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行政关系范文10篇

时间：2023-04-04 08:57:48

行政关系

行政关系范文篇1

行政违法虽有多种意义上的理解，笔者在本文中仅将其限定于违法的行政行为这一范围，即指行政机关（或其他组织）及其行政公务人员的行政违法。所谓行政违法，是指行政机关、其他行政公务组织和行政公务人员实施的违反行政法律规范的行政行为。（注：谭宗泽、杨解君：《行政违法的研究意义与界定探讨》，载《南京大学法律评论》1996年秋季号。）而行政犯罪则是大陆法系国家刑法理论使用的概念。行政犯罪是违反行政刑法的行为，但行政刑法本身又是一个多歧性的概念，因此，人们对行政犯罪概念的认识也是极不统一的，中外学者对此有若干不同的观点。（注：林山田：《行政刑法与行政犯辩正》，载台湾《法令月刊》，1989年40卷9期，第20页。张明楷：《行政刑法辨析》，载《中国社会科学》1995年第3期；卢建平：《论行政刑法的性质》，载《浙江大学学报》（社科版）1993年第3期。）为了与行政违法的界定范围相对应和论述的便利，本文的讨论仅限于行政机关（含其他行政公务组织）及其行政公务人员（主要是国家公务员）在行政权行使过程中的犯罪行为，而不包括相对方在行政领域中的犯罪。（注：在此，笔者以行政权力行使主体为标准将行政犯罪区分为行政机关及行政公务人员的行政犯罪与相对方的行政犯罪两类。当行政机关作为被管理者时的犯罪如走私罪，由于其与单位所犯走私罪性质相同，故不将其作为权力行使主体的行政犯罪看待。）

一、行政违法与行政犯罪的相异

行政违法与行政犯罪既有若干共同之处，又有各自的特点。行政违法和行政犯罪的共同之处表现在：它们都具有行政违法性特征（违反行政法律规范，）具有社会危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政权运作规则，它们都发生在行政管理活动中即行使行政职权或与行政职权有关的活动过程中。

行政违法与行政犯罪的相异性具体表现在：

其一，违法性质和危害程度不同。行政犯罪属犯罪性质的行为，是种严重的违法行为；而行政违法行为只属一般违法，在性质上虽已构成违法、且具有社会危害性，但它却不具备行政犯罪的构成要件因而不是行政犯罪行为。二者的犯罪或非犯罪性质主要是由它们的社会危害程度不同而决定的。行政违法行为之所以还未构成行政犯罪，就是因为这种行为所造成的危害尚未达到犯罪的严重程度，而行政犯罪则是情节严重并触犯刑律的行政违法行为。因此，“判断某种行为究竟是行政违法还是行政犯罪，就要具体分析行为的危害程度是否已经符合刑法对犯罪行为的社会危害性的质和量的规定。”（注：张明楷主编：《行政刑法概论》，中国政法大学出版社1991年版，第160页。）只有行政违法行为的社会危害性达到了比较严重的危害程度，才能认为是行政犯罪行为。

其二，违反的法律规范有异。行政违法行为所违反的行政法律规范是有关行政机关（或其他行政公务组织）和行政公务人员在行使行政权过程中的权利义务规范。行政犯罪也是违反行政法律规范的行为，它所违反的法律规范同样也包括行使行政权过程中的权利义务规范以及法律对行政公务人员基于职务的一般要求或政纪要求等（如有关廉政的要求）。因此，行政犯罪首先必然是一种行政违法行为，但并不是所有的行政违法行为也都是行政犯罪。行政犯罪不仅违反行政法律规范，而且还违反行政刑法规范（刑法规范之一种），它所违反的法律规范具有双重性，否则就不可能构成行政犯罪。

其三，违法情节的轻重有别。行政违法的危害性只有达到违反刑律应承担刑事责任的程度时才构成行政犯罪，而其危害性是否达到此程度，关键取决于行政违法行为的情节是否严重。一般而言，情节严重的行政违法行为，其危害性达到应当承担刑事责任的程度时，应以行政犯罪论处；相反，如果情节不严重的行政违法行为，其危害性尚未达到应当追究违法者的刑事责任的程度时，就应以行政违法论处。

其四，构成行政违法和行政犯罪的主观要求不同。根据我国刑法规定，有些行政犯罪只能由故意构成，如徇私舞弊罪、滥用职权罪、刑讯逼供罪，有些则既可表现为故意的行政犯罪也可表现为过失的行政犯罪，如玩忽职守罪、泄露国家秘密罪。在刑法中往往对行为人的主观过错作出严格区分：是故意还是过失，在故意和过失中还进一步分为直接故意、间接故意和疏忽大意的过失与过于自信的过失，以此来正确认定行政犯罪及何种犯罪并根据其主观恶性程度确立犯罪人所受的刑罚。对行政违法，法律只要求行为人的行为是受其主观意志支配的行为（即只须有主观上的过错）即可，并不是象刑法那样要对行为人的主观过错作严格的界定和区分。（注：关于行政违法的主观构成，另文专述。）一般来说，主观过错是故意还是过失，并不影响到行政违法的构成，只是影响行政公务人员的责任有无和轻重（行政公务人员有故意或重大过失的，一般都应承担相应的行政法律责任），只要主观上有过错、客观上实施了违反行政法律规范的行为，就可构成行政违法。

其五，违法的主体构成不同。行政违法的主体由行政机关组织体与行政公务人员个体构成，行政机关（或被授权组织）组织体在与相对方关系间，承担行政违法主体和责任主体之名，而行政公务人员则只在对内关系中作为行政违法的内部主体而存在。（注：关于“行政违法的主体构成”的分析，另文专述。）从有关法律、法规的规定来看，行政机关（或被授权组织）是行政违法及责任的主体。在行政犯罪中，根据我国现行法律的规定，犯罪主体只能由行政公务人员个体构成，如玩忽职守罪、受贿罪、滥用职权罪等，行政机关作为行政主体不构成行使职权中的行政犯罪主体。现行法律包括新《刑法》中虽也有关于单位包括行政机关在行政领域中的犯罪，如《刑法》第346条对单位犯破坏环境资源保护罪及其刑罚作了规定，第347条对单位犯走私、贩卖、运输、制造罪及其刑罚作了规定，这些规定表明行政机关也可构成行政领域中犯罪的主体，但此时行政机关是作为相对方即被管理者而实施的犯罪，同其他法人或组织一样都是作为被管理者实施的妨害行政管理秩序的犯罪，而不是行使行政职权的犯罪，不是行政机关作为行政主体的犯罪。可见，在目前的理论和实践中，行政违法与行政犯罪的主体具有明显的区别，这也是目前我国现行法律关于二者的规定不相协调的表现与漏洞。

其六，应受的惩罚方法不同。不同性质的违法行为将引起不同的法律后果，违法（或犯罪）者应承担相应的法律责任。行政违法的法律后果是行政责任，行政违法的行政机关（或其他行政公务组织）和行政公务人员应受行政制裁，目前的行政制裁方法主要表现为行政处分、行政赔偿。行政犯罪行为由于其违法具有双重性，它既是触犯刑律的行为同时又是一种严重违反行政法律规范的行为，因此，行政犯罪所产生

的法律后果也应具有双重后果，行政犯罪人所承担的法律责任是双重的：既应承担刑事责任又应承担行政责任，其中主要是刑事责任。行政犯罪应受的法律制裁与法律责任是相一致的，应受到双重制裁，即既应受刑事制裁也应受行政制裁，刑事制裁的方法主要表现为刑罚方法，也可表现为非刑罚方法。

二、行政违法与行政犯罪的衔接

行政违法与行政犯罪的共同和相异之处，决定了对这两种违法现象必须予以正确区分和认定，（注：笔者以为区分和认定这种违法现象，关键在于从它们的相异之处来判别。关于行政违法与行政犯罪区分的原则及标准问题，可参见张明楷主编：《行政刑法概论》，中国政法大学出版社1991年版，第159—166页。）二者的关系及其现实状况要求在法律制度上将此两种违法行为及其责任机制有机地衔接起来。如何有机地衔接和协调，既是一个理论问题又是一个急需解决的法律现实问题。笔者以为，应在法律上明确二者间的衔接关系。这些衔接主要应体现在行政违法主体与行政犯罪主体、行政违法与行政犯罪的程度、相应法律规范、行政违法形式与行政犯罪种类（或罪名）及行政违法责任与行政犯罪的法律责任等几方面。

（一）行政违法主体与行政犯罪主体相衔接

根据现行法律的规定，行政违法主体由违法行使行政权的行政机关或被授权组织承担，而代表行政机关（或被授权组织）执行行政公务的人员在与相对方之间则不能构成行政违法的主体（只能作为行政违法的内部主体而存在，如行政违法造成相对方合法权益损害的，由行政机关作为违法主体和责任主体，公务员只在有故意或者重大过失的情况下由有关行政机关给予行政处分或者求偿）。但是，在有关行使行政职权过程中的行政犯罪的法律规定中，却只规定了公务员或其他行政公务人员（即刑法规定的部分国家工作人员）是犯罪主体，并无有关行政机关或者被授权组织的组织体作为行政犯罪主体的规定，在理论和实践上也是不承认行政机关（作为行政主体）为行政犯罪主体的。例如，《刑法》第403条规定：“国家有关主管部门的国家机关工作人员，徇私舞弊，滥用职权，对不符合法律规定条件的公司设立、变更、登记申请或者股票、债券发行、上市申请，予以批准或者登记，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役。上级部门强令登记机关及其工作人员实施前款行为的，对其直接负责的主管人员，依照前款的规定处罚。”对该条的规定如结合行政法的理论和实践来分析的话，批准或登记行为以及上级部门的强令行为，都属于行政行为，而这些行政行为的行政主体只能是行政机关，由行政机关对这些行为负责，但一旦造成“重大损失”而构成犯罪的，就由非行政主体的工作人员或主管人员作为犯罪主体和刑事责任主体。如此，就制造了行政违法与行政犯罪在主体上存在脱节和不相一致的状况：在行政违法中作为主体的行政机关（或被授权组织）组织体，在行政犯罪中却不能作为行政犯罪主体而存在，而在行政违法中不作为主体（或者说只作为内部主体、非独立存在的主体）存在的公务员（或其他行政公务人员），在行政犯罪中却作为独立的犯罪主体而存在（当然也有公务员个人因主客观原因而构成的只属其个人的犯罪）。笔者以为，这种违法主体与犯罪主体不相一致的状况是不合理的。主体、行为与责任应是一个相统一、相对应的联系整体。不仅民事主体、民事行为与民事责任，行政主体、行政行为与行政责任，犯罪主体、犯罪行为与刑事责任，它们各自在本系统内是一个相对应的联系整体，而且在不同的部门之间不同性质的主体、行为与责任也应是一个衔接、对应的有机系统。因此，在行政违法与行政犯罪主体及其责任关系的问题上，也应保持二者间的一致与协调，不能仅限于公务员个体作为犯罪主体，还应将行政机关或被授权组织（以及受委托组织）的组织体纳入犯罪主体范围，从而保持犯罪与违法、罪责的相一致。

将行政机关（或被授权组织）组织体也纳入行政犯罪主体是有其可行性和必要性的：

其一，无论是行政违法行为还是行政犯罪行为，其实施的主体都是由行政机关（或其他组织）组织体和公务员（或其他行政公务人员）共同完成的，因此，行政机关既可在行政违法中构成违法主体，也可在行政犯罪中为犯罪主体。行政机关由组织体和公务员个体构成，行政机关在行使行政权的过程中，其所作出的行为是由行政机关组织体和公务员个体共同完成的，一个是对外的、整体的组织体，一个则是代表行政机关具体实施行政行为的公务员个体。由于在行使行政权活动中，公务员个体是代表行政机关在作出行政行为，因此，这种行为首先是行政机关组织体的整体行为，无论是作为还是不作为，它都不是公务员以自己名义作出的个人行为，而首先是行政机关的整体行为。可见，无论是行政违法行为还是行政犯罪行为（严重的行政违法行为），都应先承认其是行政机关的行为。当然这种整体行为又是通过公务员个体来实施或完成的，没有公务员以行政机关名义实施的行为，也就没有行政机关的整体行为。因此，当公务员在实施行政职务活动过程中，有故意或重大过失时也应承认其为行政违法或行政犯罪的主体。行政机关的组织构成、行政违法或行政犯罪行为实施的特殊性，要求我们不仅应将公务员作为行政违法或行政犯罪的主体，更应将行政机关组织体作为行政违法或行政犯罪的主体，而不能排除行政机关作为违法或犯罪主体的可能性。行政机关作为行政违法的主体，无论是在理论上和法律实践中都是被承认的，但将行政机关作为行政犯罪主体无论是理论上还是法律实践上都无明确涉及。笔者以为，行政犯罪本身就是一种违法而且是种严重的行政违法行为，只有先存在行政违法行为才有可能存在行政犯罪行为，因此广义言之，违法主体也就必然包括了严重违法的主体即犯罪主体。行政机关既然可作为行政违法的主体，同样也可亦应该作为行政犯罪的主体。

其二，行政机关作为机关单位既然可构成单位犯罪的主体，作为行政主体同样也可构成行政犯罪的主体。我们不能因为行政机关是国家机关并代表国家行使行政权力，就认为其不能够构成犯罪主体。以前曾有人反对将法人或组织作为犯罪的主体，但随着时势的变化和立法的演进，世界各国大多都确定了法人或组织可构成犯罪的主体，我国法律也明确规定了单位犯罪，而且我国行政机关也可构成单位犯罪的主体。如《中华人民共和国海关法》第47条的规定，就明确了行政机关可作为走私罪的主体承担相应的法律责任；《刑法》第30条、第31条明确规定了公民、企业、事业单位、机关、团体构成单位犯罪的主体并应受到“两罚”。因此，我们以为，在行政机关可否作为犯罪主体的问题上我们没必要顾虑重重。不仅行政机关处于被管理者地位时实施的危害社会的行为为单位犯罪，而且行政机关在执行行政公务活动中如违法并达到严重程度时也应承认其为行政犯罪的组织主体。

其三，罪责一致的原则，要求行政机关组织体对行政公务活动中的犯罪行为同样应担其名、负其责，而不得完全由公务员个体代之。只承认行政机关为行政违法的主体而不是行政犯罪的主体，与法治的基本要求和罪责一致原则是不相适应的。任何人也包括组织都必须对其犯罪行为负责，不得代罚或诛连无辜。行政违法行为达到一定严重程度的，即构成行政犯罪，而行政违法是以行政机关名义实施，作

为公务员个体如要构成行政犯罪的主体，根据法律的规定他还必须在执行公务活动中有故意或重大过失，如果在公务员无故意或重大过失的情况下而行政违法行为又达到严重程度时，在客观上存在严重的行政违法法行为（行政犯罪行为），就会无相应的行政犯罪主体。这样犯罪行为就受不到追究，也不能使这种严重行政违法行为的实施者承担相应的刑事责任。可见，这种不承认行政机关为犯罪主体的做法显然在法律上有空缺，也是不合理的。对构成行政犯罪的行为，即使在公务员有故意或重大过失的情况下，也不能只认为公务员是行政犯罪的主体和责任主体，这样有行为之名的行政机关并没有担“犯罪”之名和承担责任。这与罪责相一致的原则是相矛盾的。而且在实际中，公务员个体的大量行政犯罪行为特别是腐败行为（如受贿、以权谋私等）大多是以组织的名义而进行的，如果只认定公务员为行政犯罪主体和责任主体，则组织的犯罪并不能得到追究和纠正，其行政犯罪行为就不可能得到扼制，组织还可能暗中给予经济补偿。因此，笔者认为，不能只认定公务员个体为行政犯罪主体并只惩罚公务员，当然也不能只认为行政机关为犯罪主体和责任主体。而应在行政犯罪中，承认行政机关组织体和公务员都可构成行政犯罪的主体-组织主体与个体主体，二者都应承担相应的法律责任。

（二）二者的危害程度和情节轻重相衔接

行政违法和行政犯罪都具有危害正常行政管理活动的特征，但行政犯罪的危害性较之行政违法的危害性而言，已达到严重程度。这既是行政犯罪与行政违法的区别所在，也应是二者的相衔接之处。二者在危害性程度上应相衔接，行政违法的危害性没有行政犯罪的危害性严重，行政犯罪的危害程度则已超出了行政法律规范所能调整的范围，须用追究刑事责任的方法来解决。在二者的衔接关系上，应做到较轻的危害正常行政管理活动的行为与行政违法相称，严重危害正常行政管理活动的行为则纳入行政犯罪范围，而不应将二者相等同或替代。

危害性的大小主要是通过“情节轻重”的一定量而具体表现出来的。因此，在行政违法与行政犯罪的衔接问题上，还须具体把握“情节”。情节的轻与重是行政违法与行政犯罪衔接关系的关键要素。一般来说，情节严重的行政违法行为，其危害性就达到了应当承担刑事责任的程度，以行政犯罪论处；反之，情节不严重的行政违法行为，其危害性就没有达到应当承担刑事责任的程度，应以行政违法论处。如在玩忽职守行为与玩忽职守罪之间，不履行法定职责尚未造成严重后果的属行政违法行为，如不履行或不正确履行法定职责并导致严重后果或造成重大损失的，则构成行政犯罪。情节是否严重，应依据法律的规定和事实来予以判断和考察。情节的轻重程度是可以从多方面予以考察的，它是包括对行为性质、行为人的主观恶性及所造成的危害后果等所作的综合评价，它应是从是否符合行政犯罪（或行政违法）构成要件的主客观相统一的法律判断。从情节方面判断某一行为是否构成行政犯罪，应具体地针对不同的法律规定和要求来确定。如，受贿罪要求受贿数额较大，海关工作人员的玩忽职守罪须符合造成重大事故的情节条件，否则应以行政违法论处。

（三）行政违法形式与行政犯罪罪名相衔接

行政犯罪是严重的行政违法行为，行政违法有多种多样具体表现形式，与之相对称，行政犯罪也应有相应的形式（以下以罪名代之），如滥用职权罪与滥用职权行为、失职罪与不履行法定职责行为、违法发放许可证罪与违法许可行为、泄露国家秘密罪与泄露国家秘密行为等相对称。从我国新刑法的规定来看，已规定了大量的新的行政犯罪罪名，但我们认为仍是不够的。行政违法的形式多种多样，与行政违法相对应行政犯罪也应与之相一致。如在行政违法中有超越职权（与滥用职权相区别）的行政违法形式，但在行政犯罪中并无相应的超越职权罪。我们主张，改变目前这种行政犯罪罪名与行政违法形式不相对应的状况，在刑法或单行立法中增设更多的相关行政犯罪罪名，在有关行政犯罪的罪名方面可借鉴国外或我国古代刑法经验，如我国明清法律中就有贪赃枉法罪、擅离职守罪和违纪擅行罪等规定，国外刑法关于行政犯罪的种类也是多种多样的，如贿赂罪、违法征收税款罪、非法取利罪、干预与其职务不相容的商事罪、滥用职权罪、逾越职权罪、曲解法律罪、职务泄露罪、拒绝或迟延公务罪、中止职务罪等等。（注：参见《法国刑法典》、《德国刑法典》的有关规定；另见樊凤林主编：《职务犯罪的法律对策及治理》，中国人民公安大学出版社1991年版，第632—645页。）笔者以为，我国至少应增设下列若干新罪名（当然目前许多新的罪名已被规定在新的刑法典中，但它更多地是关于国家机关工作人员犯罪的规定），从而与相应的行政违法行为相衔接：其一，行政越权罪，具体包括：干预立法罪和干预司法罪（行政机关及其公务员超越行政职权范围干预立法权的犯罪行为和司法权的犯罪行为）、超越行政职权罪（超越法定的行政职权权限范围并造成严重后果的行为），行政越权罪的设定有利于与行政越权行为保持一致和对性。其二，曲解法律罪，即行政机关或公务员在执行公务活动中为一方当事人的利益或非法利益故意歪曲法律的行为，如德国刑法典即有此种犯罪之规定。曲解法律罪可与适用法律、法规错误的行政违法行为相衔接。其三，不履行法定职责罪，即行政机关或公务员拒绝、迟延、弃置法定职责而造成严重危害后果的行为，不履行法定职责罪可与不履行法定职责的行政违法行为相衔接。《刑法》就行政机关工作人员在某些方面不履行法定职责的犯罪已有明文规定。其四，违法征收罪，即行政机关或公务员明知不应（或应）征收税费或其他公费等却故意超收或减少、不征的行为，如德国、法国、泰国、西班牙等国以及我国台湾都有此种罪名的规定。我国《刑法》在第404条规定了违法征收税款罪，但它仅限于“不征或者少征应征税款”，并不包括超征税费和其他违法征收犯罪。违法征收罪的设定可以使之与行政违法征收行为相适应。

（四）行政违法责任与行政犯罪责任相衔接

任何违法行为都应受到相应的法律制裁，行政违法者应对其实施的违法行为承担相应的法律责任，行政犯罪者则更应负因犯罪而致的法律后果。二种不同的违法行为都应有与之相配的法律责任。行政违法与行政犯罪的衔接性，也决定了它们各自的责任也应保持衔接关系，而不得以刑事责任代替行政责任或者相反。两种不同的违法行为引起的法律责任衔接，具体表现在：其一，行政违法者对行政违法行为只承担行政法上的法律责任，主要有行政处分、行政赔偿等具体方法，不能对其适用刑罚。其二，由于行政犯罪具有双重性，因此，行政犯罪者对其犯罪行为承担的法律责任也就相应地具有双重责任的性质。行政犯罪者依据刑法必须承担刑事责任，同时行政犯罪又是种严重的行政违法行为，因此，依据行政法他还必须承担相应的行政责任。另外，对行政犯罪还可采取一些非刑罚的方法予以制裁，如没收财物、限制其担任公务员的权利等。在对行政犯罪实施法律制裁时，既要防止只追究行政责任以代替刑事责任的情况，也要防止只追究行政犯罪者的刑事责任而不追究其应承担的行政责任的现象，否则，刑罚的目的不可能实现。在刑事制裁手段上，目前只有适用公务员个体的制裁方法而无对作为行政主体的行政机关（或其他行政公务组织）的制裁手段。鉴于行政

机关的组织性特征，在制裁方法上，笔者以为可借鉴党组织的纪律处分制度。如在党组织和党员的违纪查处中，不仅党员个人要受到纪律处分，而且对党组织违反纪律的，可以给予改组、解散的纪律处分。因此，对行政机关（或其他行政公务组织）在行政管理活动过程中有行政犯罪的，建议采取罚金、解散并重组行政机关等手段。否则，行政机关（或其他行政公务组织）的行政犯罪就会受不到惩处。

行政关系范文篇2

行政忠诚指的是行政主体对上级权力主体和更高价值主体的服从、尽责和尊崇。忠诚行为的出发点是服从，服从上级和组织的意志和政令，按上级及组织的要求和方针办事，不违抗、不推诿。同时，这种服从不是消极的，而是真心实意地去执行上级和组织的指令，尽责尽力实现上级和组织的目标，全心全意地去维护上级和组织的权威。

作为一种行政的行为规范，忠诚是行政组织体系和治理方式的内在要求。行政组织系统是一个有序的等级结构，它是通过逐级授权而形成的上下权力统属关系系统。下级的权力来自上级授权，下级的职责是完成上级确定的目标。在这种科层官僚组织结构中，上级与下级的地位是单向的，不可逆的，上级处于主导地位，下级处于从属地位。行政组织和治理方式这种特定的性质，必然要求下级必须服从上级，员工应该尊崇领导。从组织学的角度看，在行政组织关系内，行政人员是作为组织的一个角色而存在的，而不是一个自然人或公民。它是组织机器中的一个部件，或者说是组织实现其目标的工具，个人没有独立的地位和价值。当然，这并不否认行政人员作为个人具有的独立人格和作为公民拥有的权利，只是当他作为行政组织中的一个角色去处理与行政组织和上层的关系时，他（她）只能去服从和忠诚于组织，而不能强调个人的自由和独立。否则，行政组织系统就无法维持，行政人员也就丧失了作为行政角色的存在价值。公务员之家/为您整理

约翰·肯尼斯·加尔布雷斯曾经以权力效应的“双峰对称”理论解释个人服从的理由，并说明服从对实现行政目标的重要性。“双峰对称”理论认为，“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。［1］因此，组织系统中的个人服从是有效行使权力的基本保证，个人的从属地位是权力效应的决定性因素。自上而下的等级次序是组织高效运行权力所必需的，也是政府实现组织目标的必要保障。根据加尔布雷斯的理论，“内部权力和外部权力所形成的‘双峰对称’是一个组织有能力让人们服从其目标的首要条件”。［2］行政人员作为个体，或者作为下级，其基本职责与任务是执行上级的命令，他们的角色只是组织机构整体安排中的一个分子。“个人要服从组织的共同目标，这种对内实行的权力就使组织有能力在外部强调自己的意志。内部对外部起关键作用。这是行使任何组织权力的一个永恒的特征。”［3］在组织的协作体系中，个人的基本角色只能是服从与效忠。

二、行政忠诚困境的产生及其原因

可以说，行政忠诚不论对于行政组织系统的有效运行，还是对于行政人员自我价值的实现，都是很重要的。然而，人们在具体履行忠诚义务时，却常常陷入忠诚与道德自主性相冲突的伦理困境。

在公共行政实践的历史上，官僚组织中的服从与效忠既代表着高效率，也意味着个人有限的道德理性能力。这是工业化时代的产物，在资本主义自由经济的发展中起了至关重要的作用。政府组织正是通过这种高度服从的权力运行模式，为推进资本主义经济的发展提供了有效的制度保障。政府公务员之家/为您整理管理在统一指挥与严格的服从中创造了高效行政的经典模式。但是，官僚体制下的个人在服从权威的同时，其自身的理性判断与选择能力很低。由于层层服从的组织结构，他们不可能塑造个人完善的自主意识，也不能作为独立的个体选择行为。行政组织有国家的强制性力量作为后盾，组织中的个人通常无力摆脱组织的控制，在一个官僚制机制十分完善的组织环境中，个人的道德理性能力是极其有限的。在这样的情况下，个体的行为便出现了米尔格莱姆所说的“转换理论”，在官僚组织当中，官僚个体的态度发生了巨大的变化，即在严密的科层体制之下，以及以国家力量作为威慑力量的情况下，官僚个体“从为自己的目的而行动转换到作为纯粹的人为实现他人利益的愿望而行动”。［4］这往往会导致官僚个体只对拥有权力的上级指示负责，却不为上级所命令完成的行为负责。官僚组织成员在这种等级森严的体制当中，当个体作为行政人员进入官僚组织之后，他们所谓非社会化的、自然的人的特征就消失了，成为了执行上级命令的工具，其主要职责就变成了组织权力实现目标的工具和手段，从而导致了官僚个体的伦理自主性的严重弱化和工具化。

由此我们不难看出，行政忠诚可能会在一定程度上限制、压抑人们的道德自主性，降低人们的道德理性水平，使人们丧失某种道德判断力，甚至可能陷入盲目与迷信的误区。有学者指出，希特勒的第三帝国给世界带来的灾难，就是发生在一个严格的服从型官僚体制基础上的。正是行政官员的服从与忠诚，使希特勒病态的狂妄野心得以推行，罪恶的指令变成了血醒的现实。纳粹统治期间在奥斯威辛大量的罪恶行径，都不是当时社会上的病态狂或罪犯所为，而是那些正常的行政官员所为。这些纳粹德国的官员们在执行希特勒的命令时，都把它看作是服从上级的指令，全力以赴地支持和贯彻上级的决策是他们的职责，执行大屠杀的命令也只是履行职责而已。他们是坚定地忠诚于纳粹政府，或者说忠诚于希特勒的。

但是，没有人能否认，他们的服从与忠诚是盲目与愚蠢的，实际上丧失了理性自主能力。这与他们所处的官僚机器的性质密切相关。在官僚制度中，作为执行者的一般行政人员，甚至各级行政官员的道德选择能力都极其低下，或者说，官僚体制除了要求个人服从与忠诚以外，并不需要个人自主的判断与选择。组织中的职责对个人提出的要求，成为他们必须接受的美德，在这样的组织环境中，个人也就丧失了对善恶的辨析力，至少对上级的指令和决策的是非对错，没有了分辨力，也不愿意进行辨析。这样，当上级的决策失误甚至出现一些恶意的决定时，他们就会成为错误的推行者甚至罪恶的帮凶。

之所以会出现这一伦理困境，究其原因还在于行政人员的责任和义务之间的冲突。“责任”（responsibility）一词是行政伦理学领域的核心词汇之一。美国公共行政学家特里·库伯认为，责任应被界定为官僚组织中的个体对保障组织的高效率运行和维护公众利益所应负的职责和义务。相对于职责而言，义务更具有根本性。职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段，更多地体现于对所在组织的忠诚和服从，以保障组织的高效运行；而义务则更多地体现于对公民利益的维护，根植于我们对自己忠诚、良知和认同的信仰。正是对个体自身和公众利益的认知和价值认同造成了我们信仰的产生，进而指导我们以某种特定方式的行为。

因此，责任与义务的冲突就体现于官僚个体在面临组织利益与公共利益对立时的两难选择。选择忠诚于组织的话，保障了组织的正常运行，实现了组织的利益并使自己免于遭受报复，但是，却使公共利益受损，自身在接受公众委托时对公众所承担的义务、这种深植于内心的伦理自主选择受到了严重的挑战和扭曲；而反之，选择忠诚于公共利益的话，自身的伦理信仰得到了坚持，尽到了自身对公众承担的义务，但是却破坏了组织的权威体系，破坏了组织的权力运行，更使得自己被排斥在了组织之外。问题就在于，来自于组织和公众的两种权力和压力有时从本质上是不相容的，是根本上对立和矛盾的。按照中国的俗语就是：做了你要下地狱，不做你也要下地狱，从而使个体的伦理自主性的发挥和选择面临严重的两难选择。

三、行政忠诚困境的解决途径

确实，服从与忠诚伦理会导致对行政人员个体道德的压抑和消解，甚至可能成为错误与罪恶的帮凶，但是没有忠诚伦理行政体系又无法有效运行。那么，如何来化解忠诚伦理的这些内在矛盾，走出忠诚道德的困境呢？笔者认为，要解决这一忠诚困境，尤其是面临组织中出现的严重的贪污腐败行为，而官僚组织和公众存在着严重信息不对称，并对组织的监督缺乏效果的情况下，最为有效的伦理选择应该说就是行政检举。

在行政伦理中，“检举”有其特定的含义。美国联邦法律把检举揭发界定为“一旦雇员或候选人合理地确信发现了违背法律、规则或规定的证据；或者发现明显的管理失误、资金浪费、滥用权力；或者发现某些对公众健康和安全具有实质性的、特殊的危险，某些个人就会向公众揭露这些内部消息”。［5］“检举”是指组织内部的行政“个体人”通过越出组织程序的方式，向公众揭露组织内部的行政官员或部门违背公共利益、侵吞公共财富的行为。

需要注意的是，行政检举的提出并非违背了组织和公众对官僚个体提出的行政忠诚。这是因为，根据委托理论的主要观点，组织的存在就是为了更好地实现和维护公共利益而服务的，官僚组织的利益应该从属于公共利益。因此，“那些拥有这些角色的人一定要清醒的认识到，他们最首要的义务是公民义务。无论如何，当发现所供职的机构疏于为公民的利益着想，更没有为公民的最大利益着想时，所有的公共行政人员，实际上是所有的官僚组织成员都有责任去维护他们的公民利益。做不到这一点，就是违背了公众的受托责任，也是对公民责任的否定。”［6］

检举想成功就必须保证其有效性，这就要求检举必须具有直接性和明确性；必须是有证据的，可以被公开讨论的。但是，想要保证检举的有效性并不是件容易的事情。因为，一旦检举，组织内部的被检举者总会千方百计保守秘密，他们会施以各种手段，让检举者难以在组织生存。组织中的其他成员也会怀疑检举者的动机，怀疑他们揭发的事实是否真实，甚至会把他们当作喜欢刺探别人秘密的怪人，猜测他们的个人偏好与性格缺陷。由于检举总是伴随着不同政见、违背忠诚和控告，组织内部的同事会觉得检举是反常规的行为。与此相应的是，检举者的命运往往归于失败。那么，怎样才能使检举尽可能有效呢？

首先，必须赢得公众的信任与支持。如果公众对检举行为反应冷漠，或者漫不经心，检举者发出的信息就会因此而悄然消解。公众对检举者不信任，或怀疑他们的动机，检举就得不到支持。由于组织内部其他人觉得检举是超越组织程序的反常规行为，自然不会支持，唯一的可能是得到公众的信任与支持，通过披露内部消息，引起公众的舆论谴责，进而对组织内部的腐败进行治理。如果公众对披露的消息没有反应，无法形成社会舆论，检举的目的就难以实现。另一方面，如果公众无法自由地获得信息，或者由于官方的强迫性措施而无法作出回应，比如在一个高度集权专制的国家中，公众因缺乏民主的渠道获得政府内部的真实信息，即使公众了解某些信息，并有意制止政府内部的腐败行为，但极度的专制统治，使得他们无法采取任何有效的行为，那么，检举的结果也只能造成对检举者的伤害。

其次，检举行为要求正义的制度背景。在这种背景下，密谋、威胁、强制等不会有稳固的基础。由于专制统治经常对人们的所说、所想以及所听到的进行严格控制，检举就会变得特别困难，甚至具有悲壮的英雄主义色彩。正义的制度背景可以有效地保证检举者的控告行为及时得到公众的支持，一旦腐败行为曝光，马上就会引起公众的一致谴责，并受到法律的有力制裁。在现代民主制国家中，对政府组织内部的检举相对容易引起公众关注，并能及时得到监督部门与司法部门的支持，通过严格的查证，对违法行为进行公正的处决，最终确保行政责任的落实。在腐败日趋蔓延，成为全球性的普遍现象时，现代民主政治体制可以确保最高的检举有效性。

最后，必须保护检举者。政府内部的检举经常使行为当事人受到意想不到的打击，使他们陷于困境。尽管各国都有各种保护性法规与措施，如美国的“联邦保护法规”，但对检举者来说，检举的后果总是危险的。政府雇员的检举行为一旦在组织内部公开，经常就会受到同事和上司的疏离，并伴随各种报复。即使他们的工作很出色，在业绩评估时也可能得到很低的评价，遭到同事的排斥、降级甚至解雇也时有发生。所以，行政人员考虑是否检举时，一定要预计最坏的后果，准备成为悲壮的“道德英雄”。的确，检举至今还是一件危险的事情，检举者只有具备足够的勇气，才敢冒风险。因此，只有建立相对完善的制度，保护检举者不受报复时，检举才会最大限度地发挥其作用。

行政关系范文篇3

对于不同的情况，可以采用不同的标准来判断不作为行为与损害结果之间是否存在因果关系。具体可以分为以下几类：第一、因为行政主体的依照职权的不作为义务，使得行政相对人损害结果出现。但是若要证明，行政机关即使履行作为义务，也不能避免损害结果的出现时，不能认定为行政主体的不作为义务与相对人损害结果出现具有完全的因果关系。所谓的完全的因果关系，笔者认为是指不能要求不作为主体负全部责任。因为行政不作为是一种非常特殊的行为，是行政主体在没有任何行为的情况下，损害相对人的权利。没有行为就没有损害。所以导致损害结果的发生往往与行政不作为相伴的还有其他的行为，像第三人的行为；行政相对人自身的行为，都是可能引起损害结果的直接原因。此时就要求赔偿机关在具体操作的实际案件中，仔细分析，确定责任大小。进行合理的赔偿。第二、在行政主体依照申请没有及时履行制止职责时，他人的行为导致损害结果发生时，我们认为行政主体与损害结果之间存在因果关系。有两个条件，第一是有当事人的申请，第二是履行制止义务。两者缺一不可。此处的因果关系是非常好确定的，在当事人需要行政主体及时作出义务的情形下，行政主体在负有履行义务的同时不予做出或者怠于作出，而导致损害结果的出现。如果行政主体能及时的做出制止行为，那么就不可能产生现阶段的损害结果。第三、在行政主体依在出现损害结果后，应当履行消除义务但是没有履行减轻损害后果的职责，导使损害后果进一步扩大发展。有的情况下，行政机关对于已经出现的损害后果没有责任，但是依据法律、法规的规定或者是当事人的申请，应当附有消除减轻损害后果的义务，尽最大的可能把损害后果降到最低。实际上行政主体却没有履行。我们认为此时也是具有因果关系的。公民、法人或者其他组织有权利要求国家赔偿。通过以上的几种具体的分类，我们可以看出判断是否具有因果关系的标准，应当具体情况具体分析。采取某一种固定的规则标准，并不利于保护公民、法人和其他组织的合法权利，也不利于行政主体准确规范的行使自己职责义务。因果关系的产生是进行国家赔偿的基础，但是并不是所有的因果关系都可以产生国家赔偿。对于因果关系的阻却有一下两种：第一、缺乏因果关系的事实

1、受害人的过错。因为行政相对人的行为从而导致损害结果的发生或者加重损害结果时，在行政相相对人过错的范围内，完全的或者部分的免去国家赔偿责任，这是一种比较合理的分配责任的方法。

2、不可抗力。因为不可抗力而造成的损害国家不承担赔偿的责任。具体哪些情况属于不可抗力的范围，法律并没有给出明确的列举。理论界大体分为两种情形：

（1）自然灾害等。随着社会科学技术的不断进步，人类逐步提高了对自然灾害的预见能力（像如预测地震，台风等），但是，人类却无法阻止它。而且现实生活中，自然灾害对人们的生活和工作是产生很多恶劣影响的。

行政关系范文篇4

土地乃生存之本，虽经人为划分利用，但鉴于土地延绵且界域不分的特性，一方在利用土地及其之上的不动产时，不可避免地影响到相邻他方土地等不动产的使用。为调整和解决该利益冲突，早在罗马法时期就萌芽出专门规范此等利益冲突的法律规范，只不过没有以“相邻关系”概念相称罢了，真正确立相邻关系理论则是在资本主义时期。此后，相邻关系在世界各国的民法制度中予以传承并不断扩展。自1986年《民法通则》始，经《民通意见》至《物权法》颁布，相邻关系制度在我国立法上实现了从无到有的转变。但是一项制度存在的价值不仅在于其对权利的确认，更在于其对权利的保护。就民法相邻关系制度而言，具有两种意义上之保护手段。一种是针对平等自然人间的赔偿和补偿制度，另一种是行政行为介入时的补偿制度。于第一种情形自不必多言，是民法制度价值和规范目的的主要体现。关键是当行政行为介入相邻关系时应如何解决补偿问题？质言之，当以公共利益为目的的政府行为侵害个人相邻权时，应赋予何者更优先的考量地位？得出最终判断的依据是什么？对于受损害方又该如何救济？这些尚未解决的问题就是本文之出发点和拟研究之内容。

二、相邻关系补偿之理论前提

1．自然人之限度。相邻关系最根本之任务在于使双方权利义务之间确立一条合理界线，法律完成这一任务的技术就是设定一种特殊义务，称为“容忍义务”。关于这一问题于解释论存有不同见解。第一，情势限制理论。该理论依据“所有权承担义务”之精神构建，故其又称为不动产所有权之“情势义务”理论，含义为：每一块不动产都和它的位置、状况、地理环境、风景、大自然等因素，也就是它的“情势”紧密联系。因此，不动产所有权人在行使其权利时必须考虑这些情势并遵守因“情势限制性”而产生的社会义务，在其特定情势下从土地获得收益或为处分。该理论强调不动产所有权的享有和行使必须服从于社会的平等和公众利益。第二，强制牺牲论，又为“私法的强制牺牲”说，为德国近代法上一项重要概念，它认为法律之所以要求相邻关系中一方当事人须向另一方当事人支付补偿金，其理由在于相邻关系中不动产所有或利用权受限制的一方付出了私法上的“强制牺牲”。这种强制牺牲的关键，在于加害者的行为本身具有合法性或公益性。可见，按照上述理论，相邻关系中容忍义务存在的重大依据在于相邻一方之行为具有合法性、公益性或者说为公共利益而为之。而政府作为社会服务部门其为执行公权力而从事的行为具有天然的公益属性，所以当以公共利益为目的从事政府行为或政府授权主体所为行为，公共利益优先于个人利益，相邻自然人应负一定的容忍义务。但是这种容忍不是无限度的，它必须在一定范围内方能发生。

2．行政行为之限度。相邻自然人之间的容忍义务毋庸置疑为双方互负形式。而在实践中，一些不动产，例如城市道路、广场，均伫立于土地不动产之上且由公共行政机关供给公众使用。这些“公物”与周边相邻的“私物”———常见的是私人土地不动产、建筑物等，理应属于《物权法》上之相邻关系。但由于主体地位间不平等性，此类行政机关与自然人之间的相邻关系所涉容忍义务就成为了自然人的单独责任，那么相对应之行政行为之义务为何？这无疑是处理行政相邻关系纠纷的难题与关键所在。各国对此亦进行了长期探索，形成了诸多理论，譬如法国损害“异常性”标准、德国之“场所惯行性”理论、日本之“忍受限度”论等，不乏有益尝试。这些理论共通之处在于，均认为行政行为必须基于社会公共利益之需要才可使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，而自然人的容忍义务不能超过社会正常的、一般人的容忍程度。但是具体落脚于司法实践却远比理论复杂，法官需在事实与规则之关联度上权衡各方利益，进行能动的司法。有学者对法官可参考的具体因素作出有益归纳，值得借鉴：第一，行政行为是否具有正当的权益。第二，受损利益的性质与程度。第三，行政行为的性质和程度。第四，行政机关是否能采取经济、技术上的可期待的防止措施。第五，行政行为是否违反了公序良俗原则。第六，行政行为是否违反了当地习惯。通过对以上标准的判断，才能得出行政行为是否优于自然人相邻权并加以补偿的合理性结论。

三、我国相邻关系补偿的法律评价

无可厚非，从《民通》原则化规定到《物权法》体系化安排，相邻关系制度在我国民法框架内逐渐得以完善，相关内容也较之过往更为丰满和翔实。但是就补偿制度而言，却难以令人满意。这主要表现于以下几个方面：

1．赔偿、补偿不分。按照民法一般理论，赔偿发生之情形在于一方存在过错，适用过错责任原则和无过错责任原则。相比之下，补偿则出现在双方均无过错，适用公平责任解决纠纷的情况，属于非过错归责形式。就公权力介入相邻关系而言，因行政行为行使是以公共利益为目的，不存在故意损害相邻关系权利人的情形。因此，只产生相应的补偿问题而非赔偿。按照这一理解，《民通》第83条和《物权法》第92条中，所指赔偿应做扩大解释，理解为补偿和赔偿。因为在这两个条文之中，并没有明确相邻关系主体是否在过错情况下才承担赔偿责任，所以83条和92条中造成损害的情况应该按照《民通意见》第99条的规定，分情况对待。

2．补偿客体不明。我们暂且把《民通》第83条，《民通意见》第99条，第100条，以及《物权法》第92条之规定统称为相邻关系补偿条款。就时间顺序而言，补偿主体在上述三个法律文本中经历了如下变化：不动产相邻方—→相邻一方—→不动产权利人。《民通意见》作为对《民通》的解释文件，其所称相邻一方应该与不动产相邻方属同种含义，且就《民通意见》所涉及之相邻关系类型看，亦未曾脱离不动产的射程范围。所以前两种补偿主体应属相同内涵。然而，物权法中不动产权利人是否与不动产相邻方内容一致？答案是否定的。从文义上解释，应涵盖了所有不动产使用权人，“不动产权利人”包括所有权人、他物权人、债权人。而“不动产相邻方”范围则更加广泛，除上述所有不动产使用权人外，也包括无权占有人。显然，这一范围太过宽泛。通说认为，相邻关系的本质在于规范和协调不动产利益，而这种利益必须是正当且合法，同时鉴于补偿的无过错性，无权占有人应首先排除在外。故物权法的主体规定更为合理。

3．补偿标准模糊。虽然上述条款或明确或隐含了补偿含义，但对于补偿标准却未加规范。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》中虽规定了调节、起诉两种救济途径，但具体如何补偿则未有涉及，而物权法更是对此问题只字未提。《民通意见》将补偿标准定位于“合理”，实难说是精确的衡量标准，因此，在实践中，如何就补偿方式和数额进行确定就成为了影响执行的重大障碍。

4．补偿类型狭隘。通过上述回顾，不难发现，《民通意见》中仅对排水相邻关系和通行相邻关系作出补偿规定，那么是否意味着其他类型的相邻关系均不存在补偿问题？显然，我们的答案只能是否定的。应该注意到的是，在由人民大学民商法研究中心主持的《物权法草案建议稿》第204条中，规定了履行相邻关系义务一方的补偿请求权。其内容为：因履行相邻关系义务而受损失的，可要求受益人予以补偿。该条文作为一般性适用条款，规范所有类型相邻关系的思想值得肯定。但是这一条文单独出现在相邻关系一章节中，略显不妥。应把补偿制度的条文分别规定于其所属的各个具体的相邻关系中似乎更为合适，易于实务操作。具体解决方案将于下文继续探讨。

四、相邻关系中行政行为对自然人补偿之完善途径

1．补偿性质。在调整相邻关系冲突的补偿规范基础上，各国(地区)形成了一定的补偿金制度。包括德国在内的日本、意大利和我国台湾地区均规定有补偿金制度，但用语不尽一致。有称“损害赔偿”，有运用“补偿”一语，亦有使用“损害补偿”。虽名称不同，却于设立该制度所欲达成之目的上并无差异。概览之，补偿金条款于内容上可划分两类：一是对价性质的补偿金，一是补偿性质的补偿金。对价性质的补偿金不以损害的实际发生为必要，即使没有发生损害，也要支付补偿金。与此相反，补偿金之支付以有实际损害为必要，但不以过失为要件的，则属补偿性质的补偿金。如台湾地区民法第783条：“土地所有人因其家用或利用土地所必要、非以过巨之费用及劳力不能之者，得支付补偿金，对邻地所有人请求给予补偿。”该条所指的补偿就属于第一种意义上的对价补偿金。而我国《民通意见》规定的补偿金则属于第二种意义上的补偿性补偿金，即当相邻一方在必要限度内使用并采取适当的保护措施的，如仍造成损失，由受益人合理补偿，这一做法与德国类似，但德国法规定则更为翔实，值得我国借鉴参考。

2．补偿主体。根据上述讨论，相邻关系补偿问题大致可以依据主体标准区分为两类，第一类是自然人之间因相邻关系发生的补偿；第二类是行政主体与自然人之间因相邻关系发生的补偿。下文笔者将就第二类补偿做进一步分析。根据《物权法》第92条的规定，补偿主体为不动产权利人，那么行政主体（或称政府部门）是否包含在内？按照物权法第二篇所有权的规定，物权所有权包括国家所有权、集体所有权和私人所有权，可见国家可以作为不动产权利人之一类，其主体的合法性不容置疑。具体到相邻关系中，当政府作为不动产权利人行使权利时对自然人形成损害的，理应承担相应的补偿责任。

3．补偿客体。补偿客体即受行政行为影响的相邻关系中的自然人。然而，此时的自然人具体范围如何，是否包括一切不动产权利人？尤其是当不动产所有权人与使用权人或者不动产他物权人不一致时，是择一补偿还是全部补偿？需作进一步讨论。如前所述，当补偿对象为所有权人时固然简易，如若实际损失发生于非所有人（如他物权人、债权人）之上，此时依照第三人损害计算理论，使所有人得向侵入者（本文中的政府部门）请求，而后再转让实际受损者，或依情形由该非所有人代位所有人请求补偿，难免周折。相邻关系的基础在于协调邻里利益，平衡冲突，实际使用人或者占有人作为相邻关系影响的直接对象，应该承担相应的权利和义务，大可基于简化的考量，类推赋予他们直接享有补偿权之地位。而国外判例和通说也认为补偿客体除包含相邻不动产所有人外，还应囊括不动产使用权的占有人。当两者非为同一人时，补偿请求权的主体应为实际不动产的使用人。于此，德国民法典第九百零四条规定或可参考。

4．补偿标准。在现有关于相邻关系补偿的法律规定中，立法者对补偿标准问题采取了一种模糊态度，将其定为“合理”层面上的补偿。然而，究竟何种补偿是合理的，判例和学说有不同理解。一种观点认为补偿不等于完全的损害赔偿，补偿相对于损害赔偿请求权而言具有从属性。另一观点坚持全部的损失补偿，因为只有这样，施加给受害者之私法利益上的容忍义务才能充分的补偿。以土地征收制度补偿标准为例，目前我国遵循的是不完全补偿原则，而就我国实际情况来看，采取公平补偿似乎更为合适。补偿能否实现全额的补偿与一国的经济状况、财力有密切的关系。行政行为对于自然人的补偿标准必须以该国经济发展程度作为其制定的依据，还要充分保障公民权益的损失降到最低点。我国是一个发展中国家，处在社会主义初级阶段，实行完全补偿虽然是保障公民权益的理想状态，具体实行起来由于财力不足等原因颇为困难。根据我国的实际情况，采取公平合理的补偿标准比较合适，而公平合理的补偿标准并不排除全额补偿，如果条件允许亦可给予全额补偿。

5．补偿原则。第一，人权保障原则。根据宪政法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。我国宪法第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”行政补偿制度必须服从人权保障原则，以人为本，建立科学、合理、充满人性化的补偿保障机制，以充分保障公民的合法权利。第二，利益平衡（公平负担）原则。行政主体作为社会公共利益的代表者，在依法行政过程中其某些行为可能会造成公民的特别损失，对这些因公益需要而导致的特别损失，由受损失人个人承担是不公平的，代表社会公共利益的国家要对此承担补偿义务，这样一方面可以使受损失人尽快地恢复并维持正常的生活，另一方面可以督促行政主体更加谨慎地行使自己手中的权力，一旦对公民造成特别损失，要将其控制在最低程度，避免给受害人造成更大的痛苦。

行政关系范文篇5

关键词：行政机关；内部法律关系；纠纷解决机制

我国正处于社会转型的特殊历史时期，且这个转型期还将持续很长一段时间。在一元的社会结构向多元化的社会结构转变过程中，社会主体的多元化将导致利益的多元化，加之社会主体权利意识的日渐增强，令社会纠纷日益增多，且纠纷的形式将日益复杂。司法因其自身难以克服的局限性使得诉讼这一纠纷解决方式并不能成为万全之策。行政机关解决纠纷机制因“直接、快捷、专业性强、成本较低”等优点逐渐为国家、社会、当事人所青睐。我国行政机关解决纠纷机制有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政信访等多种形态，可以解决多种行政纠纷问题。在行政纠纷的多种形式中，行政机关的内部纠纷占了很大一部分。我国行政机关机构复杂，人员众多，其中的内部人事关系和行政机关之间的权限争议，是此种行政纠纷的两种表现。本文拟从这两种行政纠纷入手，对行政机关的内部法律关系进行梳理，以期对我国行政纠纷解决机制的完善有所裨益。

一、行政机构内部劳动人事争议中的法律关系

剖析行政机关的内部法律关系，首先要先界定行政机关内部行为的性质。行政机关内部行为是指行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关组织、指挥、协调、监督等行为。行政法学界对于行政机构内部行为是否属于行政行为，有两种观点：一种是否定说，其理由是：①内部行为只影响政府内部，其得失问题，通过承担内部行政纪律处分的方式解决，不在行政诉讼之列，不属于行政行为的范畴；②内部行为是基于行政隶属关系而为，内部隶属关系不是法律关系，而是组织关系。另一种是肯定说，称其为内部行政行为。其主要理由是：该种行为也是为法律所规定的，因此是产生法律效果的行为。笔者认同否定说，因为对予行政行为概念的界定是以行政诉讼制度为其产生的背景并为行政诉讼制度服务为目的的，对于不宜由司法审查的内部行为应当排除在行政行为之外，不能称其为行政行为；在概念指称上，也不能界定为内部行政行为。

根据行为的性质也可以把行政机关内部行为分为两类：第一类是工作性质的，如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等。第一类内部行为由于不涉及具体相对人的权益，行政机关之外的公民、法人或其他组织与之没有直接利害关系，故不能称为行政行为。第二类内部行为则不同，它直接涉及国家公务员的权益，公务员在其实施具体行政行为时，它完全是代表行政机关而为，是行政机关的化身，而在行政机关对其实施监督任免、考核、调动、决定工资、福利待遇等行为时，它是作为行政机关的相对一方，与行政机关发生法律关系。这类法律关系介于第一类内部行政法律关系与外部行政法律关系之间，甚至更多的接近于外部行政法律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，给其人身权、财产权导致的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。所以，内部人事管理行为和外部具体行政行为一样，都可能侵害到相关公民的合法权益，只不过作为内部管理关系的对象是具有特殊身份的公务员。因为行政机构内部劳动人事争议中的主体是行政机关和公务员。因此，行政机构内部劳动人事争议中的法律关系主要是行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷关系。

关于行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷的处理，目前《公务员法》只规定了可以复核和申诉。我国行诉法第12条第三款规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。但如果这类行政行为影响公务员作为公民的基本权利，人民法院应该受理。即行政机关对内部劳动人事纠纷的处理结果只要不涉及相对人作为公民的基本权利和地位，相对人就不能向法院请求司法救济。

法律面前人人平等。公务员不能因为其双重的身份而否定其作为普通公民所享有的权利。为受到某些内部行政行为侵害的公务员提供司法救济是平等原则的要求。对行政行为的研究着眼于对外部相对人的合法权益进行司法救济，对内部行为的研究则应当着眼于对公务员的合法权益进行司法保障。传统的行政诉讼理论着重于对外部相对人进行司法救济的研究，而对于同样具有公民身份的公务员权利的司法保障则较少论及。事实上，公民经法律程序进入国家公务员队伍以后，其原来的身份及其法律地位并不因此而丧失；公务员无论担任多高的行政职务，他仍然不失为一个公民，其作为公民的法律权利义务依然存在。目前，部分行政法学者也认识到内部行政法律关系中，如果行政机关的内部管理行为涉及到工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，应该被纳入行政诉讼的范围。对公务员实施开除或辞退等有关公务员基础身份的处分，对被处分人的权益构成极大的影响，这类行政行为也应当接受司法审查。将行政机关的部分内部行为纳入行政诉讼受案范围，很有必要。

二、行政机关之间的纠纷解决中的法律关系

行政机关之间的纠纷主要表现为权限冲突。我国行政法律体系本不是很完善，行政机关的权限与职责规定有的非常笼统、不明确，有的相互矛盾、不严谨，有的甚至没有规定，导致行政执法体系比较混乱，加上行政执法人员的素质参差不齐，实践中发生权限争议便屡见不鲜。

行政机关之间的权力争议既可能发生在国务院的各部委之间或同一地方政府的不同部门之间；也可能发生在不同地方但同级别政府的不同部门之间；还可能发生在上级政府部门与下级政府或下级政府部门之间；甚至可能发生在国务院与地方政府之间以及上下级地方政府之间。这些争议既包括积极的权力争议，即主张只有自己或与自己同性质的机关才有某项权力，而否认对方有某项权力；也包括消极的权力争议，即否认自己具有某项权力(这种权力可能难以带来利益却徒添责任)，现实中部门之间的许多“踢皮球”现象就属于这种权力争议。发生在行政机关之间的这些争议不仅可能导致行政系统内部的纠纷，而且往往使行政决定之间互相矛盾，直接影响行政相对人的权益。有些权力争议虽不直接影响相对人的权益，却直接影响公共利益。

我国行政机关之间权限争议现象的大量存在导致行政系统内部纠纷不断，影响行政机关的威信和行政相对人的权益。目前，由于缺乏制度化、规范化的解决渠道，这些争议难以及时有效的解决。

我国现行法律法规对行政机关之间尤其是各级政府部门之间的权力分割并不明确，对争议的解决机制更是涉及甚少。《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》以及两个《特别行政区基本法》等，只是粗线条地规定了各级政府的职责权力，对政府各部门的权力并未涉及，对部门之间、部门与下级政府之间权力争议的解决机制、机构和程序等少有规定。相关的条文只有：《立法法》第86条，“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”至于争议机关如何申请裁决、国务院裁决程序如何、有无时限规定等没有明确。

在行政实践中，行政机关之间权限争议主要有一下几种解决方式：一、由争议机关的共同上级行政机关解决，以前一般由各级政府办公厅（室）或监察机关等协调解决，必要时由行政首长出面解决，现在主要由各级政府的法制办具体承办或协调解决。二、通过部门之间自行协调解决。我国各级政府尤其是国务院，成立了大量的部际协调组织，这种协调组织主要是协商处理“齐抓共管事项”，同时也协商解决部门之间的权限争议。目前，这两种解决方式由于制度化、规范化严重不足，既缺乏具体的法律法规依据，又没有相关的程序保障，对权限争议的解决往往不及时、缺乏权威性。

除上述两种解决方式外，还有一种间接地解决行政机关权限争议的方式，即行政诉讼。在法律对行政机关的权限有明确规定的情形下，无权行政机关对行政相对人依有权行政机关的行政决定（如许可或确认）所为的行为进行处罚或否定，或者有权行政机关对行政相对人依无权行政机关的行政决定所为的行为进行处罚或否定，就可能引发权限争议；通过行政相对人提起撤销之诉，法院经审理判决撤销无权行政机关的行政决定或维持有权行政机关的行政决定，这种权限争议就被间接地解决了。另外，对于消极的权限争议，由行政相对人提起行政不作为诉讼，也可以在一定程度上得到解决。不过，由于我国不是判例法国家，法院对特定案件的判决不具有推而广之的效力，这些类型的行政诉讼难以成为常规的、有效的权限争议解决方式。况且，一旦发生相关行政机关主动介入引发权限争议的情形，按现行规定，法院就不能直接判决行政机关之间的权限争议，只能逐级上报至相关上级行政机关解决权限争议，然后才能就讼案作出判决。这样将使案件久拖不决，影响司法效率和相关权益的维护。因此，必须构建新型的诉讼种类才有望解决。

三、结语

我国行政机构内部劳动人事争议和行政机关之间权力争议现象的大量存在以及得不到及时有效解决的现状，不仅导致行政系统内部纠纷不断，影响行政机关的威信，更为严重的是，行政相对人的权益或公共利益常常成为行政机关之间权力争议的牺牲品。通过梳理行政机关内部法律关系，我们可以更为清晰的看出行政机关内部纠纷亟需完善的几点：一方面，应该通过完善相关法律法规，明确规定各级政府及其职能部门的权力，尽可能减少行政机关内部纠纷的发生；另一方面，尽早把部分内部行为纳入诉讼范围，并通过采取各种其他措施不断完善解决行政机关内部纠纷的法律机制，以促进法治政府的早日到来。鉴于本文旨在梳理行政机关内部法律关系，于此不再赘述。

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行政关系范文篇6

【内容提要】民主和责任，是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，也是支配政府行为的内在价值取向。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。本文从政府与公民的关系、政府内部间的关系等两个层面，分析了公共行政的民主和责任取向的内涵和意蕴，对中西方公共行政实践中若干问题进行了剖析，并提出了相应的对策建议。

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一、在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二、权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能

够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各?缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋员3种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡难纤嘈院凸娣缎浴?/P>

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈。

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三、由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。

3.公共行政的民主取向和责任取向借助于法律、法

行政关系范文篇7

摘要：政治与行政的特殊关系，既在于最初的行政学脱胎于政治学，密不可割，也在于政治与行政分合关系的历史流变，在于围绕政治行政二分法进行的不休争论和思考。笔者以为，把政治与行政二分法放置于历史的视野，审视政治行政关系的分合演变，有助于我们全面把握二者关系，正确认识其现实意义和价值。

一、西方国家政治与行政关系的分合演变

(一)混沌时期：行政从属于政治

以英国为例，英国于1688年正式确立了资产阶级君主立宪制，但政治制度的改变并没有带来政治与行政关系的变化，和过去一样，英国社会中政治与行政之间界限不清，行政只是作为政治的组成部分出现，行政功能受政治的支配。尤以行政官员的录用为甚，当时英国官员的录用制度仍沿袭带有封建色彩的“官职思职制”——由国王、大臣或贵族议员掌握直接任命官员的权力，这不仅导致了严重的舞弊和腐败，也使得行政官员受政治恩主的钳制和掌管，行政功能实际上就是政治统治的体现。美国也同样也经历了一段行政从属政治的混沌时期，十九世纪美国的行政以“政治分赃制”为标志性特征，执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信，行政官员与所在政党共进退，政治分赃制下的行政官员是政党的附庸，政府行政从属于政党政治，毫无独立地位可言。

在这一时期，政治与行政的关系基本未进入人们的视野，部分重要原因是当时学界普遍相信亚当．斯密关于市场这只“看不见的手”的观点，认为依靠市场就可以自动调节经济活动的运行，政府只须当好“守夜人”，完成防卫、法制和市场秩序维护等有限的职能。这种观点的流行使得在实践中政府以“政府要好，管得要少”的原则行事，政府行政事实上处于“人微言轻”的弱势地位，既不可能很好地履行政治意志执行的职能，也无法成为与政治并论的另一方，总体来说，该时期政府行政活动从属于政治且职能弱小，行政关系处在完全政治化的状态中。

(二)混沌初开时期：政治行政二分的提出

从十九世纪中期开始，美国行政体系面临着诸多问题的挑战，一方面是行政分赃制的弊病大量显现，致使政府行政效率低下、管理混乱、贪污舞弊现象严重，连带政治也处在极不稳定的状况。另一方面，十九世纪末期，随着美国从农业社会向工业社会的转型，大量的农村人口涌入城市寻求工业化发展中的机会，城市化进程加速，城市设施供给与需求之间的缺口加大，良好的城市管理与政府行政成为了稀缺品，政府面临着管理的困境，要求政府行政职能超出简单的防卫、市场秩序维护等有限的几项理论预设，行政职能应变得复杂化和多样化，以应对不断出现的矛盾和问题，来满足社会变革所提出的要求。在此情势下，政府行政的地位和作用开始彰显，人们认识到，再将行政置于政治范围中一隅，使行政作为政治的附属品而存在已不再合乎时宜。

顺应当时社会现实提出的要求，1887年威尔逊在《行政学之研究》中明确提出：“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”…，这段话可视为对政府行政地位的正名，政治行政二分白此被正式提出，成为了学者关注的焦点，1900年，古德诺发表了《政治与行政——对政府的研究》一书，对政治一行政二分做了进一步的全面深入探讨，古德诺认为，无论政府体制之间的差异如何，所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，政治的功能和对国家意志的表达有关，执行国家意志的功能称之为行政。

与理论上政治行政二分的提出相一致，在实践中，诸多西方资本主义国家进行了旨在使行政脱离政治控制与影响的政府改革，如美国针对“政治分赃制”进行了著名的文官制度改革，“行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个独立的技术性领域”，经过改革，西方国家的政府职能和行政权力得到了极大的扩张，“守夜人”政府向全能型政府过渡转型，政府原有的行政管理模式和价值理念也遭到了摒弃。政治一行政二分法下，如何提升政府行政管理的效率成为广受关注的课题，正如威尔逊指出的：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”¨与此相应，以提高生产效率为中心的泰罗的科学管理方法应运而生，它不仅在企业管理中广泛运用，也在政府行政管理中得以大量采用，而韦伯的官僚制理论成为了西方公共行政的重要理论基石，官僚制以其技术理性见长的优越性提升了公共行政的效率。

(三)行政强化时期：政治让步于行政

1929—1933年的经济危机使整个资本主义世界面临着崩溃的危险，以凯恩斯主义为基础、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，使危机得到了解救。此后，政府干预经济与社会生活成为了普遍共识，政府的行政权渗透到了社会生活的各个领域，政府已不再扮演“守夜人”的角色，而是成为了经济和社会事务管理中的主导力量，所谓“行政国家”正是这段时期的产物。美国行政国家的兴起，使得行政机构和行政人员大量增加，行政职能和权力大为扩张，与此同时，由于行政事务日益复杂，行政人员拥有的自由裁量权也迅速增长。

在这个时期，从行政系统本身来看，行政官员的地位和作用越来越显著，其被赋予的权力和职责已大大超越了布隆赤里所言的“行政管理是国家在个别和细微事项方面的活动……政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”；从行政系统与政治系统的关系来看，起码有以下四个原因使得“政治系统对行政系统的指导和控制越来越难”，一是技术的进步和专业知识得到了越来越广泛的运用。在政府行政运行过程中，有关立法事项和民事、行政案件越来越多地涉及专门技术和专业知识，因职业便利、常任制造成的熟练，这些技术及知识多为业务领域内的行政官员掌握或垄断，而政治家实际上远离了要求专门技术知识的公共政策领域；二是行政事务的复杂化。在行政事务日益复杂多变的情况下，立法机关更不可能制定出包罗万象的法律规范来完全约束政府的行政行为，越来越多的社会事务只能交给行政机关与官员来自由裁量及处理，因此，在事实和法律上行政机关就被赋予了较之过去更多的自由裁量权，导致行政系统掌握了过去为政治系统所拥有的部分权力；三是议会民主日渐衰落。十九世纪以后，由于政党制度日益发展和多数党内阁对议会的控制，议会民主日渐衰落，不仅议会对政府的监督作用弱化，立法权旁落于行政机关的现象也频有出现。四是官僚制的产生和完善。政治行政二分之下，官僚制的确立有利于行政效率的提高，行政官员借官僚制取得了巨大的权力，进而对社会事务进行全面的干预。总而言之，这一时期受各种因素的作用，行政系统的地位及作用得到了极大加强，原属政治系统的部分领地已被行政系统占领，政治让步于了行政，政府行政具有了极其浓厚的政治色彩。

(四)混合时期：政治行政二分遭受批判

1969—1982年，美国经历了历时l3年的滞胀时期，实际GDP平均增长速度只有2．9％，与此同时通货膨胀率前所未有地高涨，年平均通货膨胀率达到10．46％。滞胀使得政府行政面临着双重问题：一是如何进一步提升行政的效率和质量——以最少的钱完成最多的工作为纳税人提供更好的服务；二是公共行政管理过程如何实现和增强社会公平，以化解尖锐的社会矛盾，总括来说即为效率与公平的问题。在理论上，与此相回应的是，出现了强调社会正义和社会公平、突出政府行政管理“公共”性质的新公共行政运动，以及以弹性市场机制为基础．主张采用商业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位改革和再造以提升公共管理水平和质量的新公共管理运动。

尽管两者关注的重点存在很大的差异，但在政治与行政的关系问题上，新公共行政和新公共管理却一致地反对政治行政二分：一是新公共行政运动反对政治与行政的分离，时代的变化要求行政不仅是政策的执行，也要参与进行政策的制定，而且，行政管理者要把社会公平的价值理念带入到政策的制定和执行过程中；其次，新公共管理运动旗帜鲜明地提出政治和行政实际上是密不可分的。在“新公共管理”看来，行政具有浓厚的政治色彩，政策制定与行政管理不可能截然分开，行政管理者必定要参与到政策的具体制定过程中去，对社会价值进行权威性的分配，成为政治生活中有影响力的组成部分。由于滞胀引发了各种激烈的社会矛盾，因此为了有效缓解矛盾，政治系统和行政系统开始摈弃以往各自为政的习惯做法：行政官员开始注重社会公平价值目标对行政行为的引领，设法对社会公民承担更多的政治责任；政治官员则不再回避社会生活，重新介入到行政事务当中，增强了政治系统面对社会问题的活力和能力。从理论和实践两个方面看，这个时期，政治与行政二分在理论上遭受了自产生以来最严厉的批判和质疑，而在实践中，政客与行政官僚的职责之间也不再是泾渭分明，政治系统与行政系统之间的界限变得模糊不清，开始走向了相互间的混合(也有学者将其称之为“整合”)。

二、政治行政混合是一种新的二分法

从最初的行政内涵于政治，到政治和行政两者的分离，再回到政治与行政之间界限的模糊化，政治与行政分合关系在实践中的历史演变呈现出了“终点又回到了起点”的特点，政治行政二分只是政治行政关系当中的一段插曲，一切似乎没有改变：政治与行政二者不可分割。政治行政二分在实践中被远离，学者们更是对它提出了犀利的批评，政治行政二分被归入了历史的故纸堆，美国政治学家J·E·安德森就曾如是说：“除了少数几个老古董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政治一行政二分了”。那么，如何全面理解和评价政治行政二分?

学者对政治行政二分的历史功绩予以了一致的肯定，首先，政治行政二分将多党制下政党之间的竞争限制在了政治领域，消除了政治分赃制下党派竞争对社会造成的破坏性影响，在实践中对当时的社会进步和发展有着巨大的贡献。其次，就理论价值而言，人们也普遍认为，政治行政二分的提出，使得行政学从政治学中独立出来成为一门独立学科，如胡象明就认为，政治与行政两分法观点的确立，对于行政学的形成和发展有着至关重要的意义，另有学者指出，如果没有政治行政的两分，就不可能产生今天的行政科学的体系大厦。笔者认为，上述观点不庸置疑，政治行政二分原则的确适应了十九世纪末西方国家时展的需要，它既具有历史的必然性，同时又作出了历史性的贡献，具有重大的历史价值。那么，政治行政二分在实践中是否还有其适用性?当今这种混合型的政治行政关系是否已背离二分法?

历史发展到现今，在实践中政治与行政的关系已经趋于混合，但是，这种混合的关系与最初行政从属于政治、行政就是政治的组成部分这种情形是有着本质区别的，政治行政关系的历史演变并非真正的“终点回到了起点”。当前，政治和行政的混合并不等于二者的混同，混合仍以政治与行政的基本分离为前提，政治与行政在执行的主体、职能划分等方面仍然有着明显的不同。例如：当前行政官员虽被赋予政治角色的功能和作用，但是其主要精力和时间依然用于执行政策，政客们绝大部分精力仍集中在政党内部事务和政策制定上；行政与政治官员的界限趋向模糊化，但最终制定政策的合法权威仍然是各个国家的政客；较低层级的文官与政治之间仍然保持着一定的界限，政治与行政角色的模糊化更多地发生在政府的高级职位上，数量有限。

曾有学者认为，“从某种意义上说，政治与行政的混合只是一种新的二分法”，笔者非常赞同这一观点，追根溯源，威尔逊、古德诺对政治和行政进行的划分，并非绝对的完全分离，政治行政二分法的重要意义在于它昭示着后来者政府存在着两种不同的职能：表达国家意志以及执行国家意志上的职能，两种职能应当基本分离，但绝非完全分离。作为表达国家意志的政治和作为执行国家意志活动的行政，实际上是存在于一个统一的过程中的。就具体的行政事务和公共事务而言，政治和行政实际上也无法做到完全分离，无法人为割断。所谓绝对的分离，只是政治与行政二分法的一种理想状态，永远不可能达到。在实践中，官僚机构和政策制定机构中诸多事例正在说明，当代政治与行政的关系只是不同于初期的另一种形式的二分，在这种新的二分法中，政治与行政角色虽在具体的事务中发生着密切的联结，但在其职能定位上却是基本分离的，如果以此来审视当代政治行政关系的话，可以认为：政治行政二分法并未宣告终结，它还在用新的形式表征其强大的生命力。

三、政治行政二分的现实意义和价值

(一)提升效率是公共行政的恒久目标

在政治与行政两者分离的情况下，行政相对独立于政治领域，效率研究则成为行政学的主要课题之一，凡是能够有利于效率提升的组织结构与技术，都能为公共行政所用，例如，登哈特认为，行政二分法下，政府行政与任何组织的管理是相同的，效率是其首要目标，因此，公共行政领域可以从企业管理领域学到很多东西，企业管理的技术和方法得以在公共行政领域广泛运用，正是在这一点上，政治行政二分取得了巨大的象征性影响力。上世纪80年代，新公共管理运动对政治行政二分法提出了批评和质疑，但如果深究新公共管理运动的主要内容，无论是弹性市场机制的引入，还是私人企业管理技术和方法的借用，其实都是建立在政治一行政二分的原则之上的，在相对独立的行政领域用技术手段或市场外生力量等来进行管理和调节，效率的提升就具有了可达性。

从当代来看，无论是理论上还是实践上，技术化和科学化依旧是政府工作中的重点，至今为止没有哪种理论或观点完全脱离了对行政效率的追求。正是在政治行政二分的观念之下，公共行政在西方成为了“真正的独立的技术性的领域”，民主和效率也在政治和行政两分法的观念中得到了统一。在中国，提高效率已被提上政府的议事日程，党的十六大指明了深化行政管理体制改革的方向和目标，这就是：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”从现实来看，中国的官僚制还处在初步建设阶段，私人管理的技术、理念开始引入到政府管理的实践中，公务员制度仍不够完善，由于这些因素的掣肘，公共行政还未能成为一个高效的领域。把握政治与行政的相对二分，将使得效率保留其在中国公共行政领域中的重要地位，提升效率也将成为中国公共行政的恒久目标之一。

(二)保持行政机关的相对独立性

我国的实行的是中国共产党领导下的一党执政多党参政的制度，政治领域和行政领域两者都处于中国共产党的领导下，政策的制定中体现了党的思想，政策的执行也处在党的控制之下，政府机关在党的领导和控制下开展工作。同时，由于中国特定的党政关系的存在，党政不分、以党代政的情况比较突出。从制度安排和实际层面观察，中国的政治和行政两者之间相互整合，是一个统一的整体，和西方国家政府系统虽有区别，但同样相互影响和作用、关系复杂。

从学界的观点看，我国行政学界普遍认为在中国政治国情下，政府行政不能脱离政党政治。如有学者从公共政策的角度指出，“政府行政过程实际上是一个执行政策的过程；而政党政治过程则是一个制定政策的过程，政府行政与政党政治两者统一于政策过程。因此，政治必须对行政进行控制，才能够保障政府行政在政策执行过程与政治价值的协调一致，体现政治的意愿。”也有学者从政治体系的角度阐述了“在我国具体的政治背景下，政党与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离，从我国政治体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与政治的不可分性。”

行政关系范文篇8

“公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势。”①公民行政参与是现代民主政治制度下一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一②。的确，公众参与行政是行政民主化潮流的必然要求，行政过程的民主化表征是相对人能够平等地参与行政活动，享有行政的话语权和一定的决定权。另一方面，行政活动的正当性和可行性也需要公众参与，政府机关与公众之间通过信息的汇集、意见的沟通、利益的博弈等，形成知识的荟萃、民意的聚集和利益的均衡，从而作出科学、理性、正当的行政决定，保障行政决定的顺利实施，有效实现行政目标。因此，当代公共行政已离不开公众参与，公众参与已经成为行政活动的必经环节，或者说，公众参与已经融入当代公共行政之中。这种行政模式就是参与式行政。在参与式行政中，公众参与要得到切实保障，必须要得到法律的确认，即公众参与应当成为一种法律权利，这就是行政参与权，是行政相对人依法以权利主体身份，为维护和发展自身或共同利益，以法定形式进入行政管理活动过程，并对行政立法、行政决策和行政执法等直接发挥影响的一种综合性权利，它包含参与资格权、了解权、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等多项权能。行政参与权虽然在我国还不是明确的法定概念，且其保障也存在明显的不足，但是在我国整个行政法律制度体系中，已有行政参与权权能的有关规定，也即行政参与权实际已成为制度形态的行政法律关系1的内容。首先，我国《宪法》规定了公民参政权和对国家机关及其工作人员的建议权、监督权等1，同时也确立了国家机关和工作人员必须倾听建议与接受监督的义务2。这就是行政参与权的宪法法源。行政参与权不但已有宪法依据，而且，单从内容而言，在我国行政法律制度体系中，我们不难发现在行政立法、行政决策、行政执法等制度中都已经规定行政参与权的具体权能。在行政立法上，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等都对公众在行政立法过程中的表达权和监督权有所规定与确认3。而在一些地方政府规章中对规章制定中的公众发起权、表达权、监督权和参与实施权等都作了更为详细的规定，且规定了政府的回应和采纳义务4。在行政决策中，《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《城市规划编制办法》等都对公众参与价格决策、城市规划决策、环评决策等的表达权进行了规定，而且也确立政府应当征求意见和回应意见的义务5。在行政执法制度上，《行政处罚法》、《行政许可法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等对相对人的表达权、监督权、参与决定权和参与实施权都有所规定。《行政处罚法》和《行政许可法》主要赋予了相对人的陈述权、申辩权和听证权，同时也确立行政机关听取和采纳相对人意见的义务6。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了政府机关拟定征收补偿方案征求公众意见的义务，同时赋予了公众参与决定补偿方案的权利和参与决定房地产价格评估机构的权利7。

行政参与权各种权能在行政法律制度中加以规定后，意味着行政参与权成为了制度层面的行政法律关系的权利要素，因为行政法律制度主要就是对政府与公众之间权利义务关系的配置，是行政法律关系的规范形式。与此同时，近年来，公众参与行政实践已成为公共行政生活领域里一道亮丽的风景线，行政活动中的公告评论、意见征求、座谈会、论证会以及听证会等公众参与形式，此起彼伏，方兴未艾。公众参与贯穿于行政立法、行政决策以及行政执法等领域，公众参与行政活动的案例不胜枚举，俯拾即是，正如我国致力于公众参与研究的行政法学者王锡锌教授所言，“公众参与的兴起已经成为中国公共生活领域越来越重要的社会事实，成为公共生活‘民主化’的一个符号。”①参与的理念与参与行动相结合，展开一幅中国民主制度从宏观层面到微观领域里公众参与的丰富画卷②。这幅生动的画卷也已在我国公共行政实践中不断展开。我国行政立法领域中的公众参与已经蔚然成风。政府在行政立法过程中，通过网络征求意见，召集有关公民和专家举行座谈会、论证会，依法公开举行听证会等形式和途径广泛听取意见，吸纳民意。例如，《广州市商品交易市场管理规定》在制定中公众多种形式的参与，以及被誉为“拆迁变法”的《城市房屋拆迁管理条例》修改中的“学者上书”和两次面向全国公众征求意见8等等，都是行政立法领域公众参与的典型代表。行政决策领域是公众参与行政实践中最为广泛和繁荣的领域。在政府重大决策过程中，公众参与的意义被越来越多的行政主体意识到，并在决策过程中积极引入公众参与，以期提高决策的科学化和民主化水平。公众参与渗透于环保、城市规划、政府财政预算等决策过程。如，环保领域中的“圆明园湖底防渗工程公众听证会”，城市规划领域里的“厦门‘PX’事件①，财政预算领域内的“温岭民主恳谈”，公共产品供给中涉及到与国民生活密切相关的水、电、气、交通运输、景点门票及教育医疗收费等定价问题中的各种听证会等等，这些行政决策中的公众参与昭示着我国行政决策趋向于权利与义务的关系配置。而行政执法则是最早开展公众参与实践的行政领域。1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》首次将听证制度引入中国，1998年9月29日上午，在浙江嘉兴举行的毛阿敏偷税案听证会，引起了社会的广泛关注，颠覆了人们对于行政处罚的传统思维。行政许可也是行政执法中公众参与开展较为充分的领域。《中华人民共和国行政许可法》明确规定了听证制度，而且比《行政处罚法》规定更加具体。以“大连西部通道建设项目的环境影响评价行政许可听证案”为典型代表的环保领域的行政许可听证最为活跃，充分体现了公众参与环保行政许可的热情。近年来，我国其他行政许可实践中的听证会也是不绝于耳。

在以上行政立法，行政决策和行政执法实践中，相对人都已经积极参与其中，通过获得参与资格权，行使了解权、表达权、监督权以及一定的参与决定权和参与实施权等，对行政活动产生一定的积极影响，这又说明行政参与权已经在行政实践中加以运用。尽管这种运用还未成为一种普遍的权利现象，实践效果也还有待检验和提高，但这毕竟表明了行政参与权作为一种法定的相对人权利已经开始在我国的行政管理活动中得到确认并发挥作用，并对行政活动产生影响。总之，行政参与权无论是在制度层面的行政法律关系中，还是在实践层面的行政法律关系中都已存在，而且产生一定的效用1。因此，在实然上，行政参与权已构成我国行政法律关系的权利要素。

二、行政参与权与相对人权利的重构

行政参与权源于人民主权基础上的参政权。因此，行政参与权首先具有治理权的性质，能够作出某种决定，并对他人意志具有一定的支配力。具体而言，行政参与权是相对人基于与行政活动的利益关系2，而享有参与行政活动，表达利益诉求，提供行政信息，发表行政意见，以及参与行政决定并影响行政决定的权利。其次，行政参与权具有公权力性质的权利，这种公权力性质的权利具有充权(empower)②作用。其一，是充实相对人权利的内容。公众参与行政过程，首先需要赋予其知情权、表达权、监督权等权利，这是公众参与必须充实的基础性权利，同时公众参与行政过程的逐步深入，又会巩固和加强这些权利，进而形成诸如要求正当意见采纳权、要求说明不采纳意见理由权、参与决定权、参与决定实施权等新型权利。其二，是增强了相对人权利的效力。行政参与权除了增加行政主体的相应义务，而对行政主体具有一般的约束力以外，还对行政主体具有一定的强制力，如在行政决策、行政许可、行政处罚中，相对人的听证权对行政主体就具有一定的强制力，相对人要求举行听证，行政主体必须举行听证。《行政许可法》还规定了听证笔录的案卷排他制度，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，即不按听证笔录作出的行政许可决定无效。这些参与权无疑影响了行政决定的形成，同时又加强了对行政权力的监督，对行政活动形成理性化制约，也保护和实现了自己的实体权利诉求。行政参与权还具有与行政权的合作功能，相对人能通过行使表达权和参与决定权等权能，作用与影响行政主体意志，形成合作行政，获得行政授益，实现实体权利。因此，行政参与权的享有，必然会引起传统行政相对人权利的解构和参与式行政相对人权利的重构。

(一)传统行政中相对人权利的解构传统行政的相对人权利由实体权利、程序权利与救济权利组成。其中相对人的自由权、平等权、受益权等是相对人权利体系中的实体内容，是相对人权利的核心，其保障和实现关乎相对人的生存和发展。相对人的了解权、申请权、得到通知权、要求回避权等，我们谓之行政程序权利，它们能对行政主体进行程序上的制约而在一定程度上保护相对人实体权利的实现。但是由于程序性权利并不具有实体利益的博弈能力和影响行政决定的权能，因此对行政权的制约和对实体权利的保护是很有限的。行政复议权和行政诉讼权是相对人的救济性权利，虽然看似保护相对人本体权利的最后一道屏障，但是由于行政复议与行政诉讼制度在可得性、有效性与补救性等方面都存在先天不足，而且“事后维权无法摆脱个体公民力量高度分散的困境，结果众多个体的努力沦为‘飞蛾扑火’……。”①因此，事后救济性权利对相对实体权利的保障也显得有些脆弱。在传统行政中，相对人缺乏自主参与行政过程，充分表达利益诉求，参与作出行政决定，参与实施行政决定的权利。相对人的申请权、了解权、得到通知权等最多只能算作程序性参与权，而不是实质意义的行政参与权。相对人实质意义的行政参与权，必须具有充分表达利益诉求、参与行政决定、影响行政决定、实现利益诉求和制约行政侵权的行动能力。在传统行政中，相对人对行政授益只是一种被动接受，基本决定于行政主体的自律，而很少、甚至无法通过主动参与行政，与行政主体形成合作而获得更多的行政授益;另一方面，相对人也因缺乏在行政过程中的利益博弈能力和对行政主体的监督权，对可能发生的行政侵权的制约能力也较弱。因此，在传统行政中，相对人难以通过行使行政过程中的实质参与权，形成对行政侵权的强力制约和对行政授益的有效合作，这样相对人实体权利很难得到有效保障，行政权的行使也因缺少公众参与而很难保障其合法性与正当性。因此，传统行政模式下相对人的权利谱系是残缺的，需要补缺和充权。其权利结构如下图所示:

(二)参与式行政中相对人权利的重构参与式行政模式中，相对人具有影响行政决定，并有效保护和实现自己的合法权益的行动能力，其根本原因就是相对人有了行政参与权。如上所述，行政参与权具有充权作用，一方面充实相对人权利的内容，另一方面增强相对人权利的效力，从而既改变了相对人权利与行政主体权力的量的关系，又改变了二者之间质的关系，使相对人具有了与行政权力制衡与合作的权能。因此，行政参与权是相对人权利结构变化和能量变化的关键要素。行政参与权是相对人参与行政过程，表达利益诉求，进行利益博弈，实现利益诉求的权利，因此，从权利形式和行使方式来看，具有程序权利的性质，但是从内容看，行政参与权包含参政权的内容，如参与决定的权能就是一种参政权的体现，而参与实施权本身也包含了相对人的实体利益。因此，行政参与权既有程序性权利内容，又有实体性权利内容，是实体权利与程序权利的集合体，从而把行政参与权从单纯的程序性权利和实体性权利中分离出来。同时，行政参与权的运行机理也打破了传统行政相对人权利是私人公权利的单一属性，行政参与权既是私人公权利，又具有公权力的性质，从而又进一步把行政参与权从相对人的实体权利中分离出来。另者，行政参与权是相对人享有的参与行政过程，影响行政决定的权利，虽然包括对行政活动的监督权，但是这种权能是行政过程中的监督，而不是发生行政侵权后的补救性监督，这又把行政参与权与相对人事后的救济权相区别。因此，行政参与权是不同于传统行政中的程序权利、实体权利和救济权利的新的权利类型。这种新的权利的确立，必然引起相对人权利结构的变化，从而需要解构相对人权利结构，并重构参与式行政中相对人的权利结构，使相对人权利结构实现优化。正如有学者所言，“行政相对人平等参与权的丰富与发展，是对权利结构的优化。”①在参与式行政模式中，我们需要对相对人权利进行如下重构。行政参与权是相对人作为行政活动的主体首先必须具备的权利，因此，应当置于相对人权利结构的首端，它包括参与资格权、知情权(了解权)、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等。相对人通过主动参与行政过程，表达利益诉求，提出行政建议，提供行政信息，与行政主体进行平等地利益博弈与协商，并参与行政决定，形成有效的合作行政，获得行政授益。

同时，相对人具有与行政主体均衡的利益博弈能力以及行政过程中对行政违法的纠错权(监督权)，从而形成对可能发生的行政侵权的强力制约。因此，行政参与权具有保护相对人实体权利与促进其有效实现的功能，是相对人实体权利保护与实现的最关键因素，形成对相对人实体权利的强力保障。行政参与权之后是一般程序性权利，包括申请权、得到通知权、申请回避权等，对相对人实体权利具有一定的保护作用。相对人的实体权利包括自由权、平等权、受益权等，这些权利是相对人生存与发展的核心权利，位于相对人权利结构的中心。相对人权利的最底端是救济性权利，包括行政复议权和行政诉讼权等，是相对人权利保护的最后防线，但由于补救性权利的先天缺陷，因此，其作用是有限的，而且，只要相对人行政参与权真正得到保障和实现，行政侵权将会大大减少，这种事后救济的程序权利的用武之地也会变小，救济成本也将大大降低。当然，一旦行政参与权自身受到行政主体的侵害，相对人也可以运用救济性权利提起复议或诉讼，从而保障行政参与权，因此，从此意义上说，救济性权利是相对人权利保护的最后屏障。在参与式行政模式中，由于相对人行政参与权的赋有，使相对人权利具有了对可能发生的行政侵权的强力制约和对行政授益的有效合作的功能，因此，相对人实体权利能得到很好的保障与实现，行政权的运行也因公众参与而获得合法性与正当性。因此，参与式行政中相对人权利结构是最充实和完整的。其权利结构如下图所示:综上所述，在由传统行政向参与式行政的转化过程中，相对人权利结构发生了重构，行政参与权成为相对人的前提性权利，公众参与度由弱变强，行政授益与行政合作不断增强，行政侵权则由强变弱，相对人对可能发生的行政侵权的防御也由弱变强，对相对人权利的保障则由弱变强。

三、行政参与权对行政权力的再造

“行政权与行政相对方权利之关系，是行政法所要调整的一对核心、基本矛盾。行政法制内容主要围绕行政权与行政相对方权利的分配、限界，以及互相监督制约、激励促进而展开。”②因此，行政权与相对人权利的相互作用与矛盾运动，是行政法所要解决的核心问题。相对人行政参与权的赋有不但会引起传统行政模式中相对人权利的解构和参与式行政模式中相对人权利的重构，同时也必然会影响和作用于行政权力，引起行政权力产生、构成与运行的变化，或成为行政权力的来源，或成为行政权力的效力基础，或成为行政权力的组成部分，从而形成新的行政权力产生、结构与运行模式。

1、行政参与权成为行政权力的来源“行政权来源于公民权”，③这是根据人民主权的宪政原理得出的结论，因此，公民权是行政权宪政意义上的来源，也是抽象意义上的根源。由于行政参与权也源于公民的参政权，因此，行政参与权不可能是行政权宪政意义上的来源，而是行政权力的具体来源，是指在行政活动中，相对人行使的一些参与权会产生行政权力，或者说，没有这些参与权的行使，就不会产生相应的行政权力。如，相对人就某一公共事务，提出行政立法和行政决策的议案，会产生行政主体的立法权、决策权，相对人就自己某一合法权益向行政主体提出保护或实现的申请，会产生行政主体的执法权。这些行政权力的产生是以相对人对行政事务的发起权等行政参与权的行使为前提和依据的，没有相对人的这些参与权，行政主体不履行满足相对人这些参与权的义务，就不会产生行政主体对应的行政权力，亦即这些行政权力来源于行政参与权。这种行政权力产生的模式是:行政参与权(发起权等)→行政权力(产生)。

2、行政参与权成为行政权力的效力基础在传统行政模式中，行政权力具有先定力、公定力和强制力等，相对人的权利一般不会影响行政管理过程中的行政权力的效力，亦即对行政过程中的行政权力没有约束力。而在参与式行政模式中，行政主体必须保障相对人的参与权，相对人享有知情权、表达权、合理意见采纳权等，行政主体不满足相对人这些权利的行使，行政权力不会发生效力。如，在行政决策中，要求行政主体必须告知相对人举行听证的，行政主体没有履行告知义务，或相对人要求举行听证，行政主体没有举行听证，以及举行听证后，行政主体没有根据听证笔录作出行政决策决定等情况下，行政决策都是无效的。再如，在行政处罚中，行政主体未听取相对人的陈述与申辩，行政处罚不成立，当然也不能生效;在行政许可中，要求举行听证的行政许可，举行听证后，未根据听证笔录作出行政许可决定的，行政许可决定不生效等等。因此，在这些行政决策与行政执法中，行政参与权成为了行政权的效力基础。这些行政权力虽然可以先于行政参与权而存在，但是其生效必须以履行满足相对人参与权的义务为前提，否则会因丧失正当性而无效。这种行政权力运行的模式可以表示为:行政参与权(知情权、表达权、意见采纳权等)→行政权力(生效)。

3、行政参与权成为行政权力的组成部分真正的行政参与，是实质性的参与，必须要求行政主体部分还权于行政相对人，从而使相对人也具有一定的治理能力，也就是相对人享有参与行政决定权和参与决定实施权，这些权利可以介入、渗透、融合于行政权力，成为行政权力的一部分，从而与行政主体一道分享公共事务的治理权。这样，行政相对人与行政主体一同参与行政活动，形成治理公共事务的合力，共同完成行政活动的目标，同时达到保障与实现自己实体权利的目的。例如，行政立法、行政决策中相对人的参与表决权，行政协助中相对人的参与实施权，都已是行政权力的组成部分。它们融合渗透于行政主体的行政权力之中组成复合性行政权力，形成合作行政，促进行政的正当性与效率。这种行政权力的结构模式可以表示为:行政参与权(参与行政决定权、参与实施权等)+行政权力→复合性行政权力。

四、行政参与权对行政义务的增设

相对人行政参与权的赋有，虽然并不必然削减行政权力，甚至还会补强行政权，与行政权形成合力(复合性行政权)，但是作为相对人一种新型权利，必然会增加对应的义务主体的义务，享有权利就是具有要求义务主体必须满足这种权利请求的能力或资格，否则权利是虚无的。“权利总是与义务人的义务相关联的。离开了义务，权利就不能得到保障。”①尤其是在行政法律关系中，行政相对人权利是具有特定意义的概念，是指由行政法所规定或确认的、由行政相对人享有并与行政主体的义务相对应的各种权利，是专门对应行政主体义务的权利②。因此，从行政主体与行政相对人的关系而言，相对人行政参与权的享有必然需要立法增设行政主体相应的义务。这样，行政参与权才是实在的法律权利。概言之，相对人行政参与权的享有要求行政主体履行满足行政参与权的义务。具体而言，相对人行政参与权的享有，需要确立政府如下义务:

1、确定相对人参与资格的义务。相对人行政参与权首先要求参与资格必须得到政府的认可和确定。行政参与权通过法律加以确认后，需要政府在行政实践中依法确定相对人参与行政的资格，保障利益相关人的行政参与权的实际享有，在行政立法、行政决策以及行政执法中，都要认可利益相关人的参与资格，这是行政参与权实现的前提。这就要求政府应当履行行政公开的义务和通知依法具有参与资格的利益相关人的义务，使相对人知晓自己具有参与行政的资格。比如，某市政府为加强对电动自行车的管理，维护城市良好的交通秩序，准备作出对电动自行车统一上牌照的决策，那么政府首先要将这一相关决策信息公开，并依法确定具有参与资格的市民，并发出公告，然后，根据具体情况依法确定参与人，并逐一通知参与人。

2、创设相对人参与机会、渠道与方式，吸纳相对人参与行政的义务。政府在行政活动中对参与人资格的确认，只是行政参与权实现的前提，为使参与人能实际参与行政活动，政府负有创设相对人参与机会、渠道与方式，吸纳相对人参与行政过程的义务。首先，各级政府应当建立专门的网络平台，如在政府官方网站设立专门的电子信箱、信息交流平台等，接受相对人的意见和建议，并且应当建立即时显示接受的回复系统，使相对人参与行政能够常态化。其次，应建立定期举行重大决策的公众座谈会、专家论证会的制度，一是保障相对人与政府机关的直面交流与互动，也保障了部分无法利用网络资源的相对人行使参与权，同时也能使行政决策更加民主化和科学化。再次，政府应当严格履行依法举行听证会的义务，保障相对人最有实质意义的参与权的行使。此外，政府还应当经常通过电视播放、报纸登记和在办公场所设立意见箱等形式，为农民提供参与行政活动的机会，保障他们能够行使行政参与权。

3、听取相对人意见与诉求的义务。在参与式行政中，利益相关人享有对行政活动的话语权，能够发表行政意见，表达自己的利益诉求，其表达对象就是行政机关，其目的首先就是政府能够听进他们的声音，知晓他们的诉求。这也是行政参与权能够产生实效的第一步。因此，听取相对人意见和诉求必然要成为政府机关的义务。如果虽然政府建立了网络征求意见系统，在办公场所设置了意见簿，也召开了座谈会，甚至听证会，相对人通过这些途径和形式对相关行政活动行使了表达权，但是，这些声音和文字只是单向的输出，如果政府机关或塞耳闭听，或视而不见，相对人的表达权没有任何意义和实际效力。在现行行政法制度中，由于很多情况下听取相对人意见和诉求并没有规定为政府机关的义务，这种现象司空见惯。如果通过相应立法将听取相对人意见与诉求明确为政府行政的义务，那么政府机关必须把相对人的意见进行搜集、记载和整理，形成书面的记录，并及时公布，重要的意见听取还应送达已经登记的回执。这样，政府与相对人下一步实质意义的沟通、交涉与协商才成为可能，相对人表达权才有可能进一步发展为实质意义的参与行政决定权。

4、及时回应相对人的义务。听取相对人表达，只是满足表达权的第一步，相对人对意见和诉求进行表达，更进一步的目的是需要政府机关作出积极回应和反馈，以知晓政府对相对人诉求的态度，从而与政府进行进一步的沟通、交涉与博弈，最后达到影响行政决定的目的。公权力机关征求公众意见的意义在于要认真对待意见———作出负责任的回应。因此，政府听取相对人意见和诉求后，应当及时进行回应，如果听而不应，无疑使公众诉求难以融入政府的行政决定之中，相对人也无法知晓政府决策的目的和依据，相对人与政府之间不能形成真正的沟通、交涉与博弈等良性互动，公众参与也难以正名。因此，政府应当履行及时回应相对人意见和诉求的义务。否则，只有相对人意见输入，没有政府意见输出与回音，相对人参与只能停滞于表达阶段，久而久之，相对人会失去参与的热情与信心，行政参与权也只能是徒有其表，公众参与行政只会流于形式与过场。

5、依据相对人正确意见与正当诉求作出行政决定的义务。行政参与权产生实效的根本标志就是相对人的意志能够影响政府的行政意志，政府能够依据相对人正确意见和正当诉求作出行政决定。而且，政府对未被采纳的意见和诉求，还应说明理由。这也是行政参与权实现的实质体现，同时也是对政府机关滥用行政决定权的有效监督与制约，有利于促进行政决定的科学性、正当性与可行性，是参与式行政取得实效的实质保障。因此，依据相对人正确意见和正当诉求作出行政决定是政府满足行政参与权最重要的义务。然而，现行行政法制度中，尤其是行政立法和行政决策中，很少将其作为政府一方的强制性义务，这也是行政参与权难以真正实现，参与式行政流于形式的根本原因。

6、接受相对人行政评估并及时纠错的义务。在参与式行政中，相对人享有对政府行政效果的评估权。这也是公众参与实施权和监督权的体现，是相对人行政参与权完整实现的标志。相对人无论是对行政立法、行政决策和行政执法的实施效果都具有评价的权利，对经过行政实践检验违法的或不合理的、以及不具有可行性的行政法规、规章以及其他行政规范性文件，有提出修改或废止的权利，对违法的行政执法有提出纠正和要求采取补救措施的权利。与此相对应，政府应当建立行政立法、行政决策和行政执法的公众评价制度，定期接受社会公众的行政评估，并及时进行调查、核实与回应，对应当修改与废止的行政法规、规章或其他规范性文件应当及时修改或废止，并进行公布，对违法的行政执法应当及时纠正和采取补救措施。

五、参与式行政法律关系的形成

行政关系范文篇9

关键词：公共关系；行政公共关系;政府;公众

行政关系范文篇10

在政府保护公益的诸多手段中，以行政许可、征收、处罚、强制等方式直接影响相对人权利和义务的行政行为是最为直观和有效的。这就使得政府在保护公益的过程中，过于倚重行政行为，尤其是以剥夺或者限制相对人利益为手段的行政处罚。(一)多元化的执法主体权责交叉重叠，效能低下。按照《行政处罚法》的规定，行政机关和法律、法规授权或者委托的组织具有行政处罚权。行政处罚权按照领域或者环节分散在不同的执法主体中，容易造成争功诿过的情况，有利益的时候会一拥而上，最大程度地行使处罚权限，会造成重复执法，增加相对人的负担。(二)缺乏外部监督，执法主体以罚代管现象严重。行政处罚是执法主体进行社会管理的手段，然而在缺乏外部力量监督制约的情况下，执法主体只考虑地方或者部门的局部利益，以罚代管，而不从源头上杜绝此类行为。究其原因主要有两点:一是执法主体受利益驱动，将行政处罚视作增加经费来源和业绩表现的手段，二是执法主体也会受地方政府或者利益集团的干扰，难以严格执法。(三)行政处罚难以独力修复被破坏的公共利益。行政处罚不仅是对侵犯公共利益行为的惩戒和威慑，还应该承担起修复被破坏的公共利益的功能。然而，从现实情况来看，单独地运用以罚款为主的行政处罚既无法通过增加违法成本制止相对人进一步侵犯公益，也无法运用罚没所得完全修复被破坏的公益。

二、公益诉讼，对正义的二次恢复

对正义的恢复是行政处罚存在的正当性基础之一，但是由于功能上的先天不足和执行过程中的掣肘走样，行政处罚已经难以完全胜任保护公益的需要，所以有必要寻求新的途径用以替代或者补充行政处罚。(一)行政处罚和公益诉讼代表的法律关系不同。行政处罚是一种行政行为，代表的是行政主体与相对人之间存在的行政法律关系。行政法律关系是隶属型的法律关系，行政机关与当事人之间是命令与服从、管理与被管理的关系，行政机关居于主导地位。公益诉讼则是一种司法行为，双方当事人享有平等的诉讼地位，可在法庭上进行充分的辩论。(二)行政处罚和公益诉讼的救济方式和程序不同。根据《行政处罚法》的规定，如果当事人因侵犯公益受到行政处罚时，可以申请复议或者提起行政诉讼，与行政处罚行为有利害关系的人也可以提起申请复议或者提起行政诉讼。公益诉讼虽然有行政公益诉讼和民事公益诉讼之分，但是区别只在于被告的主体身份不同，诉讼双方当事人不仅可以对未生效的判决和裁定提出上诉，还可以就已经生效的判决和裁定向检察机关申请抗诉。(三)行政处罚和公益诉讼对公益保护的程度也有所不同。行政处罚和公益诉讼的提起都是以对公益诉讼已然发生的侵害或者产生的危险为条件的。但是，行政机关作出的处罚决定必须严格贯彻“处罚法定、过责相当”的原则，只能以作出行政处罚时公益受损的程度为判定相对人责任的依据。而公益诉讼的请求范围则遵循权利处分原则，也就能够更加充分地修复受损害的公共利益。

三、构建行政执法与公益诉讼关系模式设想

公益诉讼可以有效地解决因违法行为或者权力滥用而导致公共利益无人维护的尴尬局面，笔者现就构建行政处罚与公益诉讼的关系模型应遵循的原则提供以下建议:(一)诉讼谦抑原则。如同不能对公益的保护完全寄望于行政手段一样，公益诉讼也不能一劳永逸地解决公共利益无人维护的困局。公益诉讼应当作为行政处罚之后的第二道防线，那么就应该首先发挥行政处罚高效、权威的优势，尽快恢复受损的公益，对于行政处罚难以弥补损失或者行政机关怠于行使职权的，可以再行提起或者直接提起公益诉讼。(二)诉讼支持原则。行政处罚与公益诉讼都是以保护公共利益为出发点和落脚点的，所以两者之间应该是共生互补，而不是矛盾对抗。公益诉讼可以完善行政处罚的不足，行政处罚也应支持公益诉讼的开展。显然，作出行政处罚的行政主体无论是对事实问题的调查取证和对法律问题的分析判断方面都更具专业性，也应对其他主体提起的公益诉讼予以支持，如证据移送、出庭作证、协助执行等。(三)诉讼执行优先原则。行政处罚和公益诉讼都是以追究法律责任作为保护公共利益的手段，当针对同一侵权行为同时提起行政处罚和公益诉讼时，往往会出现法律责任的竞合问题，如行政处罚对侵权人处以罚款，公益诉讼则要求侵权人进行经济赔偿。公益诉讼的法律责任侧重于对受损公共利益的修复和补偿，而行政处罚的法律责任则侧重于对破坏秩序行为的制裁和惩罚，所以当出现法律责任竞合的时候，应当优先执行公益诉讼的法律责任，以最大化地修复受损害的公共利益。

［参考文献］

［1］胡小红．公益诉讼与行政执法的比较研究［J］．安徽大学学报，006(6)．