行政协议范文10篇

行政协议范文篇1

本文作者：梁芷铭工作单位：钦州学院

目前，国内对行政协议概念的界定并没有一个权威的解释。行政法学里并无行政协议的概念，而是叶必丰教授在其相关课题研究中首先提出，是对区域经济一体化中的各成员方就合作事宜达成共识所形成的结果的一个叫法。这里，我们姑且将行政协议解释为:区域以及区域内各级地方政府为克服行政区划障碍、促进经济要素自由流通、实现区域一体化而进行合作的法律规制，是区域政府间对相关事宜的一种合意。因此，为了指导行政协议的缔结和履行，并在行政协议基础上有效地开展合作，大多数行政协议文本中都约定了原则条款或在序言中表达了有关原则的内容。政府在运用行政权开展协议活动的时候，其每一个行为无不受到来自相关行政法律法规的约束。如何使众多的行政协议行为在多样性中贯穿统一性，在纷繁复杂中形成一个有机的整体，这正式确立行政协议原则的任务之一。其二，行政协议原则具有重要的价值和作用。首先，行政协议原则可以维护府际关系及其行政协议活动在变化中保持稳定。作为一项特殊的行政法制度，行政协议具有缔结主体的复杂性、协议内容的多元性以及表现形式的多样性等特征。这些特征会导致行政协议活动的变化性非常大，稳定性不强。其次，行政协议原则可以促进政府间合作及其行政协议机制的协调统一。由于部门分散、层级众多，各级各类区域政府缔结行政协议的行为难免发生冲突，在行政协议的立、改、废过程中，只有统一地遵从某些基本原则，才能尽量地减少行政协议之间的矛盾，消解和协调规范冲突，从而保证协议内外部之间的协调统一。再次，行政协议原则可以保障行政协议活动的正当性。目前，在专门规范区域政府间合作机制的法律规范缺位、单行的行政协议法短期内不可实现的情况下，府际合作关系或者合作机制无法通过法律规范进行协调、各政府间对合作协议的理解与执行也存在着差异以及合作双方出现协议上的冲突时如何解决等等问题，都没有得到权威的法律解释与有效地法律保障，其正当性与合法性受人质疑。“法律原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向”［6］P43，行政协议原则为行政协议指明伸展的范围和发展的方向，从而尽可能地避免政府间合作及其行政协议运行中出现冲突的现象。

确立行政协议的原则的重心是明确标准。离开一定的标准或要求，原则的确立就可能丧失其应有的基础性、本原性和准则性，原则的指导力和准据力更无从谈起。因此，行政协议原则的确立，应考虑行政协议制度的内在要求，并确立基本的标准:首先，行政协议原则必须要有自己的“高度”。从一定意义上说，原则的重要功用就是说明详细的规则和具体制度的基本目的［7］P89－90，或者说是衍生其他规则的规则［8］P46－47。此外，从定位上说，法律原则应是法律规则和价值观念的汇合点。这样的定位表明，行政协议原则既要体现行政协议的目的，又要能够统领行政协议的具体文本内容。其次，行政协议原则既然是“原则”，就应当具有基础性的地位，就应当能够贯穿行政协议各项制度的始终，体现出行政协议的基本特征，就应当在行政协议的缔结、履行、纠纷解决等各个环节中得到普遍遵照和贯彻执行，而不仅仅是存在于理论研讨或者学术上的学说假设。再次，行政协议原则作为行政法的原则，应当是对行政协议现象进行抽象概括之后的法律语言。为此，就应当区别于行政协议法律规范的具体行为准则。行政协议的原则是行政协议法律权利和义务赖以存在并从其中逻辑地展开的精神内核，集中表达了缔结协议双方的价值诉求。最后，行政协议原则就应当是行政协议所特有的，而不应是行政法所通用的一般法律原则，即要体现行政协议的特色和特殊需要。上述四个方面，实际上提出了确立行政协议原则的四个基本标准，即“高度标准”、“普遍标准”、“抽象标准”和“特色标准”。这四项标准共同构成行政协议原则确立的“标尺”。

按照行政协议原则的确立标准，以及相似整合的原则，再结合行政协议缔结的过程及其运行，行政协议原则的主要有:(一)区域平等原则行政法上的平等原则是宪政意义上“平等权”的具体化，意指通过行政法制度来实现某种平等的状态。也就是说，在实现实体正义的同时也要保证程序正义。无论是长三角、珠三角，还是环渤海、北部湾等区域，区域政府间在缔结行政协议时，几乎都表达了区域平等的基本精神。行政协议属于公法上的对等契约，是区域政府间在其职权范围内就区域公共事务开展合作所达成的共识性文件，故协议缔结主体之间不存在隶属关系，也不存在法律关系上的权力支配性。首先，在法律依据上，宪法及相关法律赋予了区域政府间平等的法律地位，任何一方都具有独立性，也不允许任何一方面将自己的意志强加于另一方;其次，行政协议的缔结设定了缔结主体间的享有的权利在机会或者资格上是平等的，更是要求任何缔结主体在履行行政协议时必须按照法律的规定和行政协议的约定平等地、全面地履行各自的义务。通过行政协议的文本分析，在大多数情况下，行政协议所涉及的“区域”一般都是具有相对独立性、完整的、毗邻在一起的多个行政区划。在实践中，这种区域可能是跨省的区域，如长三角、京津冀、环渤海、泛珠三角、泛北部湾、成渝等区域;也有在省区范围内跨市跨县的区域，如北部湾区域、长株潭区域、西咸区域等;也有是某一个都市圈所涵盖的区域，如上海都市圈、南京都市圈、武汉都市圈等区域。(二)互利共赢原则互利共赢原则是一项重要的国际政治原则，也是我国政府所奉行的一项开放政策。区域间政府之所以要进行区域合作、缔结区域协议，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通过积极培育和推进区域合作，消除区域行政壁垒，发挥区域整体优势，深化区域经济融合，整合区域制度冲突，最终实现区域一体化。互利共赢原则之所以成为行政协议的原则之一，主要从以下五个方面考虑:从理性经济人的角度来看，任何地方政府总是期望通过行政协议获得其希望获得的利益，而不可能仅仅是为“他人作嫁衣裳”，更不可能是单纯的“利他主义”;从区域经济一体化的角度来看，区域经济发展具有整体性、全面性的特点，任何一个地方政府在追求自身利益的同时必须承认其他地方政府的利益诉求，必须站在区域整体、协调发展的高度来认识其自身利益并追求自身利益最优化;从行政法律规范来看，大量的行政法规规定了我国地方政府间的合作遵循互利共赢原则;从行政哲学的高度来看，互利共赢是行政契约关系的内容体现和客观要求，这种契约关系体现了个体行为的自主选择和利益关系的平等，而平等主体之间的利益共生性是互利原则合理发挥其作为道德原则的规范调节功能的必要条件，也就是说，平等主体之间的互利性既是行政协议(契约关系)的特征，也是行政协议(契约关系)的客观要求;从行政协议文本来看，大量的行政协议直接约定了互利共赢原则，即使是没有直接约定，其权利义务的设定也体现了该原则。(三)自愿合作原则有学者认为，行政协议的自愿原则与合作原则是分离的，其各自的理论依据、法律依据、事实依据以及内容各不相同。［2］P114～125考虑到“合作”语境下的行为具有“自愿”的属性，因此，宜将自愿原则与合作原则合而为一，更能够反映行政协议的本意。主要理由有三:首先，区域自愿合作是行政协议的主题。行政协议，也称为区域行政协议，是在我国区域经济一体化进程中，区域政府为了更好地实现区域经济发展而选择的一种具有持续性和稳定性的制度化合作机制。既然行政协议是区域政府间的合作机制，那么，“合作”作为行政协议的原则就应是题中之意。行政协议的功能无外就是将区域政府间的合作意愿或者意向以规范化的方式固定下来，以具有法律效力的规范性行政文件形式确定下来。其次，从更为直观的角度来说，自愿与合作本来一个硬币的两面，平等主体之间的合作从来就是自愿的结果。如果合作不是基于自愿，那么就只能称其为行政命令、行政指令或者某种不平等，这不仅不是行政协议范畴，也不符合行政协议现实。再次，从行政权力的角度来看，缔结协议的各方地方政府及其职能部门具有其职权范围内的行政自主权，本着自愿原则参与行政协议的缔结与履行则是行政自主权的体现。与此同时，有关行政权配置的行政协助法律制度———诸如《文物保护法》、《海关法》、《矿产资源法》、《禁毒法》等单行法以及相关的行政法规为区域政府间开展合作提供了参考依据和框架性的解决机制。(四)协商一致原则平等法律地位的区域政府不存在隶属关系，在处理其公共事务的时候一般构成的是共同行政行为或者行政协助行为。但是，当两个或者多个地方政府的利益发生冲突，根据法律和法规的规定，地方政府应当采取协商一致、共同处理的方法解决。首先，协商一致是贯穿于行政协议整个过程的一项原则，而行政协议也是区域政府间协商一致的产物。具体表现在:权利义务是区域政府间以协商一致的方法设定，缔约过程是区域政府间采取协商一致的方式进行，协议纠纷是区域政府间通过协商一致的程序解决，协议完善是区域政府间运用协商一致的途径完成。其次，平等主体之间发生利益冲突时，正如学者所言，“解决价值冲突的办法都只有寥寥几种……”［9］P75通过对话和协商来寻求区域政府都能够接受的解决方案，其最终的结果是共赢的。在当下中国尚未有比较完善的利益冲突裁决机制的背景下，行政协议机制不仅“搭建起了一个协商与对话的平台”，更是为“地区之间利益冲突的解决提供了适恰的解决机制”［2］117;再次，从我国具体国情出发，以协商一致为主要的解决机制符合我国现实政法体制。这是因为，在司法救济机制缺乏相关宪法及法律依据而被排除、仲裁解决机制缺乏完善的法律规范而仅仅处于构想阶段以及中央作为地方政府的上级机关的协调作用未能充分发挥的情况下，通过区域政府间自愿接触磋商，互相交换意见、互相谅解，友好协商进而自行解决争议，就不失为一种灵活、简单、快速、高效的途径。(五)缔约公开原则当代公民社会对信息的需求越来越多样，尤其是在公民责任意识强烈的法治社会，行政信息对于公民知情权的满足显得尤为重要。依据程序规则公开的行政信息越多，公民参与积极性越高，行政行为的科学性就越强，其行为合法性也越是充分。如何在满足区域政府间参与合作的需求的同时，保证合作目标与价值的公正性与公共性，实现协议信息的程序化公开，确保行政协议的公益性质，这就成为我们必须认真思考的问题。目前，行政协议的文本信息及其缔结、履行、纠纷解决等相关程序都未能够通过有效、多样的形式向公众公布(普通公民收集行政协议文本的途径主要有文献调查、网络搜索、实地调研、观察访谈等，但主要是以文献调查和网络搜索为主。相对来说，我国长三角、珠三角、环渤海区域等三大区域经济实体的经济一体化较为发达，但除了珠三角区域以外，其他两个区域的大量行政协议信息只是作为一种政府内部文件限于政府内部知晓，未能作为实现上网工程及电子政务化。而发展相对落后的长株潭、北部湾、成渝等区域经济的行政协议信息更是一纸难求)，公众无法知晓涉及自身利益的协议安排，也无法发挥其事前参与、事中监督、事后评价等功能。“程序正义”原则的内涵之一就是依照法定程序公开相关信息。有鉴于我国区域经济发展中行政协议信息公开化、程序法治化滞后的现状，非常有必要将“公开原则”作为一项基本原则在行政协议中固定下来，以此弥补我国行政程序法的缺位以及行政信息公开观念的缺失。上述原则相互补充，共同作用于行政协议法律规范，指导着行政协议活动的展开。目前，行政协议尚属于一项全新的法律制度，在相关的法律规范未能及时建立健全的情况下，非常有必要探寻出“原则”这个准则，非常需要对行政协议活动中的原则进行“前置性”的萃取与确认，在某种程度上有利于弥补行政协议法缺失对行政协议行为的规制作用，也有利于我国行政协议机制的构建与完善。

行政协议范文篇2

本文作者：梁芷铭工作单位：钦州学院

目前，国内对行政协议概念的界定并没有一个权威的解释。行政法学里并无行政协议的概念，而是叶必丰教授在其相关课题研究中首先提出，是对区域经济一体化中的各成员方就合作事宜达成共识所形成的结果的一个叫法。这里，我们姑且将行政协议解释为:区域以及区域内各级地方政府为克服行政区划障碍、促进经济要素自由流通、实现区域一体化而进行合作的法律规制，是区域政府间对相关事宜的一种合意。因此，为了指导行政协议的缔结和履行，并在行政协议基础上有效地开展合作，大多数行政协议文本中都约定了原则条款或在序言中表达了有关原则的内容。政府在运用行政权开展协议活动的时候，其每一个行为无不受到来自相关行政法律法规的约束。如何使众多的行政协议行为在多样性中贯穿统一性，在纷繁复杂中形成一个有机的整体，这正式确立行政协议原则的任务之一。其二，行政协议原则具有重要的价值和作用。首先，行政协议原则可以维护府际关系及其行政协议活动在变化中保持稳定。作为一项特殊的行政法制度，行政协议具有缔结主体的复杂性、协议内容的多元性以及表现形式的多样性等特征。这些特征会导致行政协议活动的变化性非常大，稳定性不强。其次，行政协议原则可以促进政府间合作及其行政协议机制的协调统一。由于部门分散、层级众多，各级各类区域政府缔结行政协议的行为难免发生冲突，在行政协议的立、改、废过程中，只有统一地遵从某些基本原则，才能尽量地减少行政协议之间的矛盾，消解和协调规范冲突，从而保证协议内外部之间的协调统一。再次，行政协议原则可以保障行政协议活动的正当性。目前，在专门规范区域政府间合作机制的法律规范缺位、单行的行政协议法短期内不可实现的情况下，府际合作关系或者合作机制无法通过法律规范进行协调、各政府间对合作协议的理解与执行也存在着差异以及合作双方出现协议上的冲突时如何解决等等问题，都没有得到权威的法律解释与有效地法律保障，其正当性与合法性受人质疑。“法律原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向”［6］P43，行政协议原则为行政协议指明伸展的范围和发展的方向，从而尽可能地避免政府间合作及其行政协议运行中出现冲突的现象。

确立行政协议的原则的重心是明确标准。离开一定的标准或要求，原则的确立就可能丧失其应有的基础性、本原性和准则性，原则的指导力和准据力更无从谈起。因此，行政协议原则的确立，应考虑行政协议制度的内在要求，并确立基本的标准:首先，行政协议原则必须要有自己的“高度”。从一定意义上说，原则的重要功用就是说明详细的规则和具体制度的基本目的［7］P89－90，或者说是衍生其他规则的规则［8］P46－47。此外，从定位上说，法律原则应是法律规则和价值观念的汇合点。这样的定位表明，行政协议原则既要体现行政协议的目的，又要能够统领行政协议的具体文本内容。其次，行政协议原则既然是“原则”，就应当具有基础性的地位，就应当能够贯穿行政协议各项制度的始终，体现出行政协议的基本特征，就应当在行政协议的缔结、履行、纠纷解决等各个环节中得到普遍遵照和贯彻执行，而不仅仅是存在于理论研讨或者学术上的学说假设。再次，行政协议原则作为行政法的原则，应当是对行政协议现象进行抽象概括之后的法律语言。为此，就应当区别于行政协议法律规范的具体行为准则。行政协议的原则是行政协议法律权利和义务赖以存在并从其中逻辑地展开的精神内核，集中表达了缔结协议双方的价值诉求。最后，行政协议原则就应当是行政协议所特有的，而不应是行政法所通用的一般法律原则，即要体现行政协议的特色和特殊需要。上述四个方面，实际上提出了确立行政协议原则的四个基本标准，即“高度标准”、“普遍标准”、“抽象标准”和“特色标准”。这四项标准共同构成行政协议原则确立的“标尺”。

按照行政协议原则的确立标准，以及相似整合的原则，再结合行政协议缔结的过程及其运行，行政协议原则的主要有:(一)区域平等原则行政法上的平等原则是宪政意义上“平等权”的具体化，意指通过行政法制度来实现某种平等的状态。也就是说，在实现实体正义的同时也要保证程序正义。无论是长三角、珠三角，还是环渤海、北部湾等区域，区域政府间在缔结行政协议时，几乎都表达了区域平等的基本精神。行政协议属于公法上的对等契约，是区域政府间在其职权范围内就区域公共事务开展合作所达成的共识性文件，故协议缔结主体之间不存在隶属关系，也不存在法律关系上的权力支配性。首先，在法律依据上，宪法及相关法律赋予了区域政府间平等的法律地位，任何一方都具有独立性，也不允许任何一方面将自己的意志强加于另一方;其次，行政协议的缔结设定了缔结主体间的享有的权利在机会或者资格上是平等的，更是要求任何缔结主体在履行行政协议时必须按照法律的规定和行政协议的约定平等地、全面地履行各自的义务。通过行政协议的文本分析，在大多数情况下，行政协议所涉及的“区域”一般都是具有相对独立性、完整的、毗邻在一起的多个行政区划。在实践中，这种区域可能是跨省的区域，如长三角、京津冀、环渤海、泛珠三角、泛北部湾、成渝等区域;也有在省区范围内跨市跨县的区域，如北部湾区域、长株潭区域、西咸区域等;也有是某一个都市圈所涵盖的区域，如上海都市圈、南京都市圈、武汉都市圈等区域。(二)互利共赢原则互利共赢原则是一项重要的国际政治原则，也是我国政府所奉行的一项开放政策。区域间政府之所以要进行区域合作、缔结区域协议，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通过积极培育和推进区域合作，消除区域行政壁垒，发挥区域整体优势，深化区域经济融合，整合区域制度冲突，最终实现区域一体化。互利共赢原则之所以成为行政协议的原则之一，主要从以下五个方面考虑:从理性经济人的角度来看，任何地方政府总是期望通过行政协议获得其希望获得的利益，而不可能仅仅是为“他人作嫁衣裳”，更不可能是单纯的“利他主义”;从区域经济一体化的角度来看，区域经济发展具有整体性、全面性的特点，任何一个地方政府在追求自身利益的同时必须承认其他地方政府的利益诉求，必须站在区域整体、协调发展的高度来认识其自身利益并追求自身利益最优化;从行政法律规范来看，大量的行政法规规定了我国地方政府间的合作遵循互利共赢原则;从行政哲学的高度来看，互利共赢是行政契约关系的内容体现和客观要求，这种契约关系体现了个体行为的自主选择和利益关系的平等，而平等主体之间的利益共生性是互利原则合理发挥其作为道德原则的规范调节功能的必要条件，也就是说，平等主体之间的互利性既是行政协议(契约关系)的特征，也是行政协议(契约关系)的客观要求;从行政协议文本来看，大量的行政协议直接约定了互利共赢原则，即使是没有直接约定，其权利义务的设定也体现了该原则。(三)自愿合作原则有学者认为，行政协议的自愿原则与合作原则是分离的，其各自的理论依据、法律依据、事实依据以及内容各不相同。［2］P114～125考虑到“合作”语境下的行为具有“自愿”的属性，因此，宜将自愿原则与合作原则合而为一，更能够反映行政协议的本意。主要理由有三:首先，区域自愿合作是行政协议的主题。行政协议，也称为区域行政协议，是在我国区域经济一体化进程中，区域政府为了更好地实现区域经济发展而选择的一种具有持续性和稳定性的制度化合作机制。既然行政协议是区域政府间的合作机制，那么，“合作”作为行政协议的原则就应是题中之意。行政协议的功能无外就是将区域政府间的合作意愿或者意向以规范化的方式固定下来，以具有法律效力的规范性行政文件形式确定下来。其次，从更为直观的角度来说，自愿与合作本来一个硬币的两面，平等主体之间的合作从来就是自愿的结果。如果合作不是基于自愿，那么就只能称其为行政命令、行政指令或者某种不平等，这不仅不是行政协议范畴，也不符合行政协议现实。再次，从行政权力的角度来看，缔结协议的各方地方政府及其职能部门具有其职权范围内的行政自主权，本着自愿原则参与行政协议的缔结与履行则是行政自主权的体现。与此同时，有关行政权配置的行政协助法律制度———诸如《文物保护法》、《海关法》、《矿产资源法》、《禁毒法》等单行法以及相关的行政法规为区域政府间开展合作提供了参考依据和框架性的解决机制。(四)协商一致原则平等法律地位的区域政府不存在隶属关系，在处理其公共事务的时候一般构成的是共同行政行为或者行政协助行为。但是，当两个或者多个地方政府的利益发生冲突，根据法律和法规的规定，地方政府应当采取协商一致、共同处理的方法解决。首先，协商一致是贯穿于行政协议整个过程的一项原则，而行政协议也是区域政府间协商一致的产物。具体表现在:权利义务是区域政府间以协商一致的方法设定，缔约过程是区域政府间采取协商一致的方式进行，协议纠纷是区域政府间通过协商一致的程序解决，协议完善是区域政府间运用协商一致的途径完成。其次，平等主体之间发生利益冲突时，正如学者所言，“解决价值冲突的办法都只有寥寥几种……”［9］P75通过对话和协商来寻求区域政府都能够接受的解决方案，其最终的结果是共赢的。在当下中国尚未有比较完善的利益冲突裁决机制的背景下，行政协议机制不仅“搭建起了一个协商与对话的平台”，更是为“地区之间利益冲突的解决提供了适恰的解决机制”［2］117;再次，从我国具体国情出发，以协商一致为主要的解决机制符合我国现实政法体制。这是因为，在司法救济机制缺乏相关宪法及法律依据而被排除、仲裁解决机制缺乏完善的法律规范而仅仅处于构想阶段［2］P246～250以及中央作为地方政府的上级机关的协调作用未能充分发挥的情况下，通过区域政府间自愿接触磋商，互相交换意见、互相谅解，友好协商进而自行解决争议，就不失为一种灵活、简单、快速、高效的途径。(五)缔约公开原则当代公民社会对信息的需求越来越多样，尤其是在公民责任意识强烈的法治社会，行政信息对于公民知情权的满足显得尤为重要。依据程序规则公开的行政信息越多，公民参与积极性越高，行政行为的科学性就越强，其行为合法性也越是充分。如何在满足区域政府间参与合作的需求的同时，保证合作目标与价值的公正性与公共性，实现协议信息的程序化公开，确保行政协议的公益性质，这就成为我们必须认真思考的问题。目前，行政协议的文本信息及其缔结、履行、纠纷解决等相关程序都未能够通过有效、多样的形式向公众公布(普通公民收集行政协议文本的途径主要有文献调查、网络搜索、实地调研、观察访谈等，但主要是以文献调查和网络搜索为主。相对来说，我国长三角、珠三角、环渤海区域等三大区域经济实体的经济一体化较为发达，但除了珠三角区域以外，其他两个区域的大量行政协议信息只是作为一种政府内部文件限于政府内部知晓，未能作为实现上网工程及电子政务化。而发展相对落后的长株潭、北部湾、成渝等区域经济的行政协议信息更是一纸难求)，公众无法知晓涉及自身利益的协议安排，也无法发挥其事前参与、事中监督、事后评价等功能。“程序正义”原则的内涵之一就是依照法定程序公开相关信息。有鉴于我国区域经济发展中行政协议信息公开化、程序法治化滞后的现状，非常有必要将“公开原则”作为一项基本原则在行政协议中固定下来，以此弥补我国行政程序法的缺位以及行政信息公开观念的缺失。上述原则相互补充，共同作用于行政协议法律规范，指导着行政协议活动的展开。目前，行政协议尚属于一项全新的法律制度，在相关的法律规范未能及时建立健全的情况下，非常有必要探寻出“原则”这个准则，非常需要对行政协议活动中的原则进行“前置性”的萃取与确认，在某种程度上有利于弥补行政协议法缺失对行政协议行为的规制作用，也有利于我国行政协议机制的构建与完善。

行政协议范文篇3

[关键词]行政协议性质；行政协议行为；裁判方式类型化思维体系

2015年5月实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第（十一）项规定行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的属人民法院审理行政案件的受案范围；第七十八条规定了审理行政协议的裁判方式，即“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”。但在新法出台之前，行政协议纠纷是通过行政诉讼抑或民事诉讼解决，这一问题在法学理论和审判实践中存在争议，致使各级法院审理行政协议做法不统一，裁判方式也有所不同。同时，由于最高人民法院颁布的相关司法解释和批复答复也没有给予完全一致的解释，造成审理行政协议普遍存在困惑。在最高人民法院对如何审理行政协议未出台相关司法解释之前，笔者通过对一些案例裁判方式进行分析，研究行政协议的性质、行政协议案件中审查对象与行政协议裁判方式的关系进行研究，就行政协议裁判类型化思维体系提出一些建议。

一、部分法院审理行政协议的裁判方式与分析

通过北大法宝司法案例数据库，从2017年1月1日至2018年6月30日止，输入“行政合同”“政府特许经营协议”“土地房屋征收补偿协议”“二审判决书”等词组进行检索，对137份裁判文书引用的法律及判决方式进行分类。经过整理、比对、排除，归纳分析部分法院审查行政协议案件的裁判方式和适用法律规范。具体分析如下：（一）行政协议的文书裁判方式从文书裁判方式看，在这137份裁判文书中，排除不属于政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议案件14件，各类系列案共79件，折算后符合统计要求的一共有54件案件。其中，法院对行政机关实施行政协议行为的合法性审查为15件，占27.78%；对行政合同的效力及合同的履行进行审理的案件一共有37件，占68.52%；其他审查为2件，占3.7%。从上面的数据看，虽然《行政诉讼法》将行政协议列入行政案件受理范围，但是在行政审判中大部分审理行政协议的办案思路是按照审理民事合同的思维方式进行审理，即强调围绕原告的起诉请求进行审查，以合同约定条款、双方履约情况作为审查行政协议的主要依据，强调缔约自由、当事人地位平等和意思自治。以吉林省佰亿投资担保集团有限公司诉公主岭市经济开发区管理委员会特许经营协议及行政赔偿纠纷案为例。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效……(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案吉林省佰亿投资担保集团有限公司与公主岭市经济开发区管理委员会签订的《吉林省公主岭市范家屯城市供水特许经营协议》《范家屯供水项目协议书》违反了法律的强制性规定，且双方均未能举证证明其在签订协议前履行了法定的各项程序，应属无效协议，自始就不具有法律效力。二审认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，亦认为涉案的《吉林省公主岭市范家屯城市供水特许经营协议》《范家屯供水项目协议书》为无效合同。（二）裁判文书对民事法律规范的引用从裁判文书中是否直接引用民事法律规范看，这54个案件中有22个案件没有适用民事法律规范，这22个案件主要涉及受案范围的界定、当事人主体资格的认定等程序类问题，占40.74%；有32个案件在文书中直接适用民事法律规范（包括适用《民法总则》《合同法》《民事诉讼法》等），占59.26%。从这些数据看，在行政审判实务中，多数行政协议案件在采用民事审判思维模式进行审理的前提下，导致审理结果也直接适用民事法律法规。比如王某某、陈某某诉杭州市余杭区良渚街道办事处征迁行政协议案。杭州市中级人民法院二审认为，陈某某其在杭州市余杭区无常住户口，但其属于王某某户内王某芳结婚三年以上的配偶，依据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条第二款第（一）项规定可以计入安置人口。良渚街道拒绝将陈某某列入安置人口，不符合上述规定，依法应予纠正。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十七条第一款，《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十四条的规定，判决撤销一审判决，将良渚街道与王某某户签订协议第六条第1项中确定的安置人口6人变更为7人，安置面积480平方米相应变更为560平方米。

二、行政协议本质、审查对象之争对裁判方式的影响

通过上述归纳分析，修改后的《行政诉讼法》虽将行政协议纳入行政受案范围，但审判实践中一些法院对行政协议案件的审查思路是延续使用审查民事合同的思维，在行政判决中直接适用民事法律规范进行说理分析及作出实体判决的案件数量占了一半以上。笔者认为行政协议案件裁判方式民法化的原因有如下几点：第一，目前行政审判中对行政协议本质属私法领域还是公法领域存有分歧，而行政协议的本质影响案件审理思路的方向及判决方式的法律适用。第二，行政协议案件的审查对象不明晰，导致在行政协议纠纷中对审理对象的理解不统一，即是审查行政行为还是审查合同本身存在争议，造成裁判方式多样化。第三，行政协议之诉属何种诉并未明确，造成一个文书中作出的裁判方式出现了行政行为侵权责任与违约责任共同存在的奇怪现象。因此有必要探究行政协议的本质和审查对象对行政裁判方式的影响，从而构建相对应的裁判思维体系。（一）行政协议性质的公、私法理论争鸣对行政协议裁判方式的影响。行政协议，又称行政合同，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。①在新修订的《行政诉讼法》颁布实施之前，行政法学界的学者们与民法界的学者们对行政协议（民法称为行政合同）的本质存在争议。行政法学界的学者认为行政协议是为了解决现代行政管理出现新情况、新问题而产生的一种新的行政管理手段。伴随着我国法治政府建设的发展，强调以法律约束政府，防止政府权力的滥用，在行政机关行使职权过程中应当保护公民、法人和其他组织的合法权益等法治观念深入人心。而单一的行政命令、行政强制等行政管理手段往往效果不理想。因此，在行政管理领域借鉴私法中契约理论，行政机关以行政管理者的身份与行政相对人充分协商，在意思表示一致的基础上与行政相对人签订协议，以此达到实现与增进公共利益的目的。由于行政协议存在行政主体特定，目的在于履行行政职责、实现行政管理公益目标，协议签订履行过程中行政机关享有优益权的行政法上的特征，行政法学界认为行政协议为公法合同；虽源于民事合同，但已独立于民事合同，因其具备行政性而为行政法学上一个重要的概念。而民法学者认为，不存在独立于民事合同的行政协议（行政合同）。理由是行政合同具备合同双方或各方意思表示真实、平等协商一致的特点，仍属于民事合同的范畴。理论上对行政协议本质之争也影响到审判实践当中。法院对行政机关依职权签订的合同性质是行政法范畴还是合同法范畴并没有统一。例如，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）将国有土地使用权出让合同纠纷规定为民事案件；而《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》[（2010）行他字第191号]规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”由于理论与实践的不一致，导致处理该类纠纷的思路和方式不一致，不利于纠纷的妥善化解。（二）行政协议性质的实证歧路对行政协议裁判方式的影响。如前所述，由于行政协议的本质在理论与实践上长期存在争议，致使实务中审理方向产生分歧，导致行政协议裁判方式也不尽相同。而本文第一部分列举的吉林省佰亿投资担保集团有限公司诉公主岭市经济开发区管理委员会特许经营协议及行政赔偿纠纷案中法院依据《合同法》认定特许经营协议属无效合同；王某某、陈某某诉杭州市余杭区良渚街道办事处征迁行政协议案中法院同时适用《合同法》和《行政诉讼法》进行审理，则是实践当中对行政协议裁判方式存有分歧的表现。即使在修改后的《行政诉讼法》将部分行政协议明确纳入行政诉讼受案范围后，行政审判内部也存有争议。一种观点认为既然行政协议本质为公法意义上的契约，那么应根据《行政诉讼法》第六条的规定对行政机关订立、履行、变更、解除行政协议的行政行为是否合法进行审查，而对应的行政裁判方式也应遵循行政诉讼法规定的裁判方式。理由是：1.修改后的《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项将行政协议明确纳入行政诉讼的受案范围，这是肯定了行政协议属独立的行政法上概念，不再隶属于民事合同，因而需通过行政诉讼途径予以解决。2.《行政诉讼法》的立法目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权；并规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。同时规定了行政诉讼的审查客体是行政行为的合法性。从这些规定可以看出在审理行政协议过程中，应遵循行政诉讼法特有的规定，即对行政机关的行政行为合法性进行审查，而不是跳出行政诉讼法规定，直接适用《合同法》审查行政协议的法律关系。3.既然立法已经将行政协议列入行政诉讼的受案范围，则行政协议属于行政法上的法律关系，如果仍以私法的理论以及按照审理行政协议合同纠纷的思路去审查行政协议，那么在公私法对立的情况下，行政协议的本质违背了传统行政法学思想（即一个生活关系尽量统一在一个法律关系中），这将造成法律内部逻辑的混乱。4.审判实践中长期将行政协议归类为民事合同，淡化了行政协议在行政法上的特殊性，以致人们对行政协议的惯性认知限于私法领域，认为行政协议等同于一般的市场交易行为，其裁判方式也应遵循市场交易规则。将行政协议列入行政法范畴，有助于突出行政协议本质特征，使用行政裁判方式更有利于强化其行政法的本质，也有利于改变人们以往的观念。如果行政协议的审判模式依旧遵循《合同法》的规定，那将行政协议列入《行政诉讼法》显得多此一举。另一种观点认为行政协议属民事合同的一种，即使列入行政诉讼的受案范围，但仍应依据《合同法》的规定审查行政合同效力及双方当事人的履约行为，并按照协议的约定及《合同法》的规定作出实体裁判。理由是：1.行政协议为私法意义上的合同，强调缔约双方意思自治，缔约自由。2.基于合同相对性原则，合同仅对当事人产生法律上的约束力，即《民法总则》第一百一十九条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。”这要求在实践当中，依法成立的有效行政协议，除当事人同意或者有特殊的法律原因外，不容当事人反悔或者解除、撤销；债权人有权请求相对人履行该合同约定的义务。3.在一方当事人违约的情况下，守约方有权要求对方承担违约责任。这有助于保护交易安全，符合信赖利益保护原则，也是诚信政府的重要体现。特别是在国有土地使用权出让合同、特许经营行政协议当中，有利于保护行政相对人的合法权益。笔者倾向第一种观点。首先，行政协议签订双方地位并非民事法律关系上的平等主体，行政协议设定双方的权利义务往往不对等。其次，行政协议往往涉及公共利益，如果完全按照《合同法》的规定去处理行政协议，有可能对公共利益造成损害。最后，《合同法》规定的违约责任不一定能解决行政协议引起的一些争议。比如在行政协议中对行政机关设定不允许行政机关单方解除合同的条款。在政策、行政法律法规变动的情况下，行政机关无法履行行政协议，相对方仍要求行政机关承担继续履行的违约责任，如果按照违约责任去裁判，不能实质化解争议。虽然《行政诉讼法》确立了行政协议的独立地位，也是行政诉讼法修改的最大亮点之一，但是行政协议在立法上的概念，行政协议具备哪些法律特征、审查方式的体系化都没有作出明确规定，需要尽快出台相关司法解释以明确。（三）行政协议审查对象对行政协议裁判思维的影响。行政协议审查对象是行政协议裁判方式的前提。由于行政协议为公法合同，只能按照行政诉讼程序监督行政机关作出行政协议行为是否依法行使职权，即行政协议案件的审查对象是行政机关作出行政协议行为的合法性，而政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等书面协议是审查合法性的途径。民法上的合同是债的发生原因之一，是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议。民事合同的审查对象平等主体之间的财产关系，强调不告不理原则。由于行政诉讼与民事诉讼审查对象不同，这就存在一个问题，即行政协议纠纷中侵权责任与违约责任的竞合问题。在民事诉讼中，侵权与违约责任竞合时，规定原告只能择一提起诉讼，不能同时或混淆两种不同的民事责任。而在行政协议纠纷中，是否也可以按照民事诉讼的规定择一起诉呢？笔者认为，根据《行政诉讼法》第二条的规定，行政协议行为纠纷只能是侵权诉讼，而不是行政协议合同纠纷。因此，行政协议行为的利害关系人只能提起侵权之诉，不能提起违约之诉。侵权之诉与违约之诉所适用的规则和审理思维是不相同的，两者不能在同一诉讼中并存，所以行政协议的裁判方式不能直接适用或混淆使用合同违约责任的相关规定。而我国多年行政诉讼理论和司法实践的发展，已经逐步形成了以行政行为为审查对象，实行行政裁判方式类型化的行政诉讼审理模式。现行的《行政诉讼法》继承并发展了这种模式，使得行政判决方式类型更加完善，各类裁判方式的法定适用条件更清晰，也规范法官选择判决方式的自由裁量权，进一步实现实质化解行政争议的诉讼目的。因此，针对目前审理行政协议的思路不明确、裁判方式类型没有统一的问题，笔者认为有必要构建类型化的行政协议裁判思维模式。

三、行政协议裁判方式类型化思维模式的建构

根据《行政诉讼法》第六十九至七十八条规定，行政诉讼判决类型一共有7类，包括驳回原告诉讼请求判决；撤销或撤销重作判决；限期履行法定职责判决；给付判决；确认违法判决；确认无效判决；变更判决。行政协议案件裁判方式也适用上述7类方式，不存在独立的行政协议案件裁判方式。以下结合具体审查对象，分析7类裁判方式在行政协议中适用情形及相关问题。（一）判决驳回原告诉讼请求的适用情形。根据《行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”在行政协议案件中适用判决驳回原告的诉讼请求的情形有：第一，行政机关履行行政协议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的；第二，行政机关不履行行政协议法定义务或约定义务、给付义务证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的；第三，原告申请被告履行法律规定、行政协议约定的职责或者给付义务不成立的；第四，行政机关单方变更、解除行政协议行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，原告请求依据原行政协议约定判决被告限期履行法定职责或给付义务不成立的。在实践中存在行政协议约定行政机关不得单方变更、解除行政协议的情况，法院对此不应支持，理由是行政机关在行政协议中享有优益权。当然，行政机关只有在协议订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成相对人合法权益损害的，应予以补偿。（二）判决撤销或部分撤销的适用情形。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，行政协议适用撤销判决的情形有：1.主要证据不足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的；4.超越职权的；5.滥用职权的；6.明显不当的。以上撤销判决的适用情形也是判决行政协议行为是否违法的法定条件。但在审判实践中，原告提请撤销之诉往往是按照《合同法》中合同效力的思维模式表达诉请的。如《合同法》规定了可变更可撤销的情形：1.因重大误解成立的合同；2.显失公平的合同；3.因欺诈成立的合同；4.因胁迫成立的合同；5.乘人之危订立的合同。据此原告也是按照《合同法》规定的撤销情形作为申请理由。但行政协议行为合法性审查是全面审查，不受原告诉讼请求和理由的限制，审理思路和裁判类型需跳出当事人架设的民事思维。比如重大误解的行政协议行为，属于行政协议行为主要证据不足的情形；显失公平的行政协议行为属于明显不当的情形；行政协议行为存在欺诈，属超越职权的情形；胁迫和乘人之危的行政协议行为则属滥用职权的情形。法院可以审查行政协议行为所对应的《行政诉讼法》第七十条规定的情形，作出撤销或者部分撤销行政协议行为的判决。关于撤销行政协议行为后是否判决行政机关重作的问题。法院认为行政机关需要按照行政协议约定继续履行的，应依照《行政诉讼法》第七十八条规定，同时判令行政机关继续履行行政协议义务、采取补救措施或赔偿损失。如果行政机关违法变更、解除行政协议的，法院撤销之后认为需要按照行政协议约定继续履行义务，则依据《行政诉讼法》第七十八条规定判令行政机关继续履行。（三）限期履行法定职责判决的适用情形。从《行政诉讼法》第七十二条规定可知，该条的适用条件是行政机关存在逾期不履行法定职责的行为。所谓“逾期”是指超过法律、法规规定的，或者双方约定的，行政机关向相对人单方承诺的履行相关法定职责的最后期限。②“不履行法定职责”包括拒绝履行、不予答复、拖延履行、不完全履行、不恰当履行。③因此行政机关在行政协议行为中不依法履行法定职责、未按约定履行法定职责的，法院可判决行政机关在一定期限内履行。这里需要注意的是如果行政机关不依法履行法定职责、未按约定履行法定职责的，造成原告实际损失，应当判决行政机关承担相应的行政赔偿责任，而不是判决行政机关承担行政协议的违约责任。（四）给付判决的适用情形。《行政诉讼法》第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”。给付判决往往针对的是行政机关不履行金钱给付、财物交付义务的情形。但在行政协议中，法院要判决行政机关履行给付义务，需要查明行政机关负有法律、法规或者合法有效的规章、规范性文件规定、有效行政决定承诺，或者有效行政协议约定的给付义务。比如，法律、法规或规章规定某行政协议应当经有关政府或者部门批准后生效的，判决时未经批准的，法院不能将该协议约定的给付内容作为判决行政机关限期履行给付义务的根据。（五）确认违法判决的适用情形。《行政诉讼法》第七十四条规定了两款确认违法的情形，该条同样适用于行政协议案件中对确认行政协议行为违法的判决。即行政协议有下列情形之一的，法院判决确认违法，但不撤销行政行为：1.行政协议行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；2.行政协议行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政协议有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，法院判决确认违法：1.行政协议行为违法，但不具有可撤销内容的；2.行政机关改变原违法行政协议行为，原告仍要求确认原行政协议行为违法的；3.行政机关不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。虽然这两款都规定了确认违法的适用情形，但两款确认违法的法律效果是不同的：第一款确认违法但不撤销行政行为，保留了行政协议行为的法律效力，其后续行政行为的权利来源是合法的。第二前沿聚焦款确认违法后被诉的行政协议行为不保留法律效力，其后续行政行为合法性被予以否定。在行政协议纠纷案件中往往会出现确认违法判决和撤销判决的优先适用问题。笔者认为，虽然是全面审查行政协议行为的合法性，但并非只要出现违法行政协议行为就一律予以撤销。因为在实践当中，行政机关签订行政协议行为的背后往往涉及各级政府、多个行政主管审批部门，一些大型的经济投资和城市规划建设还需要地方人大及人大常委会讨论审议通过，并与当地民众生产生活等公共利益息息相关。如果撤销则引起一连串连锁反应。所以根据行政法上合法行政原则和信赖保护原则，符合判决确认违法条件的，应优先适用确认违法判决，甚至保留行政协议的效力，以维护政府公信力及公共管理行为，保护行政相对人的交易安全，不能判决撤销，以此确保行政协议行为的实际履行。（六）确认无效判决的适用情形。《行政诉讼法》第七十五条规定了判决确认无效的情形，因此适用于确认行政协议行为无效的前提是必须是“重大且明显违法”，具体表现有：1.行政行为有实施主体不具有行政主体资格；2.没有依据，包括行政协议中约定增加义务或减损权利缺乏法律法规及规范性文件的依据；3.行政协议的内容客观上不可能实际履行。确认无效的行政协议行为不仅包括订立行政协议行为，也包括单方变更、解除行政协议行为。确认无效判决适用于最严重的明显违法情形，符合无效判决适用条件的，应优先适用无效判决，而不是撤销判决。如果判决确认无效会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应优先适用确认违法但保留行政协议法律效力的判决。此外，法院判决行政协议行为确认违法或者无效的，可以同时判决责令行政机关采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决行政机关承担赔偿责任。以前文所举的吉林省佰亿投资担保集团有限公司诉公主岭市经济开发区管理委员会特许经营协议及行政赔偿纠纷案为例。假设双方签订的特许经营协议缺少法律依据，法院可以根据《行政诉讼法》第七十五条规定判决确认行政机关签订特许经营协议的行政行为无效。在审判实践中，行政协议相对人会将《合同法》第五十二条规定作为请求确认行政协议无效的法律依据。笔者认为法院对《合同法》第五十二条列举合同无效的情形可以从行政行为是否合法的角度考虑所对应的行政裁判方式，但不宜在裁判文书中直接适用《合同法》的条款，以避免在同一份判决中出现侵权与违约之诉的“混搭”。比如一方以欺诈胁迫的手段订立合同，损害国家利益、恶意串通，损害国家集体或者第三人利益、损害社会公共利益，可以根据具体情况或适用驳回原告诉讼请求或撤销判决或确认无效判决。如果行政协议约定的实施主体不具有行政主体资格，这也符合合同无效中违反法律、行政法规强制性规定的情形，但应判决确认行政协议行为无效而不是判决行政协议无效。（七）变更判决的适用情形。根据《行政诉讼法》第七十七条规定，变更判决适用如下情形：1.行政协议相对人不履行或迟延履行行政协议义务，行政机关对其作出的行政处罚明显不当；2.行政协议涉及对款额的确定、认定确有错误的；3.行政协议被判决确认违法或者无效后，对赔偿或补偿款额的确定、认定确有错误的。变更判决审查的对象依然是行政协议行为合法性，与《合同法》上合同变更并非同一个概念和适用相同情形。行政协议的变更判决适用上述三种情形，如果是行政机关与行政相对人就行政协议其他内容的变更，比如变更履行期限、履行方式、双方权利义务等，则应具体问题具体分析，对应适用《行政诉讼法》规定的其他六种裁判方式。以前文所举的王某某、陈某某诉杭州市余杭区良渚街道办事处征迁行政协议案为例，假设法院查明陈某某其在杭州市余杭区无常住户口，但其属于王某某户内王某芳结婚三年以上的配偶，依据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条第二款第（一）项规定可以计入安置人口。而良渚街道拒绝将陈某某列入安置人口，不符合上述规定。这种情况不属于行政裁判类型当中变更判决的适用情形，因此，可以考虑适用《行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，良渚街道作出行政协议行为所依据的主要证据不足，撤销良渚街道与王某某户签订的征迁协议，并判决良渚街道与王某某户重新签订征迁协议。

四、结语

行政协议范文篇4

一、我国行政协议的发展现状

（一）长江三角洲政府间行政协议

“长三角”的行政协议包括两个层次，即长三角16市人民政府之间的行政协议和江浙沪两省一市及16市有关职能部门之间的行政协议。据不完全统计，2003年到2004年，浙江、江苏和上海两省一市共签订各种合作协议近20项，大大推进了一体化的进程。如2003年4月10日，两省一市的工商局长在杭州签订《加强“长三角”区域市场管理合作的协议》；2003年4月19日，两省一市的人事部门以及江苏、浙江所属的19个城市人事部门行政首长在上海了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》；2003年7月初，在南京举行的“长江三角洲旅游城市15＋1高峰论坛”上，16个城市的市长共同签署了《长江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年11月2日，上海、江苏和浙江三地的科技部门领导在杭州签署了《沪苏浙共同推进长三角区域创新体系建设协议书》，这是全国首个省级政府间区域创新体系协议。2004年3月11日，江浙沪三省市工商局局长在上海联合签署了《长三角地区消费者权益保护合作协议》，三地实现了消费者权益异地保护救济、流通领域商品质量抽查互认以及12315维权网络互连互享等[1]。而近几年，长三角合作进入了一个更加深入的阶段，行政协议涉及面也将更加广泛而深入。2007年12月，在常州举行的长三角城市经济协调会第八次会议上，长三角16座城市的市长，用不同的话语表达着共同的愿景。2010年国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》更是体现了区域发展的指导思想。

（二）珠江三角洲政府间行政协议

“泛珠三角”区域合作则采取“9+2”模式，在《泛珠三角区域合作框架协议》下，泛珠三角合作各方成功搭建了论坛和洽谈会两个平台，进一步探索了区域合作“虚”、“实”结合的新路子，搭建了一个同台唱戏、互利共赢的平台。“9+2”各方找到了合作的空间和共创未来的途径。据统计，从区域合作提出至今，合作各方总计项目签约数达12172个，总金额达12534亿元[2]。

（三）环渤海地区政府间行政协议

环渤海地区通过政府联席会议，自2004年以来先后达成了《廊坊共识》《北京倡议》《合作框架》《中国北方环渤海城市旅游区域合作框架协议》《环渤海信息产业合作框架协议》等等。（四）东北地区政府间行政协议东北地区也在2004年首届举办了东北四城市市长峰会，建立了具有权威性、指导性、协调性的联席会议和定期磋商机制，还形成了纲领性文件——《东北四城市协同合作全面推进东北老工业基地振兴的意见》。同年，为共同开发“北药”产业，辽宁、吉林、黑龙江三省科技部门与有关部门在长春共同签署了《东北三省实施北药开发战略合作协议》，至今，东北四市市长峰会已经连续举办了三届。第二届签署了《四城市共同加快物流业发展的战略合作协议书》。第三届签署了《东北区域旅游合作协议》和《东北四城市（4+3）市长峰会会议规程》。

总之，在我国区域合作发展机制下，行政协议蓬勃发展，运用于各个区域，硕果累累。纵观这些不胜枚举的政府合作协议，笔者尝试对我国现有的行政协议的特点归纳如下：

1.行政协议的程序平台主要是联席会议制度

即区域个成员通过定期会议制度的方式，来完成要约、承诺与价值考量的过程，并达成一致意思表示，从而缔结行政协议。我国目前区域合作机制的运行方式主要是联席会议机制，如长三角第一个行政协议——《上海经济区发展战略纲要》的诞生，就是由国务院上海经济区（国务院的派出机构）的极力倡议和推进，省市长联席会议才得以通过的。

2.行政协议名称多样化

有协议、协定、纲要、备忘录、倡议书、议定书、意向书、宣言和共识等近十种称谓。在这些名称中，最经常出现的是“协议”与“宣言”。

3.行政协议缔约主体多元化

行政协议缔约主体既有省、自治区、直辖市、特别行政区等一般省级单位，也有市县级单位；既有政府之间的协议，也有政府职能部门相互之间缔结的协议，如《泛珠三角区域合作框架协议》就是由省级单位的政府签订的。而福州、南平、宁德、莆田、三明五市2005年签署的人才合作协议，则是属于市级政府之间的协议。这两者都属于政府之间的协议，而《泛珠三角区域九省区物价部门交流合作框架协议》则是由九省区的政府职能部门即物价局签订的。

4.行政协议涉及范围广泛

区域一体化不仅包括经济一体化，而且要求社会一体化；区域经济合作不仅必须强化行政执法层面的协调，而且更须加强行政立法合作。从既有的区域合作协议来看，涉及财政、税收、海关、金融和外贸领域的区域经济合作为数不少，区域社会合作协议正日渐增多，广泛涉及就业服务、信息化、科教文体、环境保护、公共卫生、社会福利等领域。行政执法层面的协作协调是区域合作的题中应有之义，因此各类合作协议普遍建立了行政首长间的磋商和对话机制、联席会议或协调会制度，规定了执法协作机制、信息沟通机制等。2006年1月，辽宁、黑龙江和吉林三省共同签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，这是我国首部区域政府立法协调协议，该协议确定了开展行政立法协作的领域、立法模式。

5.行政协议缔约过程以合意为基础

区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，因此，区域合作要有效地发挥作用，取决于能否达成各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢。从实践来看，我国缔结行政协议的最重要的程序是首长联席会议，即区域各成员通过定期会议制度的方式，来完成要约、承诺与政策选择的过程，并达成一致意思表示，最终缔结合作协议。

6.协议内容的原则性、抽象性

从我国已缔结的上百份区域合作协议来看，内容大多比较原则和抽象，很多只是一种意向或认识，各方也很少有具体的或操作性强的实施细则。

二、我国行政协议的评析

行政协议的签订使地方政府突破了行政区划的限制，加强了各地方在经济发展、文化交流、公共卫生、环境保护等方面的联系，同时推进了我国国内经济一体化进程。但是，纵观我国行政协议发展的现状，行政协议还存在诸多缺陷。

（一）法律依据的缺失

一般来说，行政协议的缔约根据既包括缔约的资格依据，又包括协议内容约定的权限依据。目前我国一些单行法对此有所涉及，如2000年修正的《海洋环境保护法》第7条规定可以建立海洋环境保护区域合作组织，该法第8条规定：“跨区域的海洋环境保护工作，由相关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。”可以看出，无论是合作组织章程，还是行政协商或协调，都离不开行政协议的签订。但是这些仅是原则性的规定，而且仅仅限于环保及相关领域。从宪法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《立法法》来看，对于行政区域如何合作的问题，均没有明确的规定。有学者认为，根据我国《宪法》《地方组织法》和《立法法》的规定，地方各级人民政府拥有行政规则制定权、行政规章制定权、地方行政管理权等职权。同时，《宪法》和《民族区域自治法》对于民族自治地方的自治权进行了规定。因此，《宪法》虽然没有明确规定“行政协议条款”，但是《宪法》与《地方组织法》实际上暗示或间接授予了缔结权。只要在宪法和法律规定的管理权限内，地方政府之间就有权缔结行政协议[3]。然而我国宪法确立的国家结构形式是单一制，地方行政区域与中央政府的关系十分紧密。地方的各类机关都被认为是中央设在地方的执行中央的法律和政策、管理某一地区事务的国家机关。各个行政区域并不像联邦制国家的各成员国或成员联邦那样享有受宪法保障的所谓“固有权力”，各个行政区域国家机关的一切权力都来源于中央法律。地方政府间的协议牵涉中央与地方、地方与地方、行政与立法等一系列重大宪法关系，没有明确的中央法律依据，显然不能摆脱是否合法的质疑。例如，谁有权代表地方签订地方政府之间协议？是地方政府还是地方人大？依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县级以上地方人大及其常委会有权审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及其变更，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，也就是说，是地方人大而不是地方行政机关掌握着地方重大事务的决定权。但目前我国已有的地方政府间协议，都是由地方政府机关协商和签订的，并无地方人大的参与。

（二）行政协议适用存在的问题

1.程序的狭隘

目前区域合作中的行政协议主要是通过首长间的联席会议制度来制定的。联席会议制度，顾名思义，是一种通过召开定期或者不定期的会议来完成相互协商而达成协议的制度。但这样的平台也存在着明显的缺陷：一是此种联席会议制度只是各方行政首长定期会晤的机制，协议的通过完全取决于行政首长间是否能达成一致意见，联席会议本身并无实质的决策权。二是同我国的人大代表大会类似，联席会议通常是一年一次，会期较短，不能解决所有的问题。同时，行政协议虽不直接为公众设立权利和义务，但协议内容的最终落实会直接影响到公众，所以行政协议的订立不能缺失了公众的参与。但我国行政协议的签订大多是行政机关之间的“私议”，截止目前为止，只有泛珠三角区域建立了区域合作网，一些相关行政协议的内容，而其他合作区域之间订立的行政协议基本未见，只能通过个别报纸或新闻网站得知大致内容。

2.法律效力的模糊化

行政协议的法律效力是行政协议能否有效履行的前提条件。在美国，州际协定具有双重法律效力，即对缔约主体的约束力和对公民的约束力。对于前者它是合同，对于后者它是法律文件，所以对于两者具有效力。这是联邦最高法院通过判例确定的。而在我国区域合作的实践中，由于缺少法律依据，行政协议的法律效力是模糊不清的，而已缔结的行政协议条文中大都也没有提及法律效力问题。准确地说我国的行政协议只是作为一种地方政府倡导式的非制度性合作协调机制。政府间许多共识的达成是靠领导人作出的承诺来保障的，缺乏法律效力，使得这种共识的达成缺少稳定性，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空。这种法律效力的不确定性，会给协议各方造成不安心理，致使协议各方在协议履行过程中拖沓，从而导致协议流于形式，于区域合作发展毫无实质意义。

3.责任条款的缺失

如果一种行为模式没有规定法律责任，或者规定得不全面、不到位或失之偏颇，那么残缺不全的行为模式最终只能流于形式，这种行为模式就难免会被严重扭曲或者形同虚设[4]。行政协议在本质上是一种合同或契约，如同私法契约一样，如果成员方拒不履行协议义务，或者履行义务时违反协议约定，也构成违约，应当承担违约责任。因此，责任条款是强化行政协议效力的必备条款之一。在美国，州际行政协定对于订约主体来说，具备合同的性质，各州都必须承认任何一方都不能单方面放弃协定或拒不履行相关义务。而在我国已缔结的行政协议中，却找不到有关违约责任的规定。行政协议的履行完全建立在政府的互信基础之上，然而信誉和责任具有完全不同的法律意义，政府之间的信任不能代替政府之间的责任，失去了责任约定的协议也就失去了协议本身的意义。

行政协议范文篇5

新行政诉讼法及其司法解释均未对行政协议的概念及特征进行直接界定，国内外学者对行政协议的界定也有着不同的见解。根据德国联邦行政程序法第54条第1款规定，行政协议是指设立、变更和终止公法上的法律关系的合同。由此可见，德国的行政协议概念是以一般合同概念为模板并通过客体即所谓公法上的法律关系来加以界定的，易言之，一个合同是一般的合同还是属于行政协议实质上取决于合同客体是否为公法上的法律关系。法国行政法认为，行政协议的基本特征为“以执行公务为目的”、“公务关联性”。法国认定行政协议的要素包括：协议的一方须为行政主体；协议要与执行公务有关；还要求合同超越私法规则。[1]我国学者对行政协议的界定主要包括行政目的说、行政客体说、行政主体说等观点。行政目的说强调协议签订的目的是为了实现公共利益或行政管理。“行政合同是指行政机关为实现特定的行政目的，与其他行政机关或者公民、法人、其他组织达成的协议。”[2]客体说认为行政协议所产生的法律关系应当是行政法上的法律关系。“行政契约就是指以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。”[3]主体说则是从形式上观察行政协议的一方当事人是否为行政主体。上述观点和学说各有其优势和不足，目的说在实务判断中主观性太强，标的说具备理论上的完备性却缺乏可操作性，而主体说虽然看似简单易于操作，但其却忽视了行政协议与民事合同的区别难以形成共识。笔者认为，在界定行政协议的概念时，虽然各类学说的出发点和侧重点各不相同，但毋庸置疑的是，行政协议是行政性与契约性双重属性的结合。这为判定行政协议提供了依据，也为解决协议纠纷提供了理论基础。在双重属性中，“行政性是行政合同的第一位的特征”[4]。从行为的目的来看，行政协议与行政机关单方作出的行政行为一样，均是为了实现公共利益或者行政管理目标，因而法律允许行政机关可以在一定范围内不经双方的合意，为了上述目标的实现，变更或解除行政协议，这体现了行政协议的行政性。而从行为的过程来看，行政协议是行政机关和公民、法人平等协商的成果，并借此确定了双方的权利义务，随着协议的订立，协议双方都要按其约定积极地履行各自的义务，这体现了行政协议的契约性。

二、我国行政协议纠纷司法救济机制的现状

（一）我国行政协议纠纷的类型

我国行政诉讼制度的出发点和落脚点在于通过审查行政行为的合法性来保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因而行政协议纠纷的救济也往往被学者界定为“在行政合同中的当事人的权利受到侵害的时候，对于这种侵害所进行的救济措施，以此来减少行政合同中相对人的损失。”[5]但纠纷往往并非单因所致，行政协议纠纷也多是协议双方行为相互作用的结果。作为协议的双方，不仅行政主体的行为会导致行政协议的纠纷，协议相对方的违约行为同样会酿成行政协议纠纷。在行政协议的履行过程中，行政机关应当认真履行协议约定的各项义务，不能违背法律、法规的强制性规定，否则就会因此产生矛盾和纠纷。以王士学诉北京怀柔区九渡河镇政府一案[6]为例，原告与镇果林工作站通过签订《退耕还林合同书》约定原告退耕还林，其退还部分土地享受国家每年每亩100公斤原粮和20元补助费。原告认为其已按合同约定履行，但被告却并未依约支付足额的补助费，因此产生纠纷而提起行政诉讼，要求法院判令被告履行合同约定的义务。与之对应，行政协议相对人也应严格遵守协议的约定以及法律、法规的规定，否则其一旦违约可能会导致行政管理无法实现甚至公共利益受到损害。例如，在湖北草本工房有限公司诉荆州开发区管委会和荆州市政府行政协议纠纷案中，荆州开发区管委会与湖北草本工房饮料有限公司签订了《招商项目投资合同》，该协议对湖北草本工房有限公司的投资项目及产品等基本情况以及其通过出让方式获取投资项目所需土地的坐落范围、面积和价格以及违约责任予以约定。但原告湖北草本工房有限公司在协议签订六年之后既未投产，也未按约定缴纳相应税收，导致协议目的不能实现；另外，其取得的13.94公顷土地也被闲置四年之久。

（二）我国行政协议纠纷司法救济机制存在的问题

1．行政协议诉讼受案范围的局限性从立法上看，我国行政诉讼法一直缺乏对行政协议救济的相关规定。长期以来，我国行政诉讼的受案范围是行政机关单方作出的具体行政行为。因而行政协议未被允许通过行政诉讼的途径加以救济。新《行政诉讼法》第12条正式确立了行政协议的行政可诉性，但是值得注意的是，行政协议的行政可诉性虽然正式确立了，但其受案范围仍具有一定的局限性。从条文的具体表述来看，此次将行政协议纳入行政诉讼的救济程序体现着低调谨慎和不尽彻底。[7]首先，从行政协议的范围来看，新《行政诉讼法》仅明文列举了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议两类协议，对行政协议的其他种类未加阐述；其次，行政协议是一系列行为的集合，其不仅包括协议的履行，还包括协议的订立、行政机关行政优益权的行使、协议的补偿等诸多行为，而条文中仅规定了“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除”协议的情形，这显然不足将上述行为完全容纳。

2．行政诉讼制度构造的单向性我国行政诉讼是基于行政控权理论建立起来的单向性诉讼结构，行政协议诉讼构建的基点在于保障相对人的合法权益。基于“如果规定行政机关可以作原告，与行政诉讼的性质不符合，与行政诉讼的规定也不相适应”[8]的考虑，在行政诉讼的启动程序上，仅允许公民等提起诉讼救济，审理对象为行政行为的合法性。[9]然而，行政协议具有“契约性”，严守契约不仅是私法领域要求，在公法领域中也同样通行。有学者认为，国家针对公民的请求权可以通过单方面的行政行为的方式得以实现，赋予行政机关这一高权机关以通过提起法律上给付之诉的方式实现协议目的完全没有必要。但笔者认为，行政机关可以任意采取单方面调整来实现行政协议目的的做法本身就不符合法治的要求，“没有一个人被准许审理他自己的案件，因为它的利益肯定会使他的判断发生偏差，而且也可能败坏他的正直为人。”[10]因此，在行政协议发生纠纷之时，协议双方当事人均享有诉请第三方进行裁决符合公平正义及法治要求。

3．举证责任分配根据《行政诉讼法》第34条规定，在我国的行政诉讼中，一般由行政机关承担举证责任。此种制度构造的初衷仍在于通过对行政行为的合法性审查，起到监督行政机关合法行使职权，最终对公民等合法权益的保障。有学者认为，在行政协议纠纷的解决上，没有必要制定出另外的、特别的举证责任分配原则。[3]271但当行政机关单方作出行政行为时，由于有行政权作为其强大的后盾，需要在举证责任制度的设计上采取上述模式以平衡双方当事人不平等的地位。但就行政协议而言，因为其具有契约性，是双方意思表示一致的结果，协议双方均对协议法律关系的确定和实现发挥很大作用。因此，笼统地规定由行政机关承担举证责任且在举证不能的情况下承担败诉结果，不仅与契约的理念不符并且不利于人民法院及时地了解案情、公正地审理案件。4．缺乏相应的行政调解制度传统意义上的高权行为是由管理者对被管理者实施的，因而从一开始行政机关与相对人之间就不存在平等的地位，亦不存在调解制度生根发芽、施展拳脚的土壤。行政协议订立的基础在于协议双方的“合意”，因此全面排除调解制度，势必会对协议双方在处理纠纷时的主动性、积极性产生一定程度的影响，不利于矛盾纠纷的缓和和化解。事实上，不论是在大陆法系的德国或法国，还是英美法系的英国和美国，都将调解机制适用于行政协议纠纷案件处理中，允许当事人对于行政合同中的部分纠纷进行协商或谈判，提倡自主解决，这种做法往往能够使纠纷得到良好的解决。笔者认为，在行政协议发生纠纷时，只要不损害社会公共利益并遵守行政协议的有关行政管理，那么应当让调解制度有得到适用的土壤。

三、我国行政协议司法救济机制的完善

（一）扩大行政协议诉讼的受案范围

行政诉讼的首要功能是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，就此而言“使一切行使公权力的行为皆有法律救济方法，让法院提供无漏洞的司法保障以抵抗公权力的侵害是十分必要的”。但事实上，出于诉讼成本以及司法权和行政权权力分配边界的考虑，“将所有的行政行为都进行全面审查既无可能也无必要”。不可否认的是，使行政协议诉讼的受案范围具体化和成文化无疑会提高法律适用的确定性。在目前的司法实践中，大量行政协议案件已经起诉到各级人民法院，由于没有明确的法律规定，导致各级法院对行政协议案件是否受理做法不一。甚至有一些法院为减少办案压力、避免追责风险，以不符合受案范围为由将一些本该进入司法救济程序的行政协议纠纷拒之门外，这显然不利于对行政相对人合法权益的保障和维护社会稳定。因此，笔者认为应当在实践中积极探索行政协议的类型，并以成文的方式将多种行政协议类型明确地写入《行政诉讼法》之中。但若我们把一些鲜会发生的行为都明确地规定在行政诉讼法的法条中，就会导致法律体系过于庞杂，法律条文过于冗长。因而受案范围的扩大和明确化应当是谨慎且循序渐进的过程。

（二）构建行政协议纠纷双向诉讼模式

前文提到，行政协议纠纷的类型包括因行政主体违约导致的纠纷和因行政相对人违约导致的纠纷，合同纠纷的特点决定了协议双方当事人中谁对纠纷不满，谁就可以将矛盾诉诸于法院。然而现行的司法救济制度中却没有将行政协议作为一个整体解决，而是将行政协议一分为二[9]，行政主体不能作为原告提起行政诉讼。有学者建议对于行政相对人不履行行政协议的行为，行政机关可以通过提起民事诉讼的途径加以解决，但这种做法无疑会导致针对同一个行政协议纠纷的案件，如果由行政相对人提起诉讼时，则应当由行政审判庭适用行政诉讼程序来受理、审理和判决；而由行政机关提起诉讼时，则应当由民事审判庭适用民事诉讼程序来受理、审理和判决。这种同案不同判的做法笔者并不赞同。事实上，德国就存在一个行政机关针对公民的给付之诉，“一旦行政机关与公民达成一致的处理行为并接受平等地位，就必须相应地在合同请求权的实现方面保持平等，并且———如同公民那样———通过法院主张发生争议的请求权”。[11]笔者认为，我们可以在行政诉讼制度的体制内构建一套特别的规则，允许行政机关作为原告就协议纠纷问题提起行政诉讼。在这套规则中，仍应当由行政审判庭审理，但法官在审查对象需要突破以往仅就行政行为作单向性审查的惯例，而应当对行政协议作双向性的审查，不仅审查行政机关行为的是否合法合理，也审查协议相对人的行为合法合理与否；不仅审查行政主体的是否存在违约行为，而且审查相对人的违约行为。[12]

（三）合理分配举证责任

在行政诉讼中，由行政机关对其作出的行政行为提供证据及规范性文件以证明合法性，否则将由其承担败诉的不利后果。但由于行政协议具有行政性与契约性双重属性，因此要视具体情况的不同，合理地确定举证责任的分配。具体来讲，可以作如下分配：对于行政协议中行政主体高权行为的案件，如行政机关单方面变更或解除协议、行使制裁权而引发的诉讼，由于行政机关在行政管理过程中充分地主张其行政权力，所以在诉讼的阶段由其承担举证责任虽然看似行政机关的举证责任较重但实际上是上一阶段合理的延续的结果；在行政协议因双方违约或其中一方违约而导致协议矛盾纠纷的案件中，笔者认为完全可以套用民事诉讼法中“谁主张，谁举证”的证明责任分配原则，这种“谁主张，谁举证”的方式可以不仅可以降低行政相对人的滥诉行为，还有利于提高行政相对人的法治意识，最终能达到监督行政主体行使行政权、保障行政相对人合法权益和保证法院公正审理案件的目的。

（四）引入行政调解制度

1．引入调解制度的可行性。《行政诉讼法》对于调解制度作了明确的限制，一般情况下法院在审理行政案件时不能适用调解制度。只有在涉及到行政赔偿、行政补偿案件时才可以由双方自愿选择是否选择调解。另外，《行政诉讼法》第60条还规定了行政机关在行使法律规定的自由裁量权案件时可以适用调解制度。基于前文的描述，行政协议是以合同为载体的新型的行政方式，行政协议的最终达成往往是行政机关和相对人平等协商、妥协退让的过程。因而这一平等磋商的过程无疑是伴随着行政机关自由裁量权行使的，因而具备了对其进行行政调解的法律依据。

行政协议范文篇6

关键词：府际关系；公法契约；区域行政协议；效力

一、区域行政协议的内涵界定

随着我国当前区域经济一体化的发展趋势和环境、交通、城市管理等跨区域综合治理的迫切需要，区域行政协议近年来成为一种应用愈加普遍的地方政府治理手段。从形式上看，区域行政协议是指那些有关政府及行政主管部门为了顺应区域发展的趋势，在不同行政区域间协调行政目标、裁撤制度藩篱、缓解权利冲突等方面协商一致而签订的一系列合意性书面文件的总称。所谓协议，尽管与合同、契约表述不同，其基本内涵却是一致的。使用行政协议这一表述，主要是为了区别行政合同的概念。行政合同的缔约双方是行政主体和相对人，两者居于不平等的法律地位，而行政协议的缔约主体是行政机关，具有一定的平等性。但是，需要说明的是这种平等性不同于民法上的平等主体。行政权由于上命下从的特性以及服务于公共利益的本质目的，缔约主体不能做类似于民事合同中追求自身利益最大化的考虑，行政主体必须顾及相应的行政目标、社会公益、宏观的国家治理决策以及上级机关的意志。这种情况下，很难认为缔约主体的意思表示是自由平等的，只能说缔约主体间具有“对等”的法律地位。所谓“区域”即是指作为缔约主体的地方政府或政府主管部门所管辖的区域交叉错落、不相重合。缔结协议往往是由于缔约主体的管辖区域存在某种地缘联系。这些“区域”可能跨越省、自治区、直辖市一级的行政区划，也可能指在一省范围内彼此相邻的城市群。在我国，亦有上下级之间、中央部门与地方之间缔约的现象。

二、区域行政协议的对外法律效力——公法契约的特殊性

无论在公法上还是私法上，契约都具有本源性的基础地位，其效力来自于有约必守的自然法观念。普芬道夫认为，为了使社会得以存续，自然法和国家法秩序须建立在某些基本契约的基础之上。洛克认为，为了终结自然状态的混乱与无序，人们彼此同意组成一个共同体，依契约关系，建立政治国家。可见，有约必守原则是公法乃至公权力产生的基础。自罗马法始，合同的效力就具有限于缔约主体的相对性。“此种仅债权人得向特定义务人请求给付之法律关系，学说上称之为债权之相对性，与物权所具有得对抗一切不特定人之绝对性不同。”尽管现代民法在一定程度上对于合同的相对性有所突破，但公法上的契约较之仍具有明显的特点，其中关键一点就在于其对缔约主体之外的拘束力上。本文所称的“普遍效力”即是基于公法视角，研究区域行政协议对于缔约主体之外的行政主体与相对人的效力。内部效力上，对于缔结区域行政协议的双方或多方行者主体而言，协议的约束力主要来自有约必守原则，或者私法上的帝王原则——诚实信用原则。“区域合作协议拘束力的基础，是缔约主体的诚实守信或诚实信用。”协议本身即是缔约主体为自己立法，对缔约主体具有约束力当是区域行政协议的应有之义。相较于内部效力，区域行政协议的对外效力则更为复杂。传统的契约理论囿于相对性的限制，难以厘清区域行政协议的对外效力。而法律实践却表明区域行政协议的实际效果现实存在，诸如京津冀合作框架协议、长三角区域行政协议、环渤海区域行政协议等等对于社会有着巨大的影响力，同时也成为缔约主体各政府部门协作的准则。相对人依据此类协议安排自己的生活；社会财富以此为导向流动；下级行政机关细化部署相关工作，依协议做出相应的抽象或具体行政行为。显然，区域行政协议具有对外效力。

三、区域行政协议对外法律效力的争论

笔者梳理了目前国内有关行政协议对外效力性质的论述，大致有“抽象行政行为说”和“规制力”说两种说法。“抽象行政行为说”认为行政协议在缔约主体之外属于抽象行政行为，具有行政规范性文件的效力。其理由多集中于协议的反复适用性和普遍约束力上，这种观点主要是通过区域行政协议文本的形式来判断其性质。另一种说法认为，区域行政协议对于缔约主体之外的社会公众具有规制力。这种说法基于政府具有代表公众缔约的“有效代表权”，协议中规定的相对人权利义务事项对于相对人具有法的属性，或可以通过利害关系人同意补正这种约束力。上述说法都有难以解释的问题存在。从根本上说，两种说法都没有区分开行政协议与行政立法的本质区别。实际是将区域行政协议理解成了多机关联合立法。两者本质上的不同在于行政协议存在协商与利益交换的空间，而行政立法只能就某一事项进行讨论寻找最为公平的解决方案。简单的讲，行政立法要就事论事，而行政协议可以权利交换。这种特性源自契约的本质，正如霍布斯所言：“权利的互相转让就是人们所谓的契约。”具体说来，行政协议形成过程中的许多环节都难以解释为抽象行政行为：其一，抽象行政行为的普遍约束力需要公示公信原则，而区域行政协议往往不公示。观之我国区域行政协议缔结现状，能够做到内容充分公示的行政协议少之又少。“对于有些行政协议来说，政府主体在缔结之后并没有及时向社会公布，只是作为一种政府内部文件限于政府内部知晓。”可见，就缔约主体的本来目的而言，并未将行政协议作为一种抽象行政行为来看。其二，抽象行政行为具有效力位阶，而区域行政协议难以界定。一方面，区域行政协议往往规定跨区域的重要事项，需要下位法完善。区域行政协议往往不以法规或规章的形式制定，如果仅仅界定为规章以下规范性文件，实际是变相削弱了其约束力。另一方面，我国实践亦有中央部门与地方、上级与下级缔结的行政协议，此种协议难以界定其法律位阶。其三，行政协议往往不遵守抽象行政行为制定程序。行政立法讲求程序的合法性，来为最终的文本提供正当性基础。而行政协议程序上更注重双方的有效协商，形成合意。综合以上几点，笔者认为区域行政协议本质上与抽象行政行为有较大差别。较之“抽象行政行为说”，“规制力说”要更为合理，但依然有需要完善之处：其一，政府代表公众缔约的“有效代表权”，这种理解是基于民事上的制度。民事上的或代表都应当为被人利益行动。虽然行政协议都是为了更大范围的公益，但对于部分相对人而言也总会有贬损其利益的情况出现，这明显违背制度的根本。与其说政府机关是辖区内公众的代表，所缔结的协议对公众有效，莫不如说政府基于对法律授权事项而对一定区域的公共事务具有管辖权，说到底“有效代表权”的说法依然没有摆脱行政立法的思维。换个角度来说，如果认为区域行政协议是政府代表公众而签订的，那么代议制机关是否更加理所应当的具有这种或代表权力？洛克在政府论中将执行权与对外权进行了区分，对外权“包括战争与和平、联合与联盟以及同外国的一切人士和社会进行一切事务的权力……”虽然府际关系不同于国际关系，但是比照这种权力划分的逻辑，地方人大应当优先于政府享有区域行政协议的缔结权。显然这与现实的做法相悖。其二，具备法的性质的行政协议能够约束相对人行为。持“规制力”说观点的论者认为“区域合作协议是否具有规制力，取决于它是否对公众的权利义务作出规定，取决于它是否具有法的性质或经厉害关系人同意。”立法者需要有明确的立法的意图，而区域行政协议形成之时行政主体并没有这样的想法，往往是通过行政机关随后的抽象行政行为或具体行政行为使得相对人配合行动。其三，“利害关系人同意”在行政协议形成过程中也不可能存在。与行政协议具有利害关系的相对人在协议缔结时没有话语权，也没有相应程序保障其意见表达。协议达成后的厉害关系人同意或反对都不会对协议履行造成影响，行政协议只是约定了双方政府的权利与义务，无关相对人是否同意。综合以上三点，规制力说虽然能够更为充分地解释区域行政协议的法律效力现象，给予其一种正当性，但依然有很多难以解释的问题出现。

四、区域行政协议对外效力的实质——约束力与公信力的双重性

（一）对相对人，行政协议是具有公信力的行政计划

区域行政协议也具有契约的基本性质，同民法上的合同一样也有着合同订立、合同成立、合同履行、合同终止等运行环节。行政协议对于相对人的效力的讨论首先要明确一点，即是协议履行是不同于协议订立的环节。行政协议的订立，是缔约行政主体各方表达意愿，协商一致达成合意的过程。行政协议的履行是缔约主体对于约定的各方义务作出妥善安排，实现协议所要达成的行政目标的过程。订立行政协议不同于订立行政机关与相对人之间的一般的行政合同，其中没有相对人作为缔约主体参与，也没有为协议外的第三人直接设定义务，这是合同相对性所决定的。如果说行政协议中的规定对于相对人产生了普遍的约束力，那么行政协议就变成了一种多机关的联合行政立法，因为在这种行政活动中相对人并没有表达意思的协商空间，对于相对人根本构不成“协议”。因此在合同订立过程中并没有对相对人的直接的义务安排，真正产生相对人义务的是在于合同履行的环节。在合同履行环节，缔约主体应当运用其相应的行政权力努力促成协议目标的实现。这一过程中，缔约主体必然要进行一定的行政活动，采取抽象和具体的行政行为，与具有利害关系的相对人建立一定的行政法律关系。这样，相对人实际是作为行政机关履行协议的一种方式参与进来。或者换言之，协议本身的契约观念上的约束力并不及于相对人，这也是与前述的“抽象行政行为说”与“规制力说”的根本不同之处。那么，如前所述影响如此广泛的行政协议必然会对公众生活产生较大影响，涉及到许多人的合法权益，如何理解这种影响呢？笔者认为，这种对于相对人权益的影响也不可忽视，在行政协议的履行环节相对人的权利是通过相应的行政行为法来保护的。而在协议订立和成立阶段，区域行政协议实际上是作为一种在一定的行政区域内宏观上对相对人产生影响的行政计划。“行政计划，虽然也有和行政行为等行政手段相提并论的，但是，和这些手段是不同层次的观念。”“其他行政行为的形式，被作为实现计划的手段来定位，法律有时也是作为实施计划的手段来使用的。”这样也就区分开了协议本身的效力和履行协议或者称为实现计划的行政行为的效力。抛开协议之后的履行行为不谈，仅就协议本身来说，社会公众有理由相信政府会履行相应的协议义务，行政协议预示着行政机关未来一段时间内的行政目标和政策走向，行政机关应当会采取协议所涉及的行政行为。从另一角度说，社会公众对于行政协议来讲具有一定的信赖利益，在合同成立或公式以后，相对人的利益也是基于信赖利益保护原则来进行保护的。可以说，对于相对人而言，行政协议是一种具有公信力的行政计划，相对人及于对政府履行协议的信任而影响到自身的生活，在此之后行政机关应当做出抽象或具体行政行为以落实在先的行政计划安排。

（二）对缔约主体外的其他行政机关，行政协议是具有约束力的法律文件

“抽象行政行为说”和“规制力说”都将行政协议对外效力理解为对相对人的效力，忽视了缔约主体之外尚有其他公权力序列内的行政主体。而实际上，区域行政协议的对外效力包含着两个部分，即享有公权力的其他行政主体和行政相对人。实践中，区域行政协议的现实履行，最主要的是通过这些行政机关的配合实现的。“现代西方契约法的核心是承诺和合意。”普通法系一般的契约理论有禁反言原则，大陆法系民法有诚实信用原则作为帝王原则。普通私人缔结契约尚且如此，具有更强公信力的国家行政机关更应当受此类原则羁束。所不同的在于主观意思的形成，在私人契约订立时公民要自己做出意思表示，而对于行政机关而言则不是如此简单。一方面行政机关的缔约事项应当有法律授权，否则协议必然不能执行，所以缔约主体的自由意志范围也受到一定的制约。可以说行政机关缔约时的权利能力是十分有限的。另一方面，在我国单一制国家的基本架构之下，行政机关是具有统一意志的整体，行政命令不能上下冲突。所以对于行政协议来讲，缔约主体不是简单的个体的意思表示。行政协议有可能背负着上级命令，同时也可能成为对下级的指示来源，对于同级机关亦一种告知与公示。因此对于行政机关，由于行政机关本身的公信力要求和我国行政权的一体性定位，地方政府所缔结的行政协议应当得到普遍尊重。这种约束力不仅仅存在于缔约主体的下级机关之中，对于同级其他地方政府乃至上级行政机关都有一定作用。我国实践中也是如此，以长株潭合作框架协议为例，尽管该协议缔约主体是长沙、株洲、湘潭三市，但其后湖南省财政厅、发改委、环保厅等诸多省级政府部门都纷纷制定相应规范，推动长株潭城市群发展。可见，合法有效的行政协议对于行政机关具有一定的约束力。综上，区域行政协议具在缔约主体之外的效力有双重属性，对于相对人则表现为多个地方政府言行一致的公信力；对于公权力序列的其他行政主体，表现为具有一定的约束力。

五、区域行政协议的发展探索

行政协议范文篇7

和谐社会，自应包括区域和谐，其最高目标就是区域一体化。同时，党中央还提出了科学发展观。科学发展观要求区域经济和社会的协调平衡发展，实现区域优势互补、经济一体化。和谐、科学发展或区域一体化，都意味着从无序到有序，或者打破原有的系统结构而形成新的系统结构。这就需要改变原来的序参数，建立新的序参数。在现代法治社会，这种序参数主要是法治，而仅仅靠相同的经济、文化和愿望是不够的。只有建立和健全区域法制协调机制，才能消除区域内不同行政区之间的市场壁垒、体制障碍和规章制度相互不一致、不协调，减少市场主体和政府的交易成本，实现区域经济和社会的和谐发展。

对转型时期的中国而言，寻求一种区域法制协调的机制是甚为重要。然而，什么样的协调机制，取决于我们具有什么样的基础或者平台。当然，现有的基础或平台在一定条件下也是可以改变的。但是，要创造条件，改变这一基础或平台，需要考虑几方面的问题。一是有没有必要，即现有平台上的法制协调机制是否充分、可行。如果现有平台上的协调机制已经充分可行，则没有必要去改变现有的基础或平台。二是代价是否过高，如果改变现有的基础或平台的成本过于高昂，这也是困难的。三是时机是否成熟，在改变现有的基础或平台的时机成熟前，经济一体化的进程并不能停止，仍必须以现有基础上的协调机制来解决。四是协调机制间是否存在矛盾，即现有基础上的协调机制与改变基础后所建立的协调机制是否会存在矛盾。如果不会出现矛盾，则在时机成熟时改变现有基础、建立新机制后，现有协调机制可以嫁接到新机制中去。

基于上述考虑，我们必须立足于对现有基础以及现有基础上协调机制的研究。那么，我们现在到底具有什么样的基础呢？这是我们首先要考察的问题。在考察现有基础的上，我们将考察这一基础所能提供的协调机制，总结这一协调机制的经验教训，进行理论分析。同时，本文将考察国外区域法制协调机制，分析可供我们借鉴的经验。在上述研究的基础上，将提出完善或改进区域法制协调的措施。

一、现有区域法制协调模式

出台一种机制，或者要进行机制创新，必须有一个逻辑平台。要建立适应区域经济一体化的法制平台，统一的法制是理想的，但要么是不现实的，要么就是不充分的。我们必须以区域经济一体化，行政区划和利益主体不变，以及中央和地方的职责分工为前提，在国家统一法制的基础上谋求多元法制的协调。

法制协调的前提是，共同体已经存在。实现法制协调的机制，是以上下级隶属关系和领导监督权为核心的国家权力机制，包括行政机制、法律解释机制和司法机制，以及由《立法法》所确立的法律、法规和规章审查机制。通过这些机制，我们所要达到的目标，是法制的统一即一个法制体系。其实，上述协调机制是一种纠纷或冲突解决机制，具有事后性。这些协调机制对区域法制协调是有意义的，但却是不充分的。通过近多年的实践和探索，目前事前或事中的区域法制协调机制主要有以下两种，即行政协议制度，和磋商沟通制度。在实践中，一般都称行政协议制度为市长、厅局长、主任联席会议制度，行政协议是联席会议所达成的一种结果。但在法学上，所重视的就是这种结果，而不是联席会议本身。以长三角地区为例，

它的缔结主体，是长三角地区的行政机关，即省、市人民政府或职能部门，是一种对等性行政契约；缔结形式是行政首长联席会议。长三角的行政契约包括两个层次，即16市人民政府之间的行政契约和江浙沪两省一市及16市有关职能部门之间的行政契约，具体形式表现为“宣言”、意见（向）书或“协议”，长三角行政协议在内容上充分体现了求同存异和互信互让，只载明近期能够实现的一体化事项，所达成的共识。行政契约制度以尊重各方意愿为前提而达成共识，对长三角经济的一体化和法制的协调起到了很好的作用，已成为其他区域法制协调的榜样。但是，在我国，这种制度本身还没有法律化，因而在长三角的实践中也会存在这样那样的问题，如责任条款缺失和效力不明确等，因而其作用的进一步发挥也就受到了限制。区域磋商机制，是指各省之间直接进行磋商和对话从而达成共识的法制协调机制；沟通制度，是指各地区国家机关之间互通信息，各成员方基于经济一体化的共同目的，自觉、积极地实现联动或采取一致措施的法律协调机制。以长三角为例，2001年在杭州正式启动磋商机制；2002年第二次磋商会议在江苏扬州召开，江浙沪三省市的常务副省（市）长之间的磋商机制初步形成。这是长三角地区最高级别的法制协调机制。沟通制度的典型实例，是对房地产价格的平抑。这种协调机制的有效性，完全有赖于成员方对共同体的责任感和自觉性。

二、域外区域法制协调模式

国外对该论题的理论和实践无疑是先行的，我们需要学习借鉴它们的先进经验和吸收他们的失败教训。美国的区域协调机制主要包括：州际协定（interstatecompact）和行政协定(administrativeagreement)、共同法律行为(legalaction)、示范法(uniformlaw)以及信息网上共享制度。其中，州际协定是最为重要的区域合作机制，从上世纪20年代开始，美国各州共签订了数百个州际协定，范围涉及边界、能源、教育、防止犯罪、河流治理以及经济合作等。另外，美国的区域合作实践证明，州际协定和行政协定具有相同功能，都能促使博弈各方实现合作，以便达到正和博弈，但由于行政协定具有更强的灵活性，它的生效也不需要得到州立法机关或联邦政府的批准，它在实践中更为容易谈判成功，所以行政协定也越来越受各博弈方的欢迎。从历史变迁来看，美国州际协定有三种：各州之间签订的协定、联邦与各州签订的协定以及在联邦与州的计划机构基础上的各州之间的协定。州际协定产生的机构也有三种：各州之间的协定产生的州际机构、联邦政府设立的机构（田纳西模式）以及由联邦与州共同设立的联合机构（特拉华模式）。

在20世纪30年代，最著名的这类联邦机构莫过于田纳西河流域管理局（TennesseeValleyAuthority，简称TVA）。它在水资源的管理，特别是水能的利用方面功不可没，它甚至成了整个世界上解决河流问题的典范。然而，TVA是一个联邦机构。虽然它被认为是协调联邦和州关系的有效工具，但是这并不能改变它的性质，它不是州际机构。所以，它面临着以下的批评：第一，由于TVA是联邦政府设立的，是自上而下的，具有强制性，在联邦制的美国，州政府具有相对独立性。所以，这类并不植根于地方的机构，在很大程度上，并不能被州政府所认同。第二，就权限而言，TVA具有极其广泛的权力，它甚至完全排除了其他水流管理部门的权力，不管是联邦的还是州的，严重侵害其他机构的既存利益。因此，它的设立势必会遇到巨大的阻力。第三，而从另一个角度来看，联邦政府并不能授予TVA足够多的权力，虽然这些权力对于有效管理水流是必须的。在美国宪法中，联邦政府和州政府是有权力的划分的，州政府的有些权力是独有的，联邦政府并不能任意攫取的。所以，纯粹的田纳西模式已被历史所淘汰。值得一提的是

“联合计划机构”模式，这类机构的功能只是制定计划，并不具有管理的职能，一旦计划制定完毕，剩下的实施工作就由州和联邦分别进行了。相比于纯粹联邦机构模式（即田纳西模式），这类联合计划机构模式已经取得很大的进展。但必须指出的是，这些联合委员会也不同于联合条约模式（即特拉华模式）中的特拉华流域管理局，后者同时具有计划和管理的功能。其实，我们并不能对各种模式的优劣一概而论，需要的是具体问题具体分析。在具体选择一个模式之前，我们需要考虑政治、经济、社会因素以及各个成员的具体需求，也需要制定合作大纲，具体列出现状、发展方向以及有利因素和不利因素，综合考虑各种背景，然后再采用合适的模式。但是，随着江河流域的资源日益稀缺，也许采用更为成熟和更为全面的模式才能缓解这种压力，联合计划机构模式只不过是特拉华模式的过渡形式。特拉华模式较好地协调了联邦与州的关系，较好地体现了协定各方成员的利益，已成为了区域法制协调机制的发展趋势。

在德国，（联邦和州）为达成没有约束力的协议而成立的合作小组是绝对适法的。各州还有权通过协议的方式成立沟通的行政机关或者其他共同行政机构。另外，联邦和各州可以成立作为共同行政机构的高级财政厅，主管特定行政任务的联邦和州的专业部长或者其他公务主体共同成立的委员会，各州不仅可以成立共同的行政机关，而且可以成立共同的行政主体，即由各州共同建立、出资的公法人（公法设施）。

三、区域法制协调模式的完善

在现行行政区划和地方权限的基础上，目前的行政协议制度和磋商沟通制度，是区域经济一体化和法制协调的明智选择，所要努力的是如何进一步强化和完善问题。

首先，强化和完善行政协定制度。从美国的实践来看，行政协定无疑是区域合作的最为重要的工具。然而，在我国这种制度本身还没有法律化，因而在区域合作的实践中也会存在这样那样的问题，如责任条款缺失和效力不明确等，因而其作用的进一步发挥也就受到了限制。如何强化和完善行政契约制度，在我国目前并无相应的法律依据，只能就现实问题和理论原理加以讨论。比如，行政协定的内容，应当具体明确。内容不得违反有关法律规范的规定。也不应当约定属于市场调节的事项。规定和完善违约责任也是强化行政契约约束力的重要举措。另外，我们还需要研究省际行政协定签订权的适法性以及省际行政协定与全国人大的批准问题的关系，行政协定的争端解决机制，行政协定签订过程中公众参与，行政协定实施过程中侵害相对人权利的救济，行政协定违约责任的承担方式，以及模范法草案的起草及其意义。

其次，加强地方立法和地方规章的制定和清理。对区域经济一体化进程中的重要事项，应通过地方立法和制定规章来加以保障。当然，各省市的地方性法规和规章，应当保持一致。为了保证这种一致性，有关议案可以根据所缔结的行政契约、磋商结果、所沟通的信息或者咨询论证报告来拟定和提出。

行政协议范文篇8

论文摘要：促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，法制协调机制是整个协调机制中的一个重要组成部分。在现行宪政框架下，可以通过建立和完善立法协调机制、执法协调机制和司法协调机制，为中部地区崛起提供强有力的制度支撑和法律保障，以实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

中部地区崛起是统筹区域协调发展的战略选择，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，以化单个省份的优势为区域优势，为中部地区的优势互补和均衡发展创建一个良好的平台。法制协调机制是“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”①，是整个协调机制中的一个重要组成部分，离开了法制协调机制，整个协调机制就难以有效运转，区域的协调发展就可能会时时受阻。因此，坚持法制优先，加强法制协调，是实现中部地区崛起、促进区域协调发展的基本前提和制度保障。而构建中部地区法制协调机制是一项系统工程，它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面，本文主要从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。

一、立法协调机制的构建

所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，构建社会主义和谐社会，要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立、健全区域立法协调机制和立法透明机制，从而提高区域立法质量。通过立法协调，可以维护法制统一，消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍，加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率，为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

就目前而言，成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍；让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府，联合起来制定地方性法规或地方政府规章，既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此，只能建构中部地区的立法协调机制，以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面着手：

1．建立中部地区立法协调联席会议制度，成立中部地区立法协调委员会。

由中部六省的人大常委会或政府定期举行中部地区立法协调联席会议，就区域经济与社会协调发展的有关立法事项进行交流与协调，通过联席会议达成共识，并在各自的立法活动中尊重和反映协调的意见。在举办立法协调联席会议的基础上，待条件成熟时可以联合成立中部六省立法协调机构，名称可定为“中部地区立法协调委员会”。它是一个非常设性机构，由中部六省人大常委会法制委员会主任或者政府法制办主任以及有关法律专家组成。通过“中部地区立法协调委员会”，积极促进中部地区的立法合作，保障区域的和谐发展。立法协调委员会还可以就中部六省以及区域内其他有立法权的较大市在立法中可能出现的立法冲突进行协调，以将立法冲突降至最低限度。

2．构建中部地区立法信息交流平台。

中部六省及其他有立法权的较大市要建立一个立法信息交流平台，加强日常信息交流与反馈，相互借鉴各自在立法工作中的技术和经验，促进资源共享。各地在制定或修改地方性法规或规章时，要基于平等、互利、合作、共赢的认识，事先与区域内的其他省、市立法机构进行沟通，力求使各自新制定的地方性法规和规章与区域发展总体规划保持一致，以更好地促进区域一体化发展。

3．创新中部地区地方立法程序。

具体可以采取的措施有：第一，在立法前将立法的信息在更广泛的范围内公开，不仅让本省、市范围内的公众知晓，也要让利益相关的其他省、市的公众知晓。第二，在地方立法中通过举行听证会、论证会、座谈会或者通过新闻媒体等方式，广泛征求公众意见，不限于本省、市行政区范围，对涉及省、市际关系的，可邀请对方相关代表参与、磋商，听取意见，扩大利益表达的范围。第三，建立公众评价机制。对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本，可以在公共信息网络平台上，鼓励中部地区相关省、市的公众参与评价，广泛吸收各方面的合理意见，使出台的地方性法规、规章更加完善。第四，尝试建立地方立法交叉备案制度。中部六省的地方性法规和地方政府规章除了按照《立法法》的规定进行备案以外，还应向利益相关的中部其他省的省级人大常委会备案。当其他省的省级人大常委会发现该立法有可能损害本省利益时，可以提交中部六省立法协调委员会进行审查判断，再由中部六省立法协调委员会向有权机关提出纠正或处理的建议。

4．加强中部地区地方立法的清理工作，整合现有的地方立法资源。

中部地区立法协调还需要完成一项重要工作，即加强地方立法的清理工作，对不符合区域协调发展要求的地方性法规和规章等依法予以修改或废止。目前中部六省及其区域内有立法权的较大市制定的地方性法规和地方政府规章数量众多，对区域一体化发展中的共性问题，由不同的立法主体分别立法，其规定可能不一致，甚至相互冲突，阻碍了统一、竞争、有序的大市场的形成，对此必须进行系统清理。在此基础上，可以逐步建立中部六省区域立法的相互认可和立法资源共享机制，以解决目前中部六省区域法制不统一的问题。

5．积极推动和协助中央立法机构制定有关中部地区的法律文件。

中部地区的协调发展需要立法支持，不少跨省立法事项属于中央立法的权限，例如行政区划、重大基础设施建设、财政体制、金融体制等，均需要由中央进行立法。为促进和保障中部地区的协调发展，中部地区各省、市的立法机构也需要积极推动和协助中央立法机构制定诸如《中部崛起促进法》、《中部地区经济合作条例》等法律、法规。通过加强中部地区区域立法，出台一些保障中部地区共同发展的法律规范，为促进区域经济的一体化与区域协调发展提供法律支持和制度保障。

6．加强中央立法机关对地方立法的备案审查工作。

这是对地方立法进行事后监督的一种方式，以保障中央立法在全国范围内得到统一执行。各地在进行地方立法时，由于立法者对法律的理解不尽相同，加之每个地方又有其自身特点，因此，为实施同一部法律而制定的地方性法规之间，可能出现相互矛盾的规定，也可能出现越权立法的现象。遇到这些情形，需要由全国人大常委会积极审查地方性法规，纠正地方立法出现的偏差，以保证法律、尤其是区域性法律得到统一实施。

二、执法协调机制的构建

在经济发展过程中，无论是中央立法还是地方立法，均需要相应的行政执法机关本着以人为本、依法行政的理念与原则加以执行。执法协调在促进区域的协调发展、推进法治的过程中起着重要的作用。它有利于实现执法的统一与高效，有利于解决行政执法中产生的各种冲突与争议，有利于提高执法的整体能力与水平。许多国家都建立了执法协调机制，如在日本，有些事情牵涉到两个以上行政机关的权限，或引起各机关的管辖之争，在此情况下，便由各有关机关相互协议定夺。若各有关机关的主任大臣经过协议仍无法解决，则由内阁总理大臣召开内阁会议进行裁定②。在英国，地方政府所设立的联合机构分为两大类型：一是联合委员会（jointcommittee）。1972年的地方政府法规定，两个或两个以上的城市政府可以选派代表组成联合委员会，协调彼此之间的工作或执行相互委托的事务。联合委员会没有独立的人格，不能征税，经费由成员政府议决负担。二是联合会（jointboard）。英国有些法律规定，为了实施某一特定事务，两个或两个以上的地方政府必须或者可以组织联合会。联合会具有法律人格，但只能依据法律的规定才能成立③。法国1982年的地方组织法第65条规定：“两个或若干个大区为行使它们的职权，可以签订协议或组建共同利益机构。”德国的“合作联邦制”在实践中形成了一个庞大的负责协调联邦政府和州政府关系的机构和委员会网络。而美国的州际协定和行政协定是重要的区域法制协调方式。在我国，中部地区执法协调主要包括省级或市级政府在有关重大事务处理上的统一协调，不同省、市的同类执法部门之间的协调，以及由国务院法制工作机构主持的行政执法争议协调等。执法协调可以建立下列机制：

1．联席会议和行政协议制度。

实践中，联席会议与行政协议是两个密切联系的概念。行政协议是不同地域的行政机关之间为有效地行使行政权力，实现行政管理职能，通常以举行行政首长联席会议的方式，为明确各自的职责权限在意思表示一致基础上达成的协议。如行政事项管辖协议、行政协助协议、行政合作协议、行政联合执法协议等。行政协议在性质上是一种对等性行政契约；行政协议的缔结主体是不同地域的行政机关，即省、市人民政府或其职能部门；行政协议的缔结方式是行政首长联席会议；行政协议的具体形式表现为“宣言”、“意见（向）书”或“协议”。有学者认为，行政契约制度在长三角的经济一体化和法制协调中具有重要地位④。泛珠三角区域内也建立了行政首长联席会议制度，规定了内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度，每年举行一次会议，研究决定区域重大合作事宜，协调推进区域合作。

中部地区可以通过建立联席会议制度，在协商一致的基础上签订行政协议，以加强中部各省、市之间的联动与协作。通过建立联席会议制度，由各省省长、市长以及省级政府的职能部门首长对中部六省联动发展的一些重大问题进行研究、决策，以及对行政执法中重大问题进行沟通、磋商。经协商一致，联席会议可就有关执法事项达成行政协议，以明确各自的职责权限，做到相互配合，形成省际间的行政执法协作机制，保障行政执法的正常高效运转。事实上，中部地区在此方面已经作了一些积极的探索，如2006年8月11日，在国家建设部的指导下，中部地区的湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省建设厅在区域统筹协调发展、城市规划调控、历史文化遗产保护和城市有序发展等方面达成了共识，签署了《中部六省城市规划会商合作机制协议书》。按照协议要求，中部六省还将建立城市规划会商合作机制，在建设部规划司指导下，六省建设厅、规划处及省会城市规划局负责同志每年会商一次，总结交流工作经验，协调具体合作事项。

2．联合执法与行政协助制度。

联合执法，是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动⑤。我国在行政执法过程中，经常采用联合执法的方式。据悉，国土资源部、国家发改委、公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监管总局等国务院九部门联合组成了部际联席会议制度，旨在整顿和规范矿产资源开发秩序。联合执法模式避免了各职能部门职责不清、重复执法、执法扰民的问题，也解决了由一个部门单独执法力度不够的问题。由各省政府办公室或综合治理办公室共同组织，加强对联合执法工作的统一领导和协调，使各职能部门的行政执法活动相互衔接、密切配合，以克服各自为政、相互牵制的问题，形成执法的整体合力。

行政协助，是指行政机关在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政机关提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度⑥。通常情况下，行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍时就产生了行政协助的需要。如果行政协助有法律的明文规定，则依法律的规定进行；如果没有法律的明文规定，行政机关单独不能完成行政任务而需要其他行政机关协助的，则需要通过签订协助协议的方式进行。行政协助有利于减少和消除执法内耗，克服各自为政，整合各行政机关的执法优势。

3．跨地区的案件移送和信息通报机制。

跨地区的案件移送制度是区域行政执法协调机制的重要组成部分。中部各地区可以按照职责分工、归口管理、相互协助的原则，建立跨地区的行政执法案件移送制度。行政执法机关对于本区域内的行政执法案件，依法进行及时、公正的处理。当本地行政执法机关着手办理的行政执法案件涉及异地行政执法机关管辖时，本地行政执法机关应将案件及时向有管辖权的异地机关移送，不得拖延。受移送的异地执法机关应依法及时办理并反馈情况。本地行政执法机关故意拖延，不移送案件或逾期移送案件的，有权机关应责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。异地行政执法机关无故不接受移送案件，或接受移送案件后不依法及时办理并反馈情况的，由移送案件的行政执法机关向有权机关反映情况，由该机关作出处理。通过规范跨地区的案件移送的程序与责任，形成异地行政执法案件移送、接收、处理、反馈的协作机制。条件具备时，可以考虑在每个地区成立一个案件移送中心，具体负责案件的移送和接收工作。各地区行政执法机关之间，不管有无协议在先，都应主动配合、积极协作，在信息沟通、案件移送、调查取证、证据保全、强制执行等各个方面予以相互支持配合。

中部各地区行政执法机关在对社会经济事务进行管理的过程中，为避免出现重复执法或者执法空白等不利于行政执法顺利进行的情形，还可以建立和完善信息通报制度，定期通报和交流各地执法工作情况，定期组织各种形式的研讨会、情况汇报会，开展执法办案等方面的经验交流，实现信息互通、资源共享，从而提高办案效率和执法水平。

4．行政执法争议协调机制。

行政执法争议协调，是指政府法制工作部门根据行政执法部门的提请，或者依职权，对行政执法争议进行协调处理的活动。行政执法争议协调应当遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人的合法权益等原则。行政执法争议协调的范围包括：两个或者两个以上执法部门对同一事项是否有管理权发生争议；两个或者两个以上执法部门对同一事项都有管理权，但在执法环节、标准等事项发生争议；两个或者两个以上执法部门对同一事项联合执法时出现争议；行政执法部门因行政执法协助而发生的争议；行政执法部门在案件移送时出现争议；其他涉及行政执法争议的事项。不同地区的行政机关之间发生上述行政执法争议时，先由双方协商解决；经自行协商，不能达成一致意见的，可以由发生争议的任何一方向共同的上一级人民政府法制工作部门提出解决争议的请求。

政府法制工作部门对争议事项，应当按下列规定分别处理：经协调，有关行政执法部门达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、依据和结果，加盖有关行政执法部门和政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见，但对其他枝节问题不能达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、事实状态、各方意见、法律依据、协调意见，加盖政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门无法形成一致意见的，应当提出书面建议报请同级人民政府决定。

三、司法协调机制的构建

在司法协调方面，现阶段主要取决于各地司法机关之间的协调，具体体现在统一司法标准、加强司法协助、排除地方保护等方面。

1．统一司法标准。

（1）建立区域司法鉴定协作机制。中部地区的有关部门在遵循平等、自愿原则的基础上，可协商签署司法鉴定合作协议。在符合国家有关司法鉴定的法律法规规定的基础上，将区域内的司法鉴定机构准入资格、司法鉴定人员执业资格、司法鉴定的程序和认定标准逐步统一。在司法鉴定机构登记、管理、监督方面进行资源整合，做到标准一致、结论互认、信息互通。

（2）统一司法适用标准，确保司法公正。第一，尽管区域内各司法机关无司法解释权，但对于在区域内司法适用的标准，可以达成某些共识或意见，以指导区域内司法机关的司法适用。当然，这种意见只具有参考价值而无法律约束力。第二，对于区域性立法，各地司法机关可提出法律解释建议，由有权机关作出立法解释或司法解释，统一区域内的司法适用标准。

（3）统一证据公开的标准。在司法活动中，证据公开无论对保障程序公正、促进实体公正还是提高诉讼效率、制约权力滥用与遏制司法腐败，其意义是不言而喻的。但在司法实践中，证据公开标准不一致导致了证据认定与采信上的混乱，所以证据公开的标准应当统一。在区域司法协调中，可以建立统一的证据公开标准，包括证据公开的对象统一、证据公开的范围统一和证据公开的途径统一等。

2．加强司法协助。

（1）司法文书的送达与执行方面的协助。第一，建立司法文书异地委托送达机制。对区域内需异地送达的司法文书，可协商采取委托转送，并规定相应的送达时效和协助责任。第二，建立异地司法文书执行协助机制。对司法文书的执行，可协商委托异地司法机关代为执行，如查封、扣押财产，异地执行司法拘留；或者是提供协助，如协助维持执行现场秩序、提供交通工具和警用装备等。通过建立相应的协助机制，促进区域内各司法机关积极协作，形成合力，改变“跨区域执行难”的状况，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面，以提高执行效率，缩短案件的执行周期，遏制跨区域转移财产、跨区域逃避执行的现象。

（2）案件调查取证方面的协助。健全系统内的委托调查取证制度，对需要异地调查取证的案件，可协商确定由当地的司法机关代为完成，并对委托调查取证的一般时限、取证情况汇报、证据移交等具体事项作出规定。

（3）案件管辖方面的协助。各地司法机关对区域内案件的管辖权问题，可达成协议，由最先收到申请材料的司法机关进行初步审查，并作出相应处理：如果经审查发现案件涉及到共同管辖问题，则通知共同管辖机关，由共同管辖机关协商确定由哪一个司法机关管辖该案件；如果经审查发现自己对本案无管辖权的，则直接将案件移送给有管辖权的司法机关。

（4）区域法律服务方面的协助。第一，通过律师协会建立合作平台，加强区域内法律服务信用标准、评比等方面的交流，加强区域内法律服务分支机构的管理监督，维护法律服务市场秩序，建立区域间统一的诚信体系。第二，区域内的律师事务所可异地互设分所，允许机构之间合作组建其他法律服务机构。目前，律师在异地调查取证或申办执业手续方面较为繁琐，今后各地相关业务部门应加强合作、简化手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认，平等对待本地律师和外地律师。

（5）区域法律援助。第一，健全和简化系统内的委托调查取证制度，节省办案成本和时间。第二，建立法律援助案件转办制度，即案件可以在一个城市受理，然后转给其他省市的法律援助机构办理，以减轻当事人的经济负担和奔波劳累之苦。

3．排除地方保护。

我国司法机关的设置与行政区划相一致，其人、财、物受制于地方政府，导致各地司法机关在办案中产生地方保护现象，司法功能出现“错位”。在寻求区域合作与共同发展中，必须排除和抵制地方保护，可从下列方面着手：

（1）各地司法机关应当遵循公平、公开与非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，维护社会诚信，增强司法的公信力。

（2）对跨区域案件，可以组成联合调查与执行机构，协同办案，以减少干扰，排除阻力。对跨区域的涉诉案件及执行案件中当事人的基本情况、履行能力等及时调查，互相公布，克服信息不对称现象，为异地司法机关提供便利。

（3）搞好社会联动，寻求全方位支持。对跨区域案件，可及时向当地党委、纪检、监察、人大等部门汇报，取得它们的信任、支持。同时，加强与新闻媒体的联系，充分发挥各类新闻媒体的舆论监督作用。

四、结语

促进中部地区崛起是继作出鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北老工业基地战略后，从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是落实促进区域协调发展总体战略的重大任务。实施中部整体崛起战略，必须重视区域合作与协调发展的制度建设问题，尤其是要充分重视法制协调问题，为中部地区协调发展营造一个良好的法制软环境，建立起一套长效保障机制，破除条块分割、行业垄断、部门壁垒、职能重叠的弊端，协调好各种利益关系，创造公平、开放的市场环境，形成统一、高效、规范、有序的次级区域大市场，促进生产要素的合理流动和优化组合，应对发展的外来压力，激活发展的内生动力，实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

注释：

①冯凯、高志新主编《中国行政程序法：起草资料汇编》（下），中信出版社2004年版，第457页。

②［日］南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第16页。

③王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第74－75页。

④叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期。

行政协议范文篇9

关键词：中部地区崛起；立法协调；执法协调；司法协调

中部崛起论坛中部地区崛起是统筹区域协调发展的战略选择，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，以化单个省份的优势为区域优势，为中部地区的优势互补和均衡发展创建一个良好的平台。法制协调机制是“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”①，是整个协调机制中的一个重要组成部分，离开了法制协调机制，整个协调机制就难以有效运转，区域的协调发展就可能会时时受阻。因此，坚持法制优先，加强法制协调，是实现中部地区崛起、促进区域协调发展的基本前提和制度保障。而构建中部地区法制协调机制是一项系统工程，它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面，本文主要从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。

一、立法协调机制的构建

所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，构建社会主义和谐社会，要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立、健全区域立法协调机制和立法透明机制，从而提高区域立法质量。通过立法协调，可以维护法制统一，消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍，加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率，为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

就目前而言，成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍；让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府，联合起来制定地方性法规或地方政府规章，既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此，只能建构中部地区的立法协调机制，以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面着手：

1.建立中部地区立法协调联席会议制度，成立中部地区立法协调委员会。

由中部六省的人大常委会或政府定期举行中部地区立法协调联席会议，就区域经济与社会协调发展的有关立法事项进行交流与协调，通过联席会议达成共识，并在各自的立法活动中尊重和反映协调的意见。在举办立法协调联席会议的基础上，待条件成熟时可以联合成立中部六省立法协调机构，名称可定为“中部地区立法协调委员会”。它是一个非常设性机构，由中部六省人大常委会法制委员会主任或者政府法制办主任以及有关法律专家组成。通过“中部地区立法协调委员会”，积极促进中部地区的立法合作，保障区域的和谐发展。立法协调委员会还可以就中部六省以及区域内其他有立法权的较大市在立法中可能出现的立法冲突进行协调，以将立法冲突降至最低限度。

2.构建中部地区立法信息交流平台。

中部六省及其他有立法权的较大市要建立一个立法信息交流平台，加强日常信息交流与反馈，相互借鉴各自在立法工作中的技术和经验，促进资源共享。各地在制定或修改地方性法规或规章时，要基于平等、互利、合作、共赢的认识，事先与区域内的其他省、市立法机构进行沟通，力求使各自新制定的地方性法规和规章与区域发展总体规划保持一致，以更好地促进区域一体化发展。

3.创新中部地区地方立法程序。

具体可以采取的措施有：第一，在立法前将立法的信息在更广泛的范围内公开，不仅让本省、市范围内的公众知晓，也要让利益相关的其他省、市的公众知晓。第二，在地方立法中通过举行听证会、论证会、座谈会或者通过新闻媒体等方式，广泛征求公众意见，不限于本省、市行政区范围，对涉及省、市际关系的，可邀请对方相关代表参与、磋商，听取意见，扩大利益表达的范围。第三，建立公众评价机制。对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本，可以在公共信息网络平台上，鼓励中部地区相关省、市的公众参与评价，广泛吸收各方面的合理意见，使出台的地方性法规、规章更加完善。第四，尝试建立地方立法交叉备案制度。中部六省的地方性法规和地方政府规章除了按照《立法法》的规定进行备案以外，还应向利益相关的中部其他省的省级人大常委会备案。当其他省的省级人大常委会发现该立法有可能损害本省利益时，可以提交中部六省立法协调委员会进行审查判断，再由中部六省立法协调委员会向有权机关提出纠正或处理的建议。

4.加强中部地区地方立法的清理工作，整合现有的地方立法资源。

中部地区立法协调还需要完成一项重要工作，即加强地方立法的清理工作，对不符合区域协调发展要求的地方性法规和规章等依法予以修改或废止。目前中部六省及其区域内有立法权的较大市制定的地方性法规和地方政府规章数量众多，对区域一体化发展中的共性问题，由不同的立法主体分别立法，其规定可能不一致，甚至相互冲突，阻碍了统一、竞争、有序的大市场的形成，对此必须进行系统清理。在此基础上，可以逐步建立中部六省区域立法的相互认可和立法资源共享机制，以解决目前中部六省区域法制不统一的问题。

5.积极推动和协助中央立法机构制定有关中部地区的法律文件。

中部地区的协调发展需要立法支持，不少跨省立法事项属于中央立法的权限，例如行政区划、重大基础设施建设、财政体制、金融体制等，均需要由中央进行立法。为促进和保障中部地区的协调发展，中部地区各省、市的立法机构也需要积极推动和协助中央立法机构制定诸如《中部崛起促进法》、《中部地区经济合作条例》等法律、法规。通过加强中部地区区域立法，出台一些保障中部地区共同发展的法律规范，为促进区域经济的一体化与区域协调发展提供法律支持和制度保障。

6.加强中央立法机关对地方立法的备案审查工作。

这是对地方立法进行事后监督的一种方式，以保障中央立法在全国范围内得到统一执行。各地在进行地方立法时，由于立法者对法律的理解不尽相同，加之每个地方又有其自身特点，因此，为实施同一部法律而制定的地方性法规之间，可能出现相互矛盾的规定，也可能出现越权立法的现象。遇到这些情形，需要由全国人大常委会积极审查地方性法规，纠正地方立法出现的偏差，以保证法律、尤其是区域性法律得到统一实施。

二、执法协调机制的构建

在经济发展过程中，无论是中央立法还是地方立法，均需要相应的行政执法机关本着以人为本、依法行政的理念与原则加以执行。执法协调在促进区域的协调发展、推进法治的过程中起着重要的作用。它有利于实现执法的统一与高效，有利于解决行政执法中产生的各种冲突与争议，有利于提高执法的整体能力与水平。许多国家都建立了执法协调机制，如在日本，有些事情牵涉到两个以上行政机关的权限，或引起各机关的管辖之争，在此情况下，便由各有关机关相互协议定夺。若各有关机关的主任大臣经过协议仍无法解决，则由内阁总理大臣召开内阁会议进行裁定②。在英国，地方政府所设立的联合机构分为两大类型：一是联合委员会（jointcommittee）.1972年的地方政府法规定，两个或两个以上的城市政府可以选派代表组成联合委员会，协调彼此之间的工作或执行相互委托的事务。联合委员会没有独立的人格，不能征税，经费由成员政府议决负担。二是联合会（jointboard）。英国有些法律规定，为了实施某一特定事务，两个或两个以上的地方政府必须或者可以组织联合会。联合会具有法律人格，但只能依据法律的规定才能成立③。法国1982年的地方组织法第65条规定：“两个或若干个大区为行使它们的职权，可以签订协议或组建共同利益机构。”德国的“合作联邦制”在实践中形成了一个庞大的负责协调联邦政府和州政府关系的机构和委员会网络。而美国的州际协定和行政协定是重要的区域法制协调方式。在我国，中部地区执法协调主要包括省级或市级政府在有关重大事务处理上的统一协调，不同省、市的同类执法部门之间的协调，以及由国务院法制工作机构主持的行政执法争议协调等。执法协调可以建立下列机制：

1.联席会议和行政协议制度。

实践中，联席会议与行政协议是两个密切联系的概念。行政协议是不同地域的行政机关之间为有效地行使行政权力，实现行政管理职能，通常以举行行政首长联席会议的方式，为明确各自的职责权限在意思表示一致基础上达成的协议。如行政事项管辖协议、行政协助协议、行政合作协议、行政联合执法协议等。行政协议在性质上是一种对等性行政契约；行政协议的缔结主体是不同地域的行政机关，即省、市人民政府或其职能部门；行政协议的缔结方式是行政首长联席会议；行政协议的具体形式表现为“宣言”、“意见（向）书”或“协议”。有学者认为，行政契约制度在长三角的经济一体化和法制协调中具有重要地位④。泛珠三角区域内也建立了行政首长联席会议制度，规定了内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度，每年举行一次会议，研究决定区域重大合作事宜，协调推进区域合作。

中部地区可以通过建立联席会议制度，在协商一致的基础上签订行政协议，以加强中部各省、市之间的联动与协作。通过建立联席会议制度，由各省省长、市长以及省级政府的职能部门首长对中部六省联动发展的一些重大问题进行研究、决策，以及对行政执法中重大问题进行沟通、磋商。经协商一致，联席会议可就有关执法事项达成行政协议，以明确各自的职责权限，做到相互配合，形成省际间的行政执法协作机制，保障行政执法的正常高效运转。事实上，中部地区在此方面已经作了一些积极的探索，如2006年8月11日，在国家建设部的指导下，中部地区的湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省建设厅在区域统筹协调发展、城市规划调控、历史文化遗产保护和城市有序发展等方面达成了共识，签署了《中部六省城市规划会商合作机制协议书》。按照协议要求，中部六省还将建立城市规划会商合作机制，在建设部规划司指导下，六省建设厅、规划处及省会城市规划局负责同志每年会商一次，总结交流工作经验，协调具体合作事项。

2.联合执法与行政协助制度。

联合执法，是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动⑤。我国在行政执法过程中，经常采用联合执法的方式。据悉，国土资源部、国家发改委、公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监管总局等国务院九部门联合组成了部际联席会议制度，旨在整顿和规范矿产资源开发秩序。联合执法模式避免了各职能部门职责不清、重复执法、执法扰民的问题，也解决了由一个部门单独执法力度不够的问题。由各省政府办公室或综合治理办公室共同组织，加强对联合执法工作的统一领导和协调，使各职能部门的行政执法活动相互衔接、密切配合，以克服各自为政、相互牵制的问题，形成执法的整体合力。

行政协助，是指行政机关在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政机关提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度⑥。通常情况下，行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍时就产生了行政协助的需要。如果行政协助有法律的明文规定，则依法律的规定进行；如果没有法律的明文规定，行政机关单独不能完成行政任务而需要其他行政机关协助的，则需要通过签订协助协议的方式进行。行政协助有利于减少和消除执法内耗，克服各自为政，整合各行政机关的执法优势。

3.跨地区的案件移送和信息通报机制。

跨地区的案件移送制度是区域行政执法协调机制的重要组成部分。中部各地区可以按照职责分工、归口管理、相互协助的原则，建立跨地区的行政执法案件移送制度。行政执法机关对于本区域内的行政执法案件，依法进行及时、公正的处理。当本地行政执法机关着手办理的行政执法案件涉及异地行政执法机关管辖时，本地行政执法机关应将案件及时向有管辖权的异地机关移送，不得拖延。受移送的异地执法机关应依法及时办理并反馈情况。本地行政执法机关故意拖延，不移送案件或逾期移送案件的，有权机关应责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。异地行政执法机关无故不接受移送案件，或接受移送案件后不依法及时办理并反馈情况的，由移送案件的行政执法机关向有权机关反映情况，由该机关作出处理。通过规范跨地区的案件移送的程序与责任，形成异地行政执法案件移送、接收、处理、反馈的协作机制。条件具备时，可以考虑在每个地区成立一个案件移送中心，具体负责案件的移送和接收工作。各地区行政执法机关之间，不管有无协议在先，都应主动配合、积极协作，在信息沟通、案件移送、调查取证、证据保全、强制执行等各个方面予以相互支持配合。

中部各地区行政执法机关在对社会经济事务进行管理的过程中，为避免出现重复执法或者执法空白等不利于行政执法顺利进行的情形，还可以建立和完善信息通报制度，定期通报和交流各地执法工作情况，定期组织各种形式的研讨会、情况汇报会，开展执法办案等方面的经验交流，实现信息互通、资源共享，从而提高办案效率和执法水平。

4.行政执法争议协调机制。

行政执法争议协调，是指政府法制工作部门根据行政执法部门的提请，或者依职权，对行政执法争议进行协调处理的活动。行政执法争议协调应当遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人的合法权益等原则。行政执法争议协调的范围包括：两个或者两个以上执法部门对同一事项是否有管理权发生争议；两个或者两个以上执法部门对同一事项都有管理权，但在执法环节、标准等事项发生争议；两个或者两个以上执法部门对同一事项联合执法时出现争议；行政执法部门因行政执法协助而发生的争议；行政执法部门在案件移送时出现争议；其他涉及行政执法争议的事项。不同地区的行政机关之间发生上述行政执法争议时，先由双方协商解决；经自行协商，不能达成一致意见的，可以由发生争议的任何一方向共同的上一级人民政府法制工作部门提出解决争议的请求。

政府法制工作部门对争议事项，应当按下列规定分别处理：经协调，有关行政执法部门达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、依据和结果，加盖有关行政执法部门和政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见，但对其他枝节问题不能达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、事实状态、各方意见、法律依据、协调意见，加盖政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门无法形成一致意见的，应当提出书面建议报请同级人民政府决定。

三、司法协调机制的构建

在司法协调方面，现阶段主要取决于各地司法机关之间的协调，具体体现在统一司法标准、加强司法协助、排除地方保护等方面。

1.统一司法标准。

（1）建立区域司法鉴定协作机制。中部地区的有关部门在遵循平等、自愿原则的基础上，可协商签署司法鉴定合作协议。在符合国家有关司法鉴定的法律法规规定的基础上，将区域内的司法鉴定机构准入资格、司法鉴定人员执业资格、司法鉴定的程序和认定标准逐步统一。在司法鉴定机构登记、管理、监督方面进行资源整合，做到标准一致、结论互认、信息互通。

（2）统一司法适用标准，确保司法公正。第一，尽管区域内各司法机关无司法解释权，但对于在区域内司法适用的标准，可以达成某些共识或意见，以指导区域内司法机关的司法适用。当然，这种意见只具有参考价值而无法律约束力。第二，对于区域性立法，各地司法机关可提出法律解释建议，由有权机关作出立法解释或司法解释，统一区域内的司法适用标准。

（3）统一证据公开的标准。在司法活动中，证据公开无论对保障程序公正、促进实体公正还是提高诉讼效率、制约权力滥用与遏制司法腐败，其意义是不言而喻的。但在司法实践中，证据公开标准不一致导致了证据认定与采信上的混乱，所以证据公开的标准应当统一。在区域司法协调中，可以建立统一的证据公开标准，包括证据公开的对象统一、证据公开的范围统一和证据公开的途径统一等。

2.加强司法协助。

（1）司法文书的送达与执行方面的协助。第一，建立司法文书异地委托送达机制。对区域内需异地送达的司法文书，可协商采取委托转送，并规定相应的送达时效和协助责任。第二，建立异地司法文书执行协助机制。对司法文书的执行，可协商委托异地司法机关代为执行，如查封、扣押财产，异地执行司法拘留；或者是提供协助，如协助维持执行现场秩序、提供交通工具和警用装备等。通过建立相应的协助机制，促进区域内各司法机关积极协作，形成合力，改变“跨区域执行难”的状况，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面，以提高执行效率，缩短案件的执行周期，遏制跨区域转移财产、跨区域逃避执行的现象。

（2）案件调查取证方面的协助。健全系统内的委托调查取证制度，对需要异地调查取证的案件，可协商确定由当地的司法机关代为完成，并对委托调查取证的一般时限、取证情况汇报、证据移交等具体事项作出规定。

（3）案件管辖方面的协助。各地司法机关对区域内案件的管辖权问题，可达成协议，由最先收到申请材料的司法机关进行初步审查，并作出相应处理：如果经审查发现案件涉及到共同管辖问题，则通知共同管辖机关，由共同管辖机关协商确定由哪一个司法机关管辖该案件；如果经审查发现自己对本案无管辖权的，则直接将案件移送给有管辖权的司法机关。

（4）区域法律服务方面的协助。第一，通过律师协会建立合作平台，加强区域内法律服务信用标准、评比等方面的交流，加强区域内法律服务分支机构的管理监督，维护法律服务市场秩序，建立区域间统一的诚信体系。第二，区域内的律师事务所可异地互设分所，允许机构之间合作组建其他法律服务机构。目前，律师在异地调查取证或申办执业手续方面较为繁琐，今后各地相关业务部门应加强合作、简化手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认，平等对待本地律师和外地律师。

（5）区域法律援助。第一，健全和简化系统内的委托调查取证制度，节省办案成本和时间。第二，建立法律援助案件转办制度，即案件可以在一个城市受理，然后转给其他省市的法律援助机构办理，以减轻当事人的经济负担和奔波劳累之苦。

3.排除地方保护。

我国司法机关的设置与行政区划相一致，其人、财、物受制于地方政府，导致各地司法机关在办案中产生地方保护现象，司法功能出现“错位”。在寻求区域合作与共同发展中，必须排除和抵制地方保护，可从下列方面着手：

（1）各地司法机关应当遵循公平、公开与非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，维护社会诚信，增强司法的公信力。

（2）对跨区域案件，可以组成联合调查与执行机构，协同办案，以减少干扰，排除阻力。对跨区域的涉诉案件及执行案件中当事人的基本情况、履行能力等及时调查，互相公布，克服信息不对称现象，为异地司法机关提供便利。

（3）搞好社会联动，寻求全方位支持。对跨区域案件，可及时向当地党委、纪检、监察、人大等部门汇报，取得它们的信任、支持。同时，加强与新闻媒体的联系，充分发挥各类新闻媒体的舆论监督作用。四、结语促进中部地区崛起是继作出鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北老工业基地战略后，从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是落实促进区域协调发展总体战略的重大任务。实施中部整体崛起战略，必须重视区域合作与协调发展的制度建设问题，尤其是要充分重视法制协调问题，为中部地区协调发展营造一个良好的法制软环境，建立起一套长效保障机制，破除条块分割、行业垄断、部门壁垒、职能重叠的弊端，协调好各种利益关系，创造公平、开放的市场环境，形成统一、高效、规范、有序的次级区域大市场，促进生产要素的合理流动和优化组合，应对发展的外来压力，激活发展的内生动力，实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

注释：

①冯凯、高志新主编《中国行政程序法：起草资料汇编》（下），中信出版社2004年版，第457页。

②[日]南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第16页。

③王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第74-75页。

行政协议范文篇10

关键词：中部地区崛起；立法协调；执法协调；司法协调

中部崛起论坛中部地区崛起是统筹区域协调发展的战略选择，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，以化单个省份的优势为区域优势，为中部地区的优势互补和均衡发展创建一个良好的平台。法制协调机制是“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”①，是整个协调机制中的一个重要组成部分，离开了法制协调机制，整个协调机制就难以有效运转，区域的协调发展就可能会时时受阻。因此，坚持法制优先，加强法制协调，是实现中部地区崛起、促进区域协调发展的基本前提和制度保障。而构建中部地区法制协调机制是一项系统工程，它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面，本文主要从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。

一、立法协调机制的构建

所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，构建社会主义和谐社会，要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立、健全区域立法协调机制和立法透明机制，从而提高区域立法质量。通过立法协调，可以维护法制统一，消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍，加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率，为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

就目前而言，成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍；让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府，联合起来制定地方性法规或地方政府规章，既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此，只能建构中部地区的立法协调机制，以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面着手：

1.建立中部地区立法协调联席会议制度，成立中部地区立法协调委员会。

由中部六省的人大常委会或政府定期举行中部地区立法协调联席会议，就区域经济与社会协调发展的有关立法事项进行交流与协调，通过联席会议达成共识，并在各自的立法活动中尊重和反映协调的意见。在举办立法协调联席会议的基础上，待条件成熟时可以联合成立中部六省立法协调机构，名称可定为“中部地区立法协调委员会”。它是一个非常设性机构，由中部六省人大常委会法制委员会主任或者政府法制办主任以及有关法律专家组成。通过“中部地区立法协调委员会”，积极促进中部地区的立法合作，保障区域的和谐发展。立法协调委员会还可以就中部六省以及区域内其他有立法权的较大市在立法中可能出现的立法冲突进行协调，以将立法冲突降至最低限度。

2.构建中部地区立法信息交流平台。

中部六省及其他有立法权的较大市要建立一个立法信息交流平台，加强日常信息交流与反馈，相互借鉴各自在立法工作中的技术和经验，促进资源共享。各地在制定或修改地方性法规或规章时，要基于平等、互利、合作、共赢的认识，事先与区域内的其他省、市立法机构进行沟通，力求使各自新制定的地方性法规和规章与区域发展总体规划保持一致，以更好地促进区域一体化发展。

3.创新中部地区地方立法程序。

具体可以采取的措施有：第一，在立法前将立法的信息在更广泛的范围内公开，不仅让本省、市范围内的公众知晓，也要让利益相关的其他省、市的公众知晓。第二，在地方立法中通过举行听证会、论证会、座谈会或者通过新闻媒体等方式，广泛征求公众意见，不限于本省、市行政区范围，对涉及省、市际关系的，可邀请对方相关代表参与、磋商，听取意见，扩大利益表达的范围。第三，建立公众评价机制。对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本，可以在公共信息网络平台上，鼓励中部地区相关省、市的公众参与评价，广泛吸收各方面的合理意见，使出台的地方性法规、规章更加完善。第四，尝试建立地方立法交叉备案制度。中部六省的地方性法规和地方政府规章除了按照《立法法》的规定进行备案以外，还应向利益相关的中部其他省的省级人大常委会备案。当其他省的省级人大常委会发现该立法有可能损害本省利益时，可以提交中部六省立法协调委员会进行审查判断，再由中部六省立法协调委员会向有权机关提出纠正或处理的建议。

4.加强中部地区地方立法的清理工作，整合现有的地方立法资源。

中部地区立法协调还需要完成一项重要工作，即加强地方立法的清理工作，对不符合区域协调发展要求的地方性法规和规章等依法予以修改或废止。目前中部六省及其区域内有立法权的较大市制定的地方性法规和地方政府规章数量众多，对区域一体化发展中的共性问题，由不同的立法主体分别立法，其规定可能不一致，甚至相互冲突，阻碍了统一、竞争、有序的大市场的形成，对此必须进行系统清理。在此基础上，可以逐步建立中部六省区域立法的相互认可和立法资源共享机制，以解决目前中部六省区域法制不统一的问题。

5.积极推动和协助中央立法机构制定有关中部地区的法律文件。

中部地区的协调发展需要立法支持，不少跨省立法事项属于中央立法的权限，例如行政区划、重大基础设施建设、财政体制、金融体制等，均需要由中央进行立法。为促进和保障中部地区的协调发展，中部地区各省、市的立法机构也需要积极推动和协助中央立法机构制定诸如《中部崛起促进法》、《中部地区经济合作条例》等法律、法规。通过加强中部地区区域立法，出台一些保障中部地区共同发展的法律规范，为促进区域经济的一体化与区域协调发展提供法律支持和制度保障。

6.加强中央立法机关对地方立法的备案审查工作。

这是对地方立法进行事后监督的一种方式，以保障中央立法在全国范围内得到统一执行。各地在进行地方立法时，由于立法者对法律的理解不尽相同，加之每个地方又有其自身特点，因此，为实施同一部法律而制定的地方性法规之间，可能出现相互矛盾的规定，也可能出现越权立法的现象。遇到这些情形，需要由全国人大常委会积极审查地方性法规，纠正地方立法出现的偏差，以保证法律、尤其是区域性法律得到统一实施。

二、执法协调机制的构建

在经济发展过程中，无论是中央立法还是地方立法，均需要相应的行政执法机关本着以人为本、依法行政的理念与原则加以执行。执法协调在促进区域的协调发展、推进法治的过程中起着重要的作用。它有利于实现执法的统一与高效，有利于解决行政执法中产生的各种冲突与争议，有利于提高执法的整体能力与水平。许多国家都建立了执法协调机制，如在日本，有些事情牵涉到两个以上行政机关的权限，或引起各机关的管辖之争，在此情况下，便由各有关机关相互协议定夺。若各有关机关的主任大臣经过协议仍无法解决，则由内阁总理大臣召开内阁会议进行裁定②。在英国，地方政府所设立的联合机构分为两大类型：一是联合委员会（jointcommittee）.1972年的地方政府法规定，两个或两个以上的城市政府可以选派代表组成联合委员会，协调彼此之间的工作或执行相互委托的事务。联合委员会没有独立的人格，不能征税，经费由成员政府议决负担。二是联合会（jointboard）。英国有些法律规定，为了实施某一特定事务，两个或两个以上的地方政府必须或者可以组织联合会。联合会具有法律人格，但只能依据法律的规定才能成立③。法国1982年的地方组织法第65条规定：“两个或若干个大区为行使它们的职权，可以签订协议或组建共同利益机构。”德国的“合作联邦制”在实践中形成了一个庞大的负责协调联邦政府和州政府关系的机构和委员会网络。而美国的州际协定和行政协定是重要的区域法制协调方式。在我国，中部地区执法协调主要包括省级或市级政府在有关重大事务处理上的统一协调，不同省、市的同类执法部门之间的协调，以及由国务院法制工作机构主持的行政执法争议协调等。执法协调可以建立下列机制：

1.联席会议和行政协议制度。

实践中，联席会议与行政协议是两个密切联系的概念。行政协议是不同地域的行政机关之间为有效地行使行政权力，实现行政管理职能，通常以举行行政首长联席会议的方式，为明确各自的职责权限在意思表示一致基础上达成的协议。如行政事项管辖协议、行政协助协议、行政合作协议、行政联合执法协议等。行政协议在性质上是一种对等性行政契约；行政协议的缔结主体是不同地域的行政机关，即省、市人民政府或其职能部门；行政协议的缔结方式是行政首长联席会议；行政协议的具体形式表现为“宣言”、“意见（向）书”或“协议”。有学者认为，行政契约制度在长三角的经济一体化和法制协调中具有重要地位④。泛珠三角区域内也建立了行政首长联席会议制度，规定了内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度，每年举行一次会议，研究决定区域重大合作事宜，协调推进区域合作。

中部地区可以通过建立联席会议制度，在协商一致的基础上签订行政协议，以加强中部各省、市之间的联动与协作。通过建立联席会议制度，由各省省长、市长以及省级政府的职能部门首长对中部六省联动发展的一些重大问题进行研究、决策，以及对行政执法中重大问题进行沟通、磋商。经协商一致，联席会议可就有关执法事项达成行政协议，以明确各自的职责权限，做到相互配合，形成省际间的行政执法协作机制，保障行政执法的正常高效运转。事实上，中部地区在此方面已经作了一些积极的探索，如2006年8月11日，在国家建设部的指导下，中部地区的湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省建设厅在区域统筹协调发展、城市规划调控、历史文化遗产保护和城市有序发展等方面达成了共识，签署了《中部六省城市规划会商合作机制协议书》。按照协议要求，中部六省还将建立城市规划会商合作机制，在建设部规划司指导下，六省建设厅、规划处及省会城市规划局负责同志每年会商一次，总结交流工作经验，协调具体合作事项。

2.联合执法与行政协助制度。

联合执法，是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动⑤。我国在行政执法过程中，经常采用联合执法的方式。据悉，国土资源部、国家发改委、公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监管总局等国务院九部门联合组成了部际联席会议制度，旨在整顿和规范矿产资源开发秩序。联合执法模式避免了各职能部门职责不清、重复执法、执法扰民的问题，也解决了由一个部门单独执法力度不够的问题。由各省政府办公室或综合治理办公室共同组织，加强对联合执法工作的统一领导和协调，使各职能部门的行政执法活动相互衔接、密切配合，以克服各自为政、相互牵制的问题，形成执法的整体合力。

行政协助，是指行政机关在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政机关提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度⑥。通常情况下，行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍时就产生了行政协助的需要。如果行政协助有法律的明文规定，则依法律的规定进行；如果没有法律的明文规定，行政机关单独不能完成行政任务而需要其他行政机关协助的，则需要通过签订协助协议的方式进行。行政协助有利于减少和消除执法内耗，克服各自为政，整合各行政机关的执法优势。

3.跨地区的案件移送和信息通报机制。

跨地区的案件移送制度是区域行政执法协调机制的重要组成部分。中部各地区可以按照职责分工、归口管理、相互协助的原则，建立跨地区的行政执法案件移送制度。行政执法机关对于本区域内的行政执法案件，依法进行及时、公正的处理。当本地行政执法机关着手办理的行政执法案件涉及异地行政执法机关管辖时，本地行政执法机关应将案件及时向有管辖权的异地机关移送，不得拖延。受移送的异地执法机关应依法及时办理并反馈情况。本地行政执法机关故意拖延，不移送案件或逾期移送案件的，有权机关应责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。异地行政执法机关无故不接受移送案件，或接受移送案件后不依法及时办理并反馈情况的，由移送案件的行政执法机关向有权机关反映情况，由该机关作出处理。通过规范跨地区的案件移送的程序与责任，形成异地行政执法案件移送、接收、处理、反馈的协作机制。条件具备时，可以考虑在每个地区成立一个案件移送中心，具体负责案件的移送和接收工作。各地区行政执法机关之间，不管有无协议在先，都应主动配合、积极协作，在信息沟通、案件移送、调查取证、证据保全、强制执行等各个方面予以相互支持配合。

中部各地区行政执法机关在对社会经济事务进行管理的过程中，为避免出现重复执法或者执法空白等不利于行政执法顺利进行的情形，还可以建立和完善信息通报制度，定期通报和交流各地执法工作情况，定期组织各种形式的研讨会、情况汇报会，开展执法办案等方面的经验交流，实现信息互通、资源共享，从而提高办案效率和执法水平。

4.行政执法争议协调机制。

行政执法争议协调，是指政府法制工作部门根据行政执法部门的提请，或者依职权，对行政执法争议进行协调处理的活动。行政执法争议协调应当遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人的合法权益等原则。行政执法争议协调的范围包括：两个或者两个以上执法部门对同一事项是否有管理权发生争议；两个或者两个以上执法部门对同一事项都有管理权，但在执法环节、标准等事项发生争议；两个或者两个以上执法部门对同一事项联合执法时出现争议；行政执法部门因行政执法协助而发生的争议；行政执法部门在案件移送时出现争议；其他涉及行政执法争议的事项。不同地区的行政机关之间发生上述行政执法争议时，先由双方协商解决；经自行协商，不能达成一致意见的，可以由发生争议的任何一方向共同的上一级人民政府法制工作部门提出解决争议的请求。

政府法制工作部门对争议事项，应当按下列规定分别处理：经协调，有关行政执法部门达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、依据和结果，加盖有关行政执法部门和政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见，但对其他枝节问题不能达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、事实状态、各方意见、法律依据、协调意见，加盖政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门无法形成一致意见的，应当提出书面建议报请同级人民政府决定。

三、司法协调机制的构建

在司法协调方面，现阶段主要取决于各地司法机关之间的协调，具体体现在统一司法标准、加强司法协助、排除地方保护等方面。

1.统一司法标准。

（1）建立区域司法鉴定协作机制。中部地区的有关部门在遵循平等、自愿原则的基础上，可协商签署司法鉴定合作协议。在符合国家有关司法鉴定的法律法规规定的基础上，将区域内的司法鉴定机构准入资格、司法鉴定人员执业资格、司法鉴定的程序和认定标准逐步统一。在司法鉴定机构登记、管理、监督方面进行资源整合，做到标准一致、结论互认、信息互通。

（2）统一司法适用标准，确保司法公正。第一，尽管区域内各司法机关无司法解释权，但对于在区域内司法适用的标准，可以达成某些共识或意见，以指导区域内司法机关的司法适用。当然，这种意见只具有参考价值而无法律约束力。第二，对于区域性立法，各地司法机关可提出法律解释建议，由有权机关作出立法解释或司法解释，统一区域内的司法适用标准。

（3）统一证据公开的标准。在司法活动中，证据公开无论对保障程序公正、促进实体公正还是提高诉讼效率、制约权力滥用与遏制司法腐败，其意义是不言而喻的。但在司法实践中，证据公开标准不一致导致了证据认定与采信上的混乱，所以证据公开的标准应当统一。在区域司法协调中，可以建立统一的证据公开标准，包括证据公开的对象统一、证据公开的范围统一和证据公开的途径统一等。

2.加强司法协助。

（1）司法文书的送达与执行方面的协助。第一，建立司法文书异地委托送达机制。对区域内需异地送达的司法文书，可协商采取委托转送，并规定相应的送达时效和协助责任。第二，建立异地司法文书执行协助机制。对司法文书的执行，可协商委托异地司法机关代为执行，如查封、扣押财产，异地执行司法拘留；或者是提供协助，如协助维持执行现场秩序、提供交通工具和警用装备等。通过建立相应的协助机制，促进区域内各司法机关积极协作，形成合力，改变“跨区域执行难”的状况，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面，以提高执行效率，缩短案件的执行周期，遏制跨区域转移财产、跨区域逃避执行的现象。

（2）案件调查取证方面的协助。健全系统内的委托调查取证制度，对需要异地调查取证的案件，可协商确定由当地的司法机关代为完成，并对委托调查取证的一般时限、取证情况汇报、证据移交等具体事项作出规定。

（3）案件管辖方面的协助。各地司法机关对区域内案件的管辖权问题，可达成协议，由最先收到申请材料的司法机关进行初步审查，并作出相应处理：如果经审查发现案件涉及到共同管辖问题，则通知共同管辖机关，由共同管辖机关协商确定由哪一个司法机关管辖该案件；如果经审查发现自己对本案无管辖权的，则直接将案件移送给有管辖权的司法机关。

（4）区域法律服务方面的协助。第一，通过律师协会建立合作平台，加强区域内法律服务信用标准、评比等方面的交流，加强区域内法律服务分支机构的管理监督，维护法律服务市场秩序，建立区域间统一的诚信体系。第二，区域内的律师事务所可异地互设分所，允许机构之间合作组建其他法律服务机构。目前，律师在异地调查取证或申办执业手续方面较为繁琐，今后各地相关业务部门应加强合作、简化手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认，平等对待本地律师和外地律师。

（5）区域法律援助。第一，健全和简化系统内的委托调查取证制度，节省办案成本和时间。第二，建立法律援助案件转办制度，即案件可以在一个城市受理，然后转给其他省市的法律援助机构办理，以减轻当事人的经济负担和奔波劳累之苦。

3.排除地方保护。

我国司法机关的设置与行政区划相一致，其人、财、物受制于地方政府，导致各地司法机关在办案中产生地方保护现象，司法功能出现“错位”。在寻求区域合作与共同发展中，必须排除和抵制地方保护，可从下列方面着手：

（1）各地司法机关应当遵循公平、公开与非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，维护社会诚信，增强司法的公信力。

（2）对跨区域案件，可以组成联合调查与执行机构，协同办案，以减少干扰，排除阻力。对跨区域的涉诉案件及执行案件中当事人的基本情况、履行能力等及时调查，互相公布，克服信息不对称现象，为异地司法机关提供便利。

（3）搞好社会联动，寻求全方位支持。对跨区域案件，可及时向当地党委、纪检、监察、人大等部门汇报，取得它们的信任、支持。同时，加强与新闻媒体的联系，充分发挥各类新闻媒体的舆论监督作用。四、结语促进中部地区崛起是继作出鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北老工业基地战略后，从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是落实促进区域协调发展总体战略的重大任务。实施中部整体崛起战略，必须重视区域合作与协调发展的制度建设问题，尤其是要充分重视法制协调问题，为中部地区协调发展营造一个良好的法制软环境，建立起一套长效保障机制，破除条块分割、行业垄断、部门壁垒、职能重叠的弊端，协调好各种利益关系，创造公平、开放的市场环境，形成统一、高效、规范、有序的次级区域大市场，促进生产要素的合理流动和优化组合，应对发展的外来压力，激活发展的内生动力，实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

注释：

①冯凯、高志新主编《中国行政程序法：起草资料汇编》（下），中信出版社2004年版，第457页。

②[日]南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第16页。

③王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第74-75页。