行政管制范文10篇

行政管制范文篇1

【关键词】管制；管制灵活性；管制影响分析

【写作年份】2008年

【正文】

一、问题的提出：管制的“灵活性”与公平

行政管制强调管制政策及其实施的统一性。从行政法视角看，这也是平等对待、公平行政的要求。但是，对行政过程的观察表明：同一个管制性的规章、政策、标准等，对受其影响的不同对象，将产生不同的影响。换言之，管制所产生的影响在不同的对象间呈现出非均衡的分布。一般来说，大企业、组织和实体具有更强的承受管制成本的能力和资源，而较小的实体则很难承受高昂的管制成本。正因为如此，在有些情况下，大型实体甚至可能利用管制政策，排斥和打击潜在的较小的竞争者。在这种情况下，管制政策应当对较小的实体和组织予以必要的“灵活性”，这不仅是实质性公平的要求，而且也是现代行政管制过程精细化和人性化的体现。

《美国管制灵活性法》[1]（RegulatoryFlexibilityAct）正是对管制的统一性和灵活性要求的回应。该法于1980年9月19日颁布，它要求联邦管制机构在管制活动中要特别考虑“管制规则”[2]对小企业等其他小实体（smallentity）的影响，尽可能地减少行政管制政策给他们造成的不适当的、不成比例的负担。这里的“小实体”包括三类主体：小企业（smallbusiness）[3]、小的非营利组织（smallorganization）[4]和小的政府机构（smallgovernmentaljurisdiction）[5]。如果一项管制规则的草案可能会对小实体造成具有实质意义的重大影响，管制机构必须就此进行“管制灵活性分析”并相关报告，以确保管制机构考虑了所有的合理替代方案后，尽可能采取可以减少“小实体”负担或增加其收益的管制措施，以全面、公平地实现管制目标。

《管制灵活性法》所要求的“管制灵活性分析”（RegulatoryFlexibilityAnalysis,RFA），是行政机关制定管制政策和规章时过程中应遵循的一项程序要求。在功能上，RFA类似于“管制影响分析”（RIA）[6]，但RFA更集中于要求管制机构考虑管制将对小企业所产生的影响。这里考虑了管制行政领域可能涉及的“管制俘获”问题，体现出行政的“统一性”和“灵活性”、平等对待和差别对待的平衡诉求，也体现了现代公共行政“精细化”和“人性化”理念。

《管制灵活性法》要求在规章、政策制定过程中，制定机关必须制作并公布RFA报告，其中应描述规则草案的目标，阐明其直接和间接的影响，并解释拟议中管制措施的必要性和相关替代方案。[7]1996年，国会通过《小企业公平管制实施法》（SmallBusinessRegulatoryEnforcementFairnessAct），对《管制灵活性法》做出了修改，扩展了其适用范围，特别是加入了司法审查的内容。

二、《管制灵活性法》的目标诉求

根据美国国会对立法目的表述，该法立法目标在于平衡管制的必要性、统一性与灵活性和公平之间的平衡。[8]

在政府管制活动中，许多引起政府管制的社会问题主要是由大企业和组织而引起的，并非由小实体造成。但是管制规则和相关法律一旦出台，却以统一标准适用于这些小实体，这对资源非常有限的小实体来说，无疑承受了繁重的、不成比例、甚至不必要的负担。例如，对会计、核算和咨询方面管制标准的实施成本，小企业往往难以承受。问题还远不止这样简单。这种不区分管制对象规模、资源与实力的做法，轻则严重伤害小企业的市场竞争力，阻碍创新和限制劳动生产率的提高，提高很多行业的准入门槛，限制很多先进技术和工序的引进；重则使很多小实体无法生存，造成社会资源的浪费，或造成管制政策实施中的困境，降低管制资源的效率。而这些都导致实际的管制活动与立法在健康、安全、环保、经济等公共利益方面的初衷相违背。

基于此，改革管制规章和政策的制定程序以考虑小实体的灵活性需求，成为客观而紧迫的需要。其核心是要求管制机构在规则制定过程中考虑小实体的特殊情况，征求小实体的意见，并具体分析管制规则对小实体造成的影响，从而努力做到不给小实体造成不必要和不成比例的负担，以尽可能全面而有效地达成管制目标。同时，对于正在实施的法案，也有必要审查其是否给小实体带来不必要或不成比例的负担，从而决定其是否应继续适用，或者修改、废除。

国会要求将以上的立法目的作为政府管制的原则加以考虑和适用。管制活动也应当与管制规则和法律的目标相一致，努力将恰当的管制要求与标准适用于不同规模的企业、组织和政府机构。

《管制灵活性法》适用于依《行政程序法》（APA）或其他法律要求应通过“公告——评论”程序进行的规则制定活动。1996年的修正案将法案的适用范围扩展到由美国国税局IRS（InternalRevenueService）出台的解释性规则，因为其规则制定过程中涉及到要求小实体提供信息的要求。但是，对于大量非立法性行政活动，不论是行政裁决还是涉及面广的非正式行政活动，该法并不适用。同时，对于无需经过公告——评论程序而制定的规章（比如解释性规则和其他依据APA第553条而免除公告-评议程序的规章）也不适用该法案。但如前所述，由IRS制定的解释性规则应适用该法案，[9]因为它的制定过程中有信息收集程序的要求。

三、保障管制灵活性的基本制度

根据《管制灵活性法》的规定，管制机构必须每半年公布一次管制议程，公布影响到小实体利益的当前或即将制定的管制规则，并对这些规则和其管制领域的情况做出介绍。其后，在公布管制规则草案的同时，要同时公布一个管制灵活性分析草案，对规则的必要性、目标、基本规定、以及规则对小实体的影响和为减小这种影响而准备的替代性方案等予以描述。这些方案应进入公告评论程序，尤其要听取小实体的意见。根据公众和小实体的意见，在公布最终管制规则时，要同时公布管制灵活性分析报告，其中要总结和概括公众和小实体的重要评议意见，以及管制机构的回应意见，并说明据此对管制灵活性分析草案做出的修改。除此，还要对管制机构为达到管制目标而采取的、尽可能减小对小实体经济影响的措施，以及对最终管制规则中选择目前替代性方案的理由做出说明。这是管制灵活性分析的一般程序。

在特殊情况下，可以省略管制灵活性分析草案阶段或评议阶段，而直接做出最终管制灵活性分析报告，也可因特殊情况而延迟或放弃管制灵活性分析。此外，对环保署（EPA）和职业安全与健康署（OSHA）的规则制定，还有一些附加的程序要求。

对于上述程序性要求，任何受不利影响或伤害的小实体都可以提起司法审查请求。另外，该法案要求管制机构将管制灵活性分析用于他们已经颁布的规则，并且每10年对这些规则进行重新评估和定期审查。以下对各程序要求扼要介绍。

1.管制议程的公布和通告

每年的四月和十月，所有管制机构应当在联邦登记簿上公布管制灵活性分析的议程，内容主要包括两个方面：一是介绍管制领域情况。对于管制机构将要制定的管制规则，如果该规则将对数目众多的小企业构成实质意义上的经济影响[10]，管制机构应该对该规则涉及的管制领域的情况进行简要介绍，并公布该管制机构的名称和电话号码。二是介绍管制规则。要结合该管制规则涉及的领域、该立法目标和依据，以及规则草案中规定的对该管制活动的大体安排等，对管制规则的概况和实质内容做简要介绍。[11]

上述管制议程应专门送交小型企业管理署支持办公室（theOfficeofAdvocacyoftheSmallBusinessAdministration）的首席顾问，听取其评议意见。并且，每一个管制灵活性分析议程都应当尽力提供给小实体及其代表。可通过直接送达或在公共出版物上公开出版方式，以尽可能保障小实体获得告知，并邀请他们就议程上每一个议题发表评论。但是，法案并不禁止管制机构考虑和做出未在管制灵活性分析议程中列入的事项，也不要求管制机构必须考虑和做出该议程中已经列入的事项，这为管制机构流出了必要的灵活性。

2.公布RFA草案

当一个管制机构按照行政程序法或其他法律的要求公布管制规则（或关于国内税收法律的解释性规则）草案时，管制机构应同时提供一个管制灵活性分析报告（RFA）并就此征求公众意见。管制灵活性分析报告用来阐述拟议中规则草案对小实体可能造成的影响，报告草案或其摘要应当与规则草案同时公布在联邦登记上。除此以外，管制机构还应当专门将报告复件送交小企业管理署支持办公室的首席顾问。[12]管制灵活性分析草案内容包括：（1）说明管制机构做出管制活动的理由；（2）简明陈述该项管制规则的目标和法律依据；（3）如果可行，描述该管制规则的适用将影响到的小实体数量和种类；（4）对管制规则草案基本内容作出描述，[13]对遵守管制规则所需的专业技能进行说明。（5）如果可行，应找出所有相关的联邦规章中可能与该管制规则重复的、重叠的或相冲突的规章。

除上述五项内容外，更为重要的是，该分析报告草案还应当做出一个对规制草案“有意义的替代性方案”的介绍，该方案应在可实现管制目标的基础上，尽可能地减小对小实体的经济影响。例如对小实体作出不同的要求、规则实施的不同时间表、对小实体强化或简化一般性要求、对小实体免除某些管制要求的适用，或选择其中的一部分予以适用等。需要强调的是，这些替代性方案的阐述是管制灵活性分析报告中的关键部分，因为正是这些替代性方案体现了管制灵活性的实践意义。

3.通告和评论

如果管制规则的颁布将给一定数量小实体带来较大经济影响，管制机构应给予小实体充分的机会参与规则制定过程。可采取的参与途径包括：（1）在规则草案公布中做出陈述，说明该规则草案会给一定数量的小实体造成较大经济影响；（2）公共出版物上公告规则草案及其制定过程，且使该出版物容易为小实体所获得；（3）对利益相关的小实体进行直接通知；（4）针对小实体举行开放会议（openmeeting）和公共听证会，包括通过网络征求和收集评议；(5)降低小实体参与规则制定过程的成本和复杂性。

4.最终RFA的确定

根据《行政程序法》的规定，管制规则草案和管制灵活性分析报告草案公告后，经过公众评议和回应，管制机构最终管制规则。此时，管制机构还应同时公布最终版本的管制灵活性分析报告。该报告最主要的内容有两点：一是要总结和概述公众对“管制灵活性分析草案”提出的重要评议，并概述管制机构对这些评议的看法，并说明据此对管制规则草案做出的修改。二是对管制机构为达到管制目标而采取的、尽可能减小对小实体经济影响的措施进行说明和描述。说明应涉及最终管制规则选择目前方案的理由，包括事实上、政策上和法律上的理由，对未采用其他重要替代性方案的理由作出说明。管制机构应当在联邦登记簿上公布该分析报告或其摘要，方便公众所获取。

5.特殊情况下的放弃与延迟

在特殊情况下，管制机构可放弃或延迟对上述关于RFA草案规定的程序，但必须在最终管制规则公布前，在联邦登记上公布一个附有理由的书面决定，说明为应付紧急状况而直接颁布最终管制规则的理由。紧急状况，通常指因特殊情况而使得遵守或按时遵守以上要求变得不可行的情形。[14]

适用管制灵活性法的所有管制规则的制定，都必须一个最终管制灵活性分析报告。但在特殊情况下可以延迟该报告。如果需要延迟，延迟的决定必须于规则公布之日前在联邦登记上，说明为应付紧急状况而延迟的理由。管制机构应在最终管制规则后180内公布管制灵活性分析报告，否则该管制规则将自始不具有法律效力，且在公布最终管制灵活性分析报告前不得再次颁布该规则。

6．排除适用的情形

如果管制机构能够证明一项管制规则不会对小实体造成实质意义上的经济影响，可以不适用《管制灵活性法》。管制机构的上述证明应当在联邦登记簿上公布，并与管制规则草案或最终管制规则同时公布，并阐明证明的事实依据。此外，管制机构还应当将该证明发送给小型企业管理署支持办公室首席顾问。[15]

7.定期审查清理制度

定期审查清理要求管制机构对其制定或颁布的规则进行审查。《管制灵活性法》生效后180天内，所有管制机构应当在联邦登记上公布其定期审查计划，对那些已经存在的影响小实体经济利益的规章进行审查。定期审查计划可以随时修改，但所有的修改必须在联邦登记簿。[16]定期审查的目标诉求，在于评估管制目标管制规则对小实体的经济影响，以此来决定管制规则是否应继续适用、修改、还是废除。对于该法生效时已经存在的管制规则，应当在该法生效日起十年内定期审查。对于该法生效后制定的管制规则，应当在管制规则颁布之日起十年内定期审查。但是，如果管制机构认为对规则的审查难以在所要求的日期前完成审查，可以在联邦登记簿上一个延迟声明，说明延迟的理由。每次延长的期限是一年，但是延长时间总共不得超过5年。

对规则审查的基本原则是“影响最小化”原则。在此原则下，定期审查的内容涉及到以下方面：管制规则对小实体造成的经济影响是否最小化？管制手段与现行有效的法律所设定的管制目标是否一致？是否认真考虑了公众对规则的评议？规则是否与联邦、州或地方政府的其他管制规则重叠、重复或冲突？随着科技、经济条件或其他因素的变化，现行管制规则是否应做出修改或废除？

8.司法审查制度

《管制灵活性法》在最初颁布时，排除了法院对行政机构行为的司法审查。在实践中，多数法院也尊重国会的立法意图，对相关行为的司法审查采取非常克制的态度。[17]1996年，考虑到法案的要求经常被漠视，国会修改了法案，规定如果小实体认为管制活动对其造成不利影响甚至伤害，可以获得司法审查，申请司法审查的时效期间为一年，在管制规则生效之日起或延迟最终管制灵活性分析报告后一年内，可以诉诸司法审查。法案的修正案准许根据法案的特定条款对管制机构遵循法案的情况予以司法审查，法院救济手段包括裁定对小实体采取宽限措施、将管制规则发回管制机构、延迟管制规则对小实体的适用等，但并不限于这些。[18]

根据司法审查条款，审查标准主要是APA规定“合理标准”。许多法院已经提出了对管制活动合理性标准的理解，即管制机构必须做出合理、适当的、善意的努力去实施法案的要求。[19]合理性标准要求管制机构在做出最终的RFA时，只需要将“有意义的替代性方案”与管制规则相衡量，而无需穷尽所有的方案和可能性。同样地，法院主张管制机构应当尽适当的努力提醒小实体参与到规则制定过程中，但是参与的途径和方法由管制机构合理裁量。实践中已经有多个案例对管制机构合理性证明的充分性以及最终的RFA的合理性提出了质疑。管制机构也被质疑没有考虑规则草案对个别组织的影响。但是，法院似乎也达成一些共识，即：管制机构仅仅需要考虑规则对被管制实体造成的直接影响，而非间接影响。[20]司法审查试图尽可能平衡管制有效性与小实体利益保护之间的平衡。

当法院对管制规则进行司法审查时，小型企业管理署支持办公室的首席顾问可以作为“法官顾问”参与庭审。审查过程中，首席顾问可以陈述其对该法案规定的遵守、规则制定记录中小实体参与的充分性、以及规则对小实体的影响的看法和观点。[21]

四、EPA和OSHA规则制定中的附加程序

对美国环保署（EPA）和职业安全与健康署（OSHA）来说，有关管制灵活性的要求还有一些额外的程序规定。这些额外程序要求EPA和OSHA在公布管制灵活性分析草案之前，应当通知小型企业管理署支持办公室的首席顾问，告知他管制规则草案对小实体的潜在影响，以及何种类型的小实体将受到影响等相关信息。小型企业管理署支持办公室的首席顾问在收到上述信息的15日以内，应选出受影响小实体的代表，从他们那里获取有关该管制规则草案的建议和意见。同时，管制机构还应当就管制规则召集一个“审查小组”（areviewpanel），由全职的联邦雇员构成，包括管制机构中负责实管制规则实施、管理和预算局（OMB）中负责情报和管制事务的人员，以及小型企业管理署支持办公室的首席顾问。审查小组应认真审查管制机构依照法案的一切应准备的相关材料，包括规则草案的草稿，收集各小实体代表的建议和意见，审议管制灵活性分析草案中的内容。[22]经过审议，若存在应改变的情况，管制机构应当适时修改规则草案和管制灵活性分析报告草案。若审议小组认为管制灵活性分析并无必要，则可不制作该分析报告。审查小组审查完毕后60天内，应将小实体代表的评议和管制灵活性分析草案向公众报告，从而与本文前面所描述的程序相衔接。

如果小型企业管理署支持办公室首席顾问、小实体的代表以及管理和预算局（OMB）部门中负责情报和管制事务的办事处咨询协商一致，也可以放弃上述审查小组的审查程序。但是，在规则制定记录中要加入一个附有理由的书面决定，对放弃的理由进行具体陈述。

五、走向“精细化”的行政管制

政府对经济活动的管制是现代政府的重要职能。从经济学视角看，政府管制是对市场调节的限制，本质上是一种资源配置手段。因此，对于行政管制活动的法律调整，不仅需要考虑定性意义上的平等对待、形式公正等价值，还需考虑定量意义上的管制影响分析。《管制灵活性法》所表达的对不同受管制对象予以灵活对待，对“弱小”实体利益的特别关怀等诉求，体现了现代行政的“精细化”需求。这种“精细化”的行政管制，关注到了社会资源更为均衡有效的配置，同时也体现了公共行政活动的“人性化”。

行政管制的“精细化”和“人性化”理念，对当代中国行政管制技术水平的提升、管制目标的合理化、管制行为的理性化等，具有现实的借鉴意义。一方面，在中国的社会经济资源配置环境中，数目众多的小企业和小实体处于明显不利的态势。政府管制性政策，例如出口管制、标准管制、金融管制等，对小企业和实体所带来的成本和影响，往往超出他们的承受能力。准入门槛的抬升和管制成本高昂，使市场竞争受到不必要的限制，从而降低了资源配置效率。另一方面，在中国，大型企业和实体往往与管制机构之间存在密切的关联关系，甚至利益关系，这可能导致大企业通过政府管制而打击、排斥竞争者的情形，而小企业则称为直接的受害者。因此，借鉴国外相关经验，在政府管制过程中引入对弱小企业和实体的法律保护，具有现实而紧迫的必要性。

【注释】

[1]《管制灵活性法》于1980年制定。1996年制定的《小企业管制实施公平法》对《管制灵活性法》的相关内容进行了修正。See5U．S．C．601–612.

[2]“管制规则”（regulatoryrule）是指根据《行政程序法》553（b）制定的任何具有普遍适用力的规章、通知、政策等，但不包括有关税率、工资、公司和财务结构、关于服务、设备等的定价，以及有关上述事项的成本核算的规章。5U．S．C．，section601(2),RegulatoryFlexibilityAct。

[3]《管制灵活性法》中的“小企业”与《小企业法》中的“小企业利益”具有相同的立法含义。5U．S．C，section601(3),RegulatoryFlexibilityAct。

[4]“小组织”指任何独立运营的、在其领域内非垄断性的非营利组织。Section601(4)，同上。

[5]“小政府机构”指辖区人口在5万以下的市、县、镇、村、学区或特区政府。同上，601(5)。

[6]“管制影响分析”（RegulatoryImpactAnalysis,RIA）指对管制政策可能产生的各种影响进行分析，不仅包括成本——收益分析，而且包括管制可能产生的社会影响，如竞争环境、产业调整等方面的影响。

[7]PaulVerkuil,ACriticalGuidetotheRegulatoryFlexibilityAct,ReporttotheAdministrativeConferenceoftheU．S．,1981ACUS203,reprintedin1982DukeL．J．213.

[8]See“TheCongressionalFindingsandDeclarationofPurpose”,RegulatoryFlexibilityAct,chapter6,5U．S．C.

[9]SeeWilliamF．Funk,JeffreyS．Lubbers,CharlesPou.Jr,FederalAdministrativeProcedureSourcebook,ThirdEdition2000,AmericanBarAssociation,SectionofAdministrativeLawandRegulatoryPractice,964.

[10]“Anyrulewhichtheagencyexpectstoproposeorpromulgatewhichislikelytohaveasignificanteconomicimpactonasubstantialnumberofsmallentities.”section602．(a)．(2),RegulatoryFlexibilityAct,5U．S．C.

[11]Seesection602(a)．(2)．RegulatoryFlexibilityAct,5U．S．C.

[12]如果一个解释性规则涉及到美国税法，那么，该解释性规章必须在《联邦登记》上公布并编入《联邦法规汇编》。但这一要求仅限于解释性规章对小企业施加了信息提供义务的情形。See603(a)．RegulatoryFlexibilityAct,5．U．S．C.

[13]See601(8),RegulatoryFlexibilityAct,5U．S．C.

[14]Seesection608,RegulatoryFlexibilityAct,5U．S．C.

[15]同上，section605.

[16]同上，section610。

[17]SeeStateofMichiganv．Thomas,805F.2d176(6thCir.1986);Thompsonv．Clark,741F.2d401(D．C．Cir.1984).

[18]SeeWilliamF．Funk,JeffreyS．Lubbers,CharlesPou．Jr,FederalAdministrativeProcedureSourcebook,ThirdEdition2000,AmericanBarAssociation,SectionofAdministrativeLawandRegulatoryPractice,pp．964-965

[19]AssociateFishermenofMaine,Inc．v．Daley,127F．3d104,114(1stCir．1997);seealsoSouthernOffshoreFishingAssociationv．Daley,995F．Supp．1411(M.D．FI．1998).

[20]SeeMid-TexElectricCooperative,Inc．v．FERC,773F．2d327(D．C.．Cir．1985).SeeWilliamF．Funk,JeffreyS．Lubbers,CharlesPou．Jr,FederalAdministrativeProcedureSourcebook,ThirdEdition2000,AmericanBarAssociation,SectionofAdministrativeLawandRegulatoryPractice,965.

行政管制范文篇2

一、美国行政管制机构与总统的权力关系

根据美国宪法，总统是行政首脑，但宪法并没有明确赋予总统控制行政组织的具体权力。因此，总统在尴尬的境地中积极探求控制行政管制机构的途径与方法。

（一）美国总统控制行政管制机构的动因

在美国，总统坚持认政机关的核心职能，行政管制机构必须对总统负责。否则，行政管制机构在国会广泛授权之下根据规章来制定政策，将会轻视政府的民主制度［3］。这种观点建立在下述三个理念基础之上：与总统的政策议程保持一致的需要；避免机构彼此间相互矛盾或相互重叠的协调需要；节约和效率的需要。此外，总统控制行政管制机构的意愿往往与总统的党派相关。共和党通常倾向于有限政府，青睐于自由市场而不是管制政府。则倾向于积极政府和政府对经济的管制。如此，共和党总统常常希望限制行政管制机构的行为，如布什总统对行政管制机构实施严厉的改革；而总统则将官僚视为积极政府的伙伴，因此克林顿总统的改革则相对和缓。

（二）美国总统控制行政管制机构的方式

在美国政府实际运行中，行政管制机构的地位对于总统而言，其独立性是相对的。总统有多种途径和手段加以控制。

其一，总统对行政管制机构负责人有任免权。行政管制机构中委员会的委员是由总统提名的，只需经参议院的批准即可。如果总统能够连任，那么他就会把自己的人安插到这些岗位上。如此，行政管制机构就不会像国会要求的那样独立于白宫之外。另外，总统有权任命管制委员会的主席而不需经参议院批准。委员会主席没有固定任期，总统可以选择赞成总统政策的人担任主席。虽然法律规定不得随意免除行政管制机构领导人的职务，但并不等于无权任免。1905年富兰克林•罗斯福解雇威廉•汉弗莱的案例给出了最好的诠释。汉弗莱被胡佛总统任命在联邦贸易委员会（FTC）任职了7年。罗斯福要求汉弗莱辞职，依据《联邦贸易委员会法案》，委员会委员只有在“职位上效率低下、玩忽职守和渎职”的情况下才能被解雇。罗斯福自己也承认，汉弗莱的行为与法案列出的几条解雇标准并不相符，只是因为二人对联邦贸易委员会应该做什么有着深深的观念分歧。当汉弗莱拒绝辞职时，罗斯福解雇了他。总统对行政管制机构的影响由此可见。

其二，行政管制机构必须服从于总统的总体方针和政策。行政管制机构从开展本身业务的利益出发，也须与总统步调一致。因为总统作为全国最具实力的人物，会为机构的工作带来极大的便利。如果行政管制机构的立法建议和行政法规得到总统的支持，那么就更加容易在国会通过并在全国推行。

其三，行政管理和预算局（OMB）是总统控制行政管制机构的重要工具。新政时期，罗斯福总统创立了许多新的行政机构。总统除了对行政管制机构的负责人具有任免权之外，也开始利用行政管理和预算局对行政管制机构的预算进行监督和管理。但预算局最初并不支持总统的政策，还经常出于节约的目的反对总统的政策。1939年，国会根据罗斯福的建议通过了《改组法》，授权总统进行必要的政府机构调整和改革。罗斯福随即把原属于财政部的预算局纳为总统执行机构，并以行政命令的形式规定改组后的预算局有权审查各行政机构的立法建议是否冲突。经过此番改革，预算局在20世纪40年代对行政管制机构的管理和协调发挥了重要作用。正如法国著名行政法学家瓦特•盖尔亨教授指出“如果某独立管理机构对白宫的政策要求置之不理，它想要得到所需的年度资金无疑就会发生许多困难”［4］。

综上可见，总统的行政权力实际上是通过行政管制机构得以扩充和延伸。1947年，美国国会通过了《战争权力法》，进而赋予总统建立行政机构和控制行政组织的极大权力。也正是在这个时期，行政管制机构转向求助于立法机关，希望获得授权以对抗总统。

二、美国行政管制机构与国会的权力关系

根据美国宪法，美国政府行政组织中的所有机构都是立法机关的产物，那么行政管制机构理所当然地也依据立法机构的立法而设立。

（一）美国国会对行政管制机构的控制

行政管制机构负责执行立法机关的法律，立法机关对行政管制机构行使法律上的监督权。国会通过以下几个方面控制行政管制机构。

1.机构的创设及授权。“国会有权决定是否创立一个机构，有权决定设立哪个部门，有权决定机构的生命和预算，或许最重要的是拥有多大的权威以及如何行使权威”［5］。20世纪早期，针对垄断问题（排除垄断对自由贸易和市场构成的威胁），进步主义力量迫使国会通过了《联邦贸易法案》，并相应设立联邦贸易委员会（FTC）。但由于国会反垄断是迫于压力，非本愿从根本上解决垄断问题，所以联邦贸易委员会最初没有被赋予颁布规则和施加惩罚的权力。可见，行政管制机构所拥有的权力是受国会控制的。

2.规则的审查与否决。美国国会牢牢掌控着对行政管制机构制定的管制规则的审查权。1964年，联邦贸易委员会颁布了一条规则，要求香烟制造商在烟盒印上“吸烟导致死亡”的标签。这条规则严重触犯了烟草业的利益，导致烟草业组织说客和烟草协会会员到华盛顿向国会施加压力。1965年，国会迫于压力通过了《香烟标签和广告法》，要求烟盒上必须印有一条警示语，但同时，该法剥夺了联邦贸易委员会在香烟广告领域制定规则的权力，同时还禁止其他机构颁布吸烟方面的规则。1970年，为使选民安心，国会又要求联邦贸易委员会将其制定对香烟产生影响的贸易管制规则的任何计划提前6个月通报给国会，同时提交支持规则提案的证据。

3.预算审查。作为美国国会对行政管制机构的控制手段，预算审查是重要的一种。早在1921年，美国国会就通过《预算与会计法案》把政府的审计职能从财政部转移到新的会计总署（GAO）。近些年，GAO的工作重心有所变化，正如原审计长艾默尔•B•斯塔茨（ElmerB.Staats）所说，政府审计不再是这样一种功能，即主要关注政府的活动，相反，还关注政府组织是否实现了授权项目和可使用资金的目标，是否经济和高效，是否遵守可适用的法律和规章［6］。

4.规定完成法定目标的期限。美国国会对行政管制机构控制的一个比较有创新精神的举措是，规定行政管制机构完成法定目标的期限。此种控制的目的既在于保护新成立的机构免受被管制企业的迷惑，也在于抵制总统们的弱化意图。即使行政管制机构最后未能在截至日期完成任务，此类规定也成为立法机关督促行政管制机构行动的一种驱动力。

（二）国会控制行政管制机构的障碍

当今美国政府中，随着行政事务专业化及利益集团等多种因素影响，立法机关对行政管制机构的控制并不得心应手。

第一，现代行政管理日趋专门化、科学化和复杂化。行政管理规范中有大量的技术性规范，无专门行政管理知识的议会议员不能胜任行政立法。正因如此，使国会议员不能全面了解行政管制机构的活动，其监督权自然也就遭遇障碍。

第二，信息掌控的障碍。国会对行政管制机构监督的有效性取决于它所掌握的信息的多少。然而在保守国家秘密的幌子下，行政管制机构的工作人员可能通过把文件分为几个秘密等级的手段，去抵制国会对信息的索取。行政管制机构的文件过多，也使国会难以筛取有效信息。行政管制机构在实际运行中享有诸多自由裁量权，有许多无记录可查的非正式的行为，也成为国会实施有效控制的障碍。

第三，国会控制行政管制机构的最大障碍——“铁三角”。国会内部小组委员会、行政管制机构和利益集团三者的密切关系，即所谓的“铁三角”。在“铁三角”中，国会小组委员会促成议案、规章或项目，行政管制机构实施议案、规章和项目，利益集团则从管制中获利，三者被利益紧紧连在一起。从某种程度，“铁三角”是一种手段，可以促使管制机构为公民中关心其工作的那一部分人服务；当然反过来，“铁三角”也是把其他人排斥于制定某一政策领域之外的手段，其中包括把白宫、其他官僚机构和其他国会组织。

综上可见，美国国会为适应经济社会发展的需要，赋予行政管制机构实施管制的权力，使行政管制机构的管制行为有事实上的合法性。同时，为保障其正当执法和行为的合理性，国会又通过多种手段对之加以审查监督，以防其权力的滥用。尽管国会一定程度上应当拥有对行政管制机构的控制权，但由于面临诸多障碍（尤其是铁三角关系的存在），使其控制的效用常常大打折扣，甚至在一些情况下，并不打算加以控制。三、美国行政管制机构与司法部门的权力关系根据美国宪法，法院是唯一的审判机关。然而由于行政管制机构的兴起，大量的行政诉讼案件在行政机关内部得到裁决，这使得法院的一部分司法权发生了转移，对法院的管辖权造成冲击。

（一）美国司法部门控制行政管制机构的方式

在美国，法院以两种方式审查行政管制机构的行政决定。其一，对程序的审查。如果已经做出的决定不符合《行政程序法》和其他法定程序，法院将不承认行政管制机构已做出的决定。其二，若行政管制机构的决定符合《行政程序法》，法院可以决定是否对之予以审查。例如，食品与药品管理局被要求去调查一个因药物使用而引起的行政罚款案件，该局拒绝了此要求。对这个拒绝行为，法院也可决定不予复审，因为一个机构拒绝不去调查通常不属于复审的范围。司法机关控制行政管制机构的另一途径就是对行政管制机构制定规则的司法审查。如果有人或公司认为行政管制机构的规则存在法律侵权或有不良的影响，司法机关便可依据《行政程序法》进行司法审查。《行政程序法》授权法院“禁止行政机关不合法的行为或无故推迟”，这使得消费者、环境保护者、有安全意识的市民和团体可以通过法院向办事拖延的行政管制机构施加压力，使它们履行制定规则的职责［7］。

（二）美国司法部门与行政管制机构权力关系的变化

以联邦最高法院为代表的司法机关与行政管制机构的权力关系，在实际政治运行过程中经常发生微妙的变化。尽管法律对管制机构实施命令的程序与法院的关系做出了界定，但法院常常出于对行政管制机构的不信任而重新审查其全部议程。联邦最高法院对行政管制机构制定规章时运用成本—收益分析方法的态度也经历了从不支持到认可的过程［8］。在20世纪90年代中期以前的司法审查中，涉及行政管制机构使用成本—收益分析原则的诉讼案件，法院基本上裁决管制机构败诉。在“1980年产业联合部、美国劳工联合会―产业工会联合会诉美国石油协会”和“1981年美国纺织制造业协会诉多诺万”的两个案件中，法院否决了行政管制机构使用成本―收益分析原则制定的规章。法院的观点是，成本—收益分析有许多不确定性因素，以不确定性因素评估的成本―收益不能令人信服，如果使用成本—收益分析原则，就赋予了管制机构无限度制定规章的自由裁量权。直到1995年，美国国会立法规定了管制机构通过成本―收益分析制订规章的制度后，法院才逐步接受了成本―收益分析的原则。

尽管司法部门有控制行政管制机构的权力，制约着行政管制机构自由裁量权的实施，但从积极的方面看，联邦最高法院的司法解释和判决使行政管制机构的权力得到支持和确认。1933年《国内财产所有者贷款法》授予了联邦国内贷款银行委员会制定规章的权力。地区法院认为该授权法没有规定一个标准，因而无效。而联邦最高法院认为，法律“授权制定指导管理的规章是宪法所允许的”。由于行政管制机构所制定的规章大多属于管理性质，因此依照该判例，行政管制机构制定规章的“准立法权”具有合法性。从上可以看出：一方面，由于行政管制机构权力的逐渐扩大，主要是“准司法权”的获得，在一定程度上对司法机关的权力造成冲击；另一方面，美国政府的司法审查制度从制度设计上防止了行政管制机构管制权力的滥用，对行政管制机构行为的公平和公正起到监督作用，并为公众和被管制的行业提供了申诉机会。

四、对美国政府行政管制机构政治性的几点思考

（一）行政管制机构实施管制不可避免地要面对诸种政治权力

伍罗德•威尔逊自创立行政科学之始，就倡导政治——行政二分法。就行政和政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，行政管理是置身于政治所特有的范围之外的；而另一方面，行政与政治又密切相关，行政管理的领域是一种事务性的领域，作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样［9］。古德诺也承认“，以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权”［10］。通过行政学百年的发展历程，尽管行政在尽力摆脱政治的干预，可事实和实践却一再证明行政无法脱离政治而独自生存。著名的比较行政学家费勒尔•海迪通过比较多个国家的行政系统也予以认可，“行政系统应该是政治系统运行的基本工具。也就是说，它应当是人而不是主人，这种观点超越了不同的政治系统在政治意识形态、政治文化和政治风格等方面的差异，已经成为人们的一种共识，很少会有例外。人们几乎普遍地认为，行政机构的设计和塑造，应该使其能够欣然地且有效地对那个不属于行政系统的政治领导集团做出回应”［11］。鉴于美国行政管制机构所具有的行政权、“准立法权”和“准司法权”，鉴于其对经济社会的重要作用，各种政治力量与社会力量，如总统、国会、司法机关以及各种利益集团都无时无刻不在运用自身的资源干预和介入行政管制机构的运行。美国许多新建立的行政管制机构，如环保署和职业安全健康署均只设一名领导人，而不是设立多成员的委员会，目的就在于增强这些机构抵御工商界压力的能力［12］。因此，无论是从理论上分析，还是从社会实际运行来看，行政管制机构要有效地实施对经济、社会的管制，就不可避免地要面对诸种政治权力关系。

（二）三权分立体制下行政管制机构的政治性实质体现为权力的分立与制衡

美国行政管制机构兼具行政权、“准立法权”和“准司法权”，其职权的扩张和机构数量的增多，被部分学者诟病为三权分立之外的“第四分支”而破坏了制宪者最初的意愿。对此，笔者不予认同。美国被殖民的历史使美国制宪者们充分认识到民主的价值所在，为此，制宪者们所设计的民主制度需要通过权力的分立与制衡予以保障。在吸取洛克和孟德斯鸠等人分权思想的基础上，美国人创造了独具一格的分权体制。“1887年的制宪会议，意图建立一个不奴颜婢膝的国会和不会变为专横的行政机构，他们不愿意把最高权力交给任何部门，他们怕产生暴政，即用分散的办法控制制约权力”［13］。正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所说，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要手段——野心必须用野心来对抗”［14］。如此看来，美国制宪者所创立的三权分立体制实质所体现的是分权理论所蕴涵的“分权制约，权力制衡”，只不过这一基本思想在美国的政治体制中更多地反映为行政首脑（总统）、立法部门与司法部门三者间权力的分享与渗透。要采取有效行动的每个部门，必须在政府体系的各部门之间取得一致，构成权力的精心设计。鉴于宪制精神，在制度上确保行政管制机构组织的正常运行和实施管制职能所必备的权力之前提下，为防止行政管制机构权力的滥用，美国总统、国会和司法机关对其实施三重监督，且每一重监督都辅之诸多监控手段。从前面的分析来看：总统虽然有控制行政管制机构的意愿，但缺乏充分的控制权力；国会虽然拥有权力却缺乏实施控制的强烈意愿；以美国联邦最高法院为代表的司法机关所实施的审查只是一种事后补救，法院的保守性也使其常常跟不上形势而使其监督失效。就行政管制机构与三者复杂的权力关系而言，是对在管制国家的场景下权力失衡的修正，即其一方面削弱急剧膨胀的行政权，另一方面权高位重的管制机构又受到其他三个部门的制约，它们实际是促进了分权，促进了权力的制衡。所以，行政管制机构权力关系所映出的恰恰是美国制宪者所设计的理念。

（三）复杂的政治权力关系是影响行政规制机构改革的“双刃剑”

马德里行政科学国际代表大会曾就行政机构的政治性达成共识性的预言：在政治控制行政的领域，行政自身就有失去控制的危险，无论哪种控制方式可能都有其优点，但它并非必然就是有效的政治控制手段；一场官僚危机也许正在慢慢逼近。美国行政管制机构的发展似乎印证了这一预言。尽管此类机构在政治现实中受到总统、国会和司法部门的多重制约，但机构的扩张无疑把美国带进了以“行政国家”为特征的时代。行政管制机构的扩张使得政府权力空前介入经济和社会领域，并对经济和社会的自主发展构成挑战。20世纪70年代，经济危机引发的系列问题使美国人开始对政府行政管制机构及其效力提出质疑。行政管制机构规模过大且行动迟缓、管制范围过大、成本太高、目标错位以及官员的不胜任问题成为人们批评的焦点。令人深思的是，行政管制机构的设置本来是想增强行政机关乃至整个政府体系的总体行动效率，然而由于机构本身的问题却引发了民主社会的政府合法性危机。对此，盖伊•彼得斯的话语可能有助于发现答案，“我们在公共组织中发现的功能不调的问题，大多是别的主体，通常是政治机构强加许多命令的结果”［15］。

行政管制范文篇3

关键词:行政接管;金融机构;公共事业特许经营企业

随着中国市场经济的迅速发展，行政机关对市场的监管也更加地丰富，其中行政机关对企业的接管，对调节整个社会市场的经济秩序和对市场自由经济的干预起到的积极作用是不容小觑的。我国行政行为实践中存在的行政接管，主要包括行政机关对金融机构的接管和对公用事业特许经营企业的接管两种。但我国法律未对行政机关接管制度做出明确规定，造成实践中存在诸多行政机关对企业的接管处于无法可依、有法乱依的状况。因此，本文旨在对我国行政机关接管企业制度的合法性做出探讨，希望建立完善的行政机关接管制度，从而解决实践和理论不相统一的现状。

一、行政接管的理论概述

市场自我调节能力的有限性决定了其不仅需要市场无形的手的调节，还需要政府有形的手的调节，而这只有形的手，即政府对市场经济秩序的干预，就包括了行政接管制度。行政接管制度是指行政机关根据法律的规定和授权，在金融机构和公用事业特许经营企业经营不善出现经济危机可能危及到公共利益的状态下，对其进行全面的接管和管理，以保护投资人、债权人和社会公众的利益不受侵害和损失，来维持金融机构和企业的正常运转和经营的制度。

二、我国实践中行政接管制度的运用

目前我国实践中对行政接管制度的运用还是仅仅存在于金融机构和公用事业特许经营企业两个模式中。一方面来看，行政接管行为毕竟是政府对市场的严格管控了，所以范围不宜过宽，只能作为一个最后一个终极的制度来运用，市场主要还是要依赖其自我的调节。从另一方面来看，金融机构和公用事业特许经营企业的经济危机，都是挽回难度最大，也是对公共利益的侵害最大的。因此从这两方面来考虑，不管是金融机构，还是公用事业特许经营企业，都是需要行政机关的接管予以调控的。(一)我国实践中存在的两种行政接管行为的模式。1．行政机关对金融机构进行的接管行为。指我国行政机关根据法律的规定和授权，对金融机构经营不善出现经济危机可能危及到公共利益的状态下而进行全面的接管和管理，以保护投资人、债权人和社会公共利益的行政行为。我国法律明确规定，对金融机构实行接管的主体是国务院保险监督管理机构和国务院银行业监督管理机构。接管的对象是金融机构，但并非所有的金融机构都可以成为被接管的对象，其接管对象主要包括:保险公司、证券公司、银行业金融机构、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司和金融租赁公司。但实践中对经济危机的判断，尽管法律有了规定，却还是没有一个统一的标准来规制。2．行政机关对公共事业特许经营企业进行的接管行为。指我国行政机关根据法律的规定和授权，对公共事业特许经营企业经营不善出现经济危机可能危及到公共利益的状态下而进行全面的接管和管理，以保护投资人、债权人和社会公共利益的行政行为。我国部门规章明确规定，对公共事业特许经营企业进行接管的主体是各级政府的建设部门。接管的对象是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的投资者或者经营者。接管的条件是因公共事业特许经营企业经营不善而出现经济危机可能危及投资人、债权人和社会公共利益。3．两种模式之间的关系很明显，两种行政接管模式存在着巨大的差异，迄今为止，也并未有法律法规将这两种模式作为一个统一的制度进行规范。但不可否认的是，无论接管的主体是谁，无论接管的对象是谁，其行政接管行为都是我们行政法意义上的行政接管行为。他们之间也存在着不可忽视的联系，也即接管对象都是关乎国计民生的市场主体。

三、我国实践中行政接管制度存在的问题及其解决机制

(一)司法权与行政权的冲突问题及解决机制。1．司法权与行政权的冲突问题。对于被接管的金融机构和公共事业特许经营企业来说，都是濒临破产的状态，其就免不了处于一个官司缠身的状态之下，那么各种诉讼、保全、执行就会接连不断，在金融机构和公共事业特许经营企业被接管的状态下，难免发生司法权和行政权的冲突问题。2．司法权与行政权的冲突完善机制。在存在司法权与行政权冲突的情况下，行政接管是为保护公共利益而实施的市场调节手段，而诉讼是保障公正的最后一道屏障，因此，本人认为应首先保障行政接管的进行，在行政接管解决有困难时，再考虑诉讼解决。

［参考文献］

［1］闫海，姜丽．市政公用事业特许经营的行政接管［J］．城市问题，2011．

［2］李玫，刘涛．我国银行行政接管的法律诠释与制度完善［J］．法学杂志，2012．

行政管制范文篇4

世界级管理大师杜拉克在其所著《巨变时代的管理》一书中指出，进入知识经济时代，企业出现了一个新的工作者群体，即“知识工作者”；他们与以往的资本经济时代的劳动者有一个根本的不同，即他自身掌握着部分生产工具——知识，而不像传统的劳动者一无所有，只能出卖自己的劳动力。

在我看来，从杜拉克的这一观点出发，知识经济时代资本家与知识工作者的关系，已不再是纯粹的雇佣者与被雇佣者的关系，而是有着不同程度的“合伙人”关系。特别是在策划设计、咨询顾问等行业，这种“合伙人”关系表现的更加明显。人们认为，当今世界正在进入“智慧家”将要与“资本家”平起平坐的时代；智慧家拥有过人的经营智慧或管理智慧或研究开发智慧，其大脑无异于一座金矿。在国内特别是深圳的一些企业如华为，甚至打出了“知本主义”的旗号，即把知识转化为认股权、股利和红利。在股权安排上，让最有才能的人拥有重要股权。

另外，对知识工作者的管理方式也要相应而变。根据杜拉克所说，由知识型工作者组成的现代组织，已不再是老板和下属的关系，而是一种团队式的、平等的关系。管理者在这种团队中的工作已不再是命令，而是激励。知识型工作者不像传统的工人那样受到机器的支配，容易受到有效的监督。相反，机器在知识型工作者手里能产出什么产品，以及产出什么质量、什么档次的产品，几乎完全取决于知识工作者的创造性劳动。离开知识型工作者的创造性劳动，机器就是一堆废铁。知识型工作者由于自身掌握一种生产工具即知识，因而比传统的劳动者拥有更大的独立性、灵活性、自由性，而且他很容易“跳槽”；而他的位置并不像传统的劳动者那样容易替补。知识型工作者的“跳槽”往往给企业造成难以弥补的损失；他离开公司，受损失的不是个人，而是公司自己。因为知识型工作者往往是组织中某一领域的权威人士，否则他就是无用的。组织付给员工工资并不能得到他们的忠心，关键是要给他们提供运用知识的机会，使其价值得到实现。对于知识型工作者的劳动，既不好实行计时管理，又不好实行计件管理；既不好光靠高薪高职“购买”，又不能仅用“哥们意气”去笼络；既要给他们提供比较优越、宽松的工作空间，使他们能不受打扰地、自由地从事创造性劳动；又不能放手不管，不加引导，因为即使他们确实整日都在为公司的事情冥思苦想，没有正确引导，没有良好情绪，也难以激发灵感。由此可见，“知识经济下的人力资源开发”，实在是一门崭新而艰巨的课题。

在我国目前的行政管理领域，实际上有许多新的技术手段引入，如计算机和网络技术。但是这些技术都没有在我国的行政管理中被广泛运用，就拿网络技术来说，虽然有些政府部门开始上网，可绝大多数基层政府部门连上网是怎么回事还不很清楚。在这种情况下，首先需要让人们树立起网络的概念。因此，从目前水平来说，对行政管理人员应加强现代管理技术和新兴科学技术教育，培养最起码的管理技术知识。

知识经济时代需要有知识的领导，没有知识就无法胜任工作。我们的领导干部和管理者首先必须认真地学习好指导建设有中国特色社会主义的邓小平理论，学习依法治国所必须的法律知识，学习领导科学，学习管理社会和行业所必须的专业知识和现代科技基础知识。同时我们还要学习好社会科学和自然科学，把握社会发展的趋势以适应履行职责的需要。现在知识更新速度难以想象，必须坚持终生学习，补充和更新自己原有的知识，才能跟上时代步伐。学习必须要有一个好的学风，联系实际，学以致用，切忌摆花架子、卖弄知识、名词堆砌和脱离实际。如果只把学习到的知识作为自己的讲话和修辞，那么我们和发达地区的差距将会越拉越大。

行政绩效管理是通过绩效评价对被评价对象按照制定的指标，参照一定的标准进行对比分析，对被评对象在一定时期内的工作进行考察、评定、奖励和相关培训的活动；探索和创造可以反响的组织目标、组织价值的新视野；依次建立起激励与约束机制，促进其管理思想的完善和总体战略目标的实现。绩效评价是绩效管理的前提，对被评对象激励与约束的依据来自于对其所进行的绩效评价结果。

绩效评价是绩效管理的核心内容，也有人直接称其为绩效管理。绩效评价是采用特定的指标体系，对照一定的评价标准，运用一定的数理方法来评价。这种方法从主观愿望上是要实现全面、客观、公正、准确地评价他们所取得的业绩和效益，找出被评价对象之间的差距和优势，帮助组织成员了解他们对于实现组织目标的理解与贡献。据此扬长避短，优胜劣汰。但传统的绩效评价却远远没有达到预期的目的。

知识经济时代是一个充满激情与机遇、富有诱惑力又具有挑战性的时代，我们只有搏击进取，开拓创新，凭借对知识、技术、信息、人才的高度重视，有效地运用各种措施与手段，通过不同的途径，实现管理的现代化，才能在日益激烈的国内外竞争中获取竞争优势，增强竞争实力和综合国力，从而踏上持续、协调的发展轨道。

尽管知识管理的理论和实践并不完整和丰富，但随着知识经济的到来，以往管理理论报难适应新经济的变化发展。因此，知识管理的产生是必然的。不过．作为一种新的、更高的管理形式，知识管理是在传统管理基础上发展起来的，其本身要有一个成熟和完善的过程，有待于进一步深化。

在科学技术日新月异的今天，行政管理要实现现代化，那么，管理者就必须紧跟时代的步伐，不断学习新知识、新理念，最主要的是要有创新意识。从我国的国情出发，从实际出发，着眼于当代经济的发展，行政管理要实现现代化，就必须紧跟当今时代主题。不仅如此，行政管理还要实现网络信息化，也就是我国的行政管理要与信息高速公路接轨，达到最优化，最终实现现代化。

参考文献：

行政管制范文篇5

1.当前高职院校行政管理体制的主要问题。

我国高职院校普遍存在办学方向不明确，办学定位不清晰，办学特色不突出，教学改革不深入等问题，这些问题直接反映出高职行政管理体制上所存在的缺陷。

1.1行政效率低下。

现有的绝大多数高职院校是由中等专业学校改建而来的，机构臃肿、管理理念落后和制度建设不健全是常见的弊病，在日常管理工作中拖拖拉拉、办事程序复杂、管理职能交叉。这种局面的直接结果就是导致管理决策不科学，管理组织执行力欠缺，行政效率低下。

1.2行政权力泛化。

行政权利泛化是我国高校行政管理中一直存在的问题，而高职院校尤为突出。行政权力的泛化导致学术权力缩减，进而形成了学术权利日渐服务于行政权力的局面。“官本位”而不是教学、科研本位的观念普遍存在，具体表现在一线教师的业务诉求无法得到满足，或者是学术专家的合理意见无法有效地被采纳。行政权力泛化成为影响我国高职院校发展的重大障碍。

1.3行政管理专业化程度不高。

教育行政管理专业化是世界范围内教育管理体制改革的重要趋势，主要体现在组织机构机构专业化和行政管理人员专业化两个方面，其中关键是后者。行政人员的专业化欠缺突出表现为行政人员通常是管理和教学双肩挑、教师和行政人员之间转换频繁和行政人员进入门槛低。我国高校行政管理人员通常有两个极端，或者转为专职教师，或者充满“官本位”的思维，缺乏服务意识。

1.4行政组织结构不合理。

我国高职院校组织结构大都沿用传统的金字塔式的科层治理结构，其特点是由高层到底层层层节制，呈金字塔状分布，权力集中向塔尖的高层，学校通过行政命令，利用行政组织实施管理职能。这种组织结构的弊端是容易滋生权力崇拜，结构呆板，阻碍组织成员的创新能力。我国高职院校除了上述问题外，长期学术权力附属于行政权力的现状与现行的行政组织结构是密不可分的。

2.高职院校行政管理体制存在问题的根源分析。

2.1定位不明确。

我国高职院校通常沿用中专的管理模式或借用普通高校的行政管理体制，办学定位不准，办学理念模糊，具体体现在专业设置、课程开设、师资配备、基础教学设备建设、学生管理、校园文化建设等或者没有达到高等职业教育水平，或者不能满足当前高职院校教学与实习的需要。

2.2行政管理体制落后。

我国教育体制中教育行政主管部门与所属高职院校之间是领导与服从关系，具有明显的科层制管理特征。学校活动大都遵循国家或主管部门的指令，形成了按行政机构规则办事的运行机制，这种局面自然地延伸到学校内部管理之中，从而形成高职院校行政人员官僚化，形成体制创新的障碍。

2.3行政人员绩效考核方式陈旧。

合理的考核方式可以充分调动行政人员的积极性，发挥组织的创新功能。目前大部分高职院校采用的是传统的绩效考核标准，该标准用于政府机关公务员考核，按照“德、能、勤、纪”进行考核。显然，该评价体系存在指标粗放，没有体现高职院工作的特点等问题。

3.高职院校行政管理体制创新。

3.1高职院校行政管理体制创新的基本理念。

3.1.1服务型行政管理理念。

“服务行政”一词最早由德国行政法学家厄斯特·福斯多夫于1938年提出，国内可以追溯到20世纪90年代初台湾学者陈新民对“服务行政”概念进行的介绍。此后，大陆的一些学者意识到建立服务行政的必要性，作了一些列研究，大致总结如下：（1）在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府；（2）要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要；（3）要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体；（4）人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。改革开放以来，我国高校内部管理体制改革主要围绕高校自主权下放、高校后勤社会化改革、人事与分配制度改革、党委领导下的校长负责制的健全与完善、建设现代大学制度等主题而展开。其中，加强高校行政部门的服务职能是一个具有共性的问题。

3.1.2“扁平化”组织结构。

20世纪70年代以来，新公共管理运动风起云涌，很多学者认为官僚体制模式不能解决后工业化时代政府面临的效率和责任两大核心问题，于是提出了组织结构“扁平化”。组织结构“扁平化”要求打破现行的部门界限，绕过中间管理层次，直接面向服务对象和组织目标。组织结构“扁平化”的现实意义是：

减少中间层次，管理中心下移，节省管理成本，促进信息有效沟通，等等。我国高职院校普遍存在层级多、等级森严的问题，这不仅增加了学校的运营成本，而且束缚了学校行政组织的创新能力。实施“扁平化”组织结构，可以有效解决传统组织结构带来的诸多弊病。

3.1.3知识管理理论。

管理学大师彼得·德鲁克于20世纪80年代提出了知识管理理论。知识管理不仅包括对知识进行管理，而且包括对与知识有关的各种资源和无形资产的管理，涉及知识组织、服务、资产、产权、人员的全方位和全过程的管理，包括知识开发、分类、加工、共享等环节。知识管理是一种全新的管理思想，它继承了人本思想的精髓，又通过知识经济形态进行了创新。知识管理重视知识的共享和创新、重视人才和管理知识、重视组织文化建设、重视领导方式的转型。我国高职院校知识管理的理论和实践更为滞后，国外的高校已经开展得很好，它们主要强调促进知识交流与共享的技术手段在学校中的应用，以及如何将学习型组织理论应用于学校，把学校建设成学习型组织。3.2高职院校行政管理体制创新的措施。

3.2.1转变管理理念，增强服务意识。

新形势下高职院校行政管理要按照服务型管理理念的要求，杜绝“官本位”思想，摒弃教育管理官僚化的作风，树立管理就是服务的意识，主动服务教学，服务师生；营造和谐的学习环境，学生管理中实现管理育人、服务育人的目的。要总结管理经验，从实际出发，探究高职院校运行规律，完善高职院校行政管理工作。

3.2.2正确处理学术权力和行政权力之间的关系。

高职院校必须努力形成学术权力决策、行政权力服务的学术管理模式。在学校管理工作中，高校行政部门要摆正自己的位置，树立“管理就是服务”的理念，为学术活动的有效开展提供各种服务。通过完善办学制度，改变目前高职院校评价制度过于功利、用人制度价值错位的现状，净化校园学术环境，保证学术质量，促进学术活动为科研服务、为教学服务、为生产服务。现实的做法就是通过切实推行专家或教授治校等措施来推进进政管理体制改革。

3.2.3改革现行的行政人员绩效考核体系。

高职院校行政人员人事管理是改革行政管理体制的保障，绩效考核体系是行政人员人事管理的基本标准，因此，合理的绩效考核指标是高职院校行政人员人事管理的关键。改革现行的行政人员绩效考核体系首先是要进行考核方式的改变，根据岗位的不同要求，设置细致的考核标准，合理体现考核结果的差异，结合有区别的激励措施，充分调动高校行政人员的积极性。

3.2.4运用信息化手段推进管理创新。

随着高中毕业生规模的减少和社会对高等教育要求的提高，高职院校的生存和发展面临着日益激烈的竞争，高职院校取得竞争优势的有效的方式是学校管理创新，即先进的信息技术与企业管理创新的有机结合。信息化的实施使管理工作方式和思维方式上都有所改变，为学校带来了直接经济效益的同时，也直接构成了高职院校的竞争力。

3.2.5加强质量管理意识，提升办学水平。

高职院校应当借鉴和学习现代质量管理的先进理念，增强教职员工的质量意识，在“质量工程”推进过程中逐渐提炼并形成有各自高校特色的核心价值观，建立适宜的质量文化。

当务之急是构建以学习为中心的高等教育，实现从以教学为中心向以学习为中心的转变，将教育的重心放在学生的学习，以及学生的需求上，以最大限度地开发学生的潜能。对于有人提出引入ISO9000质量管理体系进行学校管理，我认为是一个具有创新性的建议。

行政管制范文篇6

1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。

3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。

4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。

二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

2．坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。多年来，我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是历史的必然选择，是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时，实行村民自治，扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一级的”政府形象“，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会主义新农村而奋斗。

行政管制范文篇7

《市行政机关规范性文件管理规定》实施五年来，我市行政机关规范性文件统一制定、统一审查、统一的“三统一”制度基本形成，在维护法制统一，保证政令畅通和法律、法规、规章正确实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益方面发挥了重要作用。年12月3日市政府关于修改《市行政机关规范性文件管理规定》（以下简称《规定》）的决定（市政府令第119号），进一步完善规范性文件管理制度。为做好《规定》的贯彻实施工作，推进各级行政机关依法行政，现将有关事项通知如下：

一、高度重视，充分认识《规定》修订的重要意义

规范性文件是行政机关贯彻实施法律、法规、规章和上级行政机关决定和命令、履行法定职责的重要手段，是行政决策的重要载体，在保证行政管理顺利实施，推进依法行政方面，发挥着重要作用。但在实践中，部分规范性文件制定机关偏重文件制定，忽视或者轻视文件的修改、废止，以至一些落后于社会经济发展或者与上位法相抵触的规范性文件未能及时得到清理。近年来，国务院和省政府相继《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《广东省人民政府关于加快推进市县（区）政府依法行政的意见》等文件，对规范性文件管理工作提出建立定期清理制度和有效期制度等新要求。因此，此次《规定》的修订，是我市贯彻落实国家和省的要求，进一步完善行政机关规范性文件管理制度的重要举措，有利于促进制定机关重视规范性文件的清理工作，也有利于行政相对人对自己的行为建立稳定的心理预期，保护行政相对人的合法权益。各区县、各部门要进一步提高对此项工作重要性的认识，把贯彻实施《规定》作为全面推进依法行政的一项重要工作抓紧抓好。

二、严格执行规范性文件有效期制度

1、进一步加强对市政府规范性文件的管理，建立市政府规范性文件有效期制度。年1月1日以后出台的市政府规范性文件，一律实行有效期制度，即：年1月1日以后出台的市政府规范性文件有效期自施行之日起不超过5年；标注‘暂行’或者‘试行’的，其有效期自施行之日起不超过2年；属安排部署工作并有时限要求的，其有效期不得超过工作时限。有效期届满，市政府规范性文件自行失效。市政府规范性文件有效期届满前六个月，实施部门认为有必要继续实施的，应当对其实施情况进行评估，并根据评估结果重新修改，按程序上报市政府批准后向社会公布实施。

2、市政府各部门、各区县人民政府及其工作部门、镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件应当规定有效期。有效期届满，规范性文件自行失效。各区县、各部门应按照《规定》要求，严格执行规范性文件有效期制度，对有效期届满的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

3、至2010年12月31日止，施行不满4年的规范性文件，其有效期自施行之日起不超过5年；标注“暂行”、“试行”且施行不满1年的规范性文件，其有效期自施行之日起不超过2年。施行已满4年，或者标注“暂行”、“试行”且施行已满1年的规范性文件，其剩余有效期为1年。至年12月31日止，施行满5年的各级政府、各部门规范性文件，除因行政管理需要确需保留且重新的外，原则上一律宣布失效。

三、切实做好规范性文件清理工作

1、及时修订、废止与法律、法规、规章抵触和不适应管理实际的规范性文件是行政机关的重要工作。规范性文件制定机关要按照《规定》第三十九条的要求，建立健全规范性文件清理工作长效机制，将日常清理与定期清理相结合，尤其要注重日常清理工作。对在清理过程中发现存在《规定》第三十九条第二款情形的规范性文件，应按照法定程序予以修订或废止。市政府规范性文件在实施过程中出现需要清理的情形的，实施机关应根据实际情况及时向市政府提出修改或者废止的意见。

2、为配合有效期制度的实施，对有效期制度实施前制定和的规范性文件进行规范，本意见下发后，各区县政府、各部门要严格按照《规定》的要求，结合特区扩围的新形势和清理行政审批事项的要求，遵循“谁制定、谁清理”的原则，对本地、本部门已制定的规范性文件进行全面清理。市法制部门负责已制定的市政府及其部门规范性文件的组织清理工作。市政府规范性文件的清理由实施主管部门负责提出清理意见，报送市法制部门，由市法制部门审核后报市政府批准；市政府工作部门的规范性文件由制定机关具体负责清理，清理结果报送市法制部门。对年12月31日有效期届满后仍需继续实施的市政府及其部门规范性文件文件，应按程序重新修订公布。清理结束后，市法制部门负责将经批准的市政府规范性文件清理结果和通过审查的市政府工作部门规范性文件目录在市政府公报上公布。届时凡未纳入保留目录的市政府及其部门规范性文件，一律不具有对外执行效力，公民、法人和其他组织有权拒绝执行。各地各部门对此项清理工作要高度重视，要明确相应的工作机构，建立清理工作责任制，认真开展清理，做到全面、彻底，不遗不漏。市政府及其部门规范性文件的清理工作方案由市法制部门负责制定。各区县的清理工作由各区县政府参照市的做法组织实施，并将清理结果送市法制部门，对重新修订公布的区县政府规范性文件应按《规定》要求办理备案手续。

四、进一步加大监督检查力度

1、《规定》实施五年来，虽然取得较大成效，但仍存在一些问题和不足，如一些地方和部门对规范性文件制定和审查备案工作重视不够，有件不报备、有件不送审的情况仍然存在，制定的规范性文件内容随意，程序、形式不规范，等等。为此，各级政府法制机构要切实负起责任，进一步加强对同级部门和下级政府规范性文件制定和管理情况的监督检查力度，实施动态管理，做到日常监督与定期检查相结合，原则上每一至两年组织开展一次全面检查，及时发现和纠正违法制定规范性文件的行为。对检查中发现的未经政府法制机构审查同意、未经规定载体的部门规范性文件，或者未经备案的下级政府规范性文件，应当依照《规定》的程序责令改正、撤销或者向社会公示该文件无效；情节严重的，由监察部门依法追究制定机关主要负责人和直接责任人的行政责任。

行政管制范文篇8

降低管制模式以美国行政法为典型。这不但因为美国的政府管制制度比较典型，而且还因为美国行政法模式的形成主要依据司法审查中的法院判决，而不是依据像行政程序法那样的成文法，因此能够比较及时和全面地反映社会变革。以美国最高法院1983年农场案判决为主要标志，已经形成司法机关对行政过程性质的新认识。

在1983年农场案判决以前，有关人士曾经提出法官不应当像处理管制案件那么严格地审查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制维护了私人自治中的社会利益。第二，降低管制相当于行政不作为。因此应当与管制案件相同对待。第一个理由的前提，是认为美国法律倾向于私人自治，保护私人自治反对政府侵人是行政法的传统关注点。法院未支持这种看法。在法院看来，新政开始管制法律的大量出现已经使这一前提实际上不存在了。就案件涉及的1982年机动车安全法来说，国会并没有以反对管制为假设前提。相反，无论社会一般假设是什么或者多么愿意将私人自治作为一般社会价值，但是管制法律已经清楚表明，国会的目的是在一些领域限制私人自治以实现其他社会目标。这种法律一般认为，无论正确或者错误，一些管制对于纠正市场缺陷是必要的，在一定程度上管制应当代替市场机制。第二个理由的根据，是认为行政机构降低管制与行政机构不作为有相同后果，即都导致出现一个不受管制的市场，因此法院应当对行政机关在管制要求的不作为持顺从态度。法院最终也未支持将降低管制类同于不作为的主张。虽然有许多理由支持这一驳回，但是司法意见一般地只是强调降低管制，构成了对行政机构以前所执行政策的背离。法院所担心的是，这种背离表明行政机构对国会政策的不忠实，或者是行政机构以不适当的动机行事。[2]美国最高法院不支持上述两个理由的主张，奠定了经济全球化时代美国行政法降低管制新模式的基础。

根据美国学者MerrichB.Garland的概括，美国行政法模式分为传统模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所谓传统模式是保护私人自治和对国会授权目的的忠实，这一模式延续到20世纪的60年代末70年代初。传统模式强调被管制人的自治利益，作为被管制一方反对政府侵权的一个盾牌。这种模式下司法审查的作用，是监督管制的实施效果。特别是反映私人自治要求对政府管制进行平衡(reconcihng)，要求政府按照国会的目的实施管制，保护被管制方的私人自治要求。20世纪60年代后期70年代初期美国行政法转向了所谓利益代表模式。这一模式将行政机构看作是一个准立法机构，它的主要工作目的是在竞争性社会集团之间进行利益平衡。利益代表模式强调管制项目受益人的利益，即普通公众和国会认为需要给予特别保护的某些群体利益。提出这一模式的出发点，是认为传统模式忽视了管制项目受益人的保护，在行政机构决策过程中受益人的利益在很大程度上没有得到体现。根据缺乏应有代表的判断，认为解决办法是增加受益人对行政程序的参与。因此法院放松了起诉资格的要求，以便保证受益人能够进人行政程序。法院要求行政机关制定混合性规则，以便保证受益人有充分机会在行政机构面前解释他们的利益。由于利益代表模式将行政机构制定规章看作本质上是政治利益平衡过程，所以在司法审查范围上并不对行政决定进行实质性审查或者对事实问题审查。对“准程序”进行严格审视(hardlook)的‘目的是保证行政机构考虑受益人利益。因此，在审查标准上，法院很少以专横任性的理由判决行政机构决定无效。在救济手段上，如果行政机构没有考虑受到该决定影响的全部利益，那么法院将发回行政机构重新考虑。到20世纪70年代中期，利益代表模式似乎取得胜利并主导了司法界和学术界。但是到80年代，法院已经认识到，只是保证全部相关利益人的参与，并不能提供对国会担心事项(Solicitude)的保护。降低管制案件的法院判决代表了行政法重大观念转变，表明法院已经改变了它们认识行政机构一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新强调保证行政机构对国会目的的忠实，即强调法律要求行政管制所保护的公众利益。该模式认为管制法律的立法原意是保护公众利益，而不是限制私人自由。这一司法审查新原则有两个基本因素:一个是对国会立法意图的忠诚，一个是按照制定法意图保护受益人。这种新模式对国会立法意图的忠实，并不是简单地重新回到传统的忠实概念(作为被管制一方反对政府侵犯的一种盾牌)，而是转向扩大了的忠实观念，即不仅要求行政机关不能超越国会授予的权力，而且还要按照国会的意图使用这些权力，以便能够将保护延伸到立法受益人。

美国行政法这一新模式有两方面意义。第一，将一直由行政机关主导的降低管制运动纳人法律框架。美国降低管制运动是由行政部门发起的。虽然通过国会修订了一些重要的法律，但是行政部门一直起着主导作用。这不但表现为由美国总统行政命令规定一般指导方针，而且还以行政不作为方式实际上停止了一些管制法律的执行。国会和司法机构对行政部门降低管制的活动在一定程度上失控。法院意图使降低管制的运动回到法律框架中，因此降低管制模式又被称为对国会意图的忠实模式;第二，新模式的本质是市场与政府作用的平衡。这是美国法院关于降低管制方向的重大政策抉择，也是区别于早期行政法对国会立法忠实原则的标志。市场作用和私人利益不是绝对的，法院支持政府和国会继续保持对市场的某些管制和履行保护社会利益的责任。这种平衡性政策不但表现了法院对降低管制进程的稳健立场，而且平衡了各个社会阶层对降低管制的不同利益诉求。市场作用与社会和谐的协调是经济全球化时期美国行政法新模式的真正内涵。

二、公法与私法结合模式

经济全球化时期的行政法，不但降低政府管制以扩大市场作用，而且还将市场机制引人行政过程以降低行政成本.。引入市场机制的法律表现就是适用私法规则解决公共行政问题。公法与私法的结合成为经济全球化时期行政法的另一种模式。

适用私法规则解决公共行政问题的关键，是如何处理公法与私法的关系。虽然这一问题在许多国家普遍存在，但是遭受冲击最大的是大陆法系国家。大陆法系国家法律制度的基本特征是严格划分公法与私法，公法与私法的结合将使这些国家的法制结构动摇以至于解体。因此以大陆法系代表国家法国为对象讨论公法与私法结合的行政法新模式具有典型意义。

法国行政法的基础是公法与私法的分立，行政法院与普通法院的分立。法国大革命后确立的基本司法原则是普通法院法官永远不得审理行政案件。

法国行政法的基本规则是根据行政法院的判例形成的。20世纪的行政改革使公共部门与私人部门在完成公共事务方面进行合作并形成伙伴关系，因此法国传统的行政法基础和标准遭受严重冲击，行政法的传统核心概念实际上已经被行政改革的实践架空了。法国学者分析说，一个特定的活动越来越同时含有公法与私法的特性，界限越来越难以划分，国家活动的制度被肢解。这种肢解首先表现为公共服务概念的危机。私法在公共服务中得到应用，以至于在一些地方成为法律适用的原则。在某些公共部门主要受私法规范的情况下，公共服务不再构成行政法和特殊公法制度的唯一依据，公法也开始适用于公共服务以外的领域。如国家将公共权力的特权授予一些私人性组织，如管理公共服务的某些业务(社会保险管理总署，地区抗癌中心，体育运动联合会等)。这些都加剧了公共服务的概念危机和它作为行政体制根据的危机，人们正在寻找传统公务标准以外的新标准，寻找行政法的新的核心概念。有人主张将行政法与行政诉讼完全分开。行政法不是行政法官用来约束行政部门的全部特殊规则，而应当是适用于行政部门和行政行为的法，无论它包括私法制度，或是根据公法制度，还是由行政法院或者普通法院来实施。关于行政法的定义和标准以及司法权限分配准则方面的分歧和困难，只不过是现代社会和行政行为的复杂性的反映。法律，特别是行政法应当随社会的发展而演变，但是它显然难以适应当今社会所发生的快速发展。

还有人认为，法国行政法中命令和单方行为法，应更多地发展成为行政监督和提供对公民有利保障的法。今天，有关对公权和行政机关特别义务的理解已经不同了。公权必须证明和确保以合法、合理和有效的方式工作，且赢得公民的参与。公权与私权之间的区别仍然继续存在，这一区别是建立在公共行政具有与私人不同功能的基础之上。但是与以前行政机关的特殊地位产生一系列的特权不同，今天更确切地说是从中产生了特殊义务。虽然行政法赋予行政机关尊贵的权限，但是行使这些权限比行使私权受到更严格的规则约束。为了合法地行为，行政机关必须确保它的决定不仅是合法的，而且是适当的、奉公守法的、有效的、经济的、意见一致的等等。

上述法国学者提到的行政法应当是“适用于行政部门和行政行为的法”，就是融合公法与私法规则的行政法新模式。它的特征是放弃在规则性质上对公法与私法的严格区分，放弃在诉讼机构上对行政法院与普通法院的区别。公法与私法融合对法国行政法形成的制度危机和威胁，很大程度上是因为法国行政法由行政法院的管辖标准确定，这种标准的主要方面是对核心行政职能的原则表达。近一个多世纪以来的主要标准是所谓“公共服务”，所以十九世纪以来的法国行政法被称为“公务行政法”。公务行政法的主要规范对象是公共部门，因为公共服务主要是由行政机关和行政机关举办的企业和事业单位来提供。上世纪后期开始的行政改革，以公共部门和私人部门合作提供公共服务为重要特征。这不但动摇了传统公务行政法的基础，也为公法私法结合的行政法新模式的形成提供了根据。

[参考文献]

[1]MotorVehieleMfrs.AssnofUnitedStatesarmMut.Auto.Ins.Co.103S.Ct.2856，2865[1983].

[2][3][美]MerriechB.Garland:DeregulationandudieialReview[J].HarvardLawReview，January985，Number3，Volume98，513一516.507一511.

[4][法]古斯塔夫.佩泽尔:法国行政法[M]北京:国家行政院出版社，2002.18-19.

[5]〔法〕jeanMarieWoehrling.从中央国家到分散行委编:行政法制度—比较法文集[C]北京:中国对外经济贸易出版社，2002.33.

行政管制范文篇9

降低管制模式以美国行政法为典型。这不但因为美国的政府管制制度比较典型，而且还因为美国行政法模式的形成主要依据司法审查中的法院判决，而不是依据像行政程序法那样的成文法，因此能够比较及时和全面地反映社会变革。以美国最高法院1983年农场案判决为主要标志，已经形成司法机关对行政过程性质的新认识。

在1983年农场案判决以前，有关人士曾经提出法官不应当像处理管制案件那么严格地审查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制维护了私人自治中的社会利益。第二，降低管制相当于行政不作为。因此应当与管制案件相同对待。第一个理由的前提，是认为美国法律倾向于私人自治，保护私人自治反对政府侵人是行政法的传统关注点。法院未支持这种看法。在法院看来，新政开始管制法律的大量出现已经使这一前提实际上不存在了。就案件涉及的1982年机动车安全法来说，国会并没有以反对管制为假设前提。相反，无论社会一般假设是什么或者多么愿意将私人自治作为一般社会价值，但是管制法律已经清楚表明，国会的目的是在一些领域限制私人自治以实现其他社会目标。这种法律一般认为，无论正确或者错误，一些管制对于纠正市场缺陷是必要的，在一定程度上管制应当代替市场机制。第二个理由的根据，是认为行政机构降低管制与行政机构不作为有相同后果，即都导致出现一个不受管制的市场，因此法院应当对行政机关在管制要求的不作为持顺从态度。法院最终也未支持将降低管制类同于不作为的主张。虽然有许多理由支持这一驳回，但是司法意见一般地只是强调降低管制，构成了对行政机构以前所执行政策的背离。法院所担心的是，这种背离表明行政机构对国会政策的不忠实，或者是行政机构以不适当的动机行事。[2]美国最高法院不支持上述两个理由的主张，奠定了经济全球化时代美国行政法降低管制新模式的基础。

根据美国学者MerrichB.Garland的概括，美国行政法模式分为传统模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所谓传统模式是保护私人自治和对国会授权目的的忠实，这一模式延续到20世纪的60年代末70年代初。传统模式强调被管制人的自治利益，作为被管制一方反对政府侵权的一个盾牌。这种模式下司法审查的作用，是监督管制的实施效果。特别是反映私人自治要求对政府管制进行平衡(reconcihng)，要求政府按照国会的目的实施管制，保护被管制方的私人自治要求。20世纪60年代后期70年代初期美国行政法转向了所谓利益代表模式。这一模式将行政机构看作是一个准立法机构，它的主要工作目的是在竞争性社会集团之间进行利益平衡。利益代表模式强调管制项目受益人的利益，即普通公众和国会认为需要给予特别保护的某些群体利益。提出这一模式的出发点，是认为传统模式忽视了管制项目受益人的保护，在行政机构决策过程中受益人的利益在很大程度上没有得到体现。根据缺乏应有代表的判断，认为解决办法是增加受益人对行政程序的参与。因此法院放松了起诉资格的要求，以便保证受益人能够进人行政程序。法院要求行政机关制定混合性规则，以便保证受益人有充分机会在行政机构面前解释他们的利益。由于利益代表模式将行政机构制定规章看作本质上是政治利益平衡过程，所以在司法审查范围上并不对行政决定进行实质性审查或者对事实问题审查。对“准程序”进行严格审视(hardlook)的‘目的是保证行政机构考虑受益人利益。因此，在审查标准上，法院很少以专横任性的理由判决行政机构决定无效。在救济手段上，如果行政机构没有考虑受到该决定影响的全部利益，那么法院将发回行政机构重新考虑。到20世纪70年代中期，利益代表模式似乎取得胜利并主导了司法界和学术界。但是到80年代，法院已经认识到，只是保证全部相关利益人的参与，并不能提供对国会担心事项(Solicitude)的保护。降低管制案件的法院判决代表了行政法重大观念转变，表明法院已经改变了它们认识行政机构一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新强调保证行政机构对国会目的的忠实，即强调法律要求行政管制所保护的公众利益。该模式认为管制法律的立法原意是保护公众利益，而不是限制私人自由。这一司法审查新原则有两个基本因素:一个是对国会立法意图的忠诚，一个是按照制定法意图保护受益人。这种新模式对国会立法意图的忠实，并不是简单地重新回到传统的忠实概念(作为被管制一方反对政府侵犯的一种盾牌)，而是转向扩大了的忠实观念，即不仅要求行政机关不能超越国会授予的权力，而且还要按照国会的意图使用这些权力，以便能够将保护延伸到立法受益人。

美国行政法这一新模式有两方面意义。第一，将一直由行政机关主导的降低管制运动纳人法律框架。美国降低管制运动是由行政部门发起的。虽然通过国会修订了一些重要的法律，但是行政部门一直起着主导作用。这不但表现为由美国总统行政命令规定一般指导方针，而且还以行政不作为方式实际上停止了一些管制法律的执行。国会和司法机构对行政部门降低管制的活动在一定程度上失控。法院意图使降低管制的运动回到法律框架中，因此降低管制模式又被称为对国会意图的忠实模式;第二，新模式的本质是市场与政府作用的平衡。这是美国法院关于降低管制方向的重大政策抉择，也是区别于早期行政法对国会立法忠实原则的标志。市场作用和私人利益不是绝对的，法院支持政府和国会继续保持对市场的某些管制和履行保护社会利益的责任。这种平衡性政策不但表现了法院对降低管制进程的稳健立场，而且平衡了各个社会阶层对降低管制的不同利益诉求。市场作用与社会和谐的协调是经济全球化时期美国行政法新模式的真正内涵。

二、公法与私法结合模式

经济全球化时期的行政法，不但降低政府管制以扩大市场作用，而且还将市场机制引人行政过程以降低行政成本.。引入市场机制的法律表现就是适用私法规则解决公共行政问题。公法与私法的结合成为经济全球化时期行政法的另一种模式。

适用私法规则解决公共行政问题的关键，是如何处理公法与私法的关系。虽然这一问题在许多国家普遍存在，但是遭受冲击最大的是大陆法系国家。大陆法系国家法律制度的基本特征是严格划分公法与私法，公法与私法的结合将使这些国家的法制结构动摇以至于解体。因此以大陆法系代表国家法国为对象讨论公法与私法结合的行政法新模式具有典型意义。

法国行政法的基础是公法与私法的分立，行政法院与普通法院的分立。法国大革命后确立的基本司法原则是普通法院法官永远不得审理行政案件。

法国行政法的基本规则是根据行政法院的判例形成的。20世纪的行政改革使公共部门与私人部门在完成公共事务方面进行合作并形成伙伴关系，因此法国传统的行政法基础和标准遭受严重冲击，行政法的传统核心概念实际上已经被行政改革的实践架空了。法国学者分析说，一个特定的活动越来越同时含有公法与私法的特性，界限越来越难以划分，国家活动的制度被肢解。这种肢解首先表现为公共服务概念的危机。私法在公共服务中得到应用，以至于在一些地方成为法律适用的原则。在某些公共部门主要受私法规范的情况下，公共服务不再构成行政法和特殊公法制度的唯一依据，公法也开始适用于公共服务以外的领域。如国家将公共权力的特权授予一些私人性组织，如管理公共服务的某些业务(社会保险管理总署，地区抗癌中心，体育运动联合会等)。这些都加剧了公共服务的概念危机和它作为行政体制根据的危机，人们正在寻找传统公务标准以外的新标准，寻找行政法的新的核心概念。有人主张将行政法与行政诉讼完全分开。行政法不是行政法官用来约束行政部门的全部特殊规则，而应当是适用于行政部门和行政行为的法，无论它包括私法制度，或是根据公法制度，还是由行政法院或者普通法院来实施。关于行政法的定义和标准以及司法权限分配准则方面的分歧和困难，只不过是现代社会和行政行为的复杂性的反映。法律，特别是行政法应当随社会的发展而演变，但是它显然难以适应当今社会所发生的快速发展。

还有人认为，法国行政法中命令和单方行为法，应更多地发展成为行政监督和提供对公民有利保障的法。今天，有关对公权和行政机关特别义务的理解已经不同了。公权必须证明和确保以合法、合理和有效的方式工作，且赢得公民的参与。公权与私权之间的区别仍然继续存在，这一区别是建立在公共行政具有与私人不同功能的基础之上。但是与以前行政机关的特殊地位产生一系列的特权不同，今天更确切地说是从中产生了特殊义务。虽然行政法赋予行政机关尊贵的权限，但是行使这些权限比行使私权受到更严格的规则约束。为了合法地行为，行政机关必须确保它的决定不仅是合法的，而且是适当的、奉公守法的、有效的、经济的、意见一致的等等。

上述法国学者提到的行政法应当是“适用于行政部门和行政行为的法”，就是融合公法与私法规则的行政法新模式。它的特征是放弃在规则性质上对公法与私法的严格区分，放弃在诉讼机构上对行政法院与普通法院的区别。公法与私法融合对法国行政法形成的制度危机和威胁，很大程度上是因为法国行政法由行政法院的管辖标准确定，这种标准的主要方面是对核心行政职能的原则表达。近一个多世纪以来的主要标准是所谓“公共服务”，所以十九世纪以来的法国行政法被称为“公务行政法”。公务行政法的主要规范对象是公共部门，因为公共服务主要是由行政机关和行政机关举办的企业和事业单位来提供。上世纪后期开始的行政改革，以公共部门和私人部门合作提供公共服务为重要特征。这不但动摇了传统公务行政法的基础，也为公法私法结合的行政法新模式的形成提供了根据。

[参考文献]

[1]MotorVehieleMfrs.AssnofUnitedStatesarmMut.Auto.Ins.Co.103S.Ct.2856，2865[1983].

[2][3][美]MerriechB.Garland:DeregulationandudieialReview[J].HarvardLawReview，January985，Number3，Volume98，513一516.507一511.

[4][法]古斯塔夫.佩泽尔:法国行政法[M]北京:国家行政院出版社，2002.18-19.

[5]〔法〕jeanMarieWoehrling.从中央国家到分散行委编:行政法制度—比较法文集[C]北京:中国对外经济贸易出版社，2002.33.

行政管制范文篇10

关健词：行政许可自由权利管制

作者章剑生，1964年生，浙江海宁人，现任浙江大学法学院教授，浙江大学公法与比较法研究所长。（浙江杭州310028）

我国行政许可法对行政许可所下的定义是：“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”（注释1）此定义虽然比较简洁，但在解决行政许可具体问题的过程中，仍然是困惑重重。作为世界上第一部行政许可法，规范一种具有悠久历史的政府管理行为，其所把握的行政许可是否与现代法治精神相吻合，直接关系到行政许可法能否获得预期的效果。本文以解读行政许可内涵为逻辑起点，就行政许可制度相涉的基本理念与现代政府与公民之间的基本关系展开论述，期以有裨益于行政许可法的实施。

一、“自由的恢复”抑或“权利的赋予”？

基于人的自然本性，人具有不受任何约束从事各种活动的心理倾向。然而，人不可能孤立地生活，人要生活必然与他人打交道。如果对人的行为不作任何强制性的约束，弱肉强食就不可避免，人也不可能构成一个理性、有序的社会。因此，为了获得了一个有利于社会正常发展的秩序，必须对个人的行为作出如下三种区别对待：（1）绝对禁止，即通过法律绝对禁止个人从事某些行为，如以暴力的方式剥夺他人的生命。这些被绝对禁止行为往往是一国法律所规定的违法犯罪行为。（2）绝对放任，即没有法律对这些行为作出禁止性的规定，个人可以根据自己的意愿从事这些行为，由此导致的后果也由个人承担，如个人因家务聘用保姆。（3）相对禁止，即预先通过法律对这些行为作出禁止或者限制，同时设置相关的解禁条件，如果个人具备了这些条件并提出申请，经行政机关审查后可准许其从事某一具体活动，如驾驶汽车。这类相对禁止的个人活动构成了行政许可的基本内容。

个人的活动无论归入哪一类，一个极其重要的逻辑前提是个人因为是人，或者是作为人所拥有的自由。对于危及他人生命、财产的自由，国家可以完全剥夺；对于可能危害他人生命、财产的，且又有利于社会正常发展的自由，国家通过事先设置条件，尽可能消除其可能产生的危害性，在个人满足了条件之后让个人恢复从事这类活动的自由。由此可见，行政许可的本质是“自由的恢复”，其前提是法律对自由的限制或者禁止。“自由的恢复”意味着行政许可内容的“所有权”是属于个人的，政府作出的行政许可决不是对个人的恩惠或者施舍，仅仅是政府基于社会发展等各种因素的考量之后作出的解除法律对个人自由的限制或者禁止的一种行政行为。

将“自由的恢复”作为行政许可的本质，将凸现如下两大法律价值：（1）个人的尊严和自由获得了国家的尊重与保护。无论是在中国文化观念中还是现实的生活中，个人的尊严获得国家的尊重与保护所存在的问题，已经成为一种法治的诟病。如果个人的尊严和自由脆弱的如同瓷器，那么法治必然失去坚如磐石的社会基础。“一个社会如果不承每个个人自己拥有他有资格或有权遵循的价值，就不可能尊重个人的尊严，也不可能真正地懂得自由。”（注释2）“自由的恢复”对于政府来说只要个人符合了预设的法定条件，就必须恢复他的自由。当然政府可以在给出充分理由之后拒绝恢复个人的自由，但政府决不能剥夺个人的这些自由。（注释3）（2）政府的存在是为了促进个人的自由。政府与个人的关系一直是政府哲学发展的基本主题之一，现实政治生活中两者关系中谁决定谁的状态可以作为政府体制是民主还是专制的基本标准。当“自由的恢复”作为行政许可的本质之后，政府与个人之间本末关系也就一目了然了。政府之所以有行政许可的权力，是因为它具有增进个人自由进而促进整个社会的全面进步的责任。一个可以为绝大多数人可以接受的事实是，个人的自由程度与其处的社会发展成正比关系。政府所拥有的行政许可权力只有在为促成这种比例关系的良性发展时才具有正当性。

在行政法学理论上，关于行政许可的本质有一种影响较大的观点是，行政许可是个人权利的赋予，如有学者认为：“行政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”（注释4）依此观点，个人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利是行政机关依法赋予的。顺其逻辑，没有行政机关就没有个人的权利。显然，这样的结论是偏面的，它受到了许多学者的质疑。如有学者认为：“‘赋予’或‘设定’权利，是表明原本没有，而新予创设、给予。事实上，行政许可中所‘许可’行使的权利，都是已由法律或行政法规（以及地方性法规）所明定的权利。”（注释5）也有学者以“禁止的解除”来解说行政许可的性质。（注释6）以上两种对峙的观点，反映了它们背后所蕴藏的法治理念的差异。前一种观点是基于行政机关的立场，用它来解说行政许可的性质时仍然蕴含着“管人”的政府本位理念，其思考的路径是“权力——法律——权利”即权力通过法律产生了权利。后一种观点是基于个人的立场，用它来解说行政许可的性质时是个人本位的理念，其思考的路径是“权利——法律——权力”即权利通过法律确认权利，并通过权力保护权利。

我认为，这两种观点的不同在于双方立场的对立，而这种立场的对立反映了两种不能政府治理的理念，并匹配不同的政治、经济体制，因此，上述前一种观点比较适宜于政治高度集权下的计划经济体制，后一种观点比较适宜于政治相对民主下的市场经济体制。任何一种概念的诞生与其当时的社会具有不可分离的密切关系，用此社会背景下形成的概念去解释另一种社会背景下产生的现象，概念就必须“旅行”，即概念的内容应当在基本内涵不变的前提下为适应解释对象的需要而作出适当的变迁。（注释7）用“权利的赋予”来解释我国计划经济体制下的行政许可，甚至解释中国古、近代以来历朝历代政府的相同的管理方式，应该说在法理上是可以自圆其说的。20世纪80年代以后我国经济、政治体制的变化，使得原有的概念在解释若干社会现象时失去了说服力，行政许可便是一例。如果我们懂得了概念的生命力在于旅行，那么今天就不会再有此争论。21世纪初的我国政治、经济发展正在逐步发展出一个民主的政治体制和自由的经济制度，在这样的社会背景下，“自由的恢复”便是行政许可本质的最好表达。（注释8）

二、放松管制：作为现代政府治理方式的行政许可

在世界范围内，20世纪30年代的世界经济大危机彻底宣告了自由放任经济理论的破产，导致了国家对市场的干预成为政府治理经济的主要手段。在国家对市场干预之后没有出现过大规模的经济危机的事实，使国家干预理论成为西方国家的主流经济学理论。（注释9）虽然国家干预解决了不少西方国家经济发展过程中疑难杂症，但客观上导致了政府的权力全面扩张，虽然个人自由从19世纪中后期开始己受到政府的管制，但到了20世纪中后期政府所带来的管制却是前所未有的。与此同时这种对社会、个人过度的干预产生的弊端也渐渐暴露出来，表现为社会因个人自由的限制而减弱了其发展的内在动力。因此，自20世纪70年代以来，在英、美等国家掀起了一场以放松规制为核心的行政改革运动。（注释10）放松管制作为政府的一种治理方式渐渐获得了更多人的认同。

虽然我国没有因自由放任经济导致国家干预个人自由的历史，但是长期以来实行的计划经济制度，以及相适应的集权政治体制，导致了政府权力过分挤占社会与个人的自由空间，窒息了社会发展的活力。改革开放之后虽然渐渐放松对社会的管制，但仍然不能满足社会发展的需要，尤其是非经济领域中的个人自由，仍然严重受制于政府的管制。自1979年以来政府的各种改革“直接表现为行政作用范围的缩小或行政法调整范围的缩小。相应地，就是个人自由空间的扩大。”（注释11）行政许可作为我国政府治理社会的一种方式，正是试图回应社会发展所产生的对个人自由的需求。

（一）预防性管制

行政相对人从事某些活动可能会产生危害他人的后果，从而危及正常的社会发展秩序。对于政府来说，解决这样的问题可以采用预防性管制，也可以采用追惩性管制。预防性管制是通过预设条件来消除这些活动可能产生的危害，而追惩性管制仅是事后对行为人作出法律上的制裁，以达到消除这些活动产生的危害。比较两种管制方式，无论从管理成本还是对社会产生的消极影响，预防性管制显然优于追惩性管制。因此，作为现代社会的政府应当学会通过预防制的管制方式来管理社会。

预防性管制的基本方式是行政许可。政府管制社会所要达到的第一个目标是社会稳定；离开了这个前提，政府将一事无成。将行政许可引入政府对社会治理的方式，“防止危险是行政许可最主要、最基本的功能。”（注释12）如果个人或者组织的行为完全无益于社会的，那么国家应当通过法律予以绝对禁止，并采用追惩性管制方式予以保障。然而个人或者组织的有些行为具有有益有害的双重效果，如果采用“洗澡水和婴儿”一并倒掉的办法，并不能够达到趋利避害的目的。行政许可的优点在于它通过事先理性地设置若干条件，并借助于这些条件抑制某些行为的危害性，以达到倒掉洗澡水留住婴儿的结果。同时，行政许可通过预设的条件可以激励个人或者组织从事有益于社会的活动，从而促进社会的全面发展。

与此相关的一个极其重要的问题是哪些事项可以列入预防性管制的范围？这个问题实际上涉及到行政相对人行为的事项危害性的判断标准。我以为首先这个判断是一个立法判断，即纳入行政许可的事项是由国家立法机关通过立法程序确定的，在一定意义上说它是一个立法政策的问题。其次这个判断是一个经验判断，即纳入行政许可的事项的危害性已经发生，通过行政许可进行管制是为了防止类似的危害性以后不再发生。

（二）治理与善治

现代政府治理的方式一直处于变革状态。之所以如此，是因为社会发展所产生的源源不断的需求，迫使政府尽可能地作出回应。为此，政府本身的改革作为改善治理方式的一个路径，为许多国家的政府所选定。“从政府改革实践来看，当代各国政府改革的普遍趋向是，适应市场经济的需求，进行政府职能转变、放松管制、调整政府与市场关系、把市场机制引入公共管理领域、实现政策执行的自主化改革。”（注释13）正处于社会转型时期的中国社会，政府控制社会的能力不足、方式失效等问题，迫使政府近年来作出的种种变革。这些努力从根本上说也是在寻求治理之道的变革，力图处理好政府与市场、社会和个人之间的关系。从我国的实际情况看，上述政府与市场、社会和个人之间的关系核心问题是解除或者放松管制的问题。虽然这个问题已经浮出了水面，但如何解决仍是困惑的。正如美国著名的政治学家、行政学家B.盖伊。彼得斯所说：“解除管制是否符合发展中国家和体制转换中国家的需要目前尚不清楚。但可以肯定的是，在这些国家的政府中内部管制的色彩极为强烈。这不仅抑制了创造办的发挥，而且在与人民打交道的过程中带来了很多问题。”

治理之道的变革应当是寻求一种善治。“善治实际上是国家的权力向社会的（注释14）回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。”（注释15）行政许可作为放松管制的一种治理之道，不是限制行政相对人的自由，而是为行政相对人设定了自由选择的机制，即行政相对人自主决定自己的行为。在这里，单纯的、基于国家强制力的命令为行政相对人的自由选择所替代，行政相对人作为独立的主体不再是行政权支配的对象，而通过行政许可达到的善治首先是以尊重行政相对人的愿意为前提的。同时，行政相对人应当给予必要的尊重本身就是政府权力任意扩张的外部阻力。

因此，政府治理社会应当学会善治。治理之道多种多样，但并不一定都能达到善治。这里既有政府方面的因素，也有社会、个人方面的因素，但归根结蒂是政府是否选好通往善治之路。通过行政许可放松对社会的管制，对于我们今天的政府来说应是一种明智之举。因为我们社会与个人需要的不是更多的管制，而是自由。

（三）适度自由与社会发展

自由与社会发展之间的关系无论从理论上还是经验上都已获得了充分的证明，即社会的发展与个人的自由程度呈正比关系。正如印度经济学家阿马蒂亚。森说过：“个人自由就其实质而言是一种社会产品，这里存在一种双向的关系：（1）通过社会安排来扩展个人自由；（2）运用个人自由来不仅改善单个个人的生活，而且使社会安排更为恰当和富有成效。”（注释16）如果这个观点成立的话，那么我以为对于现代政府来说它的职责就是如何在制度上作出适当的安排，协调这一双向关系，从而确保社会有秩序的发展。

我国从1949年以来实施的计划经济体制和威权政治统制，把个人的自由收缩到了最低限度，窒息了社会发展的活力，以至于国民经济到了几乎崩溃的边缘。1979年改革开放之后，政府开始尝试恢复个人的自由，如农民种地的自由，结果是同样的人在同样的土地上产生出来的、截然不同的效果，这让人们深深感受到了自由的力量。以放松管制为基本指导思想的国有中小企业的改革政策，同样也让国有中小企业获得了新生。同时，民营企业获准进入以前国家自然垄断行业的领域，表达了政府意欲全面推进社会发展的决心。事实证明，正是政府放松对社会的管制，还给了个人基本自由，保证了我国的经济多年来的高速增涨和社会众多领域中的全面发展。但是，“中国放松规制的步伐缓慢，与世界上其它国家相比，中国对自然垄断行业的经济规制仍然很严厉，放松规制的广度和深度都很小，致使放松管制的成果未能充分体现出来。”（注释17）因此，我国政府仍然面临着如何放松管制的问题。

基于市场经济和民主政治发展的需要，我们在社会的许多领域中仍然缺乏基本的自由，这就需要政府进一步放松对社会的管制。但是，放松管制并不意味着放弃管制，也就是说政府放松对社会的管制仍然是有一条必须恪守的底线，即确保社会稳定。行政许可作为政府放松管制的一种基本手段，其放松管制的底线是恢复个人适度的自由，而不是绝对的自由。进而言之，对于政府来说，最困难的可能不是放松管制，而是寻求放松管制与适度自由之间的均衡点。一个善治的政府往往是能够找到这个均衡点并利用它促进社会全面发展的政府。

三、良性互动：连接行政权力与公民权利的行政许可

我国改革开放之前的全能政府以“莫非王土”的心态，在政府与个人之间建构了一个畸形的等级社会。“这个有等级的权威制度赋予一些人一种权力来凌驾于其他人之上。你的工作单位保存着关于你的大量秘密材料档案，就象一大摞报告卡片似的。在你的工作单位，你的上级控制着你的工作安排、住房事项、配给的数量、教育、旅行、娱乐以至于婚姻和生育。”（注释18）在这样的政府统制下，个人成为政府行政权力可以任意支配的客体，而个人对于行政权力除了服从以外，基本上没有其他正常的救济途径可供选择。政府与个人之间的状态虽然比较稳定，但这种稳定是以牺牲社会发展为前提的。

以“自由的恢复”构建行政权力与公民权利之间的关系，至少表达了如下意义：个人的自由既是行政权力的价值取向，也是行政权力的外部边界。行政权力存在的全部意义是保卫个人的自由且不侵入个人自由的领地。通过行政许可这一治理社会的方式，可以从根本上改变行政权力和公民权利之间的关系，实现两者之间的良性互动。

（一）行政权力软化：妥协性

长期以来，“国家至上”的观念一直是我们处理国家与社会、国家与个人之间的基本准则。在这样的观念之下，行政权力必然具有强有力的支配性和不可妥协性。（注释19）在奉行国家主义的传统法律文化中，政府一直向往拥有强有力的行政权力，能够向社会发出说一不二的行政命令。这种观念至今仍然存在于各级政府的许多官员的意识形态之中。改革开放以来关于政府体制的改革主题一直是政府职能的转变，但是行政权力的软化始终没有成为这一改革题中应有之义，我以为这正是政府职能至今迟迟不得明显转换的原因所在。

从世界范围看，自20世纪尤其是二战以来，行政权力软化已成为行政活动过程中引人注目的现象。行政权力软化主要表现在政府在作出行政决定之前，学会了与受不利影响的个人或者组织交换意见，就行政决定的具体内容进行妥协性的谈判。这种妥协性谈判的制度性平台是从司法程序中引入的行政听证。美国、日本、德国、西班牙等都在这个时期通过行政程序立法建立了行政听证制度。我国虽然没有制定统一行政程序法典，但是行政听证作为一种行政法律制度已经在我国的成文法中得以确立。这说明我国也顺应这一法治行政的发展趋势，调和政府与个人之间的关系。（注释20）行政许可作为政府管制社会的一种手段，过去我们更多地强调了它的最终决定权归属于政府，个人或者组织的申请仅仅是引发政府是否作出行政许可决定的前因，尤其是我们把行政许可看作是“权利的赋予”时，行政许可更凸现其强有力的支配性和不可妥协性。政府没有在作出或者不作出行政许可决定之前听取利害关系意见的习惯，也不能接受在其作出或者不作出行政许可决定之后，被法院通过诉讼程序进行司法审查。这样的“黄金岁月”正渐渐地成为历史，无论政府是否愿意都是无法挽留的。我国行政许可法明确规定了行政许可的听证程序，正是软化政府行政权力的一种制度性安排。它要求政府在作出是否同意许可申请的过程中，学会妥协性行使行政许可权。在行政许可决定之前，政府应当尽可能地多听听利害关系人的意见；在行政许可决定作出之后，无论是否准许申请，应当给出令人信服的理由。政府在行政许可过程中是以理服人还是以力服人，基本上可以作为判断其是否能够善治的标准。

（二）回归理性的公民

一个政府善治的社会必然以相对理性的公民为基础，也就是政府的善治决不是政府的“单相思”，而是需要理性的公民作出适度的回应。然而，理性并不是天生的，他们需要后天的培养与锻炼。从历史上看，凡是专制体制下成长起来的公民一般都比较缺乏理性，他们经常是处于要么是被政府权力随意支配的顺民，要么是揭竿而起，占山为王的暴民。政府与他们之间的对立使政府的权力经常处于高压状态，公民没有机会参与政府权力的行使过程，他们只能被动、消除地接受政府权力的行使结果。

我国在1949年之前，社会中公民便是这种生存在状态。1949年之后新的社会制度原本可以培养出理性的公民，但由于政治体制仍未实现民主化、法治化，理性的公民群体仍然没有生成。为什么我们经历了人类历史上最伟大的社会革命运动却没有彻底摧毁专制统制及其思想体系，反而让它以一种迷惑的外表在新的体制中获得了再生呢？恩格斯所说的这段话似乎可以解释这个原因：“在法国为行将到来的革命启发过人们头脑的那些伟大人物，本身都是革命的。他们不承认任何外界的权威，不管这种权威是什么样的。宗教、自然观、社会、国家制度，一切都受到了最无情的批判；一切都必须在理性的法庭面前为自己的存在作辩护或者放弃存在的权利。”（注释21）我们从未有过这样的理性的法庭来审判存在的一切，公民在没有理性的启蒙下接受了存在的一切，也就没有成长为理性的公民。

我们的政府现在开始慢慢地懂得了行政权力软化的意义，并学着通过与公民沟通意见的方式行使行政权力，并尽可能在行政权力行使过程中将支配性和强制性悄悄地抹去，使政府的脸面尽可能变得亲和起来。行政许可法中多处人性化的规定，如出具行政许可申请的书面凭证、信赖利益保护、行政许可资讯公开以及听证等，都为政府的善治提供了法律方面的充分依据。然而，我们有足够理性的公民群体去回应政府方面的努力吗？我以为我们还需要有意识地作这一方面的培养。公民作为个人时其本质是利己的，他们是一个个追逐利益的个体，虽然道德可能会约束他们过分的自私行为，但这种约束是非常软弱的。在与政府打交道过程中，过分追逐私利的公民不可能理性地对待因政府行政权力所致的不利影响，他们可能会做出一些不可理喻的举动，如无理纠缠、聚众滋事。这类现象在今天的政府治理过程也时有发生，必须认真对待。

因此，我认为行政许可法的实施除了政府需要转变思想观念外，公民这一边也需要学会理性地对待由此带来的不利影响，否则，行政权力与公民权利之间的良性互动就失去了基本前提。

（三）通过行政程序实现良性互动

行政权力与公民权利之间的良性互动是社会稳定发展的一个基本前提。因此，任何一个希望永远执政的政府无不以此作为施政的一个重要目标。行政权力与公民权利的良性互动表现为双方都能充分考虑对方活动的价值目标，从而使各自所追求的利益达到最大化。同时，由于对立面的存在，各方的活动一旦偏离预定的规则，将会获得及时的纠偏。放眼看世界，凡是行政权力与公民权利之间实现了良性的互动，则往往可以形成一个良好的民主政治体制。

行政许可作为现代政府管制社会的一种基本手段，调节行政权力与公民权利之间的关系。因为行政许可具有授益性，所以与具有惩罚性的行政处罚相比，它更能调动行政权力与公民权利之间的良性互动关系。行政许可给政府以“善”的面孔，因此更容易为公民接受，这为公民主动与政府交往提供了很好的心理思想准备。在这一点上行政许可显然具有行政处罚所没有的优势。

作为在行政权力与公民权利之间调节良性互动的行政许可，如何发挥这一调节作用呢？我以为通过行政程序是一个相对比较好的选择。行政程序“通过以一种公众认为公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从。”（注释22）同时，行政程序为政府确立一个挑剔的对立面，基于自身利益的需求不断地指出政府在行使行政权力过程中存在的错误，使政府在作出最终决定时把可能存在的错误降到最低限度。我国尽管没有制定统一的行政程序法，但是，行政许可法已经为政府行使行政许可权设定好了一个以行政听证为核心的基本的行政程序规则。可以相信，这一科学、简洁的行政许可程序，可以为行政权力和公民权利之间的良性互动提供一个基本的行政程序保障。

注释：

1、参见《中华人民共和国行政许可法》第2条。

2、[英]弗里德利希。冯。哈耶克：《自由秩序原理》（上），邓正来译，生活。读书。新知三联书店1997年版，第93页。

3、人欣喜的是，“尊重与保障人权”作为一种法治精神的表述被写入了我国宪法，从而在根本上确立的人权先于宪法存在的法治理念。

4、罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第175页。周佑勇教授也持这种观点，参见其著《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第270页。

5、郭道晖：《对行政许可是‘赋予’行为的质疑——关于享有与行使权利的一点法理思考》，转引张步洪编著：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版，第10页。

6、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社\高等教育出版社1999年版，第183页。

7、关于“概念旅行”的含义，请参阅孙亮：《概念的负重之旅》，载《读书》2003年第11期。

8、令人遗憾是的，我国《行政许可法》没有完全摆脱“赋权说”的影响，如该法第12条第（二）项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”

9、英国著名的经济学家凯恩斯在1926年发表了《自由放任主义的终结》，公开放弃自由放任经济理论的立场。1936年他发表了《就业、利息和货币通论》，系统地提出了他的国家干预主义理论。

10、叶必丰、李煜兴：《中国的改革、规制缓和与行政法》，东亚行政法研究第五届年会提交论文（2002.日本名古屋）11、叶必丰、李煜兴：《中国的改革、规制缓和与行政法》，东亚行政法研究第五届年会提交论文（2002.日本名古屋）12、张兴祥：《中国行政许可法的理论和实务》，北京大学出版社2003年版，第24页。

13、毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版第8页。

14、[美]B.盖伊。彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱民等译，中国人民大学出版社2001年版，第13页。

15、俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第11页。

16、[印]阿马蒂亚。森：《以自由看待发展》，任赜等译，中国人民大学出版社2002版，第23页。

17、陈良富：《放松规制与强化规制》，上海三联书店2001年版，第69页。

18、[美]费正清：《伟大的中国革命》，刘尊棋译，世界知识出版社2000年版，第427页。

19、这一认识在我国行政法学理论中仍然具有很大的影响，如在论述行政法律关系时，“不对等性”仍然是缺一不可的特征。我认为在尊重和保障基本人权的宪政思想下建构行政法，行政法律关系的“不对待性”正在渐渐失去它存在的意义，并为“妥协性”所取代。行政诉讼可以和解的理论突破和实践中的“庭外和解”，正是对此一社会发展需求所作出的回应。