为，电子化政府是政府机关因应网际网路快速发展的趋势，将相关的资讯与服务设置于政府机关全球资讯网，作为民众与政府间二十四小时、全年无休的沟通管道，此一管道的运作以民众的权益为主要考量，并在最短的时间内将正确的资讯与优良的服务提供给需要的民众。[3]
上述学者对“电子化政府”的定义，实际上大同小异，我国台湾有人进行了如下总结：“电子化政府”乃指政府机关运用资讯通信技术形成相互连结，进行资讯交换，透过电话、电脑网路及共用资讯服务站等各种资讯设施，依企业与民众需求，以最方便的程序，直接提供更快速及创新的自动化服务。并以达成“单一窗口服务”为理想目标，不仅只是利用资讯通信科技的优势取代人工作业，更重要的是透过流程创新来加强各机关协调合作，改变传统作业流程，调整各机关的权责分工，并进而无形中打破传统组织层级节制的限制。[4]笔者认为该总结相对比较全面地揭示了“电子化政府”的本质。
（二）官方观点
根据联合国经济暨社会理事会（UnitedNationDepartmentofEconomicandSocialAffairs，UNDESA）的公共经济与公共行政署（DivisionforPublicEconomicandPublicAdministration，DPEPA）与美国公共行政学会（ASPA）于2002年所发表的《BenchmarkingE-government：AGlobalPerspective：AssessingTheProgressofUNMemberStates》报告中，对“电子化政府”的定义是：泛指公共部门所有资讯通信科技的平台与应用，其从政府透过“网际网路”与“全球资讯网”（WorldWideWeb，WWW）传输资讯给民众提供服务的角度来诠释“电子化政府”。[5]世界银行（WorldBank）则是将“电子化政府”定义为：政府使用资讯与通讯转换公民、企业和其他行政单位的关系，这些资讯通信科技可以提供多样化的目标，使政府传递更好的服务给公民，透过资讯充分授权公民，使政府管理更有效率。可以改善政府机构的回应性与课责型、避免较多的贪污腐败、提升行政透明度、提供人民较多便利性、降低服务成本并使政府税收成长。[6]
从上述官方机构的诠释可以发现，“电子化政府”是一种通过资讯通信技术，将政府、民众和企业联系在一起，使政府资讯和服务能够更加方便快捷地传递给企业和民众，以提升政府的生产力和效率。并且网络的公开性与透明性，有利于避免贪污腐败的发生。
二、电子化政府之起源
电子化政府的称谓首次出现在1993年美国政府在《ReengineeringThroughInformationTechnology》的报告中，目的是用来强调“利用资讯科技来革新政府”。根据美国政府资讯科技服务小组（GovernmentInformationTechnologyServices）声明，国家资讯基础建设的中心精神在于塑造顾客导向的政府，而更主要的目标在于创造更容易取得、更有效率以及更容易运用的政府服务。1993年美国政府将政府资讯政策作为政府施政的主轴，并提出了“国家资讯基础建设计划”（NationalInformationInfrastructure，NII），作为支持“电子化政府”运作的基础，此后的报告中设想建立起运用资讯科技与顾客互动的政府机制，并提出了八项服务重点，除包括电子福利支付系统、公共安全资讯网络、国际贸易资料系统外，还有“电子政府”运作的支持机制，具体包括保护隐私权与资讯安全、整合政府服务资讯基础建设、改善资讯科技的取得、增加联邦人员的生产利与提高资讯科技的素质等。这些举措引起了全球的重视，各其他先进国家纷纷开始效仿。
三、电子化政府之应用形式
电子化政府的应用形式，是指政府与顾客群之间的关系。一般认为包括三种形式，即政府对政府（G2G）、政府对企业（G2B）、政府对公民（G2C）。简要内容如下：[7]
（一）政府对政府
电子化政府的G2G应用形式是指，应用软体设备，改善政府内在的运作，其中包括会计、预算、人力资源等领域。另外也包括文件的概念或所谓资料库的解决方案等，这些通常能够减轻资讯管理的负担。G2G方案的目标是促进资料整合，以及经由除去分裂的系统来改善整个流程。这样的系统经过建立整个组织而不是单一机关的解决方案，能够进一步改善整个组织的决策。对于大型组织来讲，G2G方案对于G2B以及G2C奠定了一个基础。
（二）政府对企业
此种应用形式主要体现在政府对电子商务的应用，并把焦点放在了改善政府采购的效率上。政府机关内的职员都清楚，对于采购流程的改善是很艰难并十分具有挑战性的。对于政府采购实行电子化是今后改革的方向。网上申请功能，电子邮件传递的安排，以及对文件管理都有利于提高采购过程的效率与效能。G2B方案把焦点放在市场交易时能够减少采购的行政成本，以及扩大市场交易的机会，这与简化工作流程，减少邮寄时间，增加资料的正确性具有异曲同工之妙。
（三）政府对公民
当人们习惯于使用网际网路与银行、书店及其他商务服务进行交易时，他们会预期希望与政府能够进行类似的电子交易。G2C方案的范围包括努力减少交易成本，改善资讯传播，增加公民参与，以及使得传递简化且更有效率等。
从上述三种“电子化政府”的应用形式来看，资讯的取得、服务的传递以及双向的沟通，是“电子化政府”的基本核心功能，通过政府网站的应用，可以达到资讯公开透明、服务申办跨越时空限制、民主职能充分发挥的目的。而G2G的跨组织创新服务、G2B的便商服务、G2C的便民服务则是“电子化政府”用以提供顾客导向化的服务，以满足不同族群需要的手段，进而强化“电子化政府”功能应用的层面，这实际上是全球发展“电子化政府”的趋势。
四、电子化政府之内容
目前世界上各国虽然对“电子化政府”发展的需求不同，实际应用也基本属于因地制宜的情形，但归纳起来一般包括如下几个方面：[8]
（一）电子化公文
公文的管理与传输通过网路进行，使得公文更加科学和环保。
（二）电子资料库
政府建立起各项电子资料库，收集政府所有的数据和资讯，并且方便让民众通过网路获取资料。
（三）电子邮递
政府建立起电子邮递系统，提供电子目录服务，以增进政府间以及政府与社会间的沟通效率。
（四）社会保障电子系统服务
政府运用电子资料交换、磁卡等技术处理政府与各种社会保险作业，直接将政府的各种社会福利支付给受益人。
（五）电子商务
利用资讯技术建构网路安全的环境下，推动政府机关之间、政府与企业之间以电子资料交换技术进行通信和交易处理。
（六）政府电子采购与招标
在电子商务安全的前提下，进行政府部门以电子化方式与厂商进行采购、交易及支付处理作业。
（七）政府电子数据处理系统
该系统可以自动处理政府多项业务，如网上报税、海关报单、政府文件等业务，从而使得人们可以足不出户就能向政府提交业务申请。
（八）政府电子决策系统服务
该系统可为政府决策提供象决策分析等一样的服务帮助。
五、电子化政府之推动
资讯与通信科技的创新及普及应用，掀起了全世界电子化政府的浪潮，近年来无线、宽频及网路服务技术的创新进展，各种技术汇流整合，加上顾客关系管理、资料管理、知识管理等软体功能的进展，更为电子化政府注入了加倍发展的动力，进一步创造了公共服务的全新空间。因此，世界主要国家无不将电子化政府视为创新竞争优势的推进策略，竞相投入可观的资源，规划全新的e化服务，并配合政府再造运动的发展。下面就主要及各国家对电子化政府的推动情况作一简要介绍：[9]
（一）美国
美国因全球化危机、庞大官僚体系的行政支出及民众对政府信任的衰退，特别是在没有效能的行政成本上，公共部门的开销远大于私营部门。于是，克林顿总统任期内，提出了国家绩效评鉴计划，并于1993年3月3日命令副总统高尔组织国家绩效评鉴小组提出改革报告，并于同年提出了“国家资讯基础建设”（NII），其虽不是完全针对政府电子化目标所设定的。“但是，NII的提出揭示了美国政府重视资讯网路的发展，决定利用政府的力量来奠定资讯网路的基础，以促进网路的发展与普及化。”[10]1998年9月7日克林顿将全国绩效评鉴委员会更名为“全国协力推动政府再造委员会”（NationalPartnershipforReinventingGovernment，NPR）。
进入二十一世纪后，美国联邦政府成立了“水银”任务编组，改组由40多个机关65位代表组成，规划在2003年完成22项跨机关资讯整合性应用计划，并于2000年9月完成电子化政府入口网，提供2万多个联邦政府网站和4700万个政府网页的搜索服务，在1/4秒内完成5亿份文件的搜寻，建立90多个跨机关整合性、特定用途的入口网站。为使社会各阶层均能享受到电子化政府的服务效益，推动“延伸数位化效益：为众人工作的公共事务与服务指引”，作为各机关推动e化服务的参考依据。而在规范电子化政府的运作方面，制定了“电子化政府法”，强化网际网路的应用和民众参与。
（二）英国
撒切尔夫人执政期间，于1998年采用“续阶计划”改革方案，期望让管理者能自主管理，并具有管理的专业知识技巧和实务经验，使得每一个部门都能够发展专业化的服务管理技术。
为推动e化服务，英国政府在2001年2月推出公民网上服务入口网（UKOnlineCitizenPortal），除了提供政府资讯与服务的目录与检索外，主要提供民众多种生活主题式服务，如犯罪报案、死亡、旅行等，更进一步的发展包括：提供更多管道的服务；提供更人性化的界面服务及提供个人化服务；整合性网上申办等。
（三）加拿大
为推动电子化服务，加拿大政府于2004年完成了网上政府方案，不但将现有的服务与资讯上网，而且设计了新的服务，通过internet提高施政透明度与效率，促进民众参与政府决策，其主要策略包括：联邦机构约200项关键服务上网；健全基础设施，以电子平台解决认证及安全问题，协助整合服务；订定资讯管理与采购、认证、安全等政策；合作办理网上服务所需人力资源培训等。
（四）日本
日本政府于2001年提出了e-Japan计划，其重点内容包括：构建世界最先进的资讯与通信网路；推动资讯教育学习以及人力资源发展；推动电子商务发展；推动政府行政数位化，发展电子化申办服务；建构电子认证机制，推动资讯及网路安全；发展电子投票选举等。
日本政府在推动行政数位化方面，2000年9月中央政府已发展网上服务项目120余项，占全部10541项的1.2%.2000年3月中央机关已设置网站874个，公务员每1.4人拥有1台电脑，地方政府已设置网站的比例为66.4%，公务员2人拥有1台电脑。日本政府在2003年推出相关行政数位化重要措施，包括：政府资讯电子化服务、电子申办、电子税务、电子采购、行政无纸化等。
（五）新加坡
新加坡以2000年公布的《Infocomm21StrategicPlan》作为推动蓝图，藉由资讯通信技术，提升国家竞争力和人民生活品质，促进国家资讯通信产业的发展，促成新加坡晋升主要世界经济体行列。
推动计划包括商务e化转型、政府e化服务扩展及e化生活的提升等方面。
针对政府e化服务不分，新加坡于2000年7月投入15亿新加坡币推动为期三年的电子政府行动计划，其施行的策略有提倡知识平台、推动政府e化服务、引进新技术、改善作业效率、完善的资通基础建设，如智慧卡、资通训练等。
六、电子化政府之未来发展趋势
综合上述各国推动发展的情形，各先进国家未来电子化政府的发展趋势可归纳为如下几个方面：[11]
（一）政府服务上网
政府将广泛应用网际网路为民众提供更方便快捷的网上服务，包括预约、网上换发证明文件、网上报税、网上缴交罚款、网上申办等，民众将逐渐习惯使用浏览器以自助的方式上网取得政府资讯及服务。同时，政府也将广泛为运用设置于公共场所的“公用资讯站”，以及自动柜员机等自动化服务设施，提供单一窗口及多元化的服务。
（二）智慧卡的应用
智慧卡（smartICcard）将逐渐作为个人基本资料储存及网上申办身分辨识的重要媒介，政府将推广应用智慧卡提供民众身分识别、网路安全认证、医疗保险认证、假释许可等各种服务。
（三）知识经济发展
资讯通讯科技将成为影响各国经济发展荣枯的重要因素，以知识为本位的经济即将改变全球经济发展形态，电子化政府将是支持知识经济发展的关键。由于网路上安全认证技术之采用，以网际网路为基础的电子商务将普遍为政府、企业及民众利用，藉由资讯与通讯科技，电子化政府将大幅提升资讯公开和流通的效率，促进知识经济发展。
（四）消除数位落差
电子化政府的推动必须避免造成资讯富者愈富、贫者愈贫的失衡现象，必须普及城乡宽频网路建设与资讯教育，让资讯的应用普及到社会的每个层级和地理上的每个角落，并且照顾到弱势群体，减少知识落差。
（五）迈向知识管理
知识管理的目的是要提高机构智慧或企业智商，也就是为了要使机构的“生产力”、“应变力”、“工作职能”及“创意力”的再提升。而机构智慧的高低，取决于该机构是否广泛分享资讯，以及如何善用彼此的观念成长。配合知识经济的发展，知识将成为生产力提升与经济成长的主要驱动力，随着资讯通讯科技的应用发展，电子化政府也将由资讯管理迈向知识管理，成为知识型、智慧型政府。
「注释」
[1]转引自石宜昌：《台湾电子化政府：县市政府网站属性研究》，指导教授：孙国祥，南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文，中华民国九十年，第18-19页。
[2]转引自刘淑华：《资讯政策决策者在电子化政府中的责任——以县市政府为例》，直到教授：黄朝盟，东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，中华民国九十二年，第5页。
[3]石宜昌：《台湾电子化政府：县市政府网站属性研究》，指导教授：孙国祥，南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文，中华民国九十年，第20页。
[4]赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第20页。
[5]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第19页。
[6]TheWorldBank：《ADefinitionofE-Government》
[7]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第21-22页。
[8]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第20-21页。
[9]参见徐仙卿：《电子化政府之研究——以户政资讯化为例》，指导教授：史美强，东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，中华民国九十三年，第27-32页。
行政资讯范文篇7
「关键词」电子化政府；资讯科技；网际网路
一、电子化政府之定义
有关电子化政府的定义有学者观点与官方观点之区分。
（一）学者观点
1、西方学者观点
McGinnis在讨论电子化政府时，认为电子化政府指的是政府在任何时候、任何地点，提供任何人所需要的服务，而这项服务不仅是让每一个人得到欲寻求的答案，也是让每个人得到实质上的服务。因此，电子化政府是使用各种硬体、软体工具建立一个政府与政府间、政府与民众间的沟通桥梁。Canales则认为，电子化政府是政府改变提供给民众的服务型式，民众可不分昼夜地轻易满足其需求，而民众满足需求的地点不是在政府机构之办公地点，而是在网际网路上。JoshuaDean说，电子化政府即为政府运用现今科技的优点提供给民众更多及更好的资讯与服务。Rowena和Caroline认为，电子化政府是政府提供给民众一个实现自身权益的管道。Forman认为，电子化政府是利用数位科技（digitaltechnology）针对政府之作业模式做某种程度的改变，而这些改变使得政府的服务更加有效率。为了实现这个理想，人们利用本身的智慧，将科技的力量发挥到极限，而这股发挥至极限的力量所产生的效益，将使得政府的作业流程简化、作业成本降低、工作效能提高。Relyea及Shuler认为，电子化政府是政府发挥其功能的一种表现，透过资讯科技的使用，提供社会大众讯息的传递、资讯的流通、公共事务的服务，以提升政府作业的效率。[1]
2、我国台湾地区学者观点
我国台湾地区有学者认为，电子化政府是政府利用资讯和通信科技，形成网网相连，并且透过各式各样的服务设施，如自动电话语音、提款机、网际网路、公用资讯站等，提供各界不受时间、地点限制，主动完整的服务。也有学者认为，电子化政府是政府机关运用电脑网路系统，以及各种资讯服务设施，依机关、企业及民众方便的时间、地点及方式，提供自动化服务之总体概念。简言之，电子化政府是透过资讯网路系统，将政府机关、民众及资讯串连起来，建立即时互动系统，让政府资讯及服务更加便捷，随时随地可以获取信息。[2]还有学者认为，电子化政府是政府机关因应网际网路快速发展的趋势，将相关的资讯与服务设置于政府机关全球资讯网，作为民众与政府间二十四小时、全年无休的沟通管道，此一管道的运作以民众的权益为主要考量，并在最短的时间内将正确的资讯与优良的服务提供给需要的民众。[3]
上述学者对“电子化政府”的定义，实际上大同小异，我国台湾有人进行了如下总结：“电子化政府”乃指政府机关运用资讯通信技术形成相互连结，进行资讯交换，透过电话、电脑网路及共用资讯服务站等各种资讯设施，依企业与民众需求，以最方便的程序，直接提供更快速及创新的自动化服务。并以达成“单一窗口服务”为理想目标，不仅只是利用资讯通信科技的优势取代人工作业，更重要的是透过流程创新来加强各机关协调合作，改变传统作业流程，调整各机关的权责分工，并进而无形中打破传统组织层级节制的限制。[4]笔者认为该总结相对比较全面地揭示了“电子化政府”的本质。
（二）官方观点
根据联合国经济暨社会理事会（UnitedNationDepartmentofEconomicandSocialAffairs，UNDESA）的公共经济与公共行政署（DivisionforPublicEconomicandPublicAdministration，DPEPA）与美国公共行政学会（ASPA）于2002年所发表的《BenchmarkingE-government：AGlobalPerspective：AssessingTheProgressofUNMemberStates》报告中，对“电子化政府”的定义是：泛指公共部门所有资讯通信科技的平台与应用，其从政府透过“网际网路”与“全球资讯网”（WorldWideWeb，WWW）传输资讯给民众提供服务的角度来诠释“电子化政府”。[5]世界银行（WorldBank）则是将“电子化政府”定义为：政府使用资讯与通讯转换公民、企业和其他行政单位的关系，这些资讯通信科技可以提供多样化的目标，使政府传递更好的服务给公民，透过资讯充分授权公民，使政府管理更有效率。可以改善政府机构的回应性与课责型、避免较多的贪污腐败、提升行政透明度、提供人民较多便利性、降低服务成本并使政府税收成长。[6]
从上述官方机构的诠释可以发现，“电子化政府”是一种通过资讯通信技术，将政府、民众和企业联系在一起，使政府资讯和服务能够更加方便快捷地传递给企业和民众，以提升政府的生产力和效率。并且网络的公开性与透明性，有利于避免贪污腐败的发生。
二、电子化政府之起源
电子化政府的称谓首次出现在1993年美国政府在《ReengineeringThroughInformationTechnology》的报告中，目的是用来强调“利用资讯科技来革新政府”。根据美国政府资讯科技服务小组（GovernmentInformationTechnologyServices）声明，国家资讯基础建设的中心精神在于塑造顾客导向的政府，而更主要的目标在于创造更容易取得、更有效率以及更容易运用的政府服务。1993年美国政府将政府资讯政策作为政府施政的主轴，并提出了“国家资讯基础建设计划”（NationalInformationInfrastructure，NII），作为支持“电子化政府”运作的基础，此后的报告中设想建立起运用资讯科技与顾客互动的政府机制，并提出了八项服务重点，除包括电子福利支付系统、公共安全资讯网络、国际贸易资料系统外，还有“电子政府”运作的支持机制，具体包括保护隐私权与资讯安全、整合政府服务资讯基础建设、改善资讯科技的取得、增加联邦人员的生产利与提高资讯科技的素质等。这些举措引起了全球的重视，各其他先进国家纷纷开始效仿。
三、电子化政府之应用形式
电子化政府的应用形式，是指政府与顾客群之间的关系。一般认为包括三种形式，即政府对政府（G2G）、政府对企业（G2B）、政府对公民（G2C）。简要内容如下：[7]
（一）政府对政府
电子化政府的G2G应用形式是指，应用软体设备，改善政府内在的运作，其中包括会计、预算、人力资源等领域。另外也包括文件的概念或所谓资料库的解决方案等，这些通常能够减轻资讯管理的负担。G2G方案的目标是促进资料整合，以及经由除去分裂的系统来改善整个流程。这样的系统经过建立整个组织而不是单一机关的解决方案，能够进一步改善整个组织的决策。对于大型组织来讲，G2G方案对于G2B以及G2C奠定了一个基础。
（二）政府对企业
此种应用形式主要体现在政府对电子商务的应用，并把焦点放在了改善政府采购的效率上。政府机关内的职员都清楚，对于采购流程的改善是很艰难并十分具有挑战性的。对于政府采购实行电子化是今后改革的方向。网上申请功能，电子邮件传递的安排，以及对文件管理都有利于提高采购过程的效率与效能。G2B方案把焦点放在市场交易时能够减少采购的行政成本，以及扩大市场交易的机会，这与简化工作流程，减少邮寄时间，增加资料的正确性具有异曲同工之妙。
（三）政府对公民
当人们习惯于使用网际网路与银行、书店及其他商务服务进行交易时，他们会预期希望与政府能够进行类似的电子交易。G2C方案的范围包括努力减少交易成本，改善资讯传播，增加公民参与，以及使得传递简化且更有效率等。
从上述三种“电子化政府”的应用形式来看，资讯的取得、服务的传递以及双向的沟通，是“电子化政府”的基本核心功能，通过政府网站的应用，可以达到资讯公开透明、服务申办跨越时空限制、民主职能充分发挥的目的。而G2G的跨组织创新服务、G2B的便商服务、G2C的便民服务则是“电子化政府”用以提供顾客导向化的服务，以满足不同族群需要的手段，进而强化“电子化政府”功能应用的层面，这实际上是全球发展“电子化政府”的趋势。
四、电子化政府之内容
目前世界上各国虽然对“电子化政府”发展的需求不同，实际应用也基本属于因地制宜的情形，但归纳起来一般包括如下几个方面：[8]
（一）电子化公文
公文的管理与传输通过网路进行，使得公文更加科学和环保。
（二）电子资料库
政府建立起各项电子资料库，收集政府所有的数据和资讯，并且方便让民众通过网路获取资料。
（三）电子邮递
政府建立起电子邮递系统，提供电子目录服务，以增进政府间以及政府与社会间的沟通效率。
（四）社会保障电子系统服务
政府运用电子资料交换、磁卡等技术处理政府与各种社会保险作业，直接将政府的各种社会福利支付给受益人。
（五）电子商务
利用资讯技术建构网路安全的环境下，推动政府机关之间、政府与企业之间以电子资料交换技术进行通信和交易处理。
（六）政府电子采购与招标
在电子商务安全的前提下，进行政府部门以电子化方式与厂商进行采购、交易及支付处理作业。
（七）政府电子数据处理系统
该系统可以自动处理政府多项业务，如网上报税、海关报单、政府文件等业务，从而使得人们可以足不出户就能向政府提交业务申请。
（八）政府电子决策系统服务
该系统可为政府决策提供象决策分析等一样的服务帮助。
五、电子化政府之推动
资讯与通信科技的创新及普及应用，掀起了全世界电子化政府的浪潮，近年来无线、宽频及网路服务技术的创新进展，各种技术汇流整合，加上顾客关系管理、资料管理、知识管理等软体功能的进展，更为电子化政府注入了加倍发展的动力，进一步创造了公共服务的全新空间。因此，世界主要国家无不将电子化政府视为创新竞争优势的推进策略，竞相投入可观的资源，规划全新的e化服务，并配合政府再造运动的发展。下面就主要及各国家对电子化政府的推动情况作一简要介绍：[9]
（一）美国
美国因全球化危机、庞大官僚体系的行政支出及民众对政府信任的衰退，特别是在没有效能的行政成本上，公共部门的开销远大于私营部门。于是，克林顿总统任期内，提出了国家绩效评鉴计划，并于1993年3月3日命令副总统高尔组织国家绩效评鉴小组提出改革报告，并于同年提出了“国家资讯基础建设”（NII），其虽不是完全针对政府电子化目标所设定的。“但是，NII的提出揭示了美国政府重视资讯网路的发展，决定利用政府的力量来奠定资讯网路的基础，以促进网路的发展与普及化。”[10]1998年9月7日克林顿将全国绩效评鉴委员会更名为“全国协力推动政府再造委员会”（NationalPartnershipforReinventingGovernment，NPR）。
进入二十一世纪后，美国联邦政府成立了“水银”任务编组，改组由40多个机关65位代表组成，规划在2003年完成22项跨机关资讯整合性应用计划，并于2000年9月完成电子化政府入口网，提供2万多个联邦政府网站和4700万个政府网页的搜索服务，在1/4秒内完成5亿份文件的搜寻，建立90多个跨机关整合性、特定用途的入口网站。为使社会各阶层均能享受到电子化政府的服务效益，推动“延伸数位化效益：为众人工作的公共事务与服务指引”，作为各机关推动e化服务的参考依据。而在规范电子化政府的运作方面，制定了“电子化政府法”，强化网际网路的应用和民众参与。
（二）英国
撒切尔夫人执政期间，于1998年采用“续阶计划”改革方案，期望让管理者能自主管理，并具有管理的专业知识技巧和实务经验，使得每一个部门都能够发展专业化的服务管理技术。
为推动e化服务，英国政府在2001年2月推出公民网上服务入口网（UKOnlineCitizenPortal），除了提供政府资讯与服务的目录与检索外，主要提供民众多种生活主题式服务，如犯罪报案、死亡、旅行等，更进一步的发展包括：提供更多管道的服务；提供更人性化的界面服务及提供个人化服务；整合性网上申办等。
（三）加拿大
为推动电子化服务，加拿大政府于2004年完成了网上政府方案，不但将现有的服务与资讯上网，而且设计了新的服务，通过internet提高施政透明度与效率，促进民众参与政府决策，其主要策略包括：联邦机构约200项关键服务上网；健全基础设施，以电子平台解决认证及安全问题，协助整合服务；订定资讯管理与采购、认证、安全等政策；合作办理网上服务所需人力资源培训等。
（四）日本
日本政府于2001年提出了e-Japan计划，其重点内容包括：构建世界最先进的资讯与通信网路；推动资讯教育学习以及人力资源发展；推动电子商务发展；推动政府行政数位化，发展电子化申办服务；建构电子认证机制，推动资讯及网路安全；发展电子投票选举等。
日本政府在推动行政数位化方面，2000年9月中央政府已发展网上服务项目120余项，占全部10541项的1.2%.2000年3月中央机关已设置网站874个，公务员每1.4人拥有1台电脑，地方政府已设置网站的比例为66.4%，公务员2人拥有1台电脑。日本政府在2003年推出相关行政数位化重要措施，包括：政府资讯电子化服务、电子申办、电子税务、电子采购、行政无纸化等。
（五）新加坡
新加坡以2000年公布的《Infocomm21StrategicPlan》作为推动蓝图，藉由资讯通信技术，提升国家竞争力和人民生活品质，促进国家资讯通信产业的发展，促成新加坡晋升主要世界经济体行列。
推动计划包括商务e化转型、政府e化服务扩展及e化生活的提升等方面。
针对政府e化服务不分，新加坡于2000年7月投入15亿新加坡币推动为期三年的电子政府行动计划，其施行的策略有提倡知识平台、推动政府e化服务、引进新技术、改善作业效率、完善的资通基础建设，如智慧卡、资通训练等。
六、电子化政府之未来发展趋势
综合上述各国推动发展的情形，各先进国家未来电子化政府的发展趋势可归纳为如下几个方面：[11]
（一）政府服务上网
政府将广泛应用网际网路为民众提供更方便快捷的网上服务，包括预约、网上换发证明文件、网上报税、网上缴交罚款、网上申办等，民众将逐渐习惯使用浏览器以自助的方式上网取得政府资讯及服务。同时，政府也将广泛为运用设置于公共场所的“公用资讯站”，以及自动柜员机等自动化服务设施，提供单一窗口及多元化的服务。
（二）智慧卡的应用
智慧卡（smartICcard）将逐渐作为个人基本资料储存及网上申办身分辨识的重要媒介，政府将推广应用智慧卡提供民众身分识别、网路安全认证、医疗保险认证、假释许可等各种服务。
（三）知识经济发展
资讯通讯科技将成为影响各国经济发展荣枯的重要因素，以知识为本位的经济即将改变全球经济发展形态，电子化政府将是支持知识经济发展的关键。由于网路上安全认证技术之采用，以网际网路为基础的电子商务将普遍为政府、企业及民众利用，藉由资讯与通讯科技，电子化政府将大幅提升资讯公开和流通的效率，促进知识经济发展。
（四）消除数位落差
电子化政府的推动必须避免造成资讯富者愈富、贫者愈贫的失衡现象，必须普及城乡宽频网路建设与资讯教育，让资讯的应用普及到社会的每个层级和地理上的每个角落，并且照顾到弱势群体，减少知识落差。
（五）迈向知识管理
知识管理的目的是要提高机构智慧或企业智商，也就是为了要使机构的“生产力”、“应变力”、“工作职能”及“创意力”的再提升。而机构智慧的高低，取决于该机构是否广泛分享资讯，以及如何善用彼此的观念成长。配合知识经济的发展，知识将成为生产力提升与经济成长的主要驱动力，随着资讯通讯科技的应用发展，电子化政府也将由资讯管理迈向知识管理，成为知识型、智慧型政府。
「注释」
[1]转引自石宜昌：《台湾电子化政府：县市政府网站属性研究》，指导教授：孙国祥，南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文，中华民国九十年，第18-19页。
[2]转引自刘淑华：《资讯政策决策者在电子化政府中的责任——以县市政府为例》，直到教授：黄朝盟，东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，中华民国九十二年，第5页。
[3]石宜昌：《台湾电子化政府：县市政府网站属性研究》，指导教授：孙国祥，南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文，中华民国九十年，第20页。
[4]赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第20页。
[5]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第19页。
[6]TheWorldBank：《ADefinitionofE-Government》
[7]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第21-22页。
[8]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第20-21页。
[9]参见徐仙卿：《电子化政府之研究——以户政资讯化为例》，指导教授：史美强，东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，中华民国九十三年，第27-32页。
行政资讯范文篇8
「关键词」电子化政府；资讯科技；网际网路
一、电子化政府之定义
有关电子化政府的定义有学者观点与官方观点之区分。
（一）学者观点
1、西方学者观点
McGinnis在讨论电子化政府时，认为电子化政府指的是政府在任何时候、任何地点，提供任何人所需要的服务，而这项服务不仅是让每一个人得到欲寻求的答案，也是让每个人得到实质上的服务。因此，电子化政府是使用各种硬体、软体工具建立一个政府与政府间、政府与民众间的沟通桥梁。Canales则认为，电子化政府是政府改变提供给民众的服务型式，民众可不分昼夜地轻易满足其需求，而民众满足需求的地点不是在政府机构之办公地点，而是在网际网路上。JoshuaDean说，电子化政府即为政府运用现今科技的优点提供给民众更多及更好的资讯与服务。Rowena和Caroline认为，电子化政府是政府提供给民众一个实现自身权益的管道。Forman认为，电子化政府是利用数位科技（digitaltechnology）针对政府之作业模式做某种程度的改变，而这些改变使得政府的服务更加有效率。为了实现这个理想，人们利用本身的智慧，将科技的力量发挥到极限，而这股发挥至极限的力量所产生的效益，将使得政府的作业流程简化、作业成本降低、工作效能提高。Relyea及Shuler认为，电子化政府是政府发挥其功能的一种表现，透过资讯科技的使用，提供社会大众讯息的传递、资讯的流通、公共事务的服务，以提升政府作业的效率。[1]
2、我国台湾地区学者观点
我国台湾地区有学者认为，电子化政府是政府利用资讯和通信科技，形成网网相连，并且透过各式各样的服务设施，如自动电话语音、提款机、网际网路、公用资讯站等，提供各界不受时间、地点限制，主动完整的服务。也有学者认为，电子化政府是政府机关运用电脑网路系统，以及各种资讯服务设施，依机关、企业及民众方便的时间、地点及方式，提供自动化服务之总体概念。简言之，电子化政府是透过资讯网路系统，将政府机关、民众及资讯串连起来，建立即时互动系统，让政府资讯及服务更加便捷，随时随地可以获取信息。[2]还有学者认为，电子化政府是政府机关因应网际网路快速发展的趋势，将相关的资讯与服务设置于政府机关全球资讯网，作为民众与政府间二十四小时、全年无休的沟通管道，此一管道的运作以民众的权益为主要考量，并在最短的时间内将正确的资讯与优良的服务提供给需要的民众。[3]
上述学者对“电子化政府”的定义，实际上大同小异，我国台湾有人进行了如下总结：“电子化政府”乃指政府机关运用资讯通信技术形成相互连结，进行资讯交换，透过电话、电脑网路及共用资讯服务站等各种资讯设施，依企业与民众需求，以最方便的程序，直接提供更快速及创新的自动化服务。并以达成“单一窗口服务”为理想目标，不仅只是利用资讯通信科技的优势取代人工作业，更重要的是透过流程创新来加强各机关协调合作，改变传统作业流程，调整各机关的权责分工，并进而无形中打破传统组织层级节制的限制。[4]笔者认为该总结相对比较全面地揭示了“电子化政府”的本质。
（二）官方观点
根据联合国经济暨社会理事会（UnitedNationDepartmentofEconomicandSocialAffairs，UNDESA）的公共经济与公共行政署（DivisionforPublicEconomicandPublicAdministration，DPEPA）与美国公共行政学会（ASPA）于2002年所发表的《BenchmarkingE-government：AGlobalPerspective：AssessingTheProgressofUNMemberStates》报告中，对“电子化政府”的定义是：泛指公共部门所有资讯通信科技的平台与应用，其从政府透过“网际网路”与“全球资讯网”（WorldWideWeb，WWW）传输资讯给民众提供服务的角度来诠释“电子化政府”。[5]世界银行（WorldBank）则是将“电子化政府”定义为：政府使用资讯与通讯转换公民、企业和其他行政单位的关系，这些资讯通信科技可以提供多样化的目标，使政府传递更好的服务给公民，透过资讯充分授权公民，使政府管理更有效率。可以改善政府机构的回应性与课责型、避免较多的贪污腐败、提升行政透明度、提供人民较多便利性、降低服务成本并使政府税收成长。[6]
从上述官方机构的诠释可以发现，“电子化政府”是一种通过资讯通信技术，将政府、民众和企业联系在一起，使政府资讯和服务能够更加方便快捷地传递给企业和民众，以提升政府的生产力和效率。并且网络的公开性与透明性，有利于避免贪污腐败的发生。
二、电子化政府之起源
电子化政府的称谓首次出现在1993年美国政府在《ReengineeringThroughInformationTechnology》的报告中，目的是用来强调“利用资讯科技来革新政府”。根据美国政府资讯科技服务小组（GovernmentInformationTechnologyServices）声明，国家资讯基础建设的中心精神在于塑造顾客导向的政府，而更主要的目标在于创造更容易取得、更有效率以及更容易运用的政府服务。1993年美国政府将政府资讯政策作为政府施政的主轴，并提出了“国家资讯基础建设计划”（NationalInformationInfrastructure，NII），作为支持“电子化政府”运作的基础，此后的报告中设想建立起运用资讯科技与顾客互动的政府机制，并提出了八项服务重点，除包括电子福利支付系统、公共安全资讯网络、国际贸易资料系统外，还有“电子政府”运作的支持机制，具体包括保护隐私权与资讯安全、整合政府服务资讯基础建设、改善资讯科技的取得、增加联邦人员的生产利与提高资讯科技的素质等。这些举措引起了全球的重视，各其他先进国家纷纷开始效仿。
三、电子化政府之应用形式
电子化政府的应用形式，是指政府与顾客群之间的关系。一般认为包括三种形式，即政府对政府（G2G）、政府对企业（G2B）、政府对公民（G2C）。简要内容如下：[7]
（一）政府对政府
电子化政府的G2G应用形式是指，应用软体设备，改善政府内在的运作，其中包括会计、预算、人力资源等领域。另外也包括文件的概念或所谓资料库的解决方案等，这些通常能够减轻资讯管理的负担。G2G方案的目标是促进资料整合，以及经由除去分裂的系统来改善整个流程。这样的系统经过建立整个组织而不是单一机关的解决方案，能够进一步改善整个组织的决策。对于大型组织来讲，G2G方案对于G2B以及G2C奠定了一个基础。
（二）政府对企业
此种应用形式主要体现在政府对电子商务的应用，并把焦点放在了改善政府采购的效率上。政府机关内的职员都清楚，对于采购流程的改善是很艰难并十分具有挑战性的。对于政府采购实行电子化是今后改革的方向。网上申请功能，电子邮件传递的安排，以及对文件管理都有利于提高采购过程的效率与效能。G2B方案把焦点放在市场交易时能够减少采购的行政成本，以及扩大市场交易的机会，这与简化工作流程，减少邮寄时间，增加资料的正确性具有异曲同工之妙。
（三）政府对公民
当人们习惯于使用网际网路与银行、书店及其他商务服务进行交易时，他们会预期希望与政府能够进行类似的电子交易。G2C方案的范围包括努力减少交易成本，改善资讯传播，增加公民参与，以及使得传递简化且更有效率等。
从上述三种“电子化政府”的应用形式来看，资讯的取得、服务的传递以及双向的沟通，是“电子化政府”的基本核心功能，通过政府网站的应用，可以达到资讯公开透明、服务申办跨越时空限制、民主职能充分发挥的目的。而G2G的跨组织创新服务、G2B的便商服务、G2C的便民服务则是“电子化政府”用以提供顾客导向化的服务，以满足不同族群需要的手段，进而强化“电子化政府”功能应用的层面，这实际上是全球发展“电子化政府”的趋势。
四、电子化政府之内容
目前世界上各国虽然对“电子化政府”发展的需求不同，实际应用也基本属于因地制宜的情形，但归纳起来一般包括如下几个方面：[8]
（一）电子化公文
公文的管理与传输通过网路进行，使得公文更加科学和环保。
（二）电子资料库
政府建立起各项电子资料库，收集政府所有的数据和资讯，并且方便让民众通过网路获取资料。
（三）电子邮递
政府建立起电子邮递系统，提供电子目录服务，以增进政府间以及政府与社会间的沟通效率。
（四）社会保障电子系统服务
政府运用电子资料交换、磁卡等技术处理政府与各种社会保险作业，直接将政府的各种社会福利支付给受益人。
（五）电子商务
利用资讯技术建构网路安全的环境下，推动政府机关之间、政府与企业之间以电子资料交换技术进行通信和交易处理。
（六）政府电子采购与招标
在电子商务安全的前提下，进行政府部门以电子化方式与厂商进行采购、交易及支付处理作业。
（七）政府电子数据处理系统
该系统可以自动处理政府多项业务，如网上报税、海关报单、政府文件等业务，从而使得人们可以足不出户就能向政府提交业务申请。
（八）政府电子决策系统服务
该系统可为政府决策提供象决策分析等一样的服务帮助。
五、电子化政府之推动
资讯与通信科技的创新及普及应用，掀起了全世界电子化政府的浪潮，近年来无线、宽频及网路服务技术的创新进展，各种技术汇流整合，加上顾客关系管理、资料管理、知识管理等软体功能的进展，更为电子化政府注入了加倍发展的动力，进一步创造了公共服务的全新空间。因此，世界主要国家无不将电子化政府视为创新竞争优势的推进策略，竞相投入可观的资源，规划全新的e化服务，并配合政府再造运动的发展。下面就主要及各国家对电子化政府的推动情况作一简要介绍：[9]
（一）美国
美国因全球化危机、庞大官僚体系的行政支出及民众对政府信任的衰退，特别是在没有效能的行政成本上，公共部门的开销远大于私营部门。于是，克林顿总统任期内，提出了国家绩效评鉴计划，并于1993年3月3日命令副总统高尔组织国家绩效评鉴小组提出改革报告，并于同年提出了“国家资讯基础建设”（NII），其虽不是完全针对政府电子化目标所设定的。“但是，NII的提出揭示了美国政府重视资讯网路的发展，决定利用政府的力量来奠定资讯网路的基础，以促进网路的发展与普及化。”[10]1998年9月7日克林顿将全国绩效评鉴委员会更名为“全国协力推动政府再造委员会”（NationalPartnershipforReinventingGovernment，NPR）。
进入二十一世纪后，美国联邦政府成立了“水银”任务编组，改组由40多个机关65位代表组成，规划在2003年完成22项跨机关资讯整合性应用计划，并于2000年9月完成电子化政府入口网，提供2万多个联邦政府网站和4700万个政府网页的搜索服务，在1/4秒内完成5亿份文件的搜寻，建立90多个跨机关整合性、特定用途的入口网站。为使社会各阶层均能享受到电子化政府的服务效益，推动“延伸数位化效益：为众人工作的公共事务与服务指引”，作为各机关推动e化服务的参考依据。而在规范电子化政府的运作方面，制定了“电子化政府法”，强化网际网路的应用和民众参与。
（二）英国
撒切尔夫人执政期间，于1998年采用“续阶计划”改革方案，期望让管理者能自主管理，并具有管理的专业知识技巧和实务经验，使得每一个部门都能够发展专业化的服务管理技术。
为推动e化服务，英国政府在2001年2月推出公民网上服务入口网（UKOnlineCitizenPortal），除了提供政府资讯与服务的目录与检索外，主要提供民众多种生活主题式服务，如犯罪报案、死亡、旅行等，更进一步的发展包括：提供更多管道的服务；提供更人性化的界面服务及提供个人化服务；整合性网上申办等。
（三）加拿大
为推动电子化服务，加拿大政府于2004年完成了网上政府方案，不但将现有的服务与资讯上网，而且设计了新的服务，通过internet提高施政透明度与效率，促进民众参与政府决策，其主要策略包括：联邦机构约200项关键服务上网；健全基础设施，以电子平台解决认证及安全问题，协助整合服务；订定资讯管理与采购、认证、安全等政策；合作办理网上服务所需人力资源培训等。
（四）日本
日本政府于2001年提出了e-Japan计划，其重点内容包括：构建世界最先进的资讯与通信网路；推动资讯教育学习以及人力资源发展；推动电子商务发展；推动政府行政数位化，发展电子化申办服务；建构电子认证机制，推动资讯及网路安全；发展电子投票选举等。
日本政府在推动行政数位化方面，2000年9月中央政府已发展网上服务项目120余项，占全部10541项的1.2%.2000年3月中央机关已设置网站874个，公务员每1.4人拥有1台电脑，地方政府已设置网站的比例为66.4%，公务员2人拥有1台电脑。日本政府在2003年推出相关行政数位化重要措施，包括：政府资讯电子化服务、电子申办、电子税务、电子采购、行政无纸化等。
（五）新加坡
新加坡以2000年公布的《Infocomm21StrategicPlan》作为推动蓝图，藉由资讯通信技术，提升国家竞争力和人民生活品质，促进国家资讯通信产业的发展，促成新加坡晋升主要世界经济体行列。
推动计划包括商务e化转型、政府e化服务扩展及e化生活的提升等方面。
针对政府e化服务不分，新加坡于2000年7月投入15亿新加坡币推动为期三年的电子政府行动计划，其施行的策略有提倡知识平台、推动政府e化服务、引进新技术、改善作业效率、完善的资通基础建设，如智慧卡、资通训练等。
六、电子化政府之未来发展趋势
综合上述各国推动发展的情形，各先进国家未来电子化政府的发展趋势可归纳为如下几个方面：[11]
（一）政府服务上网
政府将广泛应用网际网路为民众提供更方便快捷的网上服务，包括预约、网上换发证明文件、网上报税、网上缴交罚款、网上申办等，民众将逐渐习惯使用浏览器以自助的方式上网取得政府资讯及服务。同时，政府也将广泛为运用设置于公共场所的“公用资讯站”，以及自动柜员机等自动化服务设施，提供单一窗口及多元化的服务。
（二）智慧卡的应用
智慧卡（smartICcard）将逐渐作为个人基本资料储存及网上申办身分辨识的重要媒介，政府将推广应用智慧卡提供民众身分识别、网路安全认证、医疗保险认证、假释许可等各种服务。
（三）知识经济发展
资讯通讯科技将成为影响各国经济发展荣枯的重要因素，以知识为本位的经济即将改变全球经济发展形态，电子化政府将是支持知识经济发展的关键。由于网路上安全认证技术之采用，以网际网路为基础的电子商务将普遍为政府、企业及民众利用，藉由资讯与通讯科技，电子化政府将大幅提升资讯公开和流通的效率，促进知识经济发展。
（四）消除数位落差
电子化政府的推动必须避免造成资讯富者愈富、贫者愈贫的失衡现象，必须普及城乡宽频网路建设与资讯教育，让资讯的应用普及到社会的每个层级和地理上的每个角落，并且照顾到弱势群体，减少知识落差。
（五）迈向知识管理
知识管理的目的是要提高机构智慧或企业智商，也就是为了要使机构的“生产力”、“应变力”、“工作职能”及“创意力”的再提升。而机构智慧的高低，取决于该机构是否广泛分享资讯，以及如何善用彼此的观念成长。配合知识经济的发展，知识将成为生产力提升与经济成长的主要驱动力，随着资讯通讯科技的应用发展，电子化政府也将由资讯管理迈向知识管理，成为知识型、智慧型政府。
「注释」
[1]转引自石宜昌：《台湾电子化政府：县市政府网站属性研究》，指导教授：孙国祥，南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文，中华民国九十年，第18-19页。
[2]转引自刘淑华：《资讯政策决策者在电子化政府中的责任——以县市政府为例》，直到教授：黄朝盟，东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，中华民国九十二年，第5页。
[3]石宜昌：《台湾电子化政府：县市政府网站属性研究》，指导教授：孙国祥，南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文，中华民国九十年，第20页。
[4]赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第20页。
[5]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第19页。
[6]TheWorldBank：《ADefinitionofE-Government》
[7]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第21-22页。
[8]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第20-21页。
[9]参见徐仙卿：《电子化政府之研究——以户政资讯化为例》，指导教授：史美强，东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，中华民国九十三年，第27-32页。
行政资讯范文篇9
有关电子化政府的定义有学者观点与官方观点之区分。
（一）学者观点
1、西方学者观点
McGinnis在讨论电子化政府时，认为电子化政府指的是政府在任何时候、任何地点，提供任何人所需要的服务，而这项服务不仅是让每一个人得到欲寻求的答案，也是让每个人得到实质上的服务。因此，电子化政府是使用各种硬体、软体工具建立一个政府与政府间、政府与民众间的沟通桥梁。Canales则认为，电子化政府是政府改变提供给民众的服务型式，民众可不分昼夜地轻易满足其需求，而民众满足需求的地点不是在政府机构之办公地点，而是在网际网路上。JoshuaDean说，电子化政府即为政府运用现今科技的优点提供给民众更多及更好的资讯与服务。Rowena和Caroline认为，电子化政府是政府提供给民众一个实现自身权益的管道。Forman认为，电子化政府是利用数位科技（digitaltechnology）针对政府之作业模式做某种程度的改变，而这些改变使得政府的服务更加有效率。为了实现这个理想，人们利用本身的智慧，将科技的力量发挥到极限，而这股发挥至极限的力量所产生的效益，将使得政府的作业流程简化、作业成本降低、工作效能提高。Relyea及Shuler认为，电子化政府是政府发挥其功能的一种表现，透过资讯科技的使用，提供社会大众讯息的传递、资讯的流通、公共事务的服务，以提升政府作业的效率。[1]
2、我国台湾地区学者观点
我国台湾地区有学者认为，电子化政府是政府利用资讯和通信科技，形成网网相连，并且透过各式各样的服务设施，如自动电话语音、提款机、网际网路、公用资讯站等，提供各界不受时间、地点限制，主动完整的服务。也有学者认为，电子化政府是政府机关运用电脑网路系统，以及各种资讯服务设施，依机关、企业及民众方便的时间、地点及方式，提供自动化服务之总体概念。简言之，电子化政府是透过资讯网路系统，将政府机关、民众及资讯串连起来，建立即时互动系统，让政府资讯及服务更加便捷，随时随地可以获取信息。[2]还有学者认为，电子化政府是政府机关因应网际网路快速发展的趋势，将相关的资讯与服务设置于政府机关全球资讯网，作为民众与政府间二十四小时、全年无休的沟通管道，此一管道的运作以民众的权益为主要考量，并在最短的时间内将正确的资讯与优良的服务提供给需要的民众。[3]
上述学者对“电子化政府”的定义，实际上大同小异，我国台湾有人进行了如下总结：“电子化政府”乃指政府机关运用资讯通信技术形成相互连结，进行资讯交换，透过电话、电脑网路及共用资讯服务站等各种资讯设施，依企业与民众需求，以最方便的程序，直接提供更快速及创新的自动化服务。并以达成“单一窗口服务”为理想目标，不仅只是利用资讯通信科技的优势取代人工作业，更重要的是透过流程创新来加强各机关协调合作，改变传统作业流程，调整各机关的权责分工，并进而无形中打破传统组织层级节制的限制。[4]笔者认为该总结相对比较全面地揭示了“电子化政府”的本质。
（二）官方观点
根据联合国经济暨社会理事会（UnitedNationDepartmentofEconomicandSocialAffairs，UNDESA）的公共经济与公共行政署（DivisionforPublicEconomicandPublicAdministration，DPEPA）与美国公共行政学会（ASPA）于2002年所发表的《BenchmarkingE-government：AGlobalPerspective：AssessingTheProgressofUNMemberStates》报告中，对“电子化政府”的定义是：泛指公共部门所有资讯通信科技的平台与应用，其从政府透过“网际网路”与“全球资讯网”（WorldWideWeb，WWW）传输资讯给民众提供服务的角度来诠释“电子化政府”。[5]世界银行（WorldBank）则是将“电子化政府”定义为：政府使用资讯与通讯转换公民、企业和其他行政单位的关系，这些资讯通信科技可以提供多样化的目标，使政府传递更好的服务给公民，透过资讯充分授权公民，使政府管理更有效率。可以改善政府机构的回应性与课责型、避免较多的贪污腐败、提升行政透明度、提供人民较多便利性、降低服务成本并使政府税收成长。[6]
从上述官方机构的诠释可以发现，“电子化政府”是一种通过资讯通信技术，将政府、民众和企业联系在一起，使政府资讯和服务能够更加方便快捷地传递给企业和民众，以提升政府的生产力和效率。并且网络的公开性与透明性，有利于避免贪污腐败的发生。
二、电子化政府之起源
电子化政府的称谓首次出现在1993年美国政府在《ReengineeringThroughInformationTechnology》的报告中，目的是用来强调“利用资讯科技来革新政府”。根据美国政府资讯科技服务小组（GovernmentInformationTechnologyServices）声明，国家资讯基础建设的中心精神在于塑造顾客导向的政府，而更主要的目标在于创造更容易取得、更有效率以及更容易运用的政府服务。1993年美国政府将政府资讯政策作为政府施政的主轴，并提出了“国家资讯基础建设计划”（NationalInformationInfrastructure，NII），作为支持“电子化政府”运作的基础，此后的报告中设想建立起运用资讯科技与顾客互动的政府机制，并提出了八项服务重点，除包括电子福利支付系统、公共安全资讯网络、国际贸易资料系统外，还有“电子政府”运作的支持机制，具体包括保护隐私权与资讯安全、整合政府服务资讯基础建设、改善资讯科技的取得、增加联邦人员的生产利与提高资讯科技的素质等。这些举措引起了全球的重视，各其他先进国家纷纷开始效仿。
三、电子化政府之应用形式
电子化政府的应用形式，是指政府与顾客群之间的关系。一般认为包括三种形式，即政府对政府（G2G）、政府对企业（G2B）、政府对公民（G2C）。简要内容如下：[7]
（一）政府对政府
电子化政府的G2G应用形式是指，应用软体设备，改善政府内在的运作，其中包括会计、预算、人力资源等领域。另外也包括文件的概念或所谓资料库的解决方案等，这些通常能够减轻资讯管理的负担。G2G方案的目标是促进资料整合，以及经由除去分裂的系统来改善整个流程。这样的系统经过建立整个组织而不是单一机关的解决方案，能够进一步改善整个组织的决策。对于大型组织来讲，G2G方案对于G2B以及G2C奠定了一个基础。
（二）政府对企业
此种应用形式主要体现在政府对电子商务的应用，并把焦点放在了改善政府采购的效率上。政府机关内的职员都清楚，对于采购流程的改善是很艰难并十分具有挑战性的。对于政府采购实行电子化是今后改革的方向。网上申请功能，电子邮件传递的安排，以及对文件管理都有利于提高采购过程的效率与效能。G2B方案把焦点放在市场交易时能够减少采购的行政成本，以及扩大市场交易的机会，这与简化工作流程，减少邮寄时间，增加资料的正确性具有异曲同工之妙。
（三）政府对公民
当人们习惯于使用网际网路与银行、书店及其他商务服务进行交易时，他们会预期希望与政府能够进行类似的电子交易。G2C方案的范围包括努力减少交易成本，改善资讯传播，增加公民参与，以及使得传递简化且更有效率等。
从上述三种“电子化政府”的应用形式来看，资讯的取得、服务的传递以及双向的沟通，是“电子化政府”的基本核心功能，通过政府网站的应用，可以达到资讯公开透明、服务申办跨越时空限制、民主职能充分发挥的目的。而G2G的跨组织创新服务、G2B的便商服务、G2C的便民服务则是“电子化政府”用以提供顾客导向化的服务，以满足不同族群需要的手段，进而强化“电子化政府”功能应用的层面，这实际上是全球发展“电子化政府”的趋势。
四、电子化政府之内容
目前世界上各国虽然对“电子化政府”发展的需求不同，实际应用也基本属于因地制宜的情形，但归纳起来一般包括如下几个方面：[8]
（一）电子化公文
公文的管理与传输通过网路进行，使得公文更加科学和环保。
（二）电子资料库
政府建立起各项电子资料库，收集政府所有的数据和资讯，并且方便让民众通过网路获取资料。
（三）电子邮递
政府建立起电子邮递系统，提供电子目录服务，以增进政府间以及政府与社会间的沟通效率。
（四）社会保障电子系统服务
政府运用电子资料交换、磁卡等技术处理政府与各种社会保险作业，直接将政府的各种社会福利支付给受益人。
（五）电子商务
利用资讯技术建构网路安全的环境下，推动政府机关之间、政府与企业之间以电子资料交换技术进行通信和交易处理。
（六）政府电子采购与招标
在电子商务安全的前提下，进行政府部门以电子化方式与厂商进行采购、交易及支付处理作业。
（七）政府电子数据处理系统
该系统可以自动处理政府多项业务，如网上报税、海关报单、政府文件等业务，从而使得人们可以足不出户就能向政府提交业务申请。
（八）政府电子决策系统服务
该系统可为政府决策提供象决策分析等一样的服务帮助。
五、电子化政府之推动
资讯与通信科技的创新及普及应用，掀起了全世界电子化政府的浪潮，近年来无线、宽频及网路服务技术的创新进展，各种技术汇流整合，加上顾客关系管理、资料管理、知识管理等软体功能的进展，更为电子化政府注入了加倍发展的动力，进一步创造了公共服务的全新空间。因此，世界主要国家无不将电子化政府视为创新竞争优势的推进策略，竞相投入可观的资源，规划全新的e化服务，并配合政府再造运动的发展。下面就主要及各国家对电子化政府的推动情况作一简要介绍：[9]
（一）美国
美国因全球化危机、庞大官僚体系的行政支出及民众对政府信任的衰退，特别是在没有效能的行政成本上，公共部门的开销远大于私营部门。于是，克林顿总统任期内，提出了国家绩效评鉴计划，并于1993年3月3日命令副总统高尔组织国家绩效评鉴小组提出改革报告，并于同年提出了“国家资讯基础建设”（NII），其虽不是完全针对政府电子化目标所设定的。“但是，NII的提出揭示了美国政府重视资讯网路的发展，决定利用政府的力量来奠定资讯网路的基础，以促进网路的发展与普及化。”[10]1998年9月7日克林顿将全国绩效评鉴委员会更名为“全国协力推动政府再造委员会”（NationalPartnershipforReinventingGovernment，NPR）。
进入二十一世纪后，美国联邦政府成立了“水银”任务编组，改组由40多个机关65位代表组成，规划在2003年完成22项跨机关资讯整合性应用计划，并于2000年9月完成电子化政府入口网，提供2万多个联邦政府网站和4700万个政府网页的搜索服务，在1/4秒内完成5亿份文件的搜寻，建立90多个跨机关整合性、特定用途的入口网站。为使社会各阶层均能享受到电子化政府的服务效益，推动“延伸数位化效益：为众人工作的公共事务与服务指引”，作为各机关推动e化服务的参考依据。而在规范电子化政府的运作方面，制定了“电子化政府法”，强化网际网路的应用和民众参与。
（二）英国
撒切尔夫人执政期间，于1998年采用“续阶计划”改革方案，期望让管理者能自主管理，并具有管理的专业知识技巧和实务经验，使得每一个部门都能够发展专业化的服务管理技术。
为推动e化服务，英国政府在2001年2月推出公民网上服务入口网（UKOnlineCitizenPortal），除了提供政府资讯与服务的目录与检索外，主要提供民众多种生活主题式服务，如犯罪报案、死亡、旅行等，更进一步的发展包括：提供更多管道的服务；提供更人性化的界面服务及提供个人化服务；整合性网上申办等。
（三）加拿大
为推动电子化服务，加拿大政府于2004年完成了网上政府方案，不但将现有的服务与资讯上网，而且设计了新的服务，通过internet提高施政透明度与效率，促进民众参与政府决策，其主要策略包括：联邦机构约200项关键服务上网；健全基础设施，以电子平台解决认证及安全问题，协助整合服务；订定资讯管理与采购、认证、安全等政策；合作办理网上服务所需人力资源培训等。
（四）日本
日本政府于2001年提出了e-Japan计划，其重点内容包括：构建世界最先进的资讯与通信网路；推动资讯教育学习以及人力资源发展；推动电子商务发展；推动政府行政数位化，发展电子化申办服务；建构电子认证机制，推动资讯及网路安全；发展电子投票选举等。
日本政府在推动行政数位化方面，2000年9月中央政府已发展网上服务项目120余项，占全部10541项的1.2%.2000年3月中央机关已设置网站874个，公务员每1.4人拥有1台电脑，地方政府已设置网站的比例为66.4%，公务员2人拥有1台电脑。日本政府在2003年推出相关行政数位化重要措施，包括：政府资讯电子化服务、电子申办、电子税务、电子采购、行政无纸化等。
（五）新加坡
新加坡以2000年公布的《Infocomm21StrategicPlan》作为推动蓝图，藉由资讯通信技术，提升国家竞争力和人民生活品质，促进国家资讯通信产业的发展，促成新加坡晋升主要世界经济体行列。
推动计划包括商务e化转型、政府e化服务扩展及e化生活的提升等方面。
针对政府e化服务不分，新加坡于2000年7月投入15亿新加坡币推动为期三年的电子政府行动计划，其施行的策略有提倡知识平台、推动政府e化服务、引进新技术、改善作业效率、完善的资通基础建设，如智慧卡、资通训练等。
六、电子化政府之未来发展趋势
综合上述各国推动发展的情形，各先进国家未来电子化政府的发展趋势可归纳为如下几个方面：[11]
（一）政府服务上网
政府将广泛应用网际网路为民众提供更方便快捷的网上服务，包括预约、网上换发证明文件、网上报税、网上缴交罚款、网上申办等，民众将逐渐习惯使用浏览器以自助的方式上网取得政府资讯及服务。同时，政府也将广泛为运用设置于公共场所的“公用资讯站”，以及自动柜员机等自动化服务设施，提供单一窗口及多元化的服务。
（二）智慧卡的应用
智慧卡（smartICcard）将逐渐作为个人基本资料储存及网上申办身分辨识的重要媒介，政府将推广应用智慧卡提供民众身分识别、网路安全认证、医疗保险认证、假释许可等各种服务。
（三）知识经济发展
资讯通讯科技将成为影响各国经济发展荣枯的重要因素，以知识为本位的经济即将改变全球经济发展形态，电子化政府将是支持知识经济发展的关键。由于网路上安全认证技术之采用，以网际网路为基础的电子商务将普遍为政府、企业及民众利用，藉由资讯与通讯科技，电子化政府将大幅提升资讯公开和流通的效率，促进知识经济发展。
（四）消除数位落差
电子化政府的推动必须避免造成资讯富者愈富、贫者愈贫的失衡现象，必须普及城乡宽频网路建设与资讯教育，让资讯的应用普及到社会的每个层级和地理上的每个角落，并且照顾到弱势群体，减少知识落差。
（五）迈向知识管理
知识管理的目的是要提高机构智慧或企业智商，也就是为了要使机构的“生产力”、“应变力”、“工作职能”及“创意力”的再提升。而机构智慧的高低，取决于该机构是否广泛分享资讯，以及如何善用彼此的观念成长。配合知识经济的发展，知识将成为生产力提升与经济成长的主要驱动力，随着资讯通讯科技的应用发展，电子化政府也将由资讯管理迈向知识管理，成为知识型、智慧型政府。
「注释」
[1]转引自石宜昌：《台湾电子化政府：县市政府网站属性研究》，指导教授：孙国祥，南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文，中华民国九十年，第18-19页。
[2]转引自刘淑华：《资讯政策决策者在电子化政府中的责任——以县市政府为例》，直到教授：黄朝盟，东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，中华民国九十二年，第5页。
[3]石宜昌：《台湾电子化政府：县市政府网站属性研究》，指导教授：孙国祥，南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文，中华民国九十年，第20页。
[4]赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第20页。
[5]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第19页。
[6]TheWorldBank：《ADefinitionofE-Government》
[7]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第21-22页。
[8]参见赖建名：《中国电子化政府之研究》，指导教授：高长博士，国立东华大学公共行政研究所硕士论文，中华民国九十五年六月，第20-21页。
[9]参见徐仙卿：《电子化政府之研究——以户政资讯化为例》，指导教授：史美强，东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，中华民国九十三年，第27-32页。
[10]林文信：《公私部门推动政府采购业务电子化之研究》，指导教授：萧乃沂博士，东海大学公共事务硕士在职专班硕士论文，中华民国九十三年六月十六日，第15页。
[11]参见陈锦泰：《政府入口网使用者介面之研究与实现——以中华民国电子化政府入口网为例》，指导教授：张耀仁博士，私立中原大学电子工程研究所硕士学位论文，中华民国九十一年七月，第5-6页。
行政资讯范文篇10
「关键词」电子化政府;资讯科技;网际网路
一、电子化政府之定义
有关电子化政府的定义有学者观点与官方观点之区分。
(一)学者观点
1、西方学者观点
McGinnis在讨论电子化政府时,认为电子化政府指的是政府在任何时候、任何地点,提供任何人所需要的服务,而这项服务不仅是让每一个人得到欲寻求的答案,也是让每个人得到实质上的服务。因此,电子化政府是使用各种硬体、软体工具建立一个政府与政府间、政府与民众间的沟通桥梁。Canales则认为,电子化政府是政府改变提供给民众的服务型式,民众可不分昼夜地轻易满足其需求,而民众满足需求的地点不是在政府机构之办公地点,而是在网际网路上。JoshuaDean说,电子化政府即为政府运用现今科技的优点提供给民众更多及更好的资讯与服务。Rowena和Caroline认为,电子化政府是政府提供给民众一个实现自身权益的管道。Forman认为,电子化政府是利用数位科技(digitaltechnology)针对政府之作业模式做某种程度的改变,而这些改变使得政府的服务更加有效率。为了实现这个理想,人们利用本身的智慧,将科技的力量发挥到极限,而这股发挥至极限的力量所产生的效益,将使得政府的作业流程简化、作业成本降低、工作效能提高。Relyea及Shuler认为,电子化政府是政府发挥其功能的一种表现,透过资讯科技的使用,提供社会大众讯息的传递、资讯的流通、公共事务的服务,以提升政府作业的效率。[1]
2、我国台湾地区学者观点
我国台湾地区有学者认为,电子化政府是政府利用资讯和通信科技,形成网网相连,并且透过各式各样的服务设施,如自动电话语音、提款机、网际网路、公用资讯站等,提供各界不受时间、地点限制,主动完整的服务。也有学者认为,电子化政府是政府机关运用电脑网路系统,以及各种资讯服务设施,依机关、企业及民众方便的时间、地点及方式,提供自动化服务之总体概念。简言之,电子化政府是透过资讯网路系统,将政府机关、民众及资讯串连起来,建立即时互动系统,让政府资讯及服务更加便捷,随时随地可以获取信息。[2]还有学者认为,电子化政府是政府机关因应网际网路快速发展的趋势,将相关的资讯与服务设置于政府机关全球资讯网,作为民众与政府间二十四小时、全年无休的沟通管道,此一管道的运作以民众的权益为主要考量,并在最短的时间内将正确的资讯与优良的服务提供给需要的民众。[3]
上述学者对“电子化政府”的定义,实际上大同小异,我国台湾有人进行了如下总结:“电子化政府”乃指政府机关运用资讯通信技术形成相互连结,进行资讯交换,透过电话、电脑网路及共用资讯服务站等各种资讯设施,依企业与民众需求,以最方便的程序,直接提供更快速及创新的自动化服务。并以达成“单一窗口服务”为理想目标,不仅只是利用资讯通信科技的优势取代人工作业,更重要的是透过流程创新来加强各机关协调合作,改变传统作业流程,调整各机关的权责分工,并进而无形中打破传统组织层级节制的限制。[4]笔者认为该总结相对比较全面地揭示了“电子化政府”的本质。
(二)官方观点
根据联合国经济暨社会理事会(UnitedNationDepartmentofEconomicandSocialAffairs,UNDESA)的公共经济与公共行政署(DivisionforPublicEconomicandPublicAdministration,DPEPA)与美国公共行政学会(ASPA)于2002年所发表的《BenchmarkingE-government:AGlobalPerspective:AssessingTheProgressofUNMemberStates》报告中,对“电子化政府”的定义是:泛指公共部门所有资讯通信科技的平台与应用,其从政府透过“网际网路”与“全球资讯网”(WorldWideWeb,WWW)传输资讯给民众提供服务的角度来诠释“电子化政府”。[5]世界银行(WorldBank)则是将“电子化政府”定义为:政府使用资讯与通讯转换公民、企业和其他行政单位的关系,这些资讯通信科技可以提供多样化的目标,使政府传递更好的服务给公民,透过资讯充分授权公民,使政府管理更有效率。可以改善政府机构的回应性与课责型、避免较多的贪污腐败、提升行政透明度、提供人民较多便利性、降低服务成本并使政府税收成长。[6]
从上述官方机构的诠释可以发现,“电子化政府”是一种通过资讯通信技术,将政府、民众和企业联系在一起,使政府资讯和服务能够更加方便快捷地传递给企业和民众,以提升政府的生产力和效率。并且网络的公开性与透明性,有利于避免贪污腐败的发生。
二、电子化政府之起源
电子化政府的称谓首次出现在1993年美国政府在《ReengineeringThroughInformationTechnology》的报告中,目的是用来强调“利用资讯科技来革新政府”。根据美国政府资讯科技服务小组(GovernmentInformationTechnologyServices)声明,国家资讯基础建设的中心精神在于塑造顾客导向的政府,而更主要的目标在于创造更容易取得、更有效率以及更容易运用的政府服务。1993年美国政府将政府资讯政策作为政府施政的主轴,并提出了“国家资讯基础建设计划”(NationalInformationInfrastructure,NII),作为支持“电子化政府”运作的基础,此后的报告中设想建立起运用资讯科技与顾客互动的政府机制,并提出了八项服务重点,除包括电子福利支付系统、公共安全资讯网络、国际贸易资料系统外,还有“电子政府”运作的支持机制,具体包括保护隐私权与资讯安全、整合政府服务资讯基础建设、改善资讯科技的取得、增加联邦人员的生产利与提高资讯科技的素质等。这些举措引起了全球的重视,各其他先进国家纷纷开始效仿。
三、电子化政府之应用形式
电子化政府的应用形式,是指政府与顾客群之间的关系。一般认为包括三种形式,即政府对政府(G2G)、政府对企业(G2B)、政府对公民(G2C)。简要内容如下:[7]
(一)政府对政府
电子化政府的G2G应用形式是指,应用软体设备,改善政府内在的运作,其中包括会计、预算、人力资源等领域。另外也包括文件的概念或所谓资料库的解决方案等,这些通常能够减轻资讯管理的负担。G2G方案的目标是促进资料整合,以及经由除去分裂的系统来改善整个流程。这样的系统经过建立整个组织而不是单一机关的解决方案,能够进一步改善整个组织的决策。对于大型组织来讲,G2G方案对于G2B以及G2C奠定了一个基础。
(二)政府对企业
此种应用形式主要体现在政府对电子商务的应用,并把焦点放在了改善政府采购的效率上。政府机关内的职员都清楚,对于采购流程的改善是很艰难并十分具有挑战性的。对于政府采购实行电子化是今后改革的方向。网上申请功能,电子邮件传递的安排,以及对文件管理都有利于提高采购过程的效率与效能。G2B方案把焦点放在市场交易时能够减少采购的行政成本,以及扩大市场交易的机会,这与简化工作流程,减少邮寄时间,增加资料的正确性具有异曲同工之妙。
(三)政府对公民
当人们习惯于使用网际网路与银行、书店及其他商务服务进行交易时,他们会预期希望与政府能够进行类似的电子交易。G2C方案的范围包括努力减少交易成本,改善资讯传播,增加公民参与,以及使得传递简化且更有效率等。
从上述三种“电子化政府”的应用形式来看,资讯的取得、服务的传递以及双向的沟通,是“电子化政府”的基本核心功能,通过政府网站的应用,可以达到资讯公开透明、服务申办跨越时空限制、民主职能充分发挥的目的。而G2G的跨组织创新服务、G2B的便商服务、G2C的便民服务则是“电子化政府”用以提供顾客导向化的服务,以满足不同族群需要的手段,进而强化“电子化政府”功能应用的层面,这实际上是全球发展“电子化政府”的趋势。
四、电子化政府之内容
目前世界上各国虽然对“电子化政府”发展的需求不同,实际应用也基本属于因地制宜的情形,但归纳起来一般包括如下几个方面:[8]
(一)电子化公文
公文的管理与传输通过网路进行,使得公文更加科学和环保。
(二)电子资料库
政府建立起各项电子资料库,收集政府所有的数据和资讯,并且方便让民众通过网路获取资料。
(三)电子邮递
政府建立起电子邮递系统,提供电子目录服务,以增进政府间以及政府与社会间的沟通效率。
(四)社会保障电子系统服务
政府运用电子资料交换、磁卡等技术处理政府与各种社会保险作业,直接将政府的各种社会福利支付给受益人。
(五)电子商务
利用资讯技术建构网路安全的环境下,推动政府机关之间、政府与企业之间以电子资料交换技术进行通信和交易处理。
(六)政府电子采购与招标
在电子商务安全的前提下,进行政府部门以电子化方式与厂商进行采购、交易及支付处理作业。
(七)政府电子数据处理系统
该系统可以自动处理政府多项业务,如网上报税、海关报单、政府文件等业务,从而使得人们可以足不出户就能向政府提交业务申请。
(八)政府电子决策系统服务
该系统可为政府决策提供象决策分析等一样的服务帮助。
五、电子化政府之推动
资讯与通信科技的创新及普及应用,掀起了全世界电子化政府的浪潮,近年来无线、宽频及网路服务技术的创新进展,各种技术汇流整合,加上顾客关系管理、资料管理、知识管理等软体功能的进展,更为电子化政府注入了加倍发展的动力,进一步创造了公共服务的全新空间。因此,世界主要国家无不将电子化政府视为创新竞争优势的推进策略,竞相投入可观的资源,规划全新的e化服务,并配合政府再造运动的发展。下面就主要及各国家对电子化政府的推动情况作一简要介绍:[9]
(一)美国
美国因全球化危机、庞大官僚体系的行政支出及民众对政府信任的衰退,特别是在没有效能的行政成本上,公共部门的开销远大于私营部门。于是,克林顿总统任期内,提出了国家绩效评鉴计划,并于1993年3月3日命令副总统高尔组织国家绩效评鉴小组提出改革报告,并于同年提出了“国家资讯基础建设”(NII),其虽不是完全针对政府电子化目标所设定的。“但是,NII的提出揭示了美国政府重视资讯网路的发展,决定利用政府的力量来奠定资讯网路的基础,以促进网路的发展与普及化。”[10]1998年9月7日克林顿将全国绩效评鉴委员会更名为“全国协力推动政府再造委员会”(NationalPartnershipforReinventingGovernment,NPR)。
进入二十一世纪后,美国联邦政府成立了“水银”任务编组,改组由40多个机关65位代表组成,规划在2003年完成22项跨机关资讯整合性应用计划,并于2000年9月完成电子化政府入口网,提供2万多个联邦政府网站和4700万个政府网页的搜索服务,在1/4秒内完成5亿份文件的搜寻,建立90多个跨机关整合性、特定用途的入口网站。为使社会各阶层均能享受到电子化政府的服务效益,推动“延伸数位化效益:为众人工作的公共事务与服务指引”,作为各机关推动e化服务的参考依据。而在规范电子化政府的运作方面,制定了“电子化政府法”,强化网际网路的应用和民众参与。
(二)英国
撒切尔夫人执政期间,于1998年采用“续阶计划”改革方案,期望让管理者能自主管理,并具有管理的专业知识技巧和实务经验,使得每一个部门都能够发展专业化的服务管理技术。
为推动e化服务,英国政府在2001年2月推出公民网上服务入口网(UKOnlineCitizenPortal),除了提供政府资讯与服务的目录与检索外,主要提供民众多种生活主题式服务,如犯罪报案、死亡、旅行等,更进一步的发展包括:提供更多管道的服务;提供更人性化的界面服务及提供个人化服务;整合性网上申办等。
(三)加拿大
为推动电子化服务,加拿大政府于2004年完成了网上政府方案,不但将现有的服务与资讯上网,而且设计了新的服务,通过internet提高施政透明度与效率,促进民众参与政府决策,其主要策略包括:联邦机构约200项关键服务上网;健全基础设施,以电子平台解决认证及安全问题,协助整合服务;订定资讯管理与采购、认证、安全等政策;合作办理网上服务所需人力资源培训等。
(四)日本
日本政府于2001年提出了e-Japan计划,其重点内容包括:构建世界最先进的资讯与通信网路;推动资讯教育学习以及人力资源发展;推动电子商务发展;推动政府行政数位化,发展电子化申办服务;建构电子认证机制,推动资讯及网路安全;发展电子投票选举等。
日本政府在推动行政数位化方面,2000年9月中央政府已发展网上服务项目120余项,占全部10541项的1.2%.2000年3月中央机关已设置网站874个,公务员每1.4人拥有1台电脑,地方政府已设置网站的比例为66.4%,公务员2人拥有1台电脑。日本政府在2003年推出相关行政数位化重要措施,包括:政府资讯电子化服务、电子申办、电子税务、电子采购、行政无纸化等。
(五)新加坡
新加坡以2000年公布的《Infocomm21StrategicPlan》作为推动蓝图,藉由资讯通信技术,提升国家竞争力和人民生活品质,促进国家资讯通信产业的发展,促成新加坡晋升主要世界经济体行列。
推动计划包括商务e化转型、政府e化服务扩展及e化生活的提升等方面。
针对政府e化服务不分,新加坡于2000年7月投入15亿新加坡币推动为期三年的电子政府行动计划,其施行的策略有提倡知识平台、推动政府e化服务、引进新技术、改善作业效率、完善的资通基础建设,如智慧卡、资通训练等。
六、电子化政府之未来发展趋势
综合上述各国推动发展的情形,各先进国家未来电子化政府的发展趋势可归纳为如下几个方面:[11]
(一)政府服务上网
政府将广泛应用网际网路为民众提供更方便快捷的网上服务,包括预约、网上换发证明文件、网上报税、网上缴交罚款、网上申办等,民众将逐渐习惯使用浏览器以自助的方式上网取得政府资讯及服务。同时,政府也将广泛为运用设置于公共场所的“公用资讯站”,以及自动柜员机等自动化服务设施,提供单一窗口及多元化的服务。
(二)智慧卡的应用
智慧卡(smartICcard)将逐渐作为个人基本资料储存及网上申办身分辨识的重要媒介,政府将推广应用智慧卡提供民众身分识别、网路安全认证、医疗保险认证、假释许可等各种服务。
(三)知识经济发展
资讯通讯科技将成为影响各国经济发展荣枯的重要因素,以知识为本位的经济即将改变全球经济发展形态,电子化政府将是支持知识经济发展的关键。由于网路上安全认证技术之采用,以网际网路为基础的电子商务将普遍为政府、企业及民众利用,藉由资讯与通讯科技,电子化政府将大幅提升资讯公开和流通的效率,促进知识经济发展。
(四)消除数位落差
电子化政府的推动必须避免造成资讯富者愈富、贫者愈贫的失衡现象,必须普及城乡宽频网路建设与资讯教育,让资讯的应用普及到社会的每个层级和地理上的每个角落,并且照顾到弱势群体,减少知识落差。
(五)迈向知识管理
知识管理的目的是要提高机构智慧或企业智商,也就是为了要使机构的“生产力”、“应变力”、“工作职能”及“创意力”的再提升。而机构智慧的高低,取决于该机构是否广泛分享资讯,以及如何善用彼此的观念成长。配合知识经济的发展,知识将成为生产力提升与经济成长的主要驱动力,随着资讯通讯科技的应用发展,电子化政府也将由资讯管理迈向知识管理,成为知识型、智慧型政府。
「注释」
[1]转引自石宜昌:《台湾电子化政府:县市政府网站属性研究》,指导教授:孙国祥,南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文,中华民国九十年,第18-19页。
[2]转引自刘淑华:《资讯政策决策者在电子化政府中的责任——以县市政府为例》,直到教授:黄朝盟,东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文,中华民国九十二年,第5页。
[3]石宜昌:《台湾电子化政府:县市政府网站属性研究》,指导教授:孙国祥,南华大学亚洲太平洋研究所硕士论文,中华民国九十年,第20页。
[4]赖建名:《中国电子化政府之研究》,指导教授:高长博士,国立东华大学公共行政研究所硕士论文,中华民国九十五年六月,第20页。
[5]参见赖建名:《中国电子化政府之研究》,指导教授:高长博士,国立东华大学公共行政研究所硕士论文,中华民国九十五年六月,第19页。
[6]TheWorldBank:《ADefinitionofE-Government》
[7]参见赖建名:《中国电子化政府之研究》,指导教授:高长博士,国立东华大学公共行政研究所硕士论文,中华民国九十五年六月,第21-22页。
[8]参见赖建名:《中国电子化政府之研究》,指导教授:高长博士,国立东华大学公共行政研究所硕士论文,中华民国九十五年六月,第20-21页。
[9]参见徐仙卿:《电子化政府之研究——以户政资讯化为例》,指导教授:史美强,东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文,中华民国九十三年,第27-32页。
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