行政管辖权范文10篇

行政管辖权范文篇1

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。

二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》.

行政管辖权范文篇2

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》.

行政管辖权范文篇3

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。

二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》.

行政管辖权范文篇4

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。

二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》.

[21]参见《中华人民共和国土地管理法》第44条。

行政管辖权范文篇5

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。

二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》，/GB/huanbao/55/20010622/495218.html

行政管辖权范文篇6

[关健词]行政程序，行政管辖，管辖

行政管辖权的界说

行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

行政管辖权具有如下法律特征：

1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：（1）行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提；只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体（作为复数）构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。（2）行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2]（3）行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政管辖权异议。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：（1）行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定，从而丧失了行政决定的可执行性。（2）如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。（3）行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权；其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：（1）行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。（2）行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。（3）对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。

（三）行政管辖权的理论依据

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差，我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础，以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。从现代社会科学的理论看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有：

1.社会分工理论。人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来，社会分工理论一直为社会学家所关注，成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工？社会学家涂尔干是这样解说的：“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”[4]们知道，行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段，古代社会关系简单，政府管理的事务不多，如中国古代历朝中央政府一般只设六部，到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。西方国家也是如此，如英国“有人曾说‘直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[5]因此，行政管辖权并不为人们所重视。但是，现代社会因工业革命的巨大成功带来的整个社会发生深刻的变化，当行政主体面临着越来越多的行政事务时，人们意识到解决这一问题的最佳方案是在专业化分工的基础上增设行政机构和人员。于是，行政机构的在数量的增加成为强化国家对社会管理的重要指标。如我国在1982年国务院部委、直属机构、办事机构为100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。[6]这与当时我国改革开放政策之后行政事务剧增的现实有关。因此，只要在行政管理中存在着分工的必要性，那么行政管辖权作为一个程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理论。有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”[7]这种有限性不仅体现在政府与社会之间，而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看，它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定：其一是行政权与立法权和司法权的关系；其二是行政权与公民权的关系；其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。因此，从有限政府理论为基点，我们可以推出如下结论：每一个行政权都应当有其明确的、并由法律预先设定的管辖范围，才能确保行政权的有效行使。由此我们不难发现，在全能政府下行政管辖权是不可能受到应有的重视，其结果往往是凡有利可取的行政事务，行政主体争管辖权；无利可图的行政事务管辖权，行政主体往往是互相推诿，或者把管辖责任推向社会大众，如“保护耕地，人人有责”之类口号便是典例。当然，强调行政管辖权并不是要让行政主体都恪守“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的古训。由于行政实践中这种现象无法避免，因此，与行政管辖权相关的行政协助成了弥补行政管辖权所带来的缺陷的具体法律制度之一。

3.行政效率理论。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注，行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是，20世纪后，社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要，因此，行政权如何配置成了提高行政效率的关健。现代社会是一个效率社会，效率也是现代社会发展的基本价值目标。“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现效率的极大化。”[8]通过法律规定行政管辖权正是为了满足行政效率的要求。行政管辖权所要解决的一个根本问题是每一件行政事务都应当纳入一个相应的行政主体的行政权范围内，任何一个行政主体对于自己管辖权范围内的行政事务，必须依法、及时处理，从而维护社会发展所需要的正常的社会秩序。

二、行政管辖权的内容

（一）级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分，一般分设为四级，即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则的规定，如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”从这些规定看，只要属于其权限范围内，从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权，无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关？我的回答是肯定的。

在我国行政法学理论上，有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准：（1）相对人的法律地位或级别；（2）对公共利益的影响程度；（3）对相对人权利义务的影响程度；（4）标的物的价值；（5）涉外因素。应当说，这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义，但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足，如在相对人的法律地位或级别的标准中，它被解释为“相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政主体来管辖；相对人的法律地位较低，则由较低层次的行政主体管辖。”[9]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则，仍有较大的理论探讨空间。[10]

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务，又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑，但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是：

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是，首先，县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地，了解当地的民风民情，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次，在实践中，提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的，因此，将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体，可为行政相对人行使权利提供许多便利条件，从而减轻行政相对人的经济负担。再次，社会心理学认为：“空间上的距离越小双方越接近，则往往容易引为知己，尤其在交往的早期阶段更是如此。因为地理上的接近使互相接触的机会更多，相互之间更容易熟悉对方。”[11]因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内，双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础，有利于行政事务的处理决定的执行。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先，省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平，掌握的信息比较丰富，有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次，虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权，但是，权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的，经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。正如有学者所说：“对于任何一种权力的考察，在福柯看来，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方；只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[12]再次，省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理，可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题，制定更加切实可行的公共政策，以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中，可能难以发挥上级行政主体应有的作用。

3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖，需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性，法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事务。（2）县、市级行政主体提请处理的行政事务，如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动，通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。（3）涉及两县或两市以上的行政事务，当地县、市级行政主体无法处理的行政事务，如有的环境污染引起的行政事务，经常是涉及到两个以上的行政区域，甚至省级行政区域，在这样的情况下，变通级别管辖权是非常必要的。

（二）地域管辖

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，但是，在其管辖的行政区域内，由于行政事务的繁杂而导致的分工，在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定，县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[13]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权，科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是：

1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中，一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权，可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于，它可以提高行政主体的责任心，避免行政管辖权的互相推诿。

2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖，这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据，走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[14]这一原则的法律意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

3.行政主体有效行使管辖权。有效行使管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的，从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权，从经济学的角度上讲，它是为社会提供公共产品，这些公共产品包括秩序、安全等。因此，有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给，否则必然导致行政职权的滥用。也就是说，要确保行政主体有效地行使管辖权，其管辖的事务必须严格限于公共领域，不能涉足于私人领域，更不能与私人争利。这一原则的法律意义在于，必须严格划定政府的职能，才能有效地确立行政管辖权。

（三）特别管辖

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中，如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权，有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是，有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权，以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有：

1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定，国务院文化行政部门和广播电影电视行政部门共同组成音像制品内容审核机构主管全国音像制品内容的审核工作。[15]根据这一规定，全国音像制品内容的审核工作由国务院文化部和广电部共同管辖。在这种情况下，行政主体作出的具体行政行为应当共同署名。如果是分别作出具体行政行为，则不属于共同管辖的情形。其二，同质行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”[16]在这种情况下，只能由其中的一个行政主体行使管辖权。从行政实践看，共同管辖经常是导致行政管辖权冲突的重要根源之一，因此，我们在立法时应当尽可能避免共同管辖。

2.移送管辖。移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。如《医药行政处罚程序暂行规定》规定：“医药行政机关对行政违法案件立案后，发现不属于本行政机关管辖的，应当及时将案件及有关材料移送有管辖权的行政机关。”[17]移送管辖是对无管辖权的行政主体已经受理的行政事务作出的一种管辖权处置，也是行政行为合法性的保障。如有管辖权的行政主体拒绝受理所移送的行政事务，则会引起管辖权冲突。

3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

三、行政管辖权的冲突及其解决

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

（一）行政管辖权冲突类型

根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

（二）行政管辖权争议解决规则

1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：（1）应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。（2）与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任；再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。（3）为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：（1）无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。（2）行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。（3）如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。

3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为，必须以书面形式为之。书面规则要求：（1）行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容，不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。（2）行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人，否则，该裁决书不产生法律效力。（3）行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误，除非这种错误会使人得出相反的结论，否则对该裁决书的效力不产生影响，作出裁决的行政主体可以自行更正即可，（4）在行政紧急的情况下，行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决，但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。

（三）行政管辖权争议解决程序

1.申请或提交。申请是指行政相对人认为行政管辖权争议影响其合法权益而向有关行政主体提出裁决的请求；提交是指行政管辖权争议的一方行政主体向有关行政主体提出要求裁决的意思表示。为了确保行政效率，法律应当明确规定行政相对人或者行政主体应当在行政管辖权发生后的法定期间内申请或提交裁决书。申请或提交是行政管辖权争议解决程序的开始。虽然它需要符合条件才能启动程序，但设置这一程序的基本指导思想是尽可能减少启动此程序的条件，提高启动此程序的便利性。

2.书面审理。书面审理是指行政管辖权争议裁决机关仅就案件的书面材料真实性、合法性进行审查。这里的书面材料是指申请人或者提交人就行政管辖权的争议所提供的有关证据、规范性文件以及其他相关材料。它是与言词审理相对的一种审理方式。确立书面审理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管辖权争议所涉及到的事实一般并不复杂，因此，通过书面审理方式完全可以达到审理的目的。

3.作出裁决。作出裁决是指行政管辖权争议裁决机关在查明争议事实的基础上，运用法律对行政管辖权争议作出的决定。为了确保行政效率，法律应当规定行政管辖权争议裁决机关作出裁决的法定期限。这个法定期限自接到要求对行政管辖权争议裁决之日起10天为宜。行政管辖权争议一经作出，应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奥地利行政程序法》、《德国行政程序法》等都专门规定了行政管辖权的问题，我国台湾《行政程序法》以专节规定了行政管辖权。

[2]《煤炭行政处罚办法》（煤炭工业部1997年5月19日）

[3]《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4]（法）埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活。读书。新知三联书店2000年版，第219页。

[5]（英）威廉·韦德：《行政法》楚剑译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。

[6]王金年：《中国大精减—第四次机构改革现状及思考》，济南出版社1998年版，第1—2页。

[7]刘军宁：《市场与宪政》，载《市场逻辑与国家观念》（公共论丛），生活。读书。新知三联书店1995年版，第22页。

[8]万光侠：《效率与公平-法律价值的人学分析》，人民出版社2000年版，第235页。

[9]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第90—92页。

[10]我国诉讼法中级别管辖理论是值得我们反省的。以诉讼主体的行政级别、社会地位和争议标的等作为确定级别管辖的标准，实质上是反法治理念的。1974年美国的水门（Watergate）事件中，哥伦比亚特区的联邦地区法院（相当于我们的基层人民法院）对此案行使了管辖权，并向尼克松总统发出了要求其交出录音磁带的传票。在我国法律文化背景下，这种做法确实匪夷所思。

[11]时蓉华编著：《社会心理学》，上海人民出版社1986年版，第268页。

[12]苏力：《送法下乡-中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第36页。

[13]《中华人民共和国产品质量法》第6条第2款。

[14]《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

[15]《音像制品管理条例》（国务院1994年8月25日）。

[16]《司法行政机关行政处罚程序规定》（司法部1997年2月13日）。

[17]《医药行政处罚程序暂行规定》（国家医药管理局1997年8月7日）。

[18]《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》（国家外汇管理局1997年4月8日）。

[19]如九江长江大桥连通江西九江市和湖北黄梅县，为了方便两岸的百姓，2000年3月25日开通了一条跨省公交线。然而，不到一个月湖北省黄冈市交通局运管处向隶属城建部门的公交公司下达了《交通违法行为通知书》，不允许公交公司“擅自经营”。之后，为了证明线路的“性别”及行政管辖权归本部门所有，交通、城建两家部门针尖对麦芒-都搬出了有利己方的部门行政规章，并向各自的省厅乃至国家交通、建设两部汇报。而黄冈市人民政府也没有出面就管辖权作出裁决。沈小平：《部门利益公众利益谁大》，《法制日报》2000年11月20日。

[20]黄勇：《严查环境违法行为专项行动，跨省联合严打小造纸》.

行政管辖权范文篇7

一、问题的提出

A、B、C、D四公司在参加S省采购中心举办的一次政府采购活动中，A公司中标。B公司认为A公司提供的产品不合格，不符合招标要求，于是向S省采购中心提出质疑。S省采购中心答复后，B公司又向S省财政厅投诉。后S省财政厅作出了驳回B公司异议的行政处理决定。B公司对此不服，向S省财政厅住所地所在的J区人民法院提起行政诉讼诉讼。在J区人民法院准备开庭审理的前一天，B公司以需到外地取证为由申请法院延期审理，法院未予准许。次日开庭前，B公司向J区人民法院提出管辖权异议。

对B公司是否有提出管辖权异议的权力，J区人民法院存在两种观点：

一种观点认为，B公司向J区人民法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行诉法》）关于管辖的相关规定，B公司一旦起诉，就无权提出管辖权异议。如果案件不属于J区人民法院管辖，只能由J区人民法院依职权审查后移送或报请其上级法院指定管辖。另外，如果赋予原告提出管辖权，可能会导致原告滥用权力。

另一种观点认为，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行诉法>若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第十条第一款“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”的规定，当事人均有权提出管辖异议，因为当事人包括指原告、被告和第三人。这符合最高人民法院行政审判庭编的《〈关于执行<中华人民共和国行诉法>若干问题的解释〉释义》对该条的解释：“提出管辖异议的人必须是本案的当事人；当事人应当在接到人民法院参加诉讼的通知之日起死回生10日内提出，期限内未提出的，应当视为当事人对管辖权无异议”。

关于管辖权异议问题，《行诉法》对这一问题并没有规定。作出规定的是《行诉法解释》第十条第一款“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。”从条文来看，当事人有权提出管辖异议。依照《行诉法》相关规定，当事人是指原告、被告和第三人。而能“接到人民法院应诉通知”的只有被告，能接到“参加诉讼的通知”的只有第三人。对被告有权提出管辖异议这一点无争议。那么，原告和第三人是否有权提出管辖异议呢？对这一问题，法律规定、相关的解释容易引起歧义。因此，在法律作出明确规定前，有必要对这一问题进行探讨，统一认识，并作出明确规定的结论。基于这一出发点，本文将通过对相关制度进行法理上的分析，对行政诉讼管辖异议主体制度进行研究，特别是对原告是否有权提出管辖异议这一问题进行学理解答。

二、行政诉讼管辖制度及管辖异议制度

行政诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工。诉讼管辖是一项关于划分人民法院之间职权范围的制度。根据不同的标准，行政诉讼的管辖可以分为不同种类。依据管辖是否由法律直接规定为标准，行政诉讼的管辖可以分为法定管辖和裁定管辖。法定管辖是法律明确规定行政案件由哪一个法院行使管辖权。在法定管辖中，依据法院对行政案件的纵横管辖关系不同，又可以分为级别管辖和地域管辖。裁定管辖是由法院作出裁定或决定，以确定具体案件的管辖权。依据管辖的决定方式不同，裁定管辖又可以分为指定管辖、移送管辖和管辖权的转移。

行政诉讼关于管辖的确定，应当遵守以下几个原则：便利诉讼原则，便于审判和执行原则，便于公正审理原则，原则性和灵活性相结合原则。

行政诉讼管辖异议，又称行政诉讼管辖权异议，是指当事人认为受诉人民法院对该行政案件无管辖权，而向受诉人民法院提出的不服该法院管辖的意见或主张。《行诉法》和最高人民法院《关于贯彻执行《中华人民共和国行诉法》若干问题的意见（试行）》（1999年5月颁布）均未对管辖异议制度作出规定，法院在司法实践中遇到有关管辖异议的问题，一般是适用《民事诉讼法》第38条有关管辖异议的规定。直至2000年3月，最高人民法院在《行诉法解释》中才对管辖异议作出了补充规定，确立了行政诉讼管辖异议的规则。

三、行政诉讼管辖异议的设立价值

行政审判权以及行政案件的主管或管辖问题牵涉到行政诉讼与宪法的关系，以及行政审判或行政司法在整个宪政体制中的位置。在大陆法系国家，管辖权是以审判权为前提的，管辖权只是诉讼的要件，即便是某一法院对某个案件没有管辖权，也并不影响诉讼的成立，不影响案件移送至其他法院审理。但在英美法系国家则将管辖权的重要性提升至诉讼能否成立的高度，没有管辖权，诉讼就不成立。行政诉讼主管或管辖的范围对于法院来说，就是法院行使审判权的边界划在何处的问题；而对于当事人来说，则构成了在什么情况下才能够享有接受审判的权利这一宪法性问题。因此，我们可以说，行政诉讼主管或管辖问题归根结底就是政治国家与市民社会的关系问题。它是一个国家民主与法制健全程度的指示器，表征着国家保护的公民、法人财产权利、人身权利的广度和深度。

具体而言，作为行政诉讼主管或管辖不当的救济制度，行政诉讼管辖异议制度有以下几方面的意义和作用：

（一）设立行政诉讼管辖异议的规则有利于充分保护行政诉讼当事人的诉权。《行诉法》的立法目的是保护行政相对人的合法权益。如果当事人对行政案件的管辖权持有异议，而在法律上不赋予当事人管辖异议权，实质就是对当事人权利的一种限制。

（二）设立行政诉讼管辖异议的规则有利于克服地方保护主义。由于现行管辖制度的设计存在着一个较为明显的缺陷，即行政区划与司法管辖的区域对应设置，司法辖区与行政辖区重合，地方法院在人、财、物等方面均受制于地方政府。这样，法院在外部关系上难以独立，司法权地方化的现象较为普遍。

（三）设立行政诉讼管辖异议的规则对法院和当事人均发生效力。当事人提出管辖异议之后，受诉法院就应当中止对案件的实体审理，开始对案件的程序问题审理，诉讼程序就进入了程序审理阶段，在程序问题未解决之前不得进行实体审理。

四、管辖异议的提出及处理

《行诉法解释》第10条对当事人提出管辖异议作了规定：“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。”且提出管辖异议只能在一审法院提出，不能在二审法院提出。

对当事人提出的管辖异议，人民法院应当在案件实体审理之前先审查管辖权问题，经审查作出以下处理：

第一，当事人管辖异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院。

第二，当事人管辖异议不成立的，裁定驳回。当事人对驳回管辖异议的裁定不服的，根据《行诉法解释》第63条的规定，可以上诉，上诉法院应当在法定期限内，对上诉进行审查，并作出最终裁定。当事人应当按照最终裁定所确定的管辖法院参加诉讼，否则视为自动撤诉或不应诉。

五、对行政管辖异议提出主体的思考

依照《行诉法解释》第10条“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”的规定，提出行政诉讼管辖异议的主体是“当事人”。该法律规定具有含糊之处，对此条文的含义有不同的解释。因此，对行政管辖异议的提出主体进行界定，成为解读该法条的重点。

被告作为提出行政管辖异议的主体是无可异议的，以下对第三人和原告是否有权提出管辖异议进行分析讨论。

（一）第三人提出管辖异议权问题

《行政诉讼法》第27条对第三人的诉讼地位作出规定：“共同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。对于第三人能否提出管辖权异议的问题应作具体分析。最高人民法院在《关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复》中明确指出：

第一，有独立请求权的第三人主动参加他人已开始的诉讼，应视为承认和接受了受诉法院的管辖，因而不发生对管辖权提出异议的问题；如果是受诉法院依职权通知他参加诉讼，则他有权选择是以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼，还是以原告身份向其他有管辖权的法院另行起诉。也就是说：（1）有独立请求权的第三人主动参加他人已开始的诉讼，无权提出管辖异议。（2）如果是受诉法院依职权通知有独立请求权的第三人参加诉讼，他有权选择以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼，这时应视为其承认和接受了受诉法院的管辖，因而无权提出管辖异议。如果他选择以原告身份向其他法院另行起诉，自然无权对原法院提出管辖异议。即有独立请求权的第三人无论是主动还是被动参加诉讼，均无权提出管辖异议。

第二，无独立请求权的第三人参加他人已开始的诉讼，是通过支持一方当事人的主张，维护自己的利益。由于他在诉讼中始终辅助一方当事人，并以一方当事人的主张为转移。所以，他无权对受诉法院的管辖权提出异议。

总之，第三人在诉讼中无权提出管辖异议。

以上是司法解释是最高人民法院针对民事诉讼法中第三人管辖异议问题作的批复。行政诉讼法中没有有独立请求权第三人和无独立请求权第三人之分，但是行政诉讼法中第三人通过支持原告或被告一方主张，或提出独立主张来维护自己的利益，与民事诉讼法中的第三人有共同之处。故最高人民法院《关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复》对行政诉讼法中第三人管辖异议问题同样适用，即行政诉讼中第三人在诉讼中无权提出管辖异议。

（二）原告提出管辖异议权问题

原告是否有权提出管辖异议，是一个颇受争议的问题，未有统一的认识。

1、认为原告有权提出管辖异议，其观点如下：

（1）《行诉法》中，当事人的称谓有原告、被告、第三人。由此可见，被告的称谓是有特定含义的，被告绝对不能等同于当事人。故对最高人民法院《行诉法司法解释》第10条的解读不应该将“当事人”等同于“被告”，不可任意对法律条文做缩小解释。这里的“当事人”应包括原告，即原告有权提出管辖异议。

（2）根据《行诉法解释》第36条的规定，原告撤诉后，若以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。因此，原告不行使管辖异议权，其行政诉权难以得到保证。并且，在司法实践中，原告提出管辖异议的情形主要有：（a）原告误向无管辖权的法院起诉的，在法院受理后，才知道受诉法院无管辖权；（b）在共同诉讼中，被追加进来的共同原告对受诉法院的管辖权提出异议；（c）被告提出管辖异议，受诉法院认为被告的异议理由成立，之后依职权将案件移送，原告对移送的裁定提出异议。

2、认为原告无权提出管辖异议，其观点如下：

（1）受诉法院是原告选定的，原告如认为该法院无管辖权，完全可以在诉讼之前就选择他认为有管辖权的法院。

（2）《行诉法解释》第10条规定“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”。从该条规定的字面意思理解，这里的“当事人”是指案件已经人民法院立案后，由人民法院通知其应诉的“当事人”，狭义而言，“接到人民法院应诉通知”的主体只能是被告；但广义地讲，“接到人民法院应诉通知”的主体还应包括收到人民法院的参加诉讼通知书的第三人。这两个主体都是被动应诉。因此，“接到人民法院应诉通知”的主休是被告和第三人，与原告无关。

（3）在民事诉讼中，若是被告提起反诉，则本诉中的原告在反诉中就成了被告，自然有权提出管辖权异议。

笔者认为，对原告是否有权提出管辖异议问题应该根据实际情况作出判断。不能笼统地认为原告没有权提出管辖异议，毕竟法律上规定了提出管辖异议的主体是“当事人”，其概念包括原告在内。且在一定情况下如果不赋予原告提出行政诉讼管辖异议的权利，将不能保证其诉讼权利。同样，也不能认为原告在任何情况下都有提出管辖异议的权利。因为原告在提起诉讼时已经对法院进行了选择，被告被动介入诉讼后也有一次对管辖认可或异议的权利，双方在权利上是平等的。如果任意给原告提出管辖异议的权利，那么原告对管辖实际上有了两次选择的权利这样是不公平的。

笔者认为原告不能任意提出管辖异议，还有更充分、合理的理由。根据《行诉法解释》第63条的规定，当事人对管辖异议的裁定不服的，可以上诉。这样，如果原告在任何情况下都有权提出管辖异议，原告便可以用管辖异议制度拖延诉讼时效和举证期限。原告可以向法院起诉后，又以各种理由提出管辖异议。如果法院认为原告提出的理由成立，便要将案件移送给有管辖权的法院；如果法院认为原告提出的理由不成立，便要作出驳回裁定，原告还可以上诉。法院对管辖异议进行审查、移送的时间，原告上诉的时间都不计入法院的审理期限。原告可以以此达到拖延诉讼时间的目的。如果这样，不但提高了诉讼成本，在一定程度上规避法律关于诉讼期间、举证期限等的限制，还可能导致原告滥用此项权利，这对被告是极不公平的。

行政管辖权范文篇8

「关键词」澳门民事管辖权法律特点法律框架评价

一、引言

世纪之交，在澳门主权即将回归的历史转折关头，澳门法律制度的发展正面临着前所未有的机遇和挑战。自1993年3月31日《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）通过后，澳门进入了后过渡期，澳门的法律本地化工作随之进入了高潮。这一时期法律本地化的工作主要围绕着对构成澳门现行法律制度基础的葡萄牙五大法典的修订而进行。1996年1月和1997年4月，澳门《刑法典》、《刑事诉讼法典》相继生效。1999年3月澳门《民法典》、《民事诉讼法典》和《商法典》的草稿和中译工作同时完成，并提交中葡联合联络小组中方咨询。1999年8月，澳葡当局正式公布了澳门《民法典》和澳门《商法典》。1999年10月8日，澳门总督颁布了第55/99/M号法令，核准并公布澳门《民事诉讼法典》。该三大法典已自1999年11月1日开始生效。这标志着旷日持久的澳门法律本地化工作进入了尾声。

新的澳门《民事诉讼法典》（以下简称新《法典》）以专章的方式系统地规定了澳门（涉外）民事案件的司法管辖权制度，该法典与葡萄牙主权机关为澳门制定的《澳门组织章程》、《澳门司法组织纲要法》以及《澳门司法组织新规则》等法令、法令相配套，构成了澳门现行（涉外）民事案件司法管辖权制度的完整体系。本文结合新近生效的澳门新《法典》及相关的法律、法令的有关规定，对澳门现行（涉外）民事案件的司法管辖权制度作一简要论述。

二、澳门现行（涉外）民事案件司法管辖权制度的法律特点

澳门自十六世纪中叶开埠，就成为西方在远东的第一商埠、东西方交通贸易的枢纽、中西文化汇通的桥梁，其渊源流长的对外开放历史为包括管辖权制度在内的澳门国际私法的发展奠定了坚实的基础。经历了几个世纪嬗变的澳门现行（涉外）民事案件的司法管辖权制度呈现出以下显著的法律特点：

第一，以葡萄牙《民事诉讼法典》为基本渊源，依循日尔曼式的系统化。

现行澳门民事案件的司法管辖权制度完全是从葡萄牙移植过来的，以1961年颁布并通过1962年7月30日第19305号训令延伸适用于澳门的葡萄牙《民事诉讼法典》为基本渊源。该法典自1967年以来几经修改，修改后的一些内容也延伸适用于澳门。在推动澳门法律本地化的进程中，澳葡当局已完成对《民事诉讼法典》的修订，但这一修订亦以葡萄牙《民事诉讼法典》为蓝本，故新近生效的澳门新《法典》虽然通过本地化程序已转化为澳门本地法律，但立法内容上仍然带有明显的葡萄牙痕迹，立法经验、立法技术也均源自葡萄牙。葡式的《民事诉讼法典》主要以意大利《民事诉讼法典》为立法模式，承袭了大陆法系的传统，强调法律的系统化、成文化，对（涉外）民事案件的司法管辖权制度作了较为系统、全面的规定。

第二，主权回归后的澳门已具备完全独立的司法管辖权体系。

在葡萄牙管制澳门的漫长年月，澳门司法机关属于葡萄牙司法机关的组成部分，只是葡萄牙司法体系中的一个小法区，在澳门只设第一审法院，全部上诉案件都由葡国的上级法院审理。虽然在过渡时期葡国国会相继修改了《葡萄牙共和国宪法》、《澳门组织章程》，公布了《澳门司法组织纲要法》，澳门总督也在1992年颁布了《澳门司法制度法》和《审计法院规章法》，设立了能审理上诉案件的高等法院和审计法院。1996年葡萄牙再次对《澳门组织章程》作出修改，删除了一些不合时宜的规定，确定澳门应拥有“享有自治权的适应澳门地区特点的自身司法组织”。1998年3月，葡萄牙总统还颁令从1998年6月1日起将一部分终审权下放给澳门高等法院。但是，澳门在主权回归的前夜仍不具备完全独立的司法体系，澳门司法机关仍然属葡国司法制度在海外的延伸，一部分案件的终审权继续保留在葡萄牙最高法院、最高行政法院、审计法院和宪法法院。直到1999年12月20日澳门政权交接的零瞬间这种状况才宣告结束，澳门在历史上首次获得了完全独立的司法权。

鉴于澳葡当局主持修订《民事诉讼法典》时，已考虑到《基本法》为未来澳门特别行政区设计的司法架构模式，其有关司法管辖权的一些规定能注意与《基本法》接轨，使得新组建的司法机构在政权交接后即时运转。

第三，以专章的方式在《民事诉讼法典》中集中规定民事案件的司法管辖权制度。

在国际私法的立法模式上，澳门没有秉承大陆法系多数国家将国际私法规范分别规定在《民法典》和《民事诉讼法典》不同编章之中的模式，也未追随当代欧洲大陆国际私法法典化的潮流，而是在《民法典》和《民事诉讼法典》中辟出专章，分别规定冲突法制度和（涉外）民事案件的司法管辖权制度。

第四，规范司法管辖权的法律规范具有多样化的特点。

长期以来，澳门（涉外）民事案件的司法管辖权制度除以《民事诉讼法典》为基本渊源外，葡萄牙主权机关为澳门制定的《澳门组织章程》、《澳门司法组织纲要法》等重要法律、法令也对澳门司法管辖权制度作出规定。除此以外，葡萄牙加入并延伸适用于澳门的有关国际民事诉讼管辖权的国际公约也构成了规范澳门（涉外）民事案件司法管辖权制度的法律渊源。澳门主权回归后，上述葡萄牙法律已被废止，代之以澳门特别行政区立法机关制定的法律，延伸适用于澳门的有关国际公约也继续有效，这些法律规范构成了澳门现行司法管辖权制度完整的法律体系。

第五，澳门新《法典》对涉外民事案件的司法管辖权未作专门规定。

前述延伸适用于澳门的1961年葡萄牙《民事诉讼法典》对涉外民事案件的司法管辖权作出了明确规定，但在修订《民事诉讼法典》时，却将原法典中有关涉外民事案件司法管辖权的规定删除了。按照葡国法律专家的解释，原法典为葡萄牙延伸适用于澳门的法典，葡萄牙作为一个主权国家，在其《民事诉讼法典》中当然应对涉外民事案件的司法管辖权作出规定，而澳门作为一个不具独立主权的地区，在本地区适用的《民事诉讼法典》中不应对涉外民事案件的司法管辖权作出规定。葡方的这一立法观念罔顾了澳门作为一个闻名遐迩的国际性开放城市，涉外民事法律关系形式多样、数量繁多的事实，导致新《法典》在形式上留下对涉外民事案件司法管辖权不作规定的空白点。这样的立法处理意味着澳门现行法律中有关民事诉讼司法管辖权的制度既适用于一般民事案件的审理，又适用于涉外民事案件的审理。有鉴于此，笔者行文时在“民事案件的司法管辖权”一词之前冠于加上括弧的“涉外”二字。

三、澳门（涉外）民事案件司法管辖权制度的基本框架

澳门民事诉讼法律制度目前正处于新旧交替的特殊阶段，1999年10月8日颁布的第55/99/M号法令在核准新的澳门《民事诉讼法典》的同时，废止了经1962年7月30日第19305号训令延伸适用于澳门的1961年葡萄牙《民事诉讼法典》及所有更改该法典的法律规范。新《法典》及澳门其他有关法律规范勾勒了澳门民事案件司法管辖权制度的基本框架。

（一）、澳门民事案件司法管辖权的种类

澳门民事案件的司法管辖权大体上可分为以下三大类：

1、级别管辖

澳门新《法典》本身并未就级别管辖问题作出专门规定，有关法院的审级问题原由葡萄牙为澳门制定的《澳门司法组织纲要法》作出规定。根据该纲要法第6条的规定，澳门的法院组织由第一审和第二审两个审级的法院构成。第一审法院又分为具有一般审判权的法院和具有行政、税务及海关审判权的专门管辖法院和特定管辖法院。就民事诉讼而言，一般审判权由普通管辖法院行使，该普通管辖法院下设三个法庭，配备四名法官，每年轮流由一名法官担任院长。该法院拥有民事案件第一审的全部审判权。而澳门高等法院则以第二审法院及审查法院的形式运作。该高等法院是主权回归前澳门等级最高的法院，由一名院长和四名法官组成，以全会或分庭的方式进行审判活动。在实行三审终审制的葡萄牙司法体系中，澳门高等法院虽然仅是第二审法院，但对澳门其他法院作出的裁判，当事人都可以直接上诉到高等法院。依照纲要法的规定，葡萄牙最高法院和最高行政法院对澳门地区的上诉管辖只限于纲要法未作规定的事宜，但这类事宜并不多见，故澳门高等法院对澳门地区绝大多数的案件实际上具有终审权。主权回归后的澳门特别行政区则设立三级法院，这三级法院的组建工作在主权回归前夕已完成。有鉴于此，新《法典》的相关条文中首次出现了“初级法院”、“中级法院”和“终审法院”的名称，以保证该《法典》在主权回归后与《基本法》中关于司法组织及民事诉讼的指导原则协调一致。

2、地域管辖

所谓地域管辖是指同级法院之间按地域划分审理第一审民事案件的权限。鉴于澳门地域狭小，每一审级均只有一个法院，故澳门法院的地域管辖在很大程度上就是澳门法院与其他法域或其他国家的法院之间划分审理第一审民事案件的权限，这种地域管辖实际上就是“涉外”地域管辖。新《法典》对地域管辖作了以下规定：

（1）、普通地域管辖

普通地域管辖是指按照当事人的所在地与其所在地法院的隶属关系确定的管辖。新《法典》第15条（澳门法院具管辖权之一般情况）可视为普通地域管辖的一般原则，该条规定：当出现下列任一情况时，澳门法院具管辖权：a）作为诉因的事实或任何组成诉因之事实发生在澳门；b）被告非为澳门居民而原告为澳门居民，前提是该被告在其居住地法院提出相同诉讼时，该原告得在当地被起诉；c）如不在澳门提起诉讼，有关权利将无法实现，且拟提起之诉讼在人或物方面与澳门存在任何应予考虑的连接点。这一条文中所指的“被告非为澳门居民”、“原告为澳门居民”的当事人之间的民事案件无疑属于涉外或涉及外法域的民事案件。

（2）、特殊地域管辖

特殊地域管辖是指根据诉讼标的特殊性与特定法院管辖的必要性所确定的管辖。新《法典》第16条（对于某些诉讼具管辖权之情况）规定，澳门法院对涉及履行债务、享益债权、抵押、船舶取得、共同海损理算、船舶碰撞、船舶救助、共有物分割、离婚、遗产继承、宣告破产等十二种案件具有管辖权。本文限于篇幅，恕不赘述这十二种诉讼管辖权的具体规定。

此外，新《法典》第17条（对于其他诉讼具管辖权之情况）规定，遇有下列情况，澳门法院具管辖权审理第16条或特定规定中未规定之诉讼，并且不影响澳门法院根据第15条行使管辖权，这些情况是：a）被告在澳门有住所或居所；b）被告无常居地，被告不能确定或下落不明，而原告在澳门有住所或居所；c）被告为法人，而其住所或主要行政机关，或分支机构、代办处、子机构、处或代表处位于澳门。这一条似乎可视为普通地域管辖一般原则的例外，又像是普通地域管辖一般原则和特殊地域管辖的补充。

3、专属管辖

根据新《法典》第20条（澳门法院之专属管辖）规定，澳门法院具管辖权审理下列诉讼：a）与位于澳门的不动产物权有关之诉讼；b）旨在宣告住所在澳门的法人破产或无偿还能力的诉讼。

除了上述三类管辖外，新《法典》还系统规定了“执行事宜上之管辖权”等问题。

（二）、澳门民事案件司法管辖权的延伸及变更

新《法典》第一卷第二编第二章对管辖权的延伸和变更问题作了专门规定，主要涉及以下几方面问题：

1、关于附随问题的管辖权

新《法典》第26条第1项规定：“对有关诉讼具管辖权之法院，亦具管辖权审理该诉讼中出现之附随事项以及被告作为防御方法所提出之问题。”

2、关于审理前的先决问题的管辖权

新《法典》第27条第1项规定：“如对诉讼标的之审理取决于对某一行政或刑事问题之裁判，而此裁判由澳门另一法院管辖，法官得在该管辖法院作出裁判前，中止诉讼程序，不作出裁判。”

3、关于反诉的管辖权

新《法典》第28条第1项规定：审理诉讼之法院得审理透过反诉所提出之问题，只要其对该等问题具管辖权。

4、关于排除及赋予审判权的协议

新《法典》第29条第1项规定：如出现争议之实体关系与一个以上之法律秩序有联系，当事人得约定何地之法院具管辖权解决某一争议或某一法律关系可能产生之争议。该条第2项规定：透过协议，得指定仅某地之法院具管辖权，或指定其他法院与澳门法院具竞合管辖权；如有疑问，则推定属竞合指定。

（三）、澳门民事司法管辖权的保障

新《法典》第一卷第二编第三章对管辖权的保障作了规定，主要涉及以下几方面的问题：

1、无管辖权问题

新《法典》第30至34条分别规定了无管辖权的情况、对管辖权提出争辩的正当性和适时性、对无管辖权作出审理的时间、无管辖权的效果以及就无管辖权所作裁判的效力等问题。

2、管辖权的冲突问题

新《法典》第35至38条分别规定了管辖权积极冲突和消极冲突的概念、解决管辖权冲突的请求及初端驳回当事人请求以及解决管辖权冲突的程序等问题。

四、澳门（涉外）民事案件司法管辖权制度的评价

由于众所周知的原因，澳门法律本地化的工作步履维艰，法律修订延宕多变，五大法典中四大法典的修订都历经数年，唯独包含一千二百八十四条的《民事诉讼法典》在一

年多的时间完成了本地化。鉴于该法典修订时澳门正值主权回归的最后阶段，澳葡当局能注意法典内容与《基本法》相衔接，如有关各类法院的名称，突破了《澳门司法组织纲要法》等当时有效的法律的桎梏。法律翻译在不违反葡文本意的前提下也表现出相当大的灵活性。这一新《法典》有关（涉外）民事案件司法管辖权的规定既有成功之处，也有明显的不足，主要表现在以下几方面：。

第一，有关管辖权的规定较为细致，但体系尚欠完整。

新《法典》专门规范管辖权的第一卷第二编第一至第三章共二十六条、七十二项，不但规定了规范司法管辖权的法律、普通地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖、执行事宜的管辖权，而且规定了有关管辖权延伸与变更的制度、管辖权的保障制度，并且对解决管辖权冲突的制度也作了详尽的规定，这与大陆法系国家注重系统化的法律传统是一脉相承的。但是，新《法典》对级别管辖和涉外民事案件的管辖权未作专门规定，使得澳门民事司法管辖权的体系存在明显的缺陷。

第二，确定管辖权的原则适应了当代世界各国不断扩大司法管辖权的趋势。

新《法典》将原告住所地（第15条b项）作为确定普通地域管辖的基本原则，并以争议的标的位于澳门（第16条c项、d项、f项、g项、h项、j项）作为确定特殊地域管辖权的原则，这类管辖根据被1968年签订于布鲁塞尔的《关于民商事案件管辖权和判决执行公约》（以下简称布鲁塞尔公约）和1988年签订于罗迦诺的《关于民商事案件管辖权和判决执行公约》（以下简称罗迦诺公约）以及欧洲一些国家的法学家称为“过分的管辖根据”。但这些管辖根据与当今多数国家民事诉讼法规定的管辖根据相比，并无明显不当或过分之处。

第三，个别制度的规定和条文处理与国际通行的做法不相一致。

新《法典》确定普通地域管辖的一般原则与各国通行的做法背道而驰，令人费解。该《法典》第15条（澳门法院具管辖权之一般情况）b项规定，澳门法院对“被告非为澳门居民而原告为澳门居民”的案件具有管辖权。这一条应视为澳门法院确定普通地域管辖的一般原则，即“被告就原告”原则。《法典》第17条（对于其他诉讼具管辖权之情况）a项却规定，澳门法院对“被告在澳门有住所或居所”的案件具管辖权。这一条的内容和条文处理应视为确定普通地域管辖的一般原则的例外情况，即“原告就被告”原则。然而，几乎所有国家的民事诉讼法以及上述布鲁塞尔公约、罗迦诺公约都将“原告就被告”原则作为地域管辖的一般原则，将“被告就原告”原则作为一般原则的例外情况。更有甚者，《法典》第17条还规定，澳门法院适用该条规定行使管辖权“不影响因第十五之规定而具有之管辖权”。这使得第15条和第17条的关系更加扑朔迷离。

第四，新《法典》对于行使管辖权的司法机关的分类具有超前性。

在澳门法律本地化的工作中，司法制度的本地化起步最晚，难度最大，在修订《民事诉讼法典》的过程中，规范司法制度的法律尚未完成本地化，审理（涉外）民事案件的法院只有具一般审判权的普通管辖法院和作为第二审的高等法院。新《法典》则一枝独秀，率先对与《基本法》确定的澳门特别行政区三审终审制相适应的三类法院的有关问题作出规定，体现了该《法典》的时代特征。

五、结语

当历史的卷轶即将翻开新的一页的重要时刻，经过本地化洗礼的澳门《民事诉讼法典》以崭新的面目展现在人们面前，尽管这部跨世纪的新法典在包括司法管辖权在内的诸方面还存在不足，有待在实践中逐步完善，但该法典的如期生效，为澳门民事诉讼制度的平稳过渡和顺利运转奠定了法律基础，具有悠久历史传统的葡式民事司法管辖权制度在新时代将焕发出勃勃生机。

注释：

[1]有关澳门法律本地化的进程及涉及的法律问题，参见拙文《论澳门法律本地化问题》，载《政法论坛》（中国政法大学学报）1999年第5期。

[2]参见王汉强、吴志良主编《澳门总览》，澳门基金会1994年出版，第160页；米健等编写《澳门法律》，澳门基金会1994年出版，第173页。

[3]同注1。

[4]有关澳门国际私法制度，参见拙文《澳门与中国内地现行冲突法之比较研究》，载澳门《法域纵横》杂志1998年特别号，第87－89页。

[5]在国际民事案件司法管辖权领域葡萄牙加入并延伸适用于澳门的国际公约主要有：1952年5月10日在布鲁塞尔签署的《关于船舶碰撞中民事管辖权若干规则的国际公约》；1954年3月1日在海牙签署的《民事诉讼程序公约》等。

[6]1961年葡萄牙《民事诉讼法典》第65条的规定，葡萄牙法院对下列情形之一的涉外民事案件行使管辖权：（1）根据葡国法律有关地域管辖的规定，应在葡国起诉的案件；（2）构成诉讼理由的事实发生在葡国；（3）被告为外国人，原告为葡国人的案件，但以被告所属国亦有同样规定为前提；（4）要提起的诉讼与葡国境内的人或物有密切关系，如不向葡国法院起诉，则有关权利难以实现的案件。该条文对专属管辖权也作了规定，葡萄牙法院对下列案件实行专属管辖：（1）有关不动产物权的诉讼，且该不动产位于葡国；（2）对某法人的破产宣告或无偿还能力宣告之诉，且该法人的总部设在葡国；（3）对有关工作关系之诉。

[7]参见《98澳门公共行政》，澳门政府行政暨公职司1998年2月出版，第29页。

[8]同上，第28页。

[9]参见《澳门的宪政制度及司法组织》，澳门政府法律翻译办公室1995年12月出版，第57页。

行政管辖权范文篇9

第十三条基层人民法院管辖第一审行政案件。

第十四条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；

（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件。

第十五条高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

第十六条最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

第十七条行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

第十八条对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

第十九条因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

第二十条两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

第二十一条人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。

第二十二条有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

行政管辖权范文篇10

关键词:国际法;海事法;司法管辖

中国对海事管辖权的认知历经了漫长的历史过程。同欧洲各国将海洋视作贸易走廊和财富来源不同，长久以来中国并没有现代意义上的海事管辖权甚至国家管辖权的法律概念。新中国成立前，中国的涉海法治几乎一片空白，［1］海洋规则的制定权长期由西方国家所掌控。1958年第一次联合国海洋法会议形成的四个日内瓦海洋法公约拉开了国际法法典化运动的序幕，同年的《中华人民共和国关于领海的声明》(简称《领海声明》)正式开启了中国海事管辖的觉醒之路。此后，国际社会在1982年表决通过《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)，形成了现代国际海洋法新秩序。中国相继在海上立法、海事司法、海上行政执法等多个领域颁布法律、法规①，最高人民法院于1984年设立了第一批海事法院②对海上纠纷案件实施专门管辖，历经30余年发展实现了“将中国建成为亚太地区海事司法中心”的目标③，并努力向“国际海事司法中心”④迈进。中国海事管辖呈现出以海上立法为统领、海事司法为动力、海上行政执法为保障的海洋法治体系基本态势。海洋强国战略背景下，重新审视与探索科学完备的海上民事管辖权意义重大。

一、国际法视角下民事管辖权特殊性

(一)管辖依据的特殊性。国际法视角下，管辖权一般被定义为主权国家制定与实施法律的权能，具体表现为立法管辖权、司法管辖权与执法管辖权。［2］1949年《国家权利义务宣言草案》从宏观上确定了国家管辖权的内容⑤，但草案中管辖权范围仅针对“领土以及境内”，属于领土主权。具体到在领海范围内，国家依据领土主权具有完全的、充分的属地最高权，亦当然具有无可争议的民事管辖权。对领海范围外的海域，国家并不具有当然的管辖权。依据《海洋法公约》的规定，国家对领海外毗连区、专属经济区、大陆架、历史性水域等相关范围内的水域、海床或底土享有主权权利，但管辖权的行使需要符合国际法规定。因此，国家对领海内海域的民事管辖权来源于领土主权，而对领海外海域的民事管辖权来源于国际法。对于前者，在尊重国际法基本原则的前提下，国家享有排他权力，且有权采用最有效合适的管辖权方式。对于后者，国家仅具有特定事项及范围内的管辖权，有限地行使国际法赋予的权利。(二)管辖法律关系的特殊性。在中国，海上民事管辖理论与实践的发展均晚于陆上司法管辖，从管辖法律关系的角度考量主要有以下几个方面特殊性:一是管辖的主体存在权力行使梯度。海事司法的权力行使机关具体为11家海事法院，对海上民事纠纷施行跨行政区域专门管辖。依据《海洋法公约》，海事法院在领海内、外可行使的权力内容不同。二是管辖所涉及标的物具有流动性特征，影响管辖行为的实施。比如，船舶的移动会影响对司法扣押行为，海水流动会影响对污染范围和程度的调查取证，海洋生物的移动会影响对损失价值的评估等。三是管辖内容更容易发生主权争议。由于历史的以及现实的诸多复杂因素，中国虽然有绵长的海岸线，但尚未划定完整的领海基线，亦未宣告完备的专属经济区坐标。中国同日本、韩国等国家缔结有渔业协定，双方存在共管海域等复杂情况。中国的海运进口量占全世界海运贸易的四分之一，频繁的贸易往来增加了在争议海域发生船舶碰撞、海洋污染、海上人身损害等纠纷的风险，亟需完备高效的海事司法保障。(三)管辖边界的特殊性。严格意义上的海上民事管辖除了法院对纠纷进行审理与裁决的权力外，还涉及裁决文书的执行等司法行为的边界问题。这里的裁决文书，既包括对案件审理后所作出的实体裁决，也包括针对船舶扣押与拍卖、海事保全、海事强制令等案件审理过程中需要处理的一系列程序性裁决。以扣押船舶为例，民事裁定书上必须明确写明将船舶扣押于特定港口、锚地或其他海域。当特殊情况下需要在非港口、锚地的其他海域扣押船舶、送达文书或命令船舶驶往特定港口时，确定法院是否有权在特定海域实施司法行为显然是确保裁判合法的前提。目前，学界对海上管辖权的研究多关注审判管辖，鲜有涉及司法行为的管辖界限，无法体现海事管辖的全面性。究其原因，是学者对海事司法的理解套用陆上司法理论的不当结果。就陆上司法而言，国家层面的司法审判权与执行权是明确、统一的，即除了知识产权法院、互联网法院等实施集中管辖的法院外，审判权的地域管辖同行政区划相互一致，司法行为可以是陆上领土的全部区域。海事司法在国家管辖海域内的权力内容并不相同，审判与司法行为的管辖界限有所差异。比如，领海内的审判管辖与陆上一致，即除了豁免情形外，海事法院具有完全的管辖权。领海内的司法行为管辖受到《海洋法公约》第28条限制，一定条件下不得针对外国船舶实施司法行为以停止其航行、改变航向、执行或扣押。对于领海外国家管辖海域，法院仅有针对海洋科考、环境保护等特定事项的审判管辖及与之相关的司法行为管辖权，并非是全面而无限制的。

二、海上民事管辖权存在的问题

(一)管辖内容表述不周延。依据《海诉法》第4条①，海事法院受理案件的类型逻辑上被划分为海事侵权、海商合同以及其他纠纷事项等三大类。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》(简称《海诉法解释》)对《海诉法》中的三大类纠纷进行了扩张解释，地域上将“海”的含义扩大为“海上或者通海水域”，纠纷类型细化为与“船舶、运输、生产、作业”有关的四个方面，但仍存在以下主要问题。首先，对何谓“海事”“海商”没有明确界定，学者对“海事”“海商”含义的争论已有多年，海商法的名称本身也存在妥协的成份。［3］因此，用本身存在歧义的词语界定海事法院受理案件范围，其结果必然也将模糊不清。其次，管辖案件的纠纷类型界定狭窄。同《中华人民共和国民法典》(简称《民法典》)对民事法律关系的基本分类②相比，《海诉法》规定的三大类纠纷无法科学涵盖所有纠纷类型。最后，《海诉法》缺少对特别程序案件的管辖依据。一些海上特别程序案件如设立海事赔偿责任限制基金程序、债权登记与受偿程序、船舶优先权催告程序等并非审判程序，当事人之间也不是严格意义上的“纠纷”关系。《海诉法》《海诉法解释》均以“纠纷”作为法院管辖依据，导致对特别程序案件的审理缺乏依据。(二)管辖船舶界定不清。船舶是海事管辖的重要标的物，其对海上生产、作业及运输的意义重大，离开船舶，大部分的海洋活动将无法进行，但现有法律对于船舶的界定难以统一。一方面，中国至今没有海洋基本法，缺少关于船舶一般概念的界定，相应定义分散在各部门法、单行法、行政法、规章及司法解释中。另一方面，各部门法律、法规对船舶概念的界定存在冲突，相互间立法依据及角度不同，导致难以协调。比如，《海商法》立足于海上运输领域，总则中排除了用于军事与政府公务的船舶、内河船舶及20总吨以下船舶③;《海诉法》并没有严格的船舶定义，其立足于诉讼及司法领域，船舶的适用范围方面包括海上或者通海水域范围内的一切海船④;《中华人民共和国船舶登记条例》(简称《船舶登记条例》)立足于行政管理，显然更加关注登记的现实需要，故将一些船舶附属设备或技术含量偏低、长度较小的艇筏排除在外⑤。《中华人民共和国海上交通安全法(修订草案)》(简称《海安法草案》)立足于海上安全，强调大小不同的船筏、形态各异的水上装置如水上飞机、用途多样的移动平台、甚至用于水下航行的潜水器等都属于其规定的船舶范畴⑥;《中华人民共和国海警法》(简称《海警法》)同《海安法草案》类似，但却明确排除了海上石油、天然气等作业平台⑦。各部门法下的船舶具体到海事管辖领域能否在海事司法的程序下顺利进行扣押、证据保全以及处理相关纠纷，目前仍存在争议。国际范围内，调整不同法律关系、不同领域的国际公约对船舶概念的界定亦存在差异，如《海牙规则》⑧、《联合国船舶登记条件公约》⑨、《海上旅客及其行李运输雅典公约》瑏瑠、《海事赔偿责任限制公约》瑏瑡均有对船舶的明确定义，部分条款还对船舶是否自带动力设备、驱动类型、建造用途等因素进行了特定限制。国际海事委员会对此问题向各国海商法协会进行了调研①，调研结果显示各国间对船舶界定存在的差异在一段时期内无法消除。(三)管辖豁免范围模糊。中国现有立法对船舶多采用正面归纳与负面排除的界定方式，对于船舶管辖的排除范围，《海洋法公约》与中国现有立法中的规定存在差异。就《海洋法公约》而言，其排除了沿海国对“军舰和其他用于非商业目的的政府船舶”的管辖。同时，公约对何为军舰给出了明确定义②，并采用“身份”属性的排除方式，即只要是军舰即可享受管辖豁免，不考虑军舰的实际行为。对于政府船舶，公约采用“身份加行为”属性的排除方式，即必须是用途为非商业目的政府船舶方可管辖豁免。就《海诉法》而言，其明确了“从事军事、政府公务的船舶不得被扣押”。不难看出，公约与《海诉法》在军事船舶与政府船舶方面存在一定的对应关系。但《海诉法》在军事与政府船舶的界定方式上更加关注船舶的行为属性，逻辑上偏向于以行为限定身份，再以身份适用管辖豁免规则，由此对军事船舶的豁免规则在形式上同公约略有不同。考虑到《海诉法》允许当事人在未查明被请求人名称情况下申请扣押船舶，对于一些在形式上无法充分辨识其军事属性、难以清晰知晓是否从事军事任务等紧急情况下，是否允许对非从事军事目的或行为的军舰实施扣押存在模糊之处。此外，各国政府已经越来越多地使用政府船舶从事贸易活动，即便是未加入《海洋法公约》的美国在立法与司法实践中对豁免的规定亦通常采用商业与非商业活动标准，［4］公约中的“非商业目的”与《海诉法》中的“政府公务”在内涵与外延上均有细微差异，有必要进一步厘清。(四)船旗国管辖规则的误用。在国际海洋法中，船旗国对其所属船舶的管辖权一直占据着中心地位，其能在许多问题上对所属船舶进行长臂管辖，［5］通常简称为船旗国管辖。耳熟能详的另一个相关概念为“浮动领土说”，即船舶被视为国家领土的延伸，主权国家可以在船舶上行使国家主权，包括平等权、管辖权、独立权、自卫权等。［6］这一理念有一定历史背景，并在公海处理刑事司法管辖问题时被不断提及③，中国刑法对此亦有所呼应。然而，《海洋法公约》中除在公海与刑事管辖等相关章节提及船旗国管辖规则外，民事管辖领域实际上并未赋予船旗国专属的管辖权。司法实践中，存在将“船旗国管辖”“浮动领土说”当作法律适用的依据，不加区分地使用显然混淆了公海与领海、海上刑事管辖权与民事管辖权的界限，给司法裁判带来不利影响。(五)领海外海域管辖权的立法缺失。1．设定领海外管辖权条款的必要性质疑。如前所述，国家对领海外海域的管辖权有其特殊性，就立法管辖的现状而言，自1958年具有宪法性法律性质的《领海声明》后，中国相继在海事管辖领域出台了多项旨在确立国家对领海内外司法与执法管辖权的法律法规，初步形成了对海上、通海水域的管辖体系。值得注意的是，最高人民法院司法解释对国家管辖海域进行了明确规定，具体包括“内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及中华人民共和国管辖的其他海域”④。学界虽然普遍认同海上管辖权的重要意义，但有观点认为已无必要对领海外海域的管辖权进行特别规定。此外，中国现有的法律条文中，有的规定了地域适用条款，如《中华人民共和国刑法》(简称《刑法》)⑤、《民法典》⑥，有的则没有这样的条款，如《中华人民共和国行政许可法》(简称《行政许可法》)⑦。学者也据此质疑了制定法律地域适用条款的必要性，并认为《中华人民共和国民事诉讼法》(简称《民诉法》)属于设定了地域适用条款的法律⑧，而国内立法并无必要制定地域适用条款。［7］2．以“领域”界分管辖的瑕疵。法律的适用范围受到国家管辖边界的限制，因此，一国的诉讼法一般仅规定国内法院享有多大范围内的地域管辖权及法院分工，而没有必要规定其无管辖权的地域范围，更不会也无权规定其他国家的管辖权范围。依据《民诉法》，中国领域内进行涉外民事诉讼首先应当适用涉外编，地域管辖条款中多次将领域内作为重要连接点，如采用“侵权行为地”“标的物所在地”“合同履行地”“可供扣押财产所在地”在中国领域内作为涉外管辖的连接点。对于如何界定涉外案件，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》又采用产生、变更或者消灭民事关系的法律事实发生在中华人民共和国领域外或者标的物在中华人民共和国领域外等因素加以诠释。然而，对于怎样界定领域，《民诉法》及其他部门法均未提及，导致海事管辖存在瑕疵。其一，领域的字面意思为“领土区域”。国际法上的领土不包括毗连区和专属经济区等国家管辖海域。中文语境下含有“领”的字眼，均暗含完全的、排他的主权意思。这在陆法下用以确定地域管辖没有障碍，但海法语境下会存在对毗连区和专属经济区等海域的司法管辖漏洞。即便通过国籍等其他连接点可以取得案件的实际管辖权，也会因其具有领域外属性被定性为涉外案件，不利于维护国家主权。其二，对于《民诉法》下的领域能否包含国家管辖区域需要进一步分析。在《民诉法》对应的英文版本中，对于领域所采用的词汇为“territory”，该词汇在牛津词典、柯林斯词典中的首要语义均为“领土”“领地”之意①，不包含国家领海外海域，有理由推断《民诉法》或其翻译版本并没有充分考虑这一问题。其三，《海洋法公约》中在采用“territory”一词时多用其形容词性，如领陆为“territorialland”，领海为“territorialsea”，而毗连区是连接领海的区域，定义为“contiguouszone”，专属经济区是领海以外但连接领海的区域，定义为“beyondandadjacenttotheterri-torialsea”。可见，“territory”的内涵同毗连区、专属经济区等国家管辖海域有本质区别。综上，领域的概念在海法视角下无法涵盖国家可以管辖的全部海域，以领域界分海上司法管辖范围不利于充分行使海上管辖权。

三、中国海上民事管辖权的完善路径

(一)树立海上“大司法”管辖理念。程序法在界定适用范围时，一般是通过法院受理某种类型的纠纷或诉讼来完成设定的②。对于海上民事管辖权针对的案件类型，《海诉法解释》引入了“通海水域”的概念，《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》在具体案由的规定中又将“通海水域”的表述修正为“通海可航水域”，并具体分为六大类③。对于管辖案件的具体范围，海事法院在1984年成立之初仅管辖18项有限的海事海商案件④，1989年最高人民法院将海事法院受理案件的范围扩展到41项⑤，2001年扩展为五部分63项⑥，2016年再次扩展为了七部分108项⑦。可见，司法领域对海事的理解从狭义的“海上民事”扩展到包括海上民事、海上刑事、海事行政在内的“大海法”。实践层面，宁波海事法院于2017年6月5日试点受理首例海事刑事案件。［8］现有的海上立法管辖范围已不足以同海上复杂的纠纷情况相匹配，亟需科学界定以囊括涉海全部案件类型。立法与司法实践的发展均印证着海上“大司法”时代的来临，学者亦从理论角度论证了将涉海纠纷案件统归海事法院管辖的必要性与可行性。［9］《海诉法》作为调整海事诉讼程序的特别法，应当发挥立法功能，承担这一重任。具体而言，首先，将地域管辖的连接点界定为“海上或者通海可航水域”，既包括内河案件，也可涵盖领海、专属经济区等一切海上范围。其次，将海事纠纷、海商纠纷等概念统一用“海上纠纷”表述，回避学者对海事与海商界限的争论，使得一切同海有关的案件均可纳入海事法院管辖。最后，有必要在《海诉法》中增加对其他事由的管辖依据，将特别程序等司法实践中需要由海事法院受理的案件均纳入其中，灵活应对海上实务中可能出现的新情况与新问题。综上，建议《海诉法》可以遵循《民诉法》调整范围的规定，将适用范围条款修改为“海事法院受理海上或者通海可航水域发生的海上纠纷以及法律规定的其他事由提起的诉讼”。(二)科学界定管辖船舶。笔者认为，海事管辖视角下探讨对船舶的界定，本质是调和不同立法目的所映射的社会关系问题。同《海诉法》及其司法解释的规定相比，现行《海商法》调整范围的地域界限仅为“海上”，缺少“通海水域”。社会关系仅为“运输关系”与“船舶关系”，缺少“生产关系”“作业关系”。毋庸赘述，海事法院受理的海事、海商案件远远超出了《海商法》调整的社会关系，这也是应然的情况。《民诉法》必然要覆盖所有的民事诉讼纠纷，《海诉法》也必然要覆盖所有海事纠纷。这决定了《海诉法》同《海商法》的关系，必须是《海诉法》下的纠纷关系大于《海商法》调整的社会关系。依此逻辑，《海诉法》下对船舶的界定，亦应是包含《海商法》下的所有船舶，否则将出现《海商法》调整的“船舶关系”不属于《海诉法》所管辖纠纷类型的尬尴局面。从船舶产生至今进行纵向考察，其经历了舟筏、帆船、蒸汽、燃油及目前的智能船舶五大时期，腾空船、潜水艇、海上平台等新型船舶的出现使船舶在国际范围内统一界定的努力越发难见成效。同时，也印证着对船舶界定的逻辑应当回归本源，而非固执于新型船舶的特异性。《海诉法》承担着“维护海事诉讼当事人诉讼权利”的权力与责任，国内法应当提供尽可能通俗明确的连接点，以便国内法得到最广泛的域外适用可能。从国内外立法进行横向考察，各国及公约虽对船舶的定义难以统一，但仍能通过最大公约数的方式提炼出以下因素作为一般船舶识别的共识，即漂浮性、可移动性、装置性与功能性。因此，基于国内与国际对船舶概念界定差异性的客观尊重，海事管辖下的船舶应当既包括传统用于航行的“舟样性”船舶，也包括具备了漂浮性、可移动性、装置性与功能性特征的任何海上物体;既包括海上航行船舶，也包括通海可航水域的内河船;既包括民用船舶，也包括军事船舶、海警船与其他政府公务船舶等①。总之，海上民事管辖下的船舶除了海事法院暂无必要、亦无可能管辖的非通海水域、湖泊、水库等在内的船舶外，界定因素并不应受是否自带动力设备、驱动类型、建造用途等复杂因素的限制，其应当是私法与公法下最为广泛意义上的船舶，以达到最大限度内的海事管辖目的。综上，《海诉法》调整的船舶可界定为海上或通海可航水域内的一切船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他移动式装置。(三)厘清军舰与政府公务船舶的管辖豁免。海洋法治大背景下，国家组建海警局等职能部门，海上活动的种类将不断扩展，批次不断频繁。长久来看，《海诉法》属于程序法、公法，应与《海洋法公约》一致，尤其是现有条款具备一揽子解决国内外军舰与政府船舶的空间，故宜对标公约予以修改。具体方案是，一方面，将《海诉法》中军舰前的“从事”去掉，去除军舰豁免的行为属性限制，保证军舰在一切情形下均不予扣押。另一方面，公务行为的界限模糊，较“非商业目的”的外延要小，建议予以调整。此外，对于军舰与政府公务船舶的管辖豁免还需明确以下问题:第一，公约对于船舶豁免范围的规定属于完全豁免。船舶在物理角度有内外之分，船舶之上的空间在刑事管辖视角下具有独立的管辖意义，而公约下的豁免并不区分刑事与民事管辖。因此，不仅船舶作为整体对外在程序法上享有管辖豁免，船舶之上的人员、事物等亦可以依据公约享有豁免权，不受船旗国以外任何其他国家的管辖。从国际法视角分析，“军舰和其他用于非商业目的政府船舶”被视为主权国家财产，性质上属于国家行为，没有受另一国立法、司法与行政管辖的义务，属于主权豁免在海上的延伸。第二，对“用于商业目的的政府船舶”的管辖内容视同商船，无权豁免。美国国务院早在1952年便通过了一项在向政府拥有或经营的商船进行索赔时不得主张豁免权的政策②，其《外国主权豁免法》允许基于特定商业活动而针对外国政府的诉讼，其中包括船舶优先权的要求③。《海诉法》视野下应将外国政府商用目的的船舶视为一般船舶，无特殊法律地位，并不享有国际法上的豁免资格，也没有国内程序法下的排除资格，仅能作为一般船舶对待，可以扣押。总之，中国的司法机关应准确把握船舶的豁免范围，即便在具体案件中司法机关受到不告不理、不方便管辖原则以及政治考量等因素限制，但职能部门应当树立全面管辖意识，对管辖海域内的船舶及其之上的民事法律关系充分行使司法管辖权，避免轻率放弃管辖主权。(四)避免船旗国管辖的误用。船舶对于海上民事与刑事司法具有不同意义，普遍在刑事司法领域应用的“船旗国管辖”在海上民事领域并不完全适用。首先，纵观整部《海诉法》与《民诉法》，实际上并无船旗国管辖这样的表述，与此相关的概念出现在海事侵权、海船租用、船舶物权等纠纷管辖条款中，使用词语为“船籍港所在地”。即便在这种情况下，“船籍港所在地”亦只是选择性连接点，相关纠纷依然可以适用民事诉讼的一般管辖理论，即属人管辖如被告住所地、属地管辖如侵权行为地等确定管辖法院。相反，国际法下的船旗国管辖原则上是排他与专属的，只有特殊情形才会存在例外。其次，刑事司法将“船舶上/船舶内”作为了独立领域，“海上移动领土”的说法即是由此而来。而海事司法视角下并不把“船舶上/船舶内”作为独立领域，“船舶上/船舶内”无论在海上属地管辖还是属人管辖中均没有独立意义。最后，刑事司法的启动权由国家行使，侦查权的行使机关为公安、海警等执法部门，起诉权的行使机关为检察机关。罪犯违反刑事法律规范，一般被理解为触犯国家公法、强行法，属于国家立法明确否定的行为，需要公权力介入。为防止国家误用权力，妨碍船旗国海上贸易，故公约赋予船旗国专属管辖权，除非符合一定条件，否则一律禁止沿海国管辖船舶上的刑事案件。而海上民事司法则不同，具有被动、服务属性，启动权取决于当事人。国家的任务是提供诉讼渠道供当事人选择而非强加介入，除非涉及主权、公共利益等特殊情形。总之，当下应当进一步厘清或消除船旗国管辖在海上民事领域的不当使用，回归地域管辖的本质，有效平衡国际间司法管辖的界限。(五)立法明确领海外管辖权。首先，立法宣告对领海外的管辖权有其必要性。领陆与领海内的管辖权随着国家疆域的宣告而自然拥有，无需另行立法规定。领海外海域受国家管辖权边界的理论限制，国家权利需要公约的赋予，遵守公约规定。按照公约对沿海国关于领海外管辖海域管辖权的设定，沿海国享有执行司法程序的“法律和规章”的主权权利①，这便需要现有立法体系中首先必须存在可供适用的“法律和规章”。从这一角度分析，立法明确宣告领海外管辖海域的管辖权及其他程序性规则有其必要性。《民诉法》《海诉法》均无国家管辖海域管辖权的全面设定条款，《海诉法》仅在海洋勘探开发合同纠纷的专属管辖中提到了“有管辖权的海域”②概念，《海诉法解释》对该条款虽然进行了司法解释，但其形式上仅限定在特定合同纠纷中。现行立法对国家管辖海域的管辖条款立法层级低，法律层面仍存在空白。在《海诉法》修改之际，有必要在法律层面将中国海事管辖的范围明确扩展到国家管辖海域。具体而言，需要在对海事法院受理案件范围予以调整的同时，直接对“海上”的概念作立法解释，延伸到毗连区、专属经济区、大陆架等国家管辖的全部海域，以达到在立法层面宣告领海外管辖权的目的。其次，以“管辖海域”代替“领域”。如前所述，领域并非严格的法律概念，使用“领域外”作为涉外案件的分水岭在海事司法范畴下并不科学。笔者认为，《海诉法》第7条第3项提出了“有管辖权法院”的概念，《海诉法》解释第11条对此进行了针对性的解释，《最高人民法院关于审理发生在中国管辖海域相关案件若干问题的规定(一)》在此基础上提出中国“有管辖权的海域”范围，具体包括“内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域”。同时，学者也相继在理论研究中使用“管辖海域”概念。因此，“管辖海域”作为海洋法领域逐渐发展起来的专有概念，其已具备理论与实践、立法与实务等多方基础，一定程度上是中国对海洋法治认识不断深入的体现。综上，“管辖海域”与“领域”相比更能体现海上管辖的全面性、规范性、科学性，建议在有关海上管辖权条款中用“管辖海域”替换“领域”，科学囊括海上民事管辖权的全部范围。最后，逐步明确国家对领海外管辖海域的事项管辖权。对于国家对领海外管辖海域拥有的管辖权，依照公约规定，沿海国在国家管辖海域对特定事项是否享有管辖权以及享有多大限度内的管辖权将根据海域性质不同而有所区别。以专属经济区为例，按照公约及《专属经济区和大陆架法》的规定，中国享有的管辖权集中在自然资源、环境保护等领域①，只有为了保障上述特定权利的充分行使，国家方可行使司法管辖、采取司法措施②。因此，在专属经济区内，国家对一些特定事项的管辖权是明确享有的，如依照公约第56条第3项及第229条③规定，国家对海洋环境污染造成的损失或损害享有司法管辖权，既有裁判管辖也有行为管辖。但对于另一些特定事项即所谓“剩余权利”的管辖范围又是模糊的，仅从公约分析尚不明确。总之，国家在领海外管辖海域享有的管辖权无法通过传统的地域管辖理论一揽子解决，需要理论与实务的不断填补与完善。海事法院在行使海上管辖权时既需要依据国内法充分行使海事管辖权，又需要具备国际视角，在遵守国际规则的同时，逐步明确国家对领海外管辖海域的事项管辖权，全面维护国家海洋权益。

四、结语

海上管辖权是兼具国内与国际、理论与实务多重属性的研究领域，管辖权的有效行使既有赖于对《海洋法公约》等国际条约的充分研究，亦需要海事司法实践源源不断地修正理论偏差，填补立法漏洞。海法的特殊之处不仅体现在海上实体法的自体性，还包括海上司法的特异性。《民法典》中新规定的“绿色原则”近期引起了学者的广泛关注，笔者认为“绿色原则”既需“落地”，也需“下海”。《海商法》与《海诉法》的修改是全面审视海上民事管辖权的重要契机，有必要针对海上司法与同陆上司法的不同特点，加强对海上民事管辖的边界研究，逐步在管辖理念、管辖船舶、豁免范围、船旗国管辖规则适用以及领海外司法管辖权等方面加以完善，最终构建成科学完备的海上民事管辖权乃至包括海上民事、刑事与行政执法在内的统一管辖权运行体系。

参考文献:

［1］马得懿．新中国涉海法治70年的发展、特点与应然取向［J］．暨南学报(哲学社会科学版)，2019，41(11):28．

［2］PAPANICOLOPULUI．Amissingpartofthelawoftheseaconvention:addressingissuesofstatejurisdictionoverpersonsatsea［M］//SCHOFIELDC，LEES，KWONMS．TheLimitsofMaritimeJurisdiction．Netherlands:MartinusNijhoffPublishers，2014:391．

［3］司玉琢．海商法专论［M］．3版．北京:法律出版社，2014:2．

［4］傅崐成．海洋法精要［M］．上海:上海交通大学出版社，2014:43．

［5］张湘兰，郑雷．论“船旗国中心主义”在国际海事管辖权中的偏移［J］．法学评论，2010(6):69．

［6］张湘兰．海商法论［M］．武汉:武汉大学出版社，2001:21．

［7］袁发强．国家管辖海域与司法管辖权的行使［J］．国际法研究，2017(3):102-114．

［8］试点改革:中国海事法院受理海事刑事案件［EB/OL］．(2017-06-06)［2020-09-15］．