行政法制范文10篇

行政法制范文篇1

（一）行政法制监督的概念行政法制监督，是指国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织依法对行政主体及国家公务员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。主要包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、专门行政监督机关的监督等。作为国家监督体系的重要组成部分，行政法制监督是一种对行政权力制约的手段。

（二）行政法制监督的必要性首先，传统文化的影响。我国在不同的历史时期都注重行政权的行使，忽视个人权利保障。其次，从现实的行政实践来看，政府机构的设置，编制，运作以及相互之间的还存在着诸多问题：滥用行政权、越权行政，怠于行政；部门之间的职责权限不清等。因此，在加速政府体制改革，必须加强行政法制监督。

二、我国行政法制监督存在的问题

（一）权力机关监督存在的问题人大作为我国的权力机关，宪法赋予了其对政府和人民法院、人民检察院进行监督的权力。其在对行政机关的监督过程中，往往容易忽视法律规定的程序，超越权限，直接插手行政事物，在一定程度上造成了行政权行使的困难。另外，其监督表面独立性比较强，但实际上被一些因素所左右，仅仅能行使事后监督的权力。

（二）行政机关监督存在的问题行政机关的监督分为一般行政机关的监督和专门行政机关的监督，在一般行政机关的监督中，由于没有建立起双向的监督制约体制，往往会出现下级在监督上级违法以及平级之间相互监督时显得无能为力。专门行政监督机关缺乏相对独立的地位和独立行使职权的方式，使其在进行行政法制监督时总是受到某些方面的限制。由于监督客体与监督主体之间存在领导与被领导、管理与被管理的关系，所以会出现“吃政府的嘴软，敢怒不敢言”的状况。

（三）司法机关监督存在的问题司法机关的行政法制监督，包括人民法院的监督和人民检察院的监督。人民法院的行政法制监督是通过行政诉讼的形式进行的，行政诉讼是司法机关对行政权的监督，人民法院对行政行为的监督仅限于行政诉讼法规定的受案范围以内的具体行政行为的监督，而且还要依照行政机关指定的规范去处理行政案件。这无异于行政机关自己为自己设定标准，来衡量行政机关的具体行政行为是否符合它自己对自己的要求。人民检察院所执行的行政法制监督实际上是一种事后监督，对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，按照审判监督程序提出抗诉。这种形式的监督范围和作用都是十分有限的。

三、完善行政法制监督的思路

（一）充分发挥权力机关的监督作用国家权力机关应当从事前、事中和事后几个层面，运用其立法权以及宪法和法律赋予的其他权力对行政机关行使行政权进行全方位和多渠道的监督和制约：一是事前监督。权力机关通过制定法律，为行政机关行使行政权提供法律依据，确定行政权的权限和范围，保证行政机关的行政活动符合广大人民的意志。二是事中监督和事后监督。听取和审议政府工作报告；审议和批准政府提出的规范性文件等等。运用宪法和《立法法》赋予全国人大常委会对于国务院颁发的行政法规、地方人大常委会对地方政府规章是否违法，行使审查和撤销的权力，对行政权力行使进行监督。

行政法制范文篇2

「《宪政与行政法治评论》编者按」北京大学公法研究中心教授、博士生导师罗豪才先生担任了中国法学会行政法学研究会两届会长。2003年8月10日至12日在宁夏银川召开的中国法学会行政法学研究会2003年年会进行了理事会换届工作，罗老师坚持卸去研究会会长一职，后经新一届研究会及其领导机构一致推举，担任了研究会的名誉会长。在盛况空前的银川年会开幕式上，罗老师发表了重要讲话。这篇讲话系统地总结了我国行政法制建设和行政法学发展的成绩和经验，分析展望了未来一个时期内我国行政法制建设和行政法学发展的趋势和研究重点，并对行政法学者和行政法制工作者提出了殷切期望。现经罗老师授意，特由《宪政与行政法治评论》创刊号全文发表这篇讲话，以飨读者。

行政法学界一年一度的盛会，今天在银川召开了。这次会议，是进入二十一世纪以来的第三次年会。本次大会，上承改革开放以来行政法学研究稳步发展的良好势头，下启二十一世纪行政法学研究的新局面，对于总结十多年来的发展经验，凝聚力量，在新的世纪里推进行政法学研究，建设社会主义政治文明具有重要的意义。在这次会议上，我们将完成三个方面的任务：第一个是行政法学研究会理事会换届，第二个是讨论准备以研究会名义向立法机关提交的《行政程序法（试拟稿）》，第三个是讨论国务院法制办委托起草的《国务院全面推进依法行政实施方案（专家建议稿）》。

过去的十多年里，在中国法学会党组的领导下，在大家的共同努力下，我们行政法学研究会以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，自觉反映先进生产力的发展要求，顺应中国先进文化的发展方向，努力服务于人民的根本利益，以多种形式的学术活动，促进我国行政法学研究的深入开展，对于推动我国宪政与行政法治建设，繁荣社会主义文化事业，起到了积极的作用，做出了特殊的贡献。

下面，我就十余年来我国行政法制建设和行政法学研究所取得的成绩做一简要回顾，并就今后行政法学研究的发展谈几点意见，供大家参考。

一、十余年来我国行政法制建设和行政法学研究

取得的主要成绩

（一）行政法制建设的长足进步

中国共产党第十一届三中全会以来，行政法制建设一直得到了党和国家的高度重视。特别是进入20世纪90年代，随着经济体制改革目标的最终确立和政治体制改革的深入开展，行政法制建设取得了长足进步。与以前相比，这一时期行政法制建设发生了以下几个方面的重大变化：第一，法治观念逐步强化。改革开放以来，我国行政法制在反思传统人治观念的基础上逐步树立起法治的观念，进入90年代之后，又把“依法治国”确立为基本治国方略，并且上升为宪法原则。第二，行政法权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。行政诉讼法的颁布，使权力结构的重心开始发生偏转，90年代颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》促进了这一调整，初步形成了权力和权利良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化，政府开始逐步转变职能，将部分职能让渡于社会。第四，行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾。第五，行政行为方式从纯粹的命令-服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重。

当然，行政法制建设在取得巨大成就的同时，也还存在诸多不足之处，比如：行政法制体系尚不完善；地方、部门保护主义现象严重影响到法制的统一；公民参与机制还不够健全等等。

（二）行政法学研究的日益繁荣

在行政法制建设的驱动下，行政法学研究呈现出前所未有的繁荣景象，无论是研究的广度还是深度，比前一阶段都有较大的发展。

1.从形式上看，这一时期的行政法学研究在各个方面都取得了很大的成绩。

首先，建立了比较完整的行政法学体系。早期由于受“管理论”的影响比较深，将行政法作为实现行政管理的手段，反映在行政法学研究上，在一定程度上是“重实体、轻程序，重义务、轻权利，重管理、轻救济”。20世纪90年代以来，随着对行政法的性质、地位、作用等认识的深入，学术界虽然对于结构体系的具体安排尚存在争议，但是基本认同行政法学应该包括总论和分论，总论应包括概述、行政法主体、行政行为和行政法制监督救济等内容。与80年代相比，行政法制监督和权利救济以及行政程序的地位更加突出，这一点在80年代和90年代教科书的体例安排上反映得比较明显。

需要指出的是，对于行政法学体系的结构安排，应该从对行政法本质特征的认识入手。对行政法本质特征认识不同，结构安排就可能不同。与早期相比，现在的行政法学体系在内容上更加充实，但是二者主要的逻辑结构却是基本相同的，都是强调行政活动本身的特征、围绕行政活动的过程来安排行政法学的框架，并没有超越行政学的思路。对于行政法学体系的具体安排，还需要进一步的研究，行政法学理论体系有待创新。

第二，研究方法和研究视角的创新。早期行政法学研究方法比较单一，思路相对狭窄。自20世纪90年代以来，研究方法逐渐多元化、多样化，在注意运用传统的法学研究方法之外，还逐渐引进经济学、政治学、社会学、心理学、哲学乃至自然科学的研究方法，特别是经济学的研究方法，包括公共选择理论、博弈论、均衡论等。另外，早期行政法学研究的视角和思路比较狭窄，偏重于行政法学封闭体系的研究，要么将行政法当作实现行政管理的工具，要么将行政法完全当作控制行政权的工具。90年代以来，由于方法论的革新，行政法学研究的视角逐步放宽，把行政法置于国家与社会、政府与市场关系以及社会结构变迁等大背景下，将规范主义和功能主义的因素结合起来，注意模式选择，提出以行政法关系作为行政法学研究的出发点，改变了传统的单极模式。这一时期的学术研究更加重视理论和实践相结合，考察行政法制运行的实际态势，对行政法从静态研究转向动态研究。

第三，行政法学研究成果层出不穷，创办了大量的行政法学专业刊物、网站以及研究中心、研究所等学术平台，会议、互访、系列讲座、资料交换等地区交流和国际交流的学术通道也逐渐增多。目前，在行政法学研究的主要领域，几乎都有相关的专著出版。仅2002年一年发表的行政法方面的论文就超过了1978年至1989年的11年间的总和。据不完全统计，2002年发表的行政法方面的论文有620多篇，而1978至1989年间的总数仅为520多篇。（这些数据分别来自《行政法学研究》2003年第1期和法律出版社1991年出版的《新中国行政法学研究综述。附录》。当然，这仅仅是从“量”的角度所作考察，尚未从“质”的角度加以分析，而且具体数字也可能有出入。）

第四，在这十余年中，一大批行政法学专业的博士和硕士毕业，其学位论文的整体水平有了很大提高。一批学贯中西、各有所长的中青年行政法学者正在茁壮成长，这些优秀的中青年行政法学人才，是我国行政法学发展的希望所在。

2.从内容上看，近十余年来是中国行政法学从幼稚走向成熟的阶段，各个领域的研究都取得了很大的成就。

首先，是关于行政法基础理论研究的争鸣。自20世纪90年代以来，在关于行政法基础理论的讨论中，学者们提出了平衡论、管理论、控权论、公共权力论、公共利益本位论、服务论等等理论观点。在行政法基础理论的研究过程中，学术界也加强了对行政法律关系的研究，并且把行政权与公民权之间的对立统一关系作为行政法学研究的逻辑起点和构建整个行政法学体系的基础。通过行政法学基础理论研究的争鸣，学术界对行政法本质特征的认识也更为深入。

第二，依法行政原则的讨论和行政法基本原则的发展与完善。至90年代初期，学术界就行政法的基本原则已经进行了比较多的讨论，初步形成了以行政合法性和行政合理性为两大支柱的行政法治原则。在“依法治国”确定为宪法原则之后，学术界又围绕依法行政原则展开了热烈的讨论，并尝试区分依法行政与行政法治、法治行政等等的关系。与此同时，学术界还对有较大影响的国外行政法原则进行了初步研究，有人主张引用其中部分原则作为行政合法性原则和行政合理性原则的补充，也有人主张重构行政法基本原则体系。

第三，行政主体理论的发展与反思。关于行政组织的研究在20世纪80年代和90年代分别形成了两个范式，一个是行政机关范式，一个是行政主体范式。行政主体范式自90年代开始居于主导地位，其与行政机关范式相比，在确定行政行为效力、行政诉讼被告和法律责任归属方面有一定的特点。近年来，学术界开始对行政主体理论进行反思，认为行政主体理论与行政诉讼资格的联系过于紧密，而且自身存在一定的逻辑矛盾，因而主张借鉴西方的行政主体理论对我国的有关理论进行重构。在对行政主体理论进行反思的同时，对行政组织法的研究开始逐步复兴，但总体来说还比较单薄。

第四，行政相对人的研究取得突破性的进展。在传统行政法上，行政相对人处于被保护的、消极的地位，或仅是被管制的客体。提升相对人的法律地位，使其享有行政法主体的权利，为实现权利与权力的动态平衡提供根据，这是现代行政法理论研究的一大课题。90年代以来，关于行政相对人的研究已有一些成果问世，这是我国行政法学者对行政法学研究的重要贡献。

第五，行政行为理论得到丰富和发展。对传统行政行为的研究，前期以行政处罚为重点，后期则较多地关注行政强制、行政许可等行为，对其他传统行政行为的研究也正在逐步深入。例如，对于抽象行政行为的关注，前期主要集中在对行政立法性质的争论上，后来则对行政立法的程序规范、等级效力关注较多。最近，学术界则开始检讨行政规范性文件的性质及其控制。这一时期，关于行政行为的一般理论研究也逐步深入，包括对行政行为的定义、分类、效力等方面的研究都取得了一定的进展，并且就其中部分内容展开了深入研讨。随着行政方式的多元化、多样化，学术界在深化研究传统行政行为的同时，开始较多地关注非强制行政行为等新的行为方式，出版了一批关于行政指导、行政合同、政府采购等方面的专题论著，大大深化了人们对于当代行政方式的认识。

第六，行政程序研究的勃兴。传统法学理论重实体，轻程序。随着行政立法和行政执法过程中程序性问题增多，行政程序日渐引起人们的重视，成为当前行政法学研究的一个热点。近年来，学术界不仅围绕行政程序的性质、各项制度规定展开了讨论，还围绕行政程序法的理论基础、基本原则、立法模式、程序性权利、行政程序违法以及对行政程序的司法审查等方面进行了卓有成效的研究，为制定我国行政程序法做好了必要的理论准备。

第七，行政法制监督救济理论的丰富和完善。这一时期，学术界对行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政补偿等问题持续关注，就相关法律实施过程中的具体问题展开分析，并积极探索建立和完善我国信访投诉举报制度、新闻媒体监督制度、监督专员制度的可行路径，为推进相关制度创新提供了理论指导，大大促进了行政法制建设的发展。

第八，外国行政法制度和理论的译介和研究。90年代以来，学术界对外国行政法的介绍和研究比80年代要丰富得多，并且由原来偏重某个国家转为全面介绍和研究各国比较成熟的行政法制度和理论。应当指出的是，我国行政法学界已开始认识到，在进行比较研究时，要立足于中国的实际，既注意传统，又注意创新，要认识到我国法学传统和西方法学传统的不同，不能照搬照抄西方的行政法制度和理论学说。

二、对我国行政法学未来发展的几点意见

从改革开放到今天，我国的行政法学研究已经走过了四分之一世纪的历程，正逐步走向成熟。但是，就目前的研究现状来说，还存在一些薄弱环节，低水平重复研究的现象仍然比较突出，带有粗放式的特点，漂浮一些学术泡沫；由于受特殊历史时期国情的影响，行政法学的学术积累还不够丰厚，“过渡性”色彩较为浓厚；对于国外的理论学说，重介绍，轻比较分析；研究思路不够宽阔，视野相对比较狭隘；研究方法仍比较单一等等。

针对行政法学研究已经取得的成就和不足，结合行政法的发展趋势，提出以下几点意见，与大家一起探讨。

（一）在指导思想上，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持正确的研究方向

“三个代表”重要思想反映了我国最广大人民的共同意愿，体现了当今世界和中国发展的时代精神，显示了马克思主义科学理论的强大力量，是全国各族人民在新世纪、新阶段继续团结奋斗的共同思想基础。“三个代表”重要思想既是党和国家一切工作的根本指针，也是我们开展行政法学理论研究必须长期坚持的指导思想。只有在“三个代表”重要思想的指导下，行政法学理论研究才能提高到一个新高度和新水平，为全局工作提供强有力的理论支持。要建设有中国特色的社会主义行政法学，我们的观念、理论与实践都应当遵循中国先进文化的方向，反映先进社会生产力发展的要求，体现最广大人民群众的根本利益。“三个代表”的重要思想，应该成为我们行政法学研究的出发点和落脚点。只有这样，我国行政法学的发展才能坚持正确的政治方向。因此，我们一定要认真贯彻党的十六大精神，把“三个代表”重要思想作为自身建设的指导思想，不断提高我们的政治素质和业务素质，继续发扬谦虚、谨慎、不骄、不躁和艰苦奋斗的优良作风，多出优秀科研成果，推动我国的行政法学始终保持健康发展的态势，为社会主义政治文明建设做出自己的贡献。

（二）深化对原有领域的研究，开拓新的研究领域

随着行政法学研究的深入发展，研究领域的日渐宽阔，部分领域的研究已经比较成熟，但是更多领域的研究尚待进一步深入。要力争在已有研究成果的基础上，多出精品，将行政法学研究推向纵深发展，比如对行政组织、宏观调控行为、行政指导、行政自由裁量权、行政许可、行政程序、信息公开、公民参与、行政合同等问题的研究需要进一步加强。与此同时，行政法学还应该不断关注新问题，拓展新的研究领域。

1.研究行政法和行政职能的变迁，加强对部门行政法的研究。

行政法的范围是行政法学研究的起点，是一个基础性问题。随着对国家与社会、政府与市场关系的反思，公法与私法之间呈现出水乳交融的趋势，两者的界限进一步模糊。无论英美法系还是大陆法系的行政法，传统上都是以行政机关为中心，而公共行政领域的新变化、新发展，迫使学术界对行政法进行反思，并就行政法的发展趋势、新的发展模式进行探究。我国的经济、政治体制改革中的一些新举措，同西方国家的放松管制有某些相似之处，其对我国行政法带来的深刻影响目前还未引起学术界足够的重视，对变革中的行政法制有必要进一步深入研究。

目前我国行政法学主要集中于总论方面的研究。随着行政法学研究的逐步深入，学术界对部门行政法的关注也开始增多，并且在公安行政、工商行政、土地行政、税务行政、教育行政、环境行政等领域取得了一定的成果。但是，对有的部门行政法的研究存在着简单化的倾向，往往将行政法总论的主体、行为和监督救济三大部分的模式简单地套用到部门行政法领域的研究中，从理论到理论，较少实证分析，部门行政法的特色不足，可见部门行政法的研究还需要学术界作出更大努力。

2.加强对经济全球化中行政法问题的研究。

WTO作为世界经济贸易的共同规则体系和安全机制，是经济全球化的重要体现，加入WTO对我国行政法制建设带来了许多新课题，对我国的司法审查制度，反倾销、反垄断制度以及纠纷解决机制都产生了重要影响，也为行政法学研究提供了新的研究思路和研究方向。

经济全球化还带来了全球治理的问题。传统的治理结构是以地域为基础的，被人为分割成不同的行政单元，而经济一体化、区域化、全球化发展要求打破地域限制，相应地，经济治理结构也会发生变化，这都将对现行的行政法制度构成挑战，也提供了进一步发展的机遇。应当指出，在经济全球化的背景下，国家和社会治理中形成一些被广泛认同的规则和程序，有助于世界贸易交往，客观上也有助于推动法学研究，特别是行政法学的研究，应该加以高度重视；但是行政法学以国情为背景、以主权为要素的情形，在相当长一段时期内是不可能消除的，对此应有清醒的认识。

3.加强对社会中介组织的研究。

在经济、政治体制改革逐步深入的情况下，学术界对国家与社会、政府与市场之间关系的认识也在逐步深入。在现代化转型的过程中，国家逐步从某些领域退出，而将这些领域的公共管理和服务职能交给社会，逐步推动权力社会化、公共管理和服务民营化进程；与此同时，政府的协调功能和服务功能进一步强化。社会中介组织，种类较多，称谓有别，宗旨、活动形态不一，界定也不易，但都属自律组织，一般来说，他们既是实现公共治理的工具，又是实现个体自由的一种形式，也是实现与行政权互动的有组织的力量。随着市民社会力量的逐渐壮大，社会中介组织的地位也在逐渐上升，社会中介组织的性质和地位及其与国家、个人之间的关系应当如何界定，如何加以规范，是对行政法学研究提出的新课题。

必须指出的是，社会中介组织虽然在一定程度上独立于国家而存在，但是这种独立是不完全的。社会中介组织的权力来源可能并不直接根源于国家，但是其权力的行使在一定程度上要受到国家的监督。关于如何认识社会中介组织和国家之间的关系，既要避免将二者对立、平行的极端，也要避免社会中介组织完全依附于国家的极端。社会学领域的学者在国家和市民社会之间，划出了一个第三领域。在行政法学中，行政权与公民权的关系是行政法关系的基础。那么，在行政关系中是否也存在第三领域？公民参与的兴起，对行政关系的影响如何？这些都是值得深入探讨的问题。

4.研究行政法自身的发展规律，与时俱进。

中国的行政法学在改革开放以来社会变迁的大背景下，不断探索、迅速发展、走向成熟。改革开放以来，行政法学的发展与我国政治、经济体制改革的发展息息相关。20世纪80年代我国行政法制发展和行政法学研究的起步是同改革开放以来民主法制观念的加强分不开的；近十年来行政法学的发展与时展的要求同样密不可分。1992年党的十四大召开，正式确立了社会主义市场经济的目标模式，给行政法学的进一步发展带来了契机。经济行政法、政府与市场的关系以及对政府权力的规范与制约等理论问题受到了行政法学界的普遍关注。1997年党的十五大召开，提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略，1999年召开的九届人大二次会议通过修宪程序将其上升为宪法原则。作为“依法治国”之重要内容的依法行政原则受到了普遍的重视，更多的学者参与到依法行政的讨论中来。2002年党的十六大报告中明确提出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”，并对推进我国政治建设和政治体制改革提出了九项重大举措，这些举措无不与行政法关系密切，应当认真研究这些举措对我国行政法治发展进程的影响。

今天，信息社会的发展，全球化趋势的加强，也给行政法学的研究带来了许多新的课题。行政法学应当随着时代的发展，不断地探索自己发展的基础。我国的行政法学应当是与时俱进的行政法学。敢于自我剖析，不恪守陈规，这不是一种病态，而是一种理智的思维和社会进步的体现。行政法学应当探讨发达国家、发展中国家以及转型国家行政法体制的发展，探求其中的规律性与差异性，发掘其中不同的发展路径、发展方式以及发展观念。

行政法学研究需要进一步拓展的领域还有很多，如行政法的激励机制、政府绩效、行政过程、行政授权治理、行政法解释学、行政法判例制度、行政法制史、行政法制方法、行政法律文化、知识经济下行政法的发展等等。我们面前的路还很长，我们肩上的担子还很重，所以我们必须解放思想，锐意进取，不断开拓行政法学研究的新天地。

（三）端正态度，大胆探索，勇于创新

在展望新世纪行政法发展趋势的同时，还应反思行政法学研究自身的现状，总结经验，吸取教训，为行政法学研究的未来发展提供治学之鉴。在此，我提出以下几点建议。

1.树立科学的人文精神，养成良好的学术风气和学术态度。

行政法学研究需要树立科学的人文精神。一方面，行政法学研究要实事求是，坚持真理，树立坚实严谨的学术风气；要重视实践，敢于质疑，勇于探索和创新。另一方面，还要坚持以人为本，注重人类的自我关怀，维护、追求和关切人的尊严、价值和命运，促进人的全面发展，而不是简单的就法论法。

另外，学术研究既需要个人的努力奋斗，更需要团队精神和信息的有效沟通，打破门户隔阂和私人偏见，避免不必要的斗争和内耗，我们都应学会在对立、矛盾的过程中寻求一致、和谐。这已为行政法学研究的经验所证明，希望今后能够更好地发扬下去。

2.正视现实，回应实践。

行政法的发展非常迅速，具有强烈的地域性。因此，行政法学的研究应该立足于我国行政法制发展的本土资源，关注中国的问题。新中国建立之后，我国行政法制经历了比较复杂的发展历程，客观上为我国行政法学研究提供了丰富的本土资源。特别是改革开放以来，整个社会处于由传统向现代的转变过程中，政治体制和经济体制的每一变化都为行政法学提供了新的研究主题，为行政法制的转型研究提供了丰富的制度资源。香港和澳门回归之后，加上台湾地区，我国整个法律体制呈现出“一国两制三法系四法域”的独特局面。我们必须充分利用这些资源，研究我国特殊历史时期、特殊法律制度下的行政法现象。从行政法学发展的历史来看，不同时期的行政法学都打上了独特的时代烙印。究其根源，既有学术研究自身方面的原因，也有法学方法方面的原因，行政法实践的变化更是其中不可忽视的一个因素。谚曰：“理论是灰色的，而生活之树长青。”可以说，行政法实践的变化乃是行政法学研究保持长青的源泉。因此，行政法学研究必须正视现实，在现实中发现问题，从实践中总结经验，提取出具有普遍意义和共性的内容，以期为行政法的进一步发展提供指导。

我国目前正处在社会转型时期，行政法制发展的历史本身较短，还远不成熟，在实践中暴露出来的问题还很多。例如在这次抗击“非典”的过程中，就暴露出来我们国家关于紧急状态方面的行政法制还很不完善。依法行政首先要求有法可依，在紧急状态下，行政机关享有什么权力，可以采取什么应急措施，运用行政紧急权力应遵循什么程序，如何处理紧急状态下行政权和公民权的关系，如何建立比较完备的预警机制、应对机制、补救机制、恢复机制，目前我国只有一些零散立法，还很不完备。针对这一实践中暴露出来的问题，行政法学应当加强对紧急状态立法的研究，为制定统一的紧急状态法提供急需的理论支持。另外，对于矫正制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度等暴露出来的问题以及行政法律制度平等与透明问题，还有随着《中国21世纪初可持续发展行动纲要》的实施，对行政法研究带来的新课题，都需要行政法学界进行更为深入、系统的研究，从而推动我国行政法制实践的健康、稳步发展。

3.采用多元化多样化的研究方法和研究视角。

行政法学的发展需要摆脱传统的封闭模式，以开放的姿态吸纳其他学科的方法和思维方式，积极推动学科领域的交叉和融合，而不是仅就行政法学的问题而讨论行政法学。这就要求我们必须开放视野，采用多元化、多样化的研究方法，从不同的视角认识行政法问题。目前，行政法学研究所采用的研究方法仍然比较单一，需要创新发展。一方面我们要继续发挥传统方法的优势，另一方面又要引进新的方法，变换研究视角，既要注重逻辑上的建构，又要重视实践理性，将规范研究和实证分析有机结合起来。其他学科的许多方法为我们认识行政法现象提供了新的视角，如哲学上的方法与合方法、范式转换的方法、模式选择的方法、结构调整的方法，经济学上的公共选择理论、博弈论、利益衡量方法等。我们应该吸收其知识和方法，不断地丰富和发展行政法学方法论。政府与市场关系、国家和社会关系也为我们认识行政法的问题提供了不同的思路，值得进一步研究。

当然，方法的更新、视角的变换，既不是一劳永逸的，也不是万能的。我们应该根据不同的内容采用不同的方法，而且对于其他学科方法的引入不能不顾实际生搬硬套，应当根据研究的需要加以改造。

4.弘扬整体性思维，加强理论研究。

如今，信息化时代已经扑面而来，以信息与知识为重心的经济结构正在逐渐取代传统的以物质与能量为重心的经济结构。在信息时代，知识传播的过程越来越短，更新速度越来越快，整个社会融入于知识的海洋。在这种情况下，知识淘汰、老化的速度加快，行政法的很多内容已经过时，十年前的某些内容在今天看起来已显得比较幼稚。一方面我们要跟上社会发展的步伐，促进行政法学研究更新换代，另一方面我们还要对社会发展提供有益的指导。这就需要我们从宏观上把握行政法各部分内容的内在本质联系，将一项项具体的研究活动置于行政法学的整体框架之下，全面地看问题，避免只见树木、不见森林的弊端。另外，整体是由部分组成的，行政法的有些概念、原则从局部来看是合理的，但是可能和整体并不协调。从整体上研究行政法现象，有助于建立完善的行政法学科体系，深化对各个组成部分的研究，行政法学研究所起的指导作用也会更为长久。

行政法学的健康持续发展需要加强理论研究，从更深的层次上认识行政法现象。其中特别需要加强行政法哲学层面的研究，从而为行政法学研究的进一步发展提供强大的理论支持，这也是行政法学成熟与否的重要标志。另外，还应该加强公法理论的研究。从世界范围内来看，公法理论的研究逐渐受到了重视。行政法是公法的重要组成部分，加强公法理论的研究，无疑将为行政法学的研究提供更多的启迪。公法理论的变迁会对行政法理论的发展变化起到巨大的作用，对于更为全面、系统地认识行政法现象具有重要的意义。

5.关注国外，交流学术，展示特色。

我们要不断关注国外行政法的发展，探索整个行政法的发展历史，理清行政法发展的脉络，归纳和分析行政法的传统模式，寻求行政法发展中规律性的东西。从行政法发展的历史来看，一些西方国家行政法发展较早，很多制度比较成熟，我们要注意吸收那些体现人类文明进步的内容，结合本国实际，不断丰富和发展我们自己。

还要特别注意研究国外行政法制的现行改革。目前，世界上许多国家都在反思治理问题，在探讨行政法律制度创新，就连行政法制相对比较发达的国家，也都针对实践中暴露出来的问题，几次进行变革。如英国对欧盟法和国内法关系的处理问题、美国针对行政程序法以及司法审查中的问题都在不断进行探索；日本、韩国则针对本国行政程序和行政诉讼制度中暴露出来的问题提出革新的要求；两大法系国家行政法的相互借鉴、容纳和适应等等。当今世界改革之风盛行，我们对此应予高度关注。

行政法制范文篇3

关键词：监督行政法制；行政责任；行政救济；范畴

监督行政法制是现代行政法（学）的一个重要领域，也是实现依法行政的重要制度保障。由于现代行政活动面广、量大、情况复杂多样，行政权力又有扩张和滥用的倾向，在行政过程中有可能出现偏差，产生负面作用和影响，从而损害行政相对人的合法权益，因而必须按照现代法治原则采取有效措施来防止和纠正偏差，明确和追究责任，及时和公正地对因行政偏差致使合法权益受到损害的相对人予以救济。这既是贯彻依法治国方略和行政法治原则的要求，也是迈向21世纪的中国行政法学特别需要加强研究和认真解决的一个重要课题。明确概念是展开深入研究的基础。故本文对行政责任、监督行政、行政救济等监督行政法制的若干重要范畴试作探讨。

一、关于行政责任

（一）关于行政责任的概念和特征

由于看问题的角度不同，人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界，对此也见解各异。例如，前苏联行政法学者的如下“权威”定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响：“行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式，……无论狭义理解或是广义理解，行政责任毕竟是行政强制的一部分。”〔1〕按此说法，行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任，这显然是传统的“管理论”的观点，尽管早已过时，但它带来的影响现在仍不可忽视。

又如，在我国曾影响很大的《法学词典》甚至将违反企事业单位内部规章的后果也纳入行政责任的范畴，认为行政责任既包括法律责任又包括纪律责任，将行政责任定义为“实施法律或企业事业单位规章禁止的行为引起的行政上必须承担的法律后果。性质属于轻微违法失职或违反内务纪律，尚不够追究刑事责任，因而只能从行政上追究违反者的法律责任和纪律责任。”〔2〕这种将私人行政与公共行政混同一体的早期做法，现在看来太过宽泛，显然不当。

有的学者借用西方某些行政法著述的观点，将行政责任单纯视为国家赔偿责任。〔3〕这种定义显然过于狭窄，也不符合实际。

还有一些学者认为，对行政责任应从内涵和外延两方面来看：就内涵来看，是指行政违法即行为人违反行政法律规范或不履行行政法律义务所应承担的法律后果；就外延来看，行政责任的行为人是行政法律关系的各类主体，即行政主体及其公务员和行政相对人；因此行政责任就是“行政法律关系主体因行政违法而应承担的法律后果，它是同民事责任、刑事责任并列的三大法律责任之一。”〔4〕这是目前较有影响的一种广义的理解。

也有不少学者持一种狭义的理解，认为行政责任是“行政主体因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。它是行政违法（以及部分行政不当）所引起的法律后果。”〔5〕这种观点目前在我国行政法学界也有较大影响和较多赞同者。

按上述狭义理解的行政责任，其主要特征有：1行政责任是一种法律责任，而非道义责任或其他什么责任。它不是基于道义或约定产生的，而是由法律（行政法）单方设定的。2行政责任是行政违法行为（以及某些行政不当行为）所引起的一种法律后果，它基于行政法律关系而发生。这也是它区别于其他法律责任的一个重要特征。3行政责任是一种独立的责任，有其相对特殊的内容和承责条件。行政责任不能代替其他责任，其他责任也不能取代行政责任。4行政责任是行政主体的一种外部责任，它不包括行政相对人的责任（如接受行政处罚），也不包括行政主体内部的责任（如受到政纪处分）。

（二）关于行政责任的构成、种类和形式

探讨行政责任的构成，旨在便于确认行政违法的后果及其性质，解决应否追究和追究哪种行政责任的问题。为此，需要着重考察行政责任的如下4个构成要件：1已构成行政违法行为（包括某些行政不当行为）；2行政相对人的合法权益受到了损害；3行政相对人的合法权益受损是由行政违法行为（包括部分行政不当行为）造成的；4必须是法定的应予以追究的由该行为主体承担的法律责任。

关于行政责任的种类，从不同角度有不同的划分方法。已取得较多共识的有如下三种划分方法：

1划分为国家（行政）侵权责任和国家（行政）合同责任

这是英国行政法对行政责任的一种划分方法。在英国行政法学者看来：行政当局及其雇员执行职务中的侵权行为被诉后都应由普通法院管辖且确定有责任后由国家承担责任，行政当局违反行政合同应负赔偿责任，如因社会公益而单方改变行政合同条款则应予以补偿。简言之，行政责任通常因行政当局的侵权或违约而产生且应由国家予以赔偿或补偿。此种划分方法也为许多国家行政法学者所普遍接受。〔6〕

2划分为惩罚性行政责任和补救性行政责任

前者是指针对具体实施行政违法或不当行为者的通报批评、行政处分、责令承担一定赔偿额等等，它通过惩罚来达到教育的目的；后者是指对因行政违法或不当行为而致合法权益受到损害的相对人予以各种有效补救，它是承担行政责任的主要方面。

3划分为制裁性行政责任、强制性行政责任和补救性行政责任

这三类法律责任是紧密联系、互为补充和有所区别的。其中的强制性行政责任如：我国《行政诉讼法》第65条规定，行政机关拒绝履行发生法律效力的判决、裁定时，第一审人民法院可以强制执行，包括强制划拨和执行罚。

行政责任的表现形式多种多样，其中主要是补救性的行政责任形式（其中有一些例外也作为民事责任形式）。具体而言，可采用的补救性行政责任形式主要有如下八类：1承认错误，赔礼道歉。这是非财产性质的最轻微的一种补救性行政责任形式。2恢复名誉，消除影响。这也是非财产性质的补救性行政责任形式。3履行职务。这种责任由行政失职者具体承担。4撤消违法行政行为。对于行政违法行为，行政机关本身有义务撤消，行政相对人有权要求撤消，权力机关、上级行政机关、审判机关有权依法予以撤消。5纠正不当。此即行政不当行为要予以矫正的责任。6返还权益。当行政相对人的合法权益被非法或不当剥夺，因而撤消或变更该行政违法行为（或某些行政不当行为）时，必须返还相对方的权益。7恢复原状，在行政违法行为（或某些行政不当行为）造成相对人的物品损坏时，行为人应承担恢复原状的责任。8行政赔偿。行政侵权行为造成行政相对人财产上的实际损失，必须承担赔偿责任，这是一种纯粹的财产责任；而且这也是在无法恢复原状的情形下给予该相对人权利补救的一种形式。〔7〕

（三）关于行政责任的追究、免除、转继和消灭

行政责任的追究、免除、转继和消灭，是我国监督行政法制实务中大量存在和较有难度的问题，但在学界争论较小。对此，目前比较普遍的认识是：

>行政责任的追究，是指在确定行政责任的基础上，有权机关强制负有责任的行为人履行一定的义务。在我国，法定有权追究行政责任的国家机关有三类，即：1权力机关。例如，它可用“撤消”的手段来追究有关行政机关的责任。2行政机关。由行政机关追究行政责任的权限范围是相当广泛的，表现在上级行政机关有权追究下级行政机关或所属部门的行政责任，监督职能机关有权追究其他行政机关的行政责任，等等，而且适用各种责任形式。3司法机关。例如，人民法院在司法审查的范围内有权通过裁判来追究行政主体的行政责任。从我国监督行政法制的实践来看，追究行政责任必须坚持如下四项原则：其一，责任法定原则。必须是违反行政法律规范的行为才构成行政违法行为，且在追究法律责任时必须严格依法办事。其二，责任自负原则。这是现代法治的一项基本要求。其三，法律责任与违法程度相适应原则。有的学者也将这项原则称为“主客观相一致原则”。认为追究责任应与该行为的性质、情节和后果相一致，还应考虑是否具有从轻、从重或免除的条件。其四，惩戒与教育相结合原则。这项原则在我国具有特殊的意义。

行政责任的免除，是指虽然符合行政责任的构成条件，但根据某些法定条件或理由，追究机关决定不追究作出该行为者的行政责任。它分为两种情形：一种是一般免除；另一种是特定免除（又称豁免），其条件是法定的，其性质是强制的。

行政责任的转继，是指在法定条件下行政责任主体的更换，即行政责任从一个主体身上转移到另一个主体身上，原责任者的行政责任为另一主体所继受。这种转继关系实为转移人与继受人之间的行政责任转换关系。对此，需要明确如下几点：1行政责任的转继是法定的，不是由行为人擅自决定的。2行政责任的转继是有条件的，只能在符合这些条件的情况下才发生行政责任的转继。从主体条件上看，行政责任的转移人和继受人限于行政主体，而不发生在个人之间；从时间条件上看，处于行政责任已被确定，但尚未履行或者尚未履行完毕之际；从客观条件上看，出现了导致行政责任转继的某些法律事实，例如该行政主体被撤消、合并。3行政责任的转继应当公开明确，否则就会失去有效监督，不利于确保有关的行政相对人之权益补救。

行政责任的消灭，是指行政责任被确定后，因某些法律事实的出现而不复存在（例如行政机关作出的行政赔偿决定在行政诉讼中被人民法院撤消）。它与行政责任的免除、行政责任的转继比较，有明显的区别。例如从时间的角度来看，区别在于：一是行政责任的免除发生在责任确定过程中，而行政责任的消灭发生在责任被确定以后；二是行政责任的转继发生在责任确定后尚未履行或尚未履行完毕之时，而导致责任消灭的法律事实之一却是行政责任已履行完毕。

二、关于监督行政

（一）关于监督行政的概念与特征

在我国行政法学教科书中，一般是在两个完全不同的角度上谈到监督问题：其一是将行政法上的监督理解为由行政执法者进行的关于监督检查的具体行政行为，即以行政机关为主体而对行政相对人是否依法行使权利和履行义务进行的监督检查，这实际上就是指的那种属于行政执法行为之一的行政监督检查，它显然不是我们这里所要研究的范畴；其二是将行政法上的监督理解为由监督者对行政进行的监督，即有监督权的组织和公民依法对行政机关及其工作人员进行的监督，它是现代行政法学最重要的研究内容之一，也正是本文所要研究的范畴。

在上述后一种理解的基础上，行政法学者又按自己对监督主体、监督对象、监督内容等要素的不同理解和研究题目的侧重，而对行政法上的监督问题作出了不同的划分和表述。例如，从对监督主体范围的理解之角度看，除了“行政监督”这个概念已约定俗成地被理解为仅指“由行政机关进行的行政内部监督”而较少歧见以外〔8〕，学者们对行政法上的监督可以说有着各种各样的理解。从监督主体的角度来看，可大致分为五种：1最狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的国家机关；2狭义理解，认为监督主体是各级各类国家机关（按此种理解，罗豪才教授近著称之为“监督行政行为”、应松年教授近著称之为“对行政的监督”）；3较狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的有监督权的国家机关和各类社会组织；4较广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织；5广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织、公民（按此种理解，王连昌教授近著称之为“监督行政”、皮纯协教授主编书称之为“行政法制监督”、朱维究教授主编书称之为“政府法制监督”）。〔9〕

笔者认为，作广义的理解更有利于全面地认识和把握行政法上的监督问题；而其中“监督行政”的表述比较简明，其实际含义就是“对行政的监督”（但其中应包括国家机关以外的监督主体对行政的监督）。对此试作如下简要分析：1与行政（关系）相对应的互补范畴乃是监督行政（关系），它们构成了行政法的一对基础性范畴；2监督行政的行为实施者包括行政外部监督者和行政内部监督者，它们完整地构成了对行政的监督主体框架；3行政内部监督（即对行政的内部监督，或者说行政机关对其内部的监督）也常常约定俗成地简称行政监督，是一种外延较窄的概念，它属于国家权力性监督；行政外部监督（即对行政的外部监督，或者说外部对行政机关的监督）是一种外延较宽的概念，它既包括属于国家权力性监督的人大监督和司法监督，又包括非国家权力性监督的政党监督、民主监督、社会监督、新闻监督、民众监督等等。从现代行政法的实践看，非国家权力性监督也程度不同地逐步走上法治化轨道，许多原先属于所谓事实现象的监督行为也随着社会发展和法制发展的进程（如公民对环保行政机关的监督行为随着新的环保立法出台）而开始演变为有法律意义和法律效果的行为，这可说是此类监督纳入现代行政法研究范畴的原因之一。〔10〕从上述广义理解的角度，笔者赞同将监督行政定义为：有监督权的国家机关和包括政党在内的各类社会组织、公民依法对行政机关及其工作人员行使行政权力过程的监督。〔11〕

按上述定义，监督行政主要有五个特征：1从性质上看，监督行政是一种法律制度，是我国整个监督体系中一个重要组成部分。2监督主体多元多样化，大致分为两部分：一是国家权力性监督主体（权力机关、行政机关、司法机关等国家机关）；二是非国家权力性监督主体（国家机关以外的组织和个人）。3监督对象比较确定，主要是行政机关及其工作人员，还包括授权组织和受委托组织。4监督内容非常广泛，既包括行政立法、行政执法、行政司法等行政主体活动的全过程，又包括行政主体活动的合法性、合理性、合目的性等各方面。5从行为程序来看，监督行为中的一部分（主要是国家权力性监督行为）须严格遵行某些法定程序，属于要式监督行为。

（二）关于监督行政的法治意义

对行政机关及其工作人员行使行政权力的过程进行有效监督，具有促进依法行政的重大现实意义，是加强我国社会主义民主和法制建设的重要任务，也是我国积极实践《公民权利和政治权利国际公约》的必然要求（我国政府已加入该公约）。〔12〕在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民，行政机关的权力从根本上说都来源于人民，故其应当对人民负责；同时，在人民代表大会制度下各国家机关依法实施、以及人民群众依法参与对行政机关及其工作人员的监督，这从根本上说也体现了宪法规定的民主监督权。行政权力是一种范围广、影响大的公权力，既有不可替代的积极作用，又有扩张和滥用的可能性。为防止行政机关滥用职权、以权谋私或作出其他违法失职行为而致侵害相对人的合法权益，有必要建立系统和完善的监督机制即监督行政法制，对行政进行有效监督。其主要作用有两点：一是监督和维护行政机关依法行使职权；二是依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。这两个方面相互联系，相辅相成，不可偏废。历史经验表明：行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，故监督行政的首要目的是防止行政权力的失衡、失控和异化，以保护相对人的合法权益。因此，加强监督行政法制建设，实现监督行政的民主化、科学化、规范化、效能化和制度化，这对于正处在社会转型发展关键时期的我国来说，无疑具有重大的现实意义和多重的深远意义，是实现依法治国方略的必然要求。

（三）关于监督行政的原则

监督行政的原则是指导监督行政行为全过程的。对此，我国行政法学者提出了各种有益的见解。例如，有学者就监督行政提出如下十项基本原则：1经常性原则；2普遍性原则；3系统性原则；4公正性原则；5具体性原则；6明确性原则；7有效性原则；8实际性原则；9灵活性原则；10公开性原则。〔13〕

还有一些学者提出，要对行政权力的行使过程实施有效的法律监督，在我国现阶段应坚持如下八项原则：1高位原则，即应通过立法赋予监督职能机构以较高的地位和较大的职权，增强其权威性；2强效原则，即应使监督职能机构拥有强硬、高效和完备的监督手段；3专职原则，即应切实做到监督机构必须专司监督之职，不要兼司他职；4独立原则，即应使监督者在人、财、物和监督工作等方面具有必要的自主独立性，不因这方面因素受制于被监督者；5网络原则，即形成以人大监督委员会牵头的网络化监督组织体系；6民主原则，即充分发挥派、人民团体、各种社会组织、传媒和人民群众在监督工作中的特殊作用；7责任原则，即从制度上、组织上明确规定对某一行政权力行使过程的监督由谁负责及其失职责任，做到“监督者受监督”；8保障原则，即从各个方面对监督职能部门及其工作人员（包括对各种社会监督力量）予以充分的法律和政策保障。〔14〕这些原则的覆盖面广、涵括性强，对于我国监督行政法制建设具有重要意义。

（四）关于监督行政行为的分类

监督行政行为是多元化、多样化、按一定方式有机结合而成的体系，从不同的角度可对其作不同的分类，其中有些分类存在相互交叉的关系。例如，可从主体、对象、范围、内容、程序、效力等角度作出如下分类：

-按监督的主体，可分为：1国家权力性监督，如权力机关的监督，行政机关的监督，司法机关的监督；2非国家权力性监督，如执政党、参政党和统战组织的监督，社团组织的监督，企业事业单位的监督，中介组织的监督，新闻舆论的监督，公民的监督。

-按监督的对象，可分为：1侧重于对行政机关的监督，如行政复议、行政诉讼；2侧重于对公务员的监督，如财产申报；3既对行政机关又对公务员的监督，如行政监察、权力机关的监督。

-按监督的范围，可分为：1对抽象行为的监督，如全国人大常委会撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规（宪法第67条第七项的规定）；2对具体行为的监督，如行政复议和司法审查中复议机关和人民法院撤消适用法律、法规错误的具体行政行为。

-按监督的内容，可分为：1对行政主体行为的合法性的监督；2对行政主体行为的合理性监督；3对行政主体行为合目的性的监督。

-按监督程序（顺序、时间），可分为：1事前预防性监督，如设立专门行政程序，权力机关组织人民代表视察行政机关的工作并提出建议，等等；2事后纠错性和补救性监督，如行政复议，司法审查，行政赔偿，等等；3行为全过程监督，如上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其工作人员的行为实施的各种监督措施。

-按监督行为的法律效力，可分为：1直接产生法律效力的监督行为，如机力机关作出的撤消决定，人民法院作出的撤消判决，等等；2不直接产生法律效力的监督行为（但会产生政治影响力等其作用，且经转化也可能产生法律效力），如政党、社团、传媒、民众对行政机关工作的评价、批评和建议，等等。〔15〕

三、关于行政救济

从已经介绍进来的外国行政法（学）文献来看，人们对于行政救济有不同的理解，行政救济概念在各国行政法学中的使用情况也不尽相同。大致情况是：

在英国，“权利依赖救济”（威廉。韦德《行政法》第六编开篇语）的观念为人们所普遍接受，救济制度已成为当代英国行政法的重要制度，救济概念也是其行政法学中的重要概念。具体来说，当代英国法中的救济分为三大类：一是普通私法救济，包括损害赔偿、禁制令（Injunciton）、宣告令（Declaration）等救济措施；二是公法上的特别救济（Prerogativeremedies），主要有人身保护令、调卷令（Cdrtiorari）、禁令（Prohibition）、强制令（Mandamus）等救济措施；三是特殊的法定救济，它有时排除所有其他的救济。这些救济措施都有其特殊的程序，它们分别类似于我国行政诉讼和民事诉讼中的各项具体制度和措施。例如，强制令就相当于我国行政诉讼法第54条第（三）项的履行职责判决，它专门用来对付行政机关的错误的不作为（相比之下，调卷令和禁令则用来对付错误的作为）。在英国行政法学教科书中，往往都用较多的篇章讨论救济问题，而一般不使用监督行政、行政法制监督之类概念（如前述威廉。韦德的《行政法》、王名扬的《英国行政法》等权威著作均如此）。

在美国，“正当法律程序”的观念深入人心，行政程序法在美国行政法中有特别重要的地位；而行政程序实际上是关于监督行政的重要制度设计之一，行政程序与行政法上的权力（即行政组织及其授权）、司法审查（也是关于监督行政的重要制度设计之一）已并列为美国当代行政法的三大组成部分。从一些重要的美国行政法学教科书来看，当代美国行政法学大致包括“行政组织及其授权”和“监督行政制度”这样两大部分内容（有的也将行政程序从后者中单独列出来进行讨论而形成三大部分内容），一般也不使用行政救济这个概念而是直接使用司法审查这个概念为题列出专门章节进行讨论。简言之，在美国行政法中，监督概念已涵括了狭义的救济概念，监督行政制度是美国行政法的主要内容，其中的重点是行政程序和司法审查。

在德国行政法中，行政监督（其实际含义大致相当于本文所讨论的监督行政的概念）是一个普遍使用和含义广泛的重要范畴，它“首先是要监督行政行为的合法性”，其目的在于“使行政受宪法和法律的制约。……行政监督不仅是监督行政决定的合法性，同时也考查行政行为的目的性”，“监督的目的是保障一个好的行政管理而存在和运作”，它“因监督执行者的不同分为内部或外部监督”：“行政内部监督首先是对人和物的监督，……另一种方式是（上级机关对下级机关的）监管”：“行政外部监督的主要方式是各种法律救济，同时包括议会监督，在地方上则是地方代表监督，……还可以包括由审计署进行的预算监督和由公众进行的监督”。〔16〕此外，1976年通过的联邦行政程序法共有8章，其中第6章就是法律救济程序。可见，德国行政法中的救济概念是与监督概念密切联系且与后者相比较少使用和较为狭义的概念，从某种角度可以说在德国行政法中行政救济已涵括于行政监督范畴之内了。

在我国，长期以来行政法学者大都很少使用行政救济这个概念，也鲜有著述列出行政救济的专题章节进行讨论。目前较有影响的行政法学教科书、专著、综述和词典中，都未列专门章节论述行政救济，而一般是各有侧重和取舍地采用监督行政、行政法制监督、对行政的监督等概念以专章甚至专编进行论述，其具体内容大致有行政内部和外部的监督、行政违法与行政不当、行政责任、行政复议、行政诉讼、行政赔偿与补偿等等。我国台湾地区行政法学教科书和专著的情形也大致如此。但是，近些年来我国已有一些中青年行政法学者借鉴英、法等国行政法学理论，在自己的著述中开始使用行政救济这个概念，而且专题论述行政救济的论文和著作也已经发表和出版了若干篇（本），行政救济范畴的使用和研究表现出逐渐增大的趋势。从已出专著来看，所论述的行政救济法的内容主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等三大部分，大致涵括在广义的监督行政的范畴之内。

由上可见，无论是英美法系国家还是大陆法系国家以及日本（现代日本行政法已兼具两大法系的特点）和我国的行政法学中，各国学者对行政救济与监督行政（或曰监督行政行为、对行政的监督、行政法制监督）这两个用语的理解和使用都有所不同，但总的看它们是密切联系、含义相近、交叉很大、重点不同、常可通用的概念。例如，从狭义上说，监督行政所强调的是对行政权力行使过程的偏差的预防和纠正，它犹如“事前、事中审查”；而行政救济所强调的是对行政权力行使偏差造成相对人合法权益损害结果的恢复和补救，它犹如“事后审查”。正是在这个意义上说，二者是有所区别和各有侧重的。大体而言，在对这两个概念的理解和使用上，我国行政法学与德国行政法学最为接近，许多行政法学著述也是在上述理解的基础上来使用救济与监督之概念的。

参考文献：

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〔4〕罗豪才。行政法学[M].北京：中国政法大学出版社。1996.322.

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〔7〕许崇德，皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.535-536.

〔8〕朱维究。政府法制监督[M].北京：中国政法大学出版社。1994.4.

〔9〕罗豪才。行政法学[M].北京：中国政法大学出版社。1996.应松年。行政法新论[M].北京：中国方正出版社。1998.王连昌。行政法学[M].北京：中国政法大学出版社。1997年版。许崇德，皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.朱维究。政府法制监督论[M].北京：中国政法大学出版社。1994.

〔10〕刘光兴。中德行政法现状-行政行为、行政监督、行政审判。北京：社会科学文献出版社。1998.119-121.

〔11〕许崇德、皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.568-571.

〔12〕通讯员[N].人民日报1998-10-6（1）

〔13〕许崇德、皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.575-577.

〔14〕黎国智，王连昌，莫于川。强化和完善我国监督法制的宏观思考[A]理论建设[C].北京：1994.2.

行政法制范文篇4

1、进一步抓好《纲要》的学习贯彻工作。切实把学习国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神和司法行政法律法规纳入对监狱干警、行政执法人员教育培训内容，进一步增强执法人员法律意识、责任意识，不断提高规范执法、依法行政的自觉性。

2、进一步提高司法行政干警的依法行政、规范执法的能力和水平。建立完善执法人员法律知识抽查测试制度，加强对全系统干警特别是执法人员有关法律法规和业务知识的教育培训，切实提高司法行政干警依法行政、规范执法的能力和水平，最大限度地满足新形势下司法行政工作任务要求。

3、进一步做好依法行政考核工作。健全完善依法行政（法制工作）领导小组，落实行政首长负责制，围绕完善政府信息公开、促进科学民主决策、加强规范性文件管理、规范行政执法行为等重点内容，采取行政执法案卷评查、执法人员业务能力和水平测试、规范性文件抽查等日常考核和听取依法行政工作情况汇报、查看相关资料等实地考核相结合的方法，切实做好系统内依法行政考核工作，按时报送依法行政情况年度报告。

二、立足于提高制度建设质量和执法规范化水平，大力加强建章立制工作

4、规范执法文书制作。进一步统一规范行政处罚、行政复议等执法文书的制作标准，完善执法案卷内部运行机制和行政执法程序。同时，做好执法案卷的立卷和归档工作，确保文书材料完整、入档材料统一，提高行政执法案卷的整体制作水平。

5、加强规范性文件的管理。深入学习贯彻《省司法行政机关规范性文件制定和备案规定》，加强文件起草部门与法制工作部门的协调配合，切实做好规范性文件备案审查工作，严格制定权限和程序，确保规范性文件质量和法制统一。同时，定期开展规范性文件执法专项检查，对已经出台的规范性文件进行实施后的追踪分析、定期评价，及时进行清理、修改或废止。

6、做好行政复议、应诉工作。充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，进一步畅通行政复议申请渠道，完善行政复议审查制度，综合运用书面审查、实地调查、听证、调解、和解等手段认真办理行政复议案件，执行行政复议决定，有效化解行政争议，维护行政相对人的合法权益，维护司法行政管理工作的正常秩序。积极探索建立行政复议与投诉查处、信访、行政诉讼等行政纠纷解决方式的有效衔接机制，实现“定纷止争、案结事了”。

三、立足于规范行政执法行为，大力强化执法监督检查

7、扎实推进执法责任制。围绕落实“三项重点工作”，大力加强执法、服务、管理和组织规范化建设，进一步健全完善执法岗位标准、执法程序、执法绩效评估考核、执法案卷评查、执法责任追究等制度，全面推行执法责任制，健全执法评议考核机制，落实责任追究，提高公正廉洁执法水平。

8、加强执法执业监督检查。加大执法执业监督检查力度，重点加强对法律服务管理中行政许可、行政处罚等环节和监狱执法程序、执法标准执行情况的检查，履行好法制工作部门合法性审查把关职能，避免违法行政、越权行政、玩忽职守、滥用职权情形的发生，促进全系统执法规范化建设。年内会同有关部门，对全系统贯彻实施《律师法》情况进行一次专项执法检查。

9、抓好案卷评查工作。结合省厅即将开展的案件评查，督促监狱和市局业务科室搞好自查整改，适时对执法案卷建设情况组织检查，探索建立统一的案卷评查制度。

10、改革和完善“执法（诚信执业）档案”制度。进一步改革和完善执法（诚信执业）档案制度，不断创新形式，简化内容，注重考核结果运用，切实发挥“执法（诚信执业）档案”的实效。

11、进一步加大政务公开力度。坚持以公开促公正、以监督促规范，完善政务信息公开制度，进一步推进政务公开、执法公开、狱务公开，积极建立和完善执法监督员等相关制度，组织开展对司法行政系统依法行政、规范执法评议监督活动，不断提高系统内执法规范化水平。

四、立足于提高履行职责的能力和水平，大力加强法制工作队伍建设

12、加强法制工作部门建设。进一步加强法制工作机构和队伍建设，配齐配强人员，各市区和市局直属各单位都要明确负责法制工作的科室和具体人员，确保法制工作有人抓、有人管。切实加强对下级司法行政机关法制工作的政策指导和具体业务指导，确保政令畅通、步调一致，落实好法制工作的各项任务和措施。同时，切实加强法制工作部门与业务部门以及上下级法制工作部门之间的沟通协调，畅通工作联系渠道，形成相互支持配合、上下良性互动的工作机制，促进法制工作整体协调发展。

行政法制范文篇5

一、当前我国行政法制现代化的进程不断加快

最近二十多年来，特别是近十三年来，我国行政法制建设的全方位进行，是在社会转型的国内背景与经济全球化的国际背景之下进行的。这两个背景决定了我国行政法制建设具有与众不同的鲜明特征。

其一，社会转型的国内背景。所谓“社会转型”，主要是指经济体制从计划经济向市场经济的转轨，所有制结构由单一的公有制向以公有制为主体的多种所有制并存转变，治国方略从人治向法治的转变，社会环境由封闭型逐步向开放型发展，以及国家社会高度统一的一元化结构向“国家—社会”二元结构的过渡。社会转型背景之下的行政法制建设，就决定了行政法制建设必然要改变传统体制下的全能政府、行政机关不重视依法行政、公共行政缺乏发展空间的旧模式，朝着理性界定政府职能、推进政府依法行政、大力拓展公共行政的方向发展。

其二，经济全球化的国际背景1.经济全球化意味着各国外贸依存度越来越高，各国经济联系越来越密切，国际贸易自由化程度越来越高，国际贸易范围也越来越宽。经济全球化的重要结果之一就是推动着国际贸易制度日趋统一。例如WTO，其不仅对传统的国际货物贸易加以严格规范，还将服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资也纳入规范框架之中；各成员方必须服从WTO的规定，并确保其外贸行政管理制度与WTO规则的协调一致，这就推动着各国外贸行政管理制度的日益趋同，经济全球化还推动着各国行政法制建设之间进行更深层次的沟通与借鉴，从而加快了行政法制现代化的进程。

置于这两大背景之下，我国这些年来的行政法制建设表现出以下三个主要特征：

一是行政法制建设具有中国特色。我国的社会转型的理论与实践，有别于其他国家的社会转型：我国坚持并不断加强和改善共产党的领导，从而保证了我国社会主义现代化建设沿着正确的方向前进；我们不是放弃社会主义，也不是固守僵化的社会主义模式，而是坚持中国特色社会主义。这些就决定了我国行政法制建设的目标是通过持续不断的制度变革，积极推进民主政治的制度化、规范化、程序化，以尽快将我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。我国行政法制建设的中国特色，不仅直接影响着行政法律制度体系的构建，影响着法律、行政法规立法宗旨的确立，还深刻地影响着行政法的权利（力）结构调整与行政法制实践。

二是行政法制建设具有转型特点。为了与社会转型相适应，我国最近二十多年的行政法律建设也处于转型过程之中。一方面，这些年的行政法制建设并非白手起家、从零做起，而是在建国后三十多年的行政法制建设成果的基础上进行的；另一方面，这种行政法制建设又并非仅限于对传统行政法制的修修补补，其实质是政治体制改革的重要组成部分，不仅在具体法律规范的制定，而且在行政法律体系结构上、在制度安排上，都有诸多重大突破。例如，行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及如听证制度等一批行政程序制度都从无到有地确立起来，各部门行政法更是得到了前所未有的完善与发展。

我们认为，转型中的中国行政法制模式，介于传统行政法制模式与现代行政法制模式之间，传统行政法制的影响与现代行政法制的影响并存于行政法制建设的过程中。但用发展的眼光来看，传统行政法制的影响正每况愈下，而现代行政法制的影响力、作用力却与日俱增，体现市场经济体制与依法治国方略要求的现代行政法制精神日渐成为主旋律。

三是行政法制建设选择渐进式的转型路径。一般而言，实现行政法制现代化的路径选择主要有两种：一种是通过法律制度的变革和政策的调整，另一种是通过长官的意志。我们认为，我国的行政法制改革与调整应选择前者，因为这是依法治国方略对行政法制建设的最基本要求。就通过法律制度变革来实现法制转型而言，也有两种模式，一种是激进式或休克式的制度变革，即在很短的时期内打破传统法制框架、建构市场经济为主导的法制框架。此种转型一步到位，破坏力极大，方向亦存疑。另一种是渐进式的制度变革，即有步骤、分阶段。依次推进，在相对较长的时期内平缓地完成行政法制的改革。我们认为，中国的行政法制建设不可能一蹴而就，行政法制现代化只能选择渐进式的可持续发展道路，逐步推进；任何急功近利的做法都有可能弄巧成拙、适得其反。

事实上，中国最近二十多年的行政法制建设道路基本上就是渐进式的，属自我调整和自我完善性质。中国行政法制建设所业已取得的成绩，雄辩地证明了这种路径选择的正确性。

我们之所以要选择渐进式的行政法制发展路径，或者说，选择行政法制建设的可持续发展道路，主要基于以下三个原因：一是由于中国的行政法制建设不可能脱离中国国情，在整个经济转轨与社会转型尚未完成的情形下，行政法制建设不可能孤军深入，提前完成转型；行政法制的改革必然要与经济发展、社会进步同步。二是由于传统行政法制的制度惯性不可能挥之即去，在各种既得利益群体的支持下，传统行政法律制度的影响还会在行政管理领域内不同程度地存在着；现代行政法律制度的实效也不可能招之即来，这些制度的权威与实效的全面确立，人们对这些制度的理解与认同，都需要一个较长的过程。三是由于中国行政法制改革的规模之大、难度之大，不仅在中国历史上是空前的，而且其他国家也少有先例可循，因此，行政法制的改革过程，在一定程度上也是一个制度试错过程。正是这些因素的存在，决定了中国行政法制建设注定是欲速则不达。我们认为，中国今后一段时期的行政法制建设，仍然要坚持走可持续发展的道路。无论在行政法律制度的创制层面，还是在行政法律制度的实践层面，都要与时俱进、循序渐进，而不能贪多求大、积极冒进2.

二、社会转型中的我国行政法制发展的主要内容

行政法制建设是一项系统工程，任何顾此失彼之举都只能事倍功半。只有全面把握行政法制发展的过程，才有可能整体推进我国行政法制的改革发展。我们认为，改革开放以来，我国行政法制发展的主要内容有以下几个方面：

1、行政法制观念转变：从人治到法治

制度创新，观念先行。行政法律制度创新，首先需要对传统行政法制观念进行深刻反思。虽然在改革开放之前，我国的行政法制建设已取得了一些成就，制定颁布了一批行政法律，构建了相应的制度，但是，由于指导传统行政法制建设的观念主要是人治观念，因此，传统行政法制基本上是“人治底下的法制”。这里值得指出的是，有法制并不等于就实现了法治，这是因为法制与法治有联系，又有区别。法制属上层建筑的制度系统；法治，相对于人治，则属观念系统，或表现为一种状态。法制总是在一定的观念下建立起来的，并在其指导下进行运作的。它可以同人治理念相结合，也可以同法治的观念相结合，由此产生两种截然相反的法制状态3.改革开放后，我国的行政法制建设在深刻反思人治观念的基础上，逐步树立起法治观念。亦即，政府管理与社会治理主要依据法律而非领导人的意志，要依法行政而非依行政命令行政；当领导人的意志与法律相冲突时，应服从法律。

我国行政法制发展之所以能够发生，一个重要前提就是法治观念在与人治观念的全面较量中成为赢家，法治不仅是一种理念，而且上升为国家的治国方略，并将建设社会主义法治国家确立为我们的奋斗目标。这是我国历史上的巨大进步和社会文明的重大标志。但是，我们仍然需要清醒地认识到，由于在封建社会缓慢形成的人治观念在我国根深蒂固，因此观念更新也绝非一朝一夕之事。当前，行政法制观念从人治向法治的转变仍然处于过程当中，在行政法制建设朝着实现行政法治目标方向转变的同时，人治观念的消极影响仍然会不向程度地存在。尤其要进一步反思一些行政工作人员在行政执法过程中不同程度地存在着不问法律、唯命是从或惟我独尊的人治意识。

2、行政法权利（力）结构的调整：从重权力、轻权利转变为权力、权利并重

经济体制由计划经济转向市场经济，必然要带来行政法权利（力）结构的调整。因为，计划经济的最大特点是依靠政府来配置社会资源，传统行政法因此也必然要极其重视行政权，主要依靠行政命令来维护行政管理秩序，公民、法人与其他组织作为行政管理对象，只能消极服从行政命令，在行政法中基本上处于无权地位。与之形成鲜明对照的是，市场经济主要依靠市场机制来配置社会资源，政府只起拾遗补缺的辅助作用；市场主体应当享有充分的经济自由，政府只能是有限政府。就此而言，对传统行政法的权利（力）结构加以逐步调整，从重权力、轻权利转变为权利、权力并重，就成了中国行政法制现代化的核心问题。

一般认为，中国行政法进行权利（力）结构调整的典型标志是《行政诉讼法》的颁布实施。因为，行政诉讼法明确规定既要维护公民、法人与其他组织的合法权益，又要维护和监督行政主体依法行政，比较好地兼顾起行政权与相对方权利。这是中国行政法制建设的一个转折点，具有里程碑意义。之后，相继颁布的《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等在此基础上，对行政法的权利（力）结构作了进一步调整，从而基本上扭转了传统行政法重权力、轻权利的局面，权利与权力良性互动的格局已初露端倪。

但是，我们目前还不能说行政法的权利（力）结构调整已大功告成，因为，行政法的权利（力）结构尚未实现均衡，这主要表现为行政主体与相对方的法律地位还没有实现总体上的平等，离社会资源最优配置、社会利益最大化还有相当长的距离，行政法的失衡现象并未得到彻底矫正等4.因此，在中国行政法律体系的构建中，还需要制定包括《行政程序法》在内的一系列法律、法规，以便对行政法的权利（力）结构作进一步调整。当然，权利（力）结构均衡化是相对的，随着相关因素的变化，权利（力）结构仍需作不断的调整。权利（力）结构不断进行调整和自我完善是行政法制发展的动力。

3、政府职能的转变：从全能政府到有限政府

在传统行政法制中，政府职能几乎没有什么边界可言，行政管理无所不包。我们在推行行政法制现代化的进程中，就是要不断转变政府职能，逐步使全能政府成为有限政府，由管制行政变为管理、服务行政。这就需要通过持之以恒的行政体制改革与行政机构改革，按照建设中国特色社会主义市场经济体制的要求重新确定行政权的边界。我们认为，改革政府、简化政府职能要多头并进、全方位展开：一是要还权于市场，将绝大部分的社会资源配置任务转交给市场机制；二是要让权于社会，尊重公共自治，将一部分社会管理工作转给各种类型的行业协会与自治组织；三是要放权于基层，充分调动地方政府行政管理的积极性。

需要注意的是，简化政府职能也得有一个度。在现代社会，由于社会关系日趋复杂，因此政府职能并非越少越好，绝对小的政府未必就是绝对好的政府。对于我国而言，适度的政府职能对于推进经济转轨与社会转型，更是必不可少。历史经验表明，政府职能的转变应是一个层层推进、依次展开的渐进过程，不可能一步到位，否则就有可能出现管理真空，造成社会无序，缺乏稳定，阻碍着社会发展。之所以如此，主要有两方面的原因：一方面，就政府职能自身而言，由于传统体制与制度的惯性作用，无论是机构精简，还是职权分解，通常都要反反复复。几经周折；另一方面，就简化下来的政府职能的去向而言，由于目前市场机制、行业协会、社会中介组织的发育尚不成熟，规范程度不高，因此无法在短期内承载过量的资源配置与社会治理职能。此外，在国际经贸关系中，为了有序的竞争和有效的合作，离不开政府的作用。由此可见，在行政法制的转变过程中，既要准确把握政府职能简化的程度，防止从政府无所不管的一个极端滑向政府什么都不管的另一个极端；又要掌握最佳的政府职能转变速度，政府职能转变要与经济和社会的发展程度协调一致。保持同步。

此外，还需要引起注意的是，在政府职能转变过程中有两个问题需要认真对待：一是不能依靠行政命令来实现行政权的弱化与转化，简化政府职能要依法进行；二是行业协会以及其他社会自治组织并非独立王国，不能超越于行政法治原则之外，要服从行政法治原则。三是即使因市场失灵、中介组织失灵而需要政府干预，政府也应当更新传统的管理模式，采用新型的行政管理方式（包括市场运作方式）来实现行政目标。

4、行政法机制的重塑：从单纯制约转变为制约、激励兼顾

与英美国家的行政法历来重视控制行政权的法律传统正好相反，我国传统的行政法作为行政管理的工具，主要旨在保障行政权、约束相对方权利。传统行政法的单纯制约机制（或称约束机制）显然与现代经济与社会的发展趋势格格不入，这就迫切需要对传统行政法机制加以重塑。我国这些年的行政法制建设，在将单纯的约束机制重塑为约束与激励兼顾的现代行政法机制方面，取得了很大的进步，这也是现阶段我国行政法制的一大特色。所谓制约与激励兼顾，是指行政法既要制约行政主体滥用行政权，预防、制裁违法行政，又要约束相对方滥用相对方权利，预防、制裁行政违法；既要激励行政主体积极行政，为公益与私益的增长创造更多机会，又要激励相对方积极实践法定权利、依法全面参与行政，监督行政权的行使，促成行政主体与相对方之间的互动与合作。需要注意的是，虽然制约机制与激励机制各自具有相对的独立性，但是不可能将二者断然分开，制约机制与激励机制在功能上经常表现出相互依赖、共生共促的特性。譬如，激励相对方积极参与行政，既能扩张相对方权利、又有利于监督行政5.不论采用何种机制，都要注意遵循成本和长效原则，不计成本或突击性的行政措施，都不利于社会稳定发展，不符合法治要求。

应该说，我国目前的行政法不仅基本上摆脱了过去的那种只约束相对方权利、不制约行政权的单方面制约思维，开始注重双向制约；与此同时，激励机制的构建也受到越来越多的关注，并在实践中得到成功的运用，例如退耕还林政策、沼气的推广等就是一个很好的例证。但是，机制重塑工作仍然是将来很长一段时间内我国行政法制建设的重要任务。针对行政法的失衡现象依然不同程度地普遍存在的实际情况，如何在更加有效地制约行政主体滥用行政权、违法行政的同时，有效地激励相对方发挥主观能动性、积极参与行政，仍然是行政法机制重塑的重点所在。

5、行政行为方式的多样化：从纯粹的“命令－服从”发展为强制、非强制行政的并行不悖

我国传统行政法制有一个鲜明特点，那就是行政权不仅非常强大，而且几乎完全是强制性的，这就导致了行政行为方式的机械单调，命令－服从模式占据着绝对主导的地位。我国行政法制进入转型阶段之后，出于完成行政管理目标的需要，在原有的强制性行政的基础上，逐渐发展出诸如行政指导、行政合同等非强制性行政。尤其是行政指导，在现代行政管理中扮演着越来越重要的角色，在市场经济条件下，甚至会发展成为现代政府施政的中心。行政行为方式朝着多样化方向的发展，改变了过去行政命令支配一切的局面，大大拓展了公民参与行政管理的空间。这不仅有助于低成本地实现行政管理目标，还有力地推动着现代行政朝着民主化、高效化方向的转变。

虽然行政指导、行政合同等非强制性行政已被一些法律文本所肯定，并在实践中得到了越来越广泛的运用，但是，如何处理好强制、非强制性行政之间的关系，如何有效地规范非强制性行政，已成为中国行政法制转型过程中碰到的一个无法回避的难题。例如，由于现实中的行政指导经常导致“法治的空洞化”6，即行政法制原则的要求落空，因此如何确立起信赖保护原则以维护接受指导的相对方的合法权益，如何制定适合行政指导的行政程序规则，针对行政主体实施违法的或不当的行政指导而给受指导方造成权益损害时如何提供行政救济、司法审查与国家赔偿等问题。这就表明，对于社会转型中的行政法制而言，行政行为的多样化趋势与非强制性行政行为的制度化、规范化程度不够、不健全等问题，也是同时存在的。

6、从重实体、轻程序，重结果、轻过程，转变为实体与程序、过程与结果的并重

我国传统行政法制重实体、轻程序，重结果、轻过程，这就造成行政法律制度体系发展的明显不平衡：一是监督行政法律规范明显弱于行政管理规范；二是行政程序规范明显弱于行政实体规范；三是过程正当性的行政法律规范明显弱于结果正当性的行政法律规范；四是宏观调控立法明显弱于微观规制立法。行政法律规范体系的不平衡，必然要导致行政权与相对方权利之间的不平衡。经过最近二十多年的努力，重实体、轻程序，重结果、轻过程问题在我国行政法制建设中得到了一定程度的纠正，行政程序法与注重行政过程的监督、引导的法律制度得到了较大发展。为了早日实现依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，必须承认程序法的独特价值，并给予更多的关注，必须转变“末端治理”的思维模式7，要树立全过程治理与服务的思维。但是，我们并不因此而认为程序比实体重要、过程比结果重要。我们认为，程序与实体、过程与结果都是行政法制的组成部分，作为一个有机整体，行政法制转型与行政法制建设要整体推进、全方位进行，不能厚此簿彼，任何偏废都不利于行政法制建设的正常进行。对于转型中的中国行政法制而言，我们既要大力完善行政程序制度，以防止行政主体滥用任意性程序侵犯相对方的合法权益，又不能放松行政实体法律制度建设，以免实体与程序的脱节；既要注重发展行政过程中的监督、引导制度，又要强化对相对方的行政违法责任与行政主体的违法行政责任的追究。只有兼顾实体与程序、并重过程与结果，才能实现行政权与相对方权利的平衡，才有助于行政法制转型目标的全面实现。

7、权利救济与监督行政：制度完善与制度实效并重

没有救济，就没有权利；没有监督，权力就会腐败。这是法治发展史所总结出的一条重要经验。但我国在改革开放之前、甚至改革开放后的一段时间里，当公民、法人与其他组织的合法权益受到行政主体的不法侵害时，除信访、申诉制度之外，几乎不存在什么有效的法律救济，尤其得不到司法审查。在权利救济与监督行政方面，法院基本上无能为力，从而导致相对方的合法权益无法得到有效的法律保障。这种不正常情况因《行政诉讼法》的出台而发生实质性改变。目前，行政诉讼、行政复议、国家赔偿等行政救济制度业已确立，权利救济与行政权的司法监督体系基本形成，这对于推进行政主体依法行政、保障相对方合法权益而言，的确举足轻重。

虽然这些权利救济与行政权司法监督制度的确立及其实施，对于改变中国行政法制传统而言具有不同凡响的意义，但现在看来，有三个问题仍然比较突出：一是有些制度本身的创制比较粗糙，各种程度之间的衔接不够紧密，规范体系的协调性不够，甚至存在着规范冲突。二是权利救济种类与司法审查范围有限，诸如抽象行政行为至今尚未被纳入司法审查的范围，亦未明确其他的替代解决争议机制，这难以有效维护相对方的合法权益、监督行政主体依法行政，也与WTO的要求不相适应。三是法律制度与法律实践之间的差距还比较明显，各项权利救济与监督行政制度的实效性还很不够。就此而言，中国行政法制的进一步发展，不仅要继续完善权利救济与行政权司法监督制度，不断拓宽权利救济与监督行政范围，而且还要严格执法、公正司法，以确保权利救济与监督行政制度富有实效。

此外，行政机构、行政编制、人事管理制度等方面的改革也取得了长足的进步，并开始步入了法治的轨道。

综上所述，虽然中国最近二十多年的行政法制建设取得了令人瞩目的成就，全社会的行政法制意识普遍增强，行政主体依法行政水平已有较大程度的提高，公民、法人与其他组织的合法权益也得到越来越多的法律保障。但是，我们不能据此认为中国行政法制转型的使命已经完成。事实上，行政法律制度体系仍然有待继续完善，政府法制建设还任重道远，行政法制建设在很多方面还不能很好地适应经济发展与社会进步的需要，我国的行政法制建设仍然处于转型过程当中，仍然需要全社会的普遍参与来共同推进行政法制的全方位转型。

三、我国行政法制发展需要解决的几个问题

由于中国行政法制正处于扬弃传统模式、建立现代模式的过程当中，因此就难免会出现这样或那样的问题。行政法制的发展过程，在某种意义上就是努力发现、并试图解决接踵而至的行政法制建设中的问题的过程。存在问题并不可怕，关键是要分析问题的症结所在，研究对策、对症下药，以便有效地解决问题，为下一步的法制转型扫清道路。我们认为，在最近一段转型时期，我国行政法制建设需解决好以下五个主要问题。

1、加快完善我国行政法律体系

制度建设自始至终都是法制建设的核心；行政法制建设过程，基本上就是一个不断完善发展行政法律制度体系的过程。虽然建国后、尤其是改革开放以来，我国的行政法律制度建设取得了长足的发展，行政法律体系基本框架已初步形成。但是，随着经济转轨与社会转型的加速，现有的行政法律制度体系在很多方面已越来越不能适应行政法制实践的现实需要，这就使得如何切实有效地加快完善行政法律制度体系成了当务之急。

加快完善行政法律体系，两方面的立法工作要齐头并进：一是要加速规范创制、填补法律空白。目前，在一些行政管理领域还不同程度地存在着无法可依，或者规范层次较低的问题，这既不利于行政主体依法行政，也不利于保护相对方的合法权益。这就需要全面总结行政管理实践经验、大胆借鉴西方立法经验，尽快制定相关的法律、法规，以填补法律空白。二是要继续完善既有立法、与社会发展保持同步。鉴于我国很多现行有效的行政法律规范都是在改革开放初期、甚至在此之前创制的，不可避免地严重滞后于当前的行政法制实践，无法对行政关系与监督行政关系加以有效调整，因此迫切需要加以修订完善。

我们认为，近期在加速完善行政法律体系时要致力于以下几点：一是要尽快出台《行政程序法》，结束行政程序规范散见于各单行法律、法规之中的现状；行政程序法典化有助于明确相对方的程序性权利与行政主体的程序性义务，有利利于依法行政的全面推进。二要进一步完善监督行政法律制度，更加有效地预防、纠正行政主体的违法行政，加速行政法权利（力）结构的均衡化进程。三要加快诸如《行政许可法》等行政行为法的规范创制与修改工作，以便适应行政法制管理实践与加入WTO的需要。四是总结经验教训、修改《行政诉讼法》与《国家赔偿法》，拓展权利救济与权力监督的范围、增强制度实效。

需要指出的是，虽然加速完善行政法律体系主要依靠中央立法，但是，由于宪法与《立法法》赋予地方人大与地方政府以地方性法规与规章的创制权，而且地方性立法在整个行政法律体系中所占比例也非常之大。因此，我们在强调中央立法的同时，还要按照法治原则的要求来积极规范地方立法，加强对地方立法和其它规范性文件的监督，以便保证立法的质量和行政法律体系的完善。

2、努力克服地方保护主义与部门保护主义，维护法制统一

保持法制统一，既是我国宪法所规定的基本法律原则，也是行政法治的最基本要求，还是WTO各成员方应该履行的义务。但在我国行政法制的发展中，不仅在行政执法、甚至司法审查实践中，经常受到部门保护主义与地方保护主义的严重干扰；就是在行政立法中，由于受到部门利益与地方保护利益的驱动，“立法谋私”的现象也时有发生。这种置法制统一原则于不顾，消极甚至是破坏性的行政行为，极大地制约着市场经济体制的全面确立与民主政治的进一步发展，损害政府权威，破坏法律尊严，阻碍着行政法制建设的顺利进行。因此，当前迫切需要通过行政法制改革，进一步转变政府职能，规范中央与地方的关系，实行政务公开，全面、深入地贯彻执行法制统一原则，努力克服地方保护主义与部门保护主义，树立“全国一盘棋”的大局意识。

3、建立健全公民参与机制

广泛的公民参与，既是民主政治的一项基本要求，也是现代行政法制的重要特征；公民依法参与国家的政治、经济与文化管理，还是我国宪法赋予公民的一项基本权利。就行政法制建设而言，公民参与主要包括三个领域：一是参与行政立法，影响行政法律制度的立、改、废；二是参与行政管理，这既包括参与规范性文件的制定过程，也包括参与日常性的行政管理；三是参与监督行政。公民参与的方式主要有两种：一是通过立法听证与行政决策（决定）听证，一是通过其他各种渠道向立法机关、行政机关提出建议和意见，定期不定期地评测政府的活动。公民参与的优点主要有三点，对于参与者自身而言，通过参与来充分表达各自的利益诉求，并或多或少地影响着立法决策与行政决策；对于立法机关或者行政机关而言，广泛的公众参与有助于缓解立法过程与行政过程中的信息不对称问题，从而有助于确保立法决策与行政决策的理性；对于国家管理而言，广泛的公民参与也是民主的集中体现，从而使得行政法制建设能够得到更多的理解与支持。

应该说，我国现有的行政法制建设，在推进公民参与方面作出了很大的贡献。但是，公民参与领域不够广泛、参与程度不够深、参与积极性不够高、参与机制不完善等问题，仍然不同程度地存在着。就此而言，如何建立健全公民参与机制，推进公民参与的制度化、规范化和程序化，也是我国行政法制现代化所必须尽快解决的重要问题。

4、推动公共行政协调发展

在传统行政法制体系中，行政只有一种，即国家行政，国家基本上垄断着公共事务的管理，公共行政就是国家行政。但在现代行政法制体系中，公共行政主体，除国家行政机关以外，还有依法成立的、享有部分公共事物管理职权的组织，或称法律、法规授权的组织。公共行政主体趋向多样化，公共权力趋向社会化，这是我国社会转型的一个重要标志。这既有助于公民大规模、有组织地参与国家管理，也有助于以行业自治的方式代替政府行使部分公共管理职能。我们认为，这些具有公共行政管理职能的各种行业自治组织，具有双重角色，一方面它们是在法定的特定领域内享有公共管理权，因此具有行政主体资格；另一方面这些自治组织又要接受政府管理，因此它们又是行政管理的相对方。在非政府组织中，正在涌现出大批不具有行政主体资格的自律组织，他们依照各自的章程或其他的约定进行活动，亦应受相关法律约束。

作为一种发展趋势，随着我国行政法制的进一步发展，国家行政的范围会逐渐缩小，公共治理的范围会相应地扩大。因此，如何处理国家行政与非政府公共行政之间的关系以确保政府管理与公共治理相结合目标的实现，是我国行政法制面临的不得不认真对待的重要问题。我们认为，其一，国家行政范围的缩小与非政府公共行政范围的扩大，应是有序进行的，公共管理职能的转化不可能一步到位；其二，非政府组织的行政主体资格的取得、行使、救济与监督，都要依法进行，从属行政法治原则；其三，处理好政府与非政府组织等之间的依法管理与依法自治之间的关系，必须依法加强对非政府组织的规范、引导、管理，维护它们的合法权益。

5、顺应信息化要求，推进电子政务建设，加快政府体制改革

技术与制度之间的关联性，一直是西方经济学经久不衰的话题，但主要限于讨论企业制度与企业技术创新之间的关系。我们认为，技术创新不仅会对企业制度产生深刻影响，而且对民主政治建设、对政府管理制度与行政法制建设也会产生深刻影响。与传统行政法制的技术背景明显不同的是，由于现代行政法制建设发生于信息化时代之中，因此必须要适应信息化要求，积极推进电子政务建设。

电子政务不是简单的政务计算机化或者政府上网，而是利用信息技术来构造适应信息时代要求的政府结构和运行方式，建立政府与企业、政府与公众之间的平等联系与信息沟通，为公众广泛、深度参与政府管理创造条件。电子政务的核心内容是促进政府体制创新，是以服务为中心，以公众需求为导向，推进政府职能转变，加快政府改革。就此而言，转型中的中国行政法制如何以信息化带动现代化，全面实现依法治国方略，推进和保障电子政务建设，显然是无法回避的重大问题。

（作者单位：北京大学教授、国家行政学院兼职教授）

注释：

*本文为作者2002年9月3日在国家行政学院省部级干部依法行政培训班上的讲稿。

1对经济全球化的含义，学术界有不同的理解，其起始时间也有争议，一般认为，“经济全球化”一词，是由奥多尔·拉维特于1985年首先提出的，它是指各国和各地区的经济都融合到国际经济的大循环中，对外经济交往中的对外贸易比重大大提高，生产领域中跨国公司占据着举足轻重的地位，金融市场上外币大量流通，资本在国际间快速流动，各国金融市场被先进的通讯工具与发达的网络系统联结成一个整体。

2正是在这个意义上，在确定转型中的行政法制建设目标时，要有终极目标与阶段性目标、总体目标与局部目标之分。

3参阅罗豪才主编：《行政法论》第27页，光明日报出版社1987年版。

4参见罗豪才、宋功德：“行政法的失衡与平衡”，载《中国法学》2002年第2期。

5参见罗豪才、宋功德：“现代行政法学与制约、激励机制”，载《中国法学》2001年第3期。

行政法制范文篇6

构建和完善行政法制监督制度应遵循以下原则：

第一，法制化原则。它是指行政法制监督主体权力的确立及行使，都应有明确、具体的法侓规定。其基本要求是：(1)加强立法。即要为监督主体制定充分而完备的监督法规，其内容包括监督的职能目标、机构设置、权责划分、作用对象、裁量标准、惩罚手段、运行程序、协调方式等，以使行政法制监督有法可依，并逐步纳入法制化的轨道。（2）严格执法。即各监督主体在对国家行政机关及其工作人员实施监督的过程中，都要严格依照法律的规定办事，任何监督上的失职、渎职和干扰监督权行使的违法行为，毫无例外地要受到法律的追究和制裁。诚如邓小平同志所强调的那样：“任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”行政法制监督首先应进行立法上的完善，建立起一整套行政法制监督体系，应做到法律法规的内部协调统一、明确而且具体切实可行，从而使行政法制监督做到有法律上的依据。而且，这也是行政法制监督走向法制化程序化的一个重要前提。

第二，公开性原则。这里的“公开性”，系统监督活动本身应当是完全公开的，即公开的而不是秘密的检查工作，公开的而不是遮掩地宣布结果，公开的而不是仅在狭小的范围内批评缺点。列宁指出：没有公开性而谈民主监督是可笑的。历史经验昭示我们，没有公开性或者公开性不强，只能给专制政治和干扰监督活动者有隙可乘。长期以来，有些人以“内外有别”为借口，欺上瞒下，将大事化小，小事化了，从而逃避监督和惩处。应当明确，只要不涉及国家秘密，就无内外之别，法律面前人人平等。在增强行政法制监督的公开性方面，我们大有工作可做。比如，尽快完善国家公务员财产申报和稽核制度，强制规定公职人员定期将财产向指定的国家机关申报，如有不申报或申报不实者，给予相应的制裁；强化对政府重点部门、重点行业的监督，实行招标公开、项目公开、决策公开、审批公开、程序公开；采取切实措施，大力推进社会政治生活的民主化、公开化进程等等。

第三，科学高效原则。行政法制监督的机制设施应体现科学原则，具体表现在机制合理，内部监督和外部监督统一协调，事前监督、事中监督和事后监督动态连贯，机制精简节约。同时，行政法制监督也应体现高效原则，既是说监督主体要根据得到的有关信息，及时组织调查研究，发现并查明可能导致或已经导致违法失职行为产生的原因和条件，不失时机地实施监督，迅速消除其原因和条件，避免和纠正因此而产生的违法失职行为。只有这样，才能应付千变万化的行政行为，使监督的效率提高，质量提高。

第四，独立协调原则。各个不同的行政法制监督主体的地位相对独立，在人、财、物上不受制于被监督的对象，各种不同的监督力量应各司其职，真正形成一个完整体系，而且各种监督力量应配合起来，协调一致，只有这样，对行政权的制约才能真正有效，我们所说的协调配合主要指对行政权在监督时间、空间上的协调一致。

第五，程序化制度化原则。行政法制监督应遵守相应的程序，做到操作上的合法、公平、合理、公开，而且被充分信任，具有监督影响力。

第六，权责统一原理。应建立行政法制监督的追究责任制，对行政法制监督中的失职行为、不作为行为、形式主义行为和滥用职权的行为应予以追究，监督者在享受监督权的同时，也应负有相应的职责，以平衡其权力，发挥其监督权力。

第七，权利保障原则。即行政法制监督在监督人员的资格、监督人员的行使权利的保障上，应得到切实有效的保证，使专业专职监督人员队伍形成。应提供有效的监督手段和物资支持，使监督有经济物资保障。

五、完善我国行政法制监督机制的具体设想

一个良好的运行机制总有科学的原则指导，而科学合理的运行机制不仅需要在制度上进行合理的设计，使这项制度在体制上理顺各种关系，达到良性运行，

同时，也需要在操作层面上构建与之相关的措施，互相配合，形成一个动态体系。

首先，我国的行政法制监督需要从体制上重新进行调整设计，主要有以下几个方面：1、要发挥人民代表大会在监督体制中的领头羊作用，根据我国宪法，权力机关对行政的监督是根本的监督，应该在人大内部设立一个专门行使监督职能的监督委员会，统一领导和协调社会各监督主体的工作。鉴于我国目前权力机关的监督缺乏具体操作手段，而且权力机关监督的力量不是十分明显，借鉴国外成功的监察专员模式，结合我国的实际情况，建议设立人大监察专员制度。

权利机关监督专员制度起源于瑞典，随后，芬兰、新西兰、英国、加拿大、澳大利亚、法国、瑞士、奥地利、葡萄牙、挪威等国家相继效仿，实行了这一制度，并取得了良好效果，大多数国家的的议会专员，除了议会指令外，专员独立于议会，自主行使职权，作为议会代表行事，如挪威制定的《挪威议会行政监察专员法》第一条规定，议会可以就专员的职责一般性指令，除了议会的指令外，专员独立于议会，自主履行职责，以此确定其与议会关系和独立至高的地位，并在工作方法、专员产生、专员的待遇、退休保障上予以切实充分的保障。

在我国，宪法规定：“国家一切权利属于人民”。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。行政机关产生于人大，受人大监督，对人大负责。人大在现实中也存在着象征性听取报告、质询、评议等监督，但是其切实有效的监督并未形成。如今国务院向百家大型国有企业派出的稽查特派员，可以作为专员制度的一个雏形。但按照法制的要求应尝试在人大中设立监察专员，这样，才能实现有效的监督，更加体现宪法确立的精神和政治体制。针对我国目前的实际情况，建立的人大的监察专员制度，包括四个监察职能范围：第一专员是行政监察专员；第二专员是公检法司监察专员；第三专员是武装部队监察专员；第四专员是企事业单位监察专员。分别对不同领域的公共权力进行监督。其中第一专员应是这一制度中的最为重要的内容。专员的产生、权力范围、监督程序、监督责任、专员的权利保障等应在立法上进行明确规定。在我国，人在监察专员应归属于人大常委会的日常工作监督，但只对人大负责、报告。人大监察专员，只设一个等级及派出机构，不设中央与地方两套体系。人大监察专员的监督重点主要是行政系统。应加强人大监察专员的监察裁判力度和所拥有的处理案件的权力，在实践中，作为东南亚国家的新加坡在《防贪污法》中新明确赋予了调查局的广泛的特殊权力，包括了武力搜查、逮捕、跟踪、监视等权力。使其权威性和严肃性大大加强，在肃贪工作中取得极大成效，其政府的廉洁高效举世共睹，这在其一方面表明了调查局的作用。人大监察专员的监督权力上应起码享有通报权、建议权、处置权，以至于送交司法机关提起公诉及送人大会议讨论。人大监督专员的设立有重大意义，作为一种较高地位的权威监督而存在，有助于避免地方保护主义和其它权力对监督工作的干预，也能体现精简高效的监督原则，是对监督制度的一种重要补充，能较好的满足现实监督的客观需要。

第二，实行司法独立。司法独立的基本含义包括两个层面：一是司法机关独立于行政机关(在美国还独立于立法机关)而存在，并自主地开展工作；二是司法机关极其司法官员在以审判为中心的司法活动中所发表的言论及其所作出的行为不受追究，以便有效地保障司法权的行使。司法独立是一项为现代法治国家普遍确立的基本法侓准则。可以说，没有司法独立，就没有现代意义上的法治。司法机关在行使监督制约行政机关的权力时，更需要司法的独立。当然，这有待于我国的司法制度改革。使司法监督主体在人、财、物等方面相对独立于行政系统。

第三，扩大监督范围。有必要将所有的抽象行政行为处于全方位的监督之下，将行政复议和行政诉讼范围扩及全部抽象行政行为。在加强对羁束裁量行政行为的监督时，还要多加自由裁量的行政行为的监督，这也是依法治国与以德治国相结合理论在行政法制监督中的具体体现。同时，要着重创制对行政工作机关、中高级领导干部特别是“第一把手”、对失职行政、下级行政机关和公务员对上级行政机关及领导干部监督制度，同级不相隶属行政机关公务员互相监督制度，对监督机制进行调整，尽可能达到监督均衡。当然这只是个相对的概念，不可能有绝对的均衡，在不同的时期也应突出监督重点，不能平均用力，但与此同时也不能忽视非重点对象的日常监督。

第四、建立广泛而普遍的一般行政监督。为了加强上级政府的监督，应加强一般行政监督，即上下级政府的法制监督。政府的法制监督是一种对全部行政行为进行事前、事中、事后监督而且有行政强制性的监督，可以通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。事中、事后监督而且有行政强制性和权威性，通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。为增强监督责任心，可设立行政失察责任制，在监督中有过错的，应予行政处理。

第五、完善行政监察和审计监督。我国的行政监察和审计监督在立法上已逐步向法制化制度化发展，但其监督地位还有待于提高。行政监察和审计监督在实践中需要相对独立地位，只有这样，才能实施真正意义上的监督。把这两个部门置于政府内部，其人、财、物、权归同级政府控制，故很难有效的对本地区和本部门的案件作出强有力的监督，对于所属地区的首长更是无法实施监督，无法真正处于监督的地位。鉴于我国的情况，可以将审计机关移交人大设立，只对人大负责，才能真正做到审计独立，充分发挥审计在防止官员为腐败中的重要作用。在此同时，行政监察和审计监督部门应明确监督权责，建立监督责任制。这是监督主体内部自我良性发展的必然选择，对监督主体，我们在赋予其权力时，应明确其应有的职责，使权责统一。而且也应加强行政监察和审计监督部门监督的程序。监督工作的实施应依法定的职权和程序进行，不得越权监督，越出职权范围监督。监督的程序化要求行政监察和审计监督部门在监督过程中依法进行，但并非一味要求一定要找到一套步骤相连的做法。

第六，新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，新闻监督作为独立于立法、行政、司法的第四种权力，具有广泛性、公开性、权威性、及时性、后果严厉性、渠道畅通等优点，是一种有极大影响力而灵活的监督力量。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。

第七，建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的信访、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权难以切实行使。与以上监督机制相配套，在具体运作上，我们针对监督机制，还应建立科学合理的监督人员遴选机制和激励机制。监督人员应具备严格的条件，具有专门的知识、经验和品德，并经选举推荐产生，专职地实施监督，不得实行其它职务。同时，在监督人员的工资、奖金、退休金及家庭安全方面应予以切实保障。

总之，健全行政法制监督制度，是一个复杂的系统工程，我们还需要做大量的工作，还要通过长期不懈的努力，令人感到欣慰的是，以同志为总书记的党中央，对监督工作极为重视，中央纪律检查委员会已出台了《党内监督条例》，全国人大常委会和国务院正在制定实行工作监督和法律监督的监督法以及行政监督法规。相信不久的将来，我国行政法制监督制度必将进一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉洁的政府也一定会实现。

参考文献：

（1）孔祥林著《对完善行政法制监督机制的思考》，广西政法管理干部学院学报，2000年版。

（2）应松年著《行政法学教程》，北京：中共中央党校出版社，2001年版。

（3）石东坡著《论行政法制监督机制的完善》、《行政与法》，2001年版。

（4）许小莲、魏星河著《对我国行政监督缺失之思考》，江西行政学院学报，2002年版。

（5）赵维田著《解读入世后的法律问题》，法制日报，2002年版。

（6）张立荣著《中国行政法制监督机制：现状评析及改革探索》，《政治学研究》，2001年版。

（7）《邓小平文选》（1975—1982年），人民出版社，1983年版。

行政法制范文篇7

一、“入世”将凸显行政法在我国整个法律体系中的地位与作用

参加讨论的专家学者指出，加入WTO为我国完善行政法制建设，加快行政法治化进程提供了一次空前的机遇，行政法在我国整个法律体系中的地位会得到很大的提升，行政法将在我们依法治国，建设社会主义法治国家的进程中发挥更重要的作用。因为WTO在推进贸易自由化、经济全球化的过程中，各成员方的政府扮演着积极推动的角色。作为WTO重要组成部分的《关贸总协定1994》第24条（12款）规定：“缔约国（方）应采取一切可能采取的合理措施，保证在它的领土内的地区政府和当局及地方政府和当局能遵守本规定的各项规定。”该协定第十条规定，缔约各国（方）应以统一、公正和合理的方式实施依据协定应当公布的法律性规定、司法判决和行政决定。从这些规定中即可看出，WTO对于一个成员方的法律制度有着自己的标准和要求，加入WTO，就意味着成员方自己的有关法律制度必须进行相应的调整和改变。因此，中国加入WTO后，立即面临着自己的有关法律制度如何适应WTO要求的问题。由于WTO对一个成员政府如何确保WTO规则在本区域内的实施和遵守以及成员政府对于经济贸易领域的管制应当与WTO规则相一致等方面都有具体而明确的要求。因此，加入WTO后中国法制面临挑战最直接、最具体的领域就是行政法领域。这种形势必然会对我国的行政法制建设提出新的要求，并且促使我们更加重视行政法制的作用。而且，WTO是一种以市场经济为取向的国际经济组织，我国正在致力于建设社会主义市场经济体制，与欧美发达国家的市场经济由自由竞争到政府有限干预这一发展进程不同，我国是由计划经济向市场经济过渡，我国市场经济建设相应也属于政府主导模式，政府在权力收缩、市场培育、规范市场秩序、实施宏观调控等多方面都起着主导作用。市场经济就是法治经济，政府发挥建设市场经济的主导作用，必须在法治化的框架下进行，这也对规范政府权力的行政法制建设提出了更高的要求。由此可见，无论是适应加入WTO的需要还是建设社会主义市场经济的要求，都有赖于行政法发挥引导、规范、调控、激励等功能，从而使得在今后相当一个时期内我国行政法制建设处于整个法治进程的重要位置。

二、“入世”对我国行政法制建设提出了新的要求

参加讨论的同志指出，与加入WTO后我国政治、经济和社会生活赋予行政法制的重要地位和寄予的巨大期望相比，我们的行政法制建设不论是观念、制度，还是实践，都还存在一定的差距，需要我们在最短的时间内按照“入世”的要求和建设市场经济的需要，加以调整、改进和完善。具体来说，现行行政法制不适应和亟待完善之处主要体现在以下几个方面：

政府角色有待于进一步准确定位。有的同志指出，无论是世贸规则还是市场经济都对政府在市场经济生活中的角色定位有严格的要求，政府既不能越俎代庖，过多地介入和干预市场经济，甚至直接进入市场充当“运动员”，又必须当好市场经济的“裁判员”和“服务员”，维护公平的市场秩序，创造良好的市场环境。这种既不能越位又不能失职的要求确实非常严格，对于正在进行从计划经济条件下到市场经济条件下的角色转换的我国各级政府而言，达到这一要求就更为艰巨。因为，一方面受长期的计划经济模式的影响，我们的一些政府机关及其工作人员还习惯于“全能政府”、“保姆政府”，因而转变观念、政府权力收缩、从市场领域大踏步退出的任务还相当繁重；另一方面，由于中国社会欠缺市场经济的传统，我们的市场经济建设只能是政府主导型，这又决定了我们的各级政府在市场经济建设中必须扮演比先进的市场经济国家的政府更为积极主动、更为关键的角色。如何处理这“一退一进”之间的关系，避免进退失据，无所适从，这无疑是各级政府必须严肃思考的问题，也是我们的行政法制建设亟需解决的问题。

经济与贸易领域的法制有待进一步完善。检视我国现行法制，特别是与世贸组织规则相关的法制领域，我们就会发现，它们与世贸组织的规则和原则还有很大的距离。尽管改革开放以来，我国一直在加强法制建设特别是市场经济方面的法制建设，公司法、对外贸易法、证券法、商业银行法、产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、商标法、专利法、著作权法等许多市场经济急需的基本法律相继颁行，与此相关的法规以及其他规范性文件更是蔚为大观。然而，这些现行的法律法规大多制定于我国市场经济体制发育初期，囿于各种主、客观条件，立法者对于市场经济的规律要求认识尚不深刻，更不用说在立法中考虑到未来加入世贸、适应全球经济一体化的需要了。这就导致了许多立法带有浓重的计划经济体制的痕迹，与世贸规则的要求更是大相径庭。比如，世贸规则要求成员国（方）对所有企业一视同仁，实行“国民待遇”，而我国现行法律中规范市场主体法律就有公司法、全民所有制工业企业法、乡镇企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法等等，企业名称不同，性质不同，法律地位和待遇也差别很大。再如，世贸规则要求逐步取消非关税贸易壁垒，取消对外资准入领域的限制，取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让的强制性要求，而我国的现状恰恰相反，在众多的管理对外经济贸易和外商投资的行政法规和政府部门规章里，充满了非关税贸易壁垒的设置，对外商投资则在投资领域、投资比例、出口比例、外汇平衡和技术转让等多方面设置了禁区和门槛。另一方面，在世贸规则允许和鼓励的维护公平竞争、保护成员国（方）幼稚产业的立法方面，我们同样存在很大的欠缺。在反倾销和反补贴方面，中国政府于1997年颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，总算结束了我国自己的产品在境外长期屡遭倾销指控、在境内受到越来越多的外国受补贴产品的低价竞争而没有任何法律自卫手段的尴尬状态，但在保护国内幼稚产业方面，我们就没有那么乐观了。时至今日，我们一方面早已意识到一旦加入世贸，我国的汽车、信息等关系到国计民生的重要产业将面临国外相关产业激烈竞争的严重压迫，另一方面我们却迟迟未能出台依据世贸规则制定的保护国内幼稚产业的法律、法规。在反垄断方面，我们面临的形势同样严峻。一方面，入世之后随着中国市场的逐步全面开放，外国企业必定会乘势而入，不能排除一些国际大型企业利用自己的先天优势在中国市场上进行垄断以牟取暴利的可能；另一方面，我国在吸引外资的过程中，已经形成了在若干行业外商直接投资比重过高的格局，如在轿车行业中，外商投资企业占68％，在电梯行业占70％，彩色显像管占65％，程控交换机占90％，移动电话通讯设备占100％。在这些领域占绝对优势地位的外商投资企业，会不会滥用其优势甚至是支配地位，牟取高额利润，压制国内投资者或者损害国内消费者的利益？这一切，都需要我们未雨绸缪。然而，到目前为止，我国的反垄断立法仍处在分散、凌乱、层级低的初级阶段，与前述的严峻形势很不相称。上述种种局面如果不尽快改变，入世之后一大堆法律方面的困难与麻烦就会接踵而至，将使我国政府处于非常被动的境地。

政府管制的透明度有待进一步增强。如前所述，WTO并不一概否定政府管制，但是对政府管制的透明度有着明确的要求，凡是经贸领域里的行政规定和行政措施都要求公开，并且以“统一、公正、合理的方式实施”。然而，恰恰是在这一点上，我们的现状离WTO规则的要求存在着不小的距离。管制设定得过多、过滥、过乱情形依然存在；在政府管制的“武器库”里，一些半公开甚至是秘密的“红头文件”为数不少；一些地方不顾国家法律和中央政令，自行设定管制措施，地方保护和部门保护大行其道……所有这些，都与WTO的要求大异其趣。目前我国政府管制中存在的问题集中体现在现行的行政审批制度上。行政审批制度是直到目前为止我国各级政府管制的重要手段，从中央政府一直到县一级政府以及行政部门都分别拥有层次不同的设定和实施行政审批事项的权力，尤其是在地方各级政府及所属部门当中，行政审批事项设定的随意性不同程度地存在着，这更增加了行政审批的数量和隐秘性。在我国“入世”前一段时期，地方各级政府清点行政审批事项数量都是动辄以千计，如上海的2027项，重庆的1106项，郑州的2308项。尽管当前各地都在按照“入世”的要求对这些行政审批事项进行大规模清理，削减幅度大都在30％—40％甚至一半以上，但由于行政审批事项的设定无法可依，人们对其是否会“强烈反弹”心中无底，由此对当前行政法制建设提出了一个迫在眉睫的课题-制定行政许可法，完善行政许可制度。只有制定一部科学合理的行政许可法，真正解决行政审批事项的设定范围和种类、设定权限、设定程序等一系列关系到行政审批的性质和地位的重大问题，将行政色彩浓厚而公开性差的行政审批改为法治色彩强烈而透明度高的行政许可，并将许可的设定范围限定在一定的经济社会领域之内，将许可的设定权限控制在一定层次的机构之内，将许可程序法定化、公开化，这样才能有效解决政府管制的透明度和“统一、公正、合理”问题，防止任何一个“红头文件”就可以随意自我赋权，设定行政审批的现象发生。

政府管制机构的中立化问题亟待解决。在当代社会中，政府管制不仅客观存在，而且为经济与社会发展所必需。在讨论中有的同志指出，问题不是要不要管制的问题，而是如何管制的问题。不仅管制的依据要法定化，要公开、透明，而且实施管制的机构要能够做到客观公正，这就给我们的行政法制建设提出了一个管制机构的中立性问题。分析我国目前各类管制机构的状况不难看出，在中立性问题上存在着两个方面的缺陷。一个方面是管制机构利益化倾向导致难以中立。例如，有的管制机构同时又是被管制行业的主管部门，与被管制行业存在着千丝万缕的利益联系，有的甚至自身也是市场主体，这就决定了其实施的管制很难公正；又如，有的管制机构根据所有制形式的差异对不同性质的企业采取不同的管制措施，而不是基于市场主体平等的原则一视同仁，这种厚此薄彼亦有利益的因素在作怪；再如，有的管制机构由于行政体制等方面的原因，与管制地域的利益关系紧密，这种情形同样造成了管制偏离中立的坐标。另一方面，国内一些地方和部门受到很长一个时期以来招商引资政策和习惯的影响，把招商引资与政绩挂钩，而对国内民间资本却忽视不用，造成管制的天平往往朝着国外和境外投资者的利益倾斜，不能做到在国外、境外投资者与内地投资者之间的中立与平衡。有的专家指出，要消除这种现象，实现政府管制机构的中立化，一方面是要通过深化经济体制改革，真正彻底实现政企分开，割断管制机构与被管制行业和地域的利益脐带；另一方面则要通过完善相关立法，不仅在立法当中，而且在从事管制活动的人员当中切实确立“国民待遇”的观念，凡是在“入世”时承诺向国外投资者开放的行业和领域，同时也应当向国内投资者开放，只有这样才能真正体现国民待遇，使国内投资者能够在同一个起跑线上与国外投资者公平竞争。

行政法制范文篇8

一、关于行政责任

（一）关于行政责任的概念和特征

由于看问题的角度不同，人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界，对此也见解各异。例如，前苏联行政法学者的如下“权威”定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响：“行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式，……无论狭义理解或是广义理解，行政责任毕竟是行政强制的一部分。”〔1〕按此说法，行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任，这显然是传统的“管理论”的观点，尽管早已过时，但它带来的影响现在仍不可忽视。

又如，在我国曾影响很大的《法学词典》甚至将违反企事业单位内部规章的后果也纳入行政责任的范畴，认为行政责任既包括法律责任又包括纪律责任，将行政责任定义为“实施法律或企业事业单位规章禁止的行为引起的行政上必须承担的法律后果。性质属于轻微违法失职或违反内务纪律，尚不够追究刑事责任，因而只能从行政上追究违反者的法律责任和纪律责任。”〔2〕这种将私人行政与公共行政混同一体的早期做法，现在看来太过宽泛，显然不当。

有的学者借用西方某些行政法著述的观点，将行政责任单纯视为国家赔偿责任。〔3〕这种定义显然过于狭窄，也不符合实际。

还有一些学者认为，对行政责任应从内涵和外延两方面来看：就内涵来看，是指行政违法即行为人违反行政法律规范或不履行行政法律义务所应承担的法律后果；就外延来看，行政责任的行为人是行政法律关系的各类主体，即行政主体及其公务员和行政相对人；因此行政责任就是“行政法律关系主体因行政违法而应承担的法律后果，它是同民事责任、刑事责任并列的三大法律责任之一。”〔4〕这是目前较有影响的一种广义的理解。

也有不少学者持一种狭义的理解，认为行政责任是“行政主体因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。它是行政违法（以及部分行政不当）所引起的法律后果。”〔5〕这种观点目前在我国行政法学界也有较大影响和较多赞同者。

按上述狭义理解的行政责任，其主要特征有：1行政责任是一种法律责任，而非道义责任或其他什么责任。它不是基于道义或约定产生的，而是由法律（行政法）单方设定的。2行政责任是行政违法行为（以及某些行政不当行为）所引起的一种法律后果，它基于行政法律关系而发生。这也是它区别于其他法律责任的一个重要特征。3行政责任是一种独立的责任，有其相对特殊的内容和承责条件。行政责任不能代替其他责任，其他责任也不能取代行政责任。4行政责任是行政主体的一种外部责任，它不包括行政相对人的责任（如接受行政处罚），也不包括行政主体内部的责任（如受到政纪处分）。

（二）关于行政责任的构成、种类和形式

探讨行政责任的构成，旨在便于确认行政违法的后果及其性质，解决应否追究和追究哪种行政责任的问题。为此，需要着重考察行政责任的如下4个构成要件：1已构成行政违法行为（包括某些行政不当行为）；2行政相对人的合法权益受到了损害；3行政相对人的合法权益受损是由行政违法行为（包括部分行政不当行为）造成的；4必须是法定的应予以追究的由该行为主体承担的法律责任。

关于行政责任的种类，从不同角度有不同的划分方法。已取得较多共识的有如下三种划分方法：

1划分为国家（行政）侵权责任和国家（行政）合同责任

这是英国行政法对行政责任的一种划分方法。在英国行政法学者看来：行政当局及其雇员执行职务中的侵权行为被诉后都应由普通法院管辖且确定有责任后由国家承担责任，行政当局违反行政合同应负赔偿责任，如因社会公益而单方改变行政合同条款则应予以补偿。简言之，行政责任通常因行政当局的侵权或违约而产生且应由国家予以赔偿或补偿。此种划分方法也为许多国家行政法学者所普遍接受。〔6〕

2划分为惩罚性行政责任和补救性行政责任

前者是指针对具体实施行政违法或不当行为者的通报批评、行政处分、责令承担一定赔偿额等等，它通过惩罚来达到教育的目的；后者是指对因行政违法或不当行为而致合法权益受到损害的相对人予以各种有效补救，它是承担行政责任的主要方面。

3划分为制裁性行政责任、强制性行政责任和补救性行政责任

这三类法律责任是紧密联系、互为补充和有所区别的。其中的强制性行政责任如：我国《行政诉讼法》第65条规定，行政机关拒绝履行发生法律效力的判决、裁定时，第一审人民法院可以强制执行，包括强制划拨和执行罚。

行政责任的表现形式多种多样，其中主要是补救性的行政责任形式（其中有一些例外也作为民事责任形式）。具体而言，可采用的补救性行政责任形式主要有如下八类：1承认错误，赔礼道歉。这是非财产性质的最轻微的一种补救性行政责任形式。2恢复名誉，消除影响。这也是非财产性质的补救性行政责任形式。3履行职务。这种责任由行政失职者具体承担。4撤消违法行政行为。对于行政违法行为，行政机关本身有义务撤消，行政相对人有权要求撤消，权力机关、上级行政机关、审判机关有权依法予以撤消。5纠正不当。此即行政不当行为要予以矫正的责任。6返还权益。当行政相对人的合法权益被非法或不当剥夺，因而撤消或变更该行政违法行为（或某些行政不当行为）时，必须返还相对方的权益。7恢复原状，在行政违法行为（或某些行政不当行为）造成相对人的物品损坏时，行为人应承担恢复原状的责任。8行政赔偿。行政侵权行为造成行政相对人财产上的实际损失，必须承担赔偿责任，这是一种纯粹的财产责任；而且这也是在无法恢复原状的情形下给予该相对人权利补救的一种形式。〔7〕

（三）关于行政责任的追究、免除、转继和消灭

行政责任的追究、免除、转继和消灭，是我国监督行政法制实务中大量存在和较有难度的问题，但在学界争论较校对此，目前比较普遍的认识是：

行政责任的追究，是指在确定行政责任的基础上，有权机关强制负有责任的行为人履行一定的义务。在我国，法定有权追究行政责任的国家机关有三类，即：1权力机关。例如，它可用“撤消”的手段来追究有关行政机关的责任。2行政机关。由行政机关追究行政责任的权限范围是相当广泛的，表现在上级行政机关有权追究下级行政机关或所属部门的行政责任，监督职能机关有权追究其他行政机关的行政责任，等等，而且适用各种责任形式。3司法机关。例如，人民法院在司法审查的范围内有权通过裁判来追究行政主体的行政责任。从我国监督行政法制的实践来看，追究行政责任必须坚持如下四项原则：其一，责任法定原则。必须是违反行政法律规范的行为才构成行政违法行为，且在追究法律责任时必须严格依法办事。其二，责任自负原则。这是现代法治的一项基本要求。其三，法律责任与违法程度相适应原则。有的学者也将这项原则称为“主客观相一致原则”。认为追究责任应与该行为的性质、情节和后果相一致，还应考虑是否具有从轻、从重或免除的条件。其四，惩戒与教育相结合原则。这项原则在我国具有特殊的意义。

行政责任的免除，是指虽然符合行政责任的构成条件，但根据某些法定条件或理由，追究机关决定不追究作出该行为者的行政责任。它分为两种情形：一种是一般免除；另一种是特定免除（又称豁免），其条件是法定的，其性质是强制的。

行政责任的转继，是指在法定条件下行政责任主体的更换，即行政责任从一个主体身上转移到另一个主体身上，原责任者的行政责任为另一主体所继受。这种转继关系实为转移人与继受人之间的行政责任转换关系。对此，需要明确如下几点：1行政责任的转继是法定的，不是由行为人擅自决定的。2行政责任的转继是有条件的，只能在符合这些条件的情况下才发生行政责任的转继。从主体条件上看，行政责任的转移人和继受人限于行政主体，而不发生在个人之间；从时间条件上看，处于行政责任已被确定，但尚未履行或者尚未履行完毕之际；从客观条件上看，出现了导致行政责任转继的某些法律事实，例如该行政主体被撤消、合并。3行政责任的转继应当公开明确，否则就会失去有效监督，不利于确保有关的行政相对人之权益补救。

行政责任的消灭，是指行政责任被确定后，因某些法律事实的出现而不复存在（例如行政机关作出的行政赔偿决定在行政诉讼中被人民法院撤消）。它与行政责任的免除、行政责任的转继比较，有明显的区别。例如从时间的角度来看，区别在于：一是行政责任的免除发生在责任确定过程中，而行政责任的消灭发生在责任被确定以后；二是行政责任的转继发生在责任确定后尚未履行或尚未履行完毕之时，而导致责任消灭的法律事实之一却是行政责任已履行完毕。

二、关于监督行政

（一）关于监督行政的概念与特征

在我国行政法学教科书中，一般是在两个完全不同的角度上谈到监督问题：其一是将行政法上的监督理解为由行政执法者进行的关于监督检查的具体行政行为，即以行政机关为主体而对行政相对人是否依法行使权利和履行义务进行的监督检查，这实际上就是指的那种属于行政执法行为之一的行政监督检查，它显然不是我们这里所要研究的范畴；其二是将行政法上的监督理解为由监督者对行政进行的监督，即有监督权的组织和公民依法对行政机关及其工作人员进行的监督，它是现代行政法学最重要的研究内容之一，也正是本文所要研究的范畴。

在上述后一种理解的基础上，行政法学者又按自己对监督主体、监督对象、监督内容等要素的不同理解和研究题目的侧重，而对行政法上的监督问题作出了不同的划分和表述。例如，从对监督主体范围的理解之角度看，除了“行政监督”这个概念已约定俗成地被理解为仅指“由行政机关进行的行政内部监督”而较少歧见以外〔8〕，学者们对行政法上的监督可以说有着各种各样的理解。从监督主体的角度来看，可大致分为五种：1最狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的国家机关；2狭义理解，认为监督主体是各级各类国家机关（按此种理解，罗豪才教授近著称之为“监督行政行为”、应松年教授近著称之为“对行政的监督”）；3较狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的有监督权的国家机关和各类社会组织；4较广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织；5广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织、公民（按此种理解，王连昌教授近著称之为“监督行政”、皮纯协教授主编书称之为“行政法制监督”、朱维究教授主编书称之为“政府法制监督”）。

，作广义的理解更有利于全面地认识和把握行政法上的监督问题；而其中“监督行政”的表述比较简明，其实际含义就是“对行政的监督”（但其中应包括国家机关以外的监督主体对行政的监督）。对此试作如下简要分析：1与行政（关系）相对应的互补范畴乃是监督行政（关系），它们构成了行政法的一对基础性范畴；2监督行政的行为实施者包括行政外部监督者和行政内部监督者，它们完整地构成了对行政的监督主体框架；3行政内部监督（即对行政的内部监督，或者说行政机关对其内部的监督）也常常约定俗成地简称行政监督，是一种外延较窄的概念，它属于国家权力性监督；行政外部监督（即对行政的外部监督，或者说外部对行政机关的监督）是一种外延较宽的概念，它既包括属于国家权力性监督的人大监督和司法监督，又包括非国家权力性监督的政党监督、民主监督、社会监督、新闻监督、民众监督等等。从现代行政法的实践看，非国家权力性监督也程度不同地逐步走上法治化轨道，许多原先属于所谓事实现象的监督行为也随着社会发展和法制发展的进程（如公民对环保行政机关的监督行为随着新的环保立法出台）而开始演变为有法律意义和法律效果的行为，这可说是此类监督纳入现代行政法研究范畴的原因之一。〔10〕从上述广义理解的角度，笔者赞同将监督行政定义为：有监督权的国家机关和包括政党在内的各类社会组织、公民依法对行政机关及其工作人员行使行政权力过程的监督。〔11〕

按上述定义，监督行政主要有五个特征：1从性质上看，监督行政是一种法律制度，是我国整个监督体系中一个重要组成部分。2监督主体多元多样化，大致分为两部分：一是国家权力性监督主体（权力机关、行政机关、司法机关等国家机关）；二是非国家权力性监督主体（国家机关以外的组织和个人）。3监督对象比较确定，主要是行政机关及其工作人员，还包括授权组织和受委托组织。4监督内容非常广泛，既包括行政立法、行政执法、行政司法等行政主体活动的全过程，又包括行政主体活动的合法性、合理性、合目的性等各方面。5从行为程序来看，监督行为中的一部分（主要是国家权力性监督行为）须严格遵行某些法定程序，属于要式监督行为。

（二）关于监督行政的法治意义

对行政机关及其工作人员行使行政权力的过程进行有效监督，具有促进依法行政的重大现实意义，是加强我国社会主义民主和法制建设的重要任务，也是我国积极实践《公民权利和政治权利国际公约》的必然要求（我国政府已加入该公约）。〔12〕在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民，行政机关的权力从根本上说都来源于人民，故其应当对人民负责；同时，在人民代表大会制度下各国家机关依法实施、以及人民群众依法参与对行政机关及其工作人员的监督，这从根本上说也体现了宪法规定的民主监督权。行政权力是一种范围广、影响大的公权力，既有不可替代的积极作用，又有扩张和滥用的可能性。为防止行政机关滥用职权、以权谋私或作出其他违法失职行为而致侵害相对人的合法权益，有必要建立系统和完善的监督机制即监督行政法制，对行政进行有效监督。其主要作用有两点：一是监督和维护行政机关依法行使职权；二是依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。这两个方面相互联系，相辅相成，不可偏废。历史经验表明：行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，故监督行政的首要目的是防止行政权力的失衡、失控和异化，以保护相对人的合法权益。因此，加强监督行政法制建设，实现监督行政的民主化、科学化、规范化、效能化和制度化，这对于正处在社会转型发展关键时期的我国来说，无疑具有重大的现实意义和多重的深远意义，是实现依法治国方略的必然要求。

（三）关于监督行政的原则

监督行政的原则是指导监督行政行为全过程的。对此，我国行政法学者提出了各种有益的见解。例如，有学者就监督行政提出如下十项基本原则：1经常性原则；2普遍性原则；3系统性原则；4公正性原则；5具体性原则；6明确性原则；7有效性原则；8实际性原则；9灵活性原则；10公开性原则。〔13〕

还有一些学者提出，要对行政权力的行使过程实施有效的法律监督，在我国现阶段应坚持如下八项原则：1高位原则，即应通过立法赋予监督职能机构以较高的地位和较大的职权，增强其权威性；2强效原则，即应使监督职能机构拥有强硬、高效和完备的监督手段；3专职原则，即应切实做到监督机构必须专司监督之职，不要兼司他职；4独立原则，即应使监督者在人、财、物和监督工作等方面具有必要的自主独立性，不因这方面因素受制于被监督者；5网络原则，即形成以人大监督委员会牵头的网络化监督组织体系；6民主原则，即充分发挥派、人民团体、各种社会组织、传媒和人民群众在监督工作中的特殊作用；7责任原则，即从制度上、组织上明确规定对某一行政权力行使过程的监督由谁负责及其失职责任，做到“监督者受监督”；8保障原则，即从各个方面对监督职能部门及其工作人员（包括对各种社会监督力量）予以充分的法律和政策保障。〔14〕这些原则的覆盖面广、涵括性强，对于我国监督行政法制建设具有重要意义。

（四）关于监督行政行为的分类

监督行政行为是多元化、多样化、按一定方式有机结合而成的体系，从不同的角度可对其作不同的分类，其中有些分类存在相互交叉的关系。例如，可从主体、对象、范围、内容、程序、效力等角度作出如下分类：

-按监督的主体，可分为：1国家权力性监督，如权力机关的监督，行政机关的监督，司法机关的监督；2非国家权力性监督，如执政党、参政党和统战组织的监督，社团组织的监督，企业事业单位的监督，中介组织的监督，新闻舆论的监督，公民的监督。

-按监督的对象，可分为：1侧重于对行政机关的监督，如行政复议、行政诉讼；2侧重于对公务员的监督，如财产申报；3既对行政机关又对公务员的监督，如行政监察、权力机关的监督。

-按监督的范围，可分为：1对抽象

行为的监督，如全国人大常委会撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规（宪法第67条第七项的规定）；2对具体行为的监督，如行政复议和司法审查中复议机关和人民法院撤消适用法律、法规错误的具体行政行为。

-按监督的内容，可分为：1对行政主体行为的合法性的监督；2对行政主体行为的合理性监督；3对行政主体行为合目的性的监督。

-按监督程序（顺序、时间），可分为：1事前预防性监督，如设立专门行政程序，权力机关组织人民代表视察行政机关的工作并提出建议，等等；2事后纠错性和补救性监督，如行政复议，司法审查，行政赔偿，等等；3行为全过程监督，如上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其工作人员的行为实施的各种监督措施。

-按监督行为的法律效力，可分为：1直接产生法律效力的监督行为，如机力机关作出的撤消决定，人民法院作出的撤消判决，等等；2不直接产生法律效力的监督行为（但会产生政治影响力等其作用，且经转化也可能产生法律效力），如政党、社团、传媒、民众对行政机关工作的评价、批评和建议，等等。〔15〕

三、关于行政救济

从已经介绍进来的外国行政法（学）文献来看，人们对于行政救济有不同的理解，行政救济概念在各国行政法学中的使用情况也不尽相同。大致情况是：

在英国，“权利依赖救济”（威廉。韦德《行政法》第六编开篇语）的观念为人们所普遍接受，救济制度已成为当代英国行政法的重要制度，救济概念也是其行政法学中的重要概念。具体来说，当代英国法中的救济分为三大类：一是普通私法救济，包括损害赔偿、禁制令（Injunciton）、宣告令（Declaration）等救济措施；二是公法上的特别救济（Prerogativeremedies），主要有人身保护令、调卷令（Cdrtiorari）、禁令（Prohibition）、强制令（Mandamus）等救济措施；三是特殊的法定救济，它有时排除所有其他的救济。这些救济措施都有其特殊的程序，它们分别类似于我国行政诉讼和民事诉讼中的各项具体制度和措施。例如，强制令就相当于我国行政诉讼法第54条第（三）项的履行职责判决，它专门用来对付行政机关的错误的不作为（相比之下，调卷令和禁令则用来对付错误的作为）。在英国行政法学教科书中，往往都用较多的篇章讨论救济问题，而一般不使用监督行政、行政法制监督之类概念（如前述威廉。韦德的《行政法》、王名扬的《英国行政法》等权威著作均如此）。

在美国，“正当法律程序”的观念深入人心，行政程序法在美国行政法中有特别重要的地位；而行政程序实际上是关于监督行政的重要制度设计之一，行政程序与行政法上的权力（即行政组织及其授权）、司法审查（也是关于监督行政的重要制度设计之一）已并列为美国当代行政法的三大组成部分。从一些重要的美国行政法学教科书来看，当代美国行政法学大致包括“行政组织及其授权”和“监督行政制度”这样两大部分内容（有的也将行政程序从后者中单独列出来进行讨论而形成三大部分内容），一般也不使用行政救济这个概念而是直接使用司法审查这个概念为题列出专门章节进行讨论。简言之，在美国行政法中，监督概念已涵括了狭义的救济概念，监督行政制度是美国行政法的主要内容，其中的重点是行政程序和司法审查。

在德国行政法中，行政监督（其实际含义大致相当于本文所讨论的监督行政的概念）是一个普遍使用和含义广泛的重要范畴，它“首先是要监督行政行为的合法性”，其目的在于“使行政受宪法和法律的制约。……行政监督不仅是监督行政决定的合法性，同时也考查行政行为的目的性”，“监督的目的是保障一个好的行政管理而存在和运作”，它“因监督执行者的不同分为内部或外部监督”：“行政内部监督首先是对人和物的监督，……另一种方式是（上级机关对下级机关的）监管”：“行政外部监督的主要方式是各种法律救济，同时包括议会监督，在地方上则是地方代表监督，……还可以包括由审计署进行的预算监督和由公众进行的监督”。〔16〕此外，1976年通过的联邦行政程序法共有8章，其中第6章就是法律救济程序。可见，德国行政法中的救济概念是与监督概念密切联系且与后者相比较少使用和较为狭义的概念，从某种角度可以说在德国行政法中行政救济已涵括于行政监督范畴之内了。

在我国，长期以来行政法学者大都很少使用行政救济这个概念，也鲜有著述列出行政救济的专题章节进行讨论。目前较有影响的行政法学教科书、专著、综述和词典中，都未列专门章节论述行政救济，而一般是各有侧重和取舍地采用监督行政、行政法制监督、对行政的监督等概念以专章甚至专编进行论述，其具体内容大致有行政内部和外部的监督、行政违法与行政不当、行政责任、行政复议、行政诉讼、行政赔偿与补偿等等。我国台湾地区行政法学教科书和专著的情形也大致如此。但是，近些年来我国已有一些中青年行政法学者借鉴英、法等国行政法学理论，在自己的著述中开始使用行政救济这个概念，而且专题论述行政救济的论文和著作也已经发表和出版了若干篇（本），行政救济范畴的使用和研究表现出逐渐增大的趋势。从已出专著来看，所论述的行政救济法的内容主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等三大部分，大致涵括在广义的监督行政的范畴之内。

行政法制范文篇9

党的十七大报告指出深化政治体制改革的任务之一是坚持依法治国的基本方略。党的十八届四中全会要求建设法治国家。指出:“要强化监督和制约机制，加强对公务人员的权力监督。实行行政权力清单制度，完善行政问责机制。”现阶段完善行政法制监督体系，是依法行政的客观需要，是建设法治政府的重要一环，是全面依法治国，建设法治中国的必然要求。控权论指出:行政权是行政法最重要的部分，行政权是全部行政法的基础和核心。法律应该关注行政权力运行后的结果而非行政权力本身。如今，公共行政渗透到社会方方面面，一旦使用不当就会伤害公民利益，因此必须对行政权力进行监督和制约，把“权力关进制度的笼子”，防止其异化。改革开放以来，我国行政法制监督不断完善，但是，受根深蒂固的古代官僚主义思想影响，我国的行政权力监督具有浓厚的“官本位”和“治民”色彩，仍存在诸多问题，亟待完善。

二、我国行政法制监督的问题

(一)行政法制监督的法律体系不完善。近年来，我国相继出台了《行政诉讼法》《行政监察法》《立法法》《审计法》等法律法规。［2］对于抑制贪污腐败，督促行政机关及其工作人员依法行政发挥了积极的作用。但是也存在问题。(1)我国至今没有一部系统的法律明确规定监督的标准、程序，有关规定只是散见于各个法律中，且多是指导性纲领，缺乏可操作性细则。(2)我国至今没有一部《新闻法》来明确新闻监督的法律地位，有关的法律法规分散，没有形成完整的体系，而且缺乏权威性、可操作性。(二)各行政法制监督主体未形成合力。(1)监督主体之间没有建立系统的交流机制，没有一个主要的统筹主体来协调各监督主体的工作，导致各主体各行其是，各自为政。(2)监督主体之间责任界限模糊，或有不同程度的覆盖，导致重复监督问题和监督主体之间责任推诿问题。(三)监督主体受制于监督客体，缺乏独立性，监督乏力。(1)权力机关的监督力度不强。法律明文规定了全国人大及各级人大可以对行政机关进行质询、弹劫，罢免。但是实际上，仅仅依靠每年一度的人大会议及人大常委会的事后监督远远不够。而且，有时各级人大行使监督权会受到各级党委的干涉，缺乏独立性。(2)司法机关的监督职能被削弱。司法机关的人、财、物都受到政府控制，司法机关实际上是依附于政府的。(3)行政机关内部监督乏力。内部监督分为一般监督和专门监督。［3］但都是行政机关自己监督自己，“自己做自己的法官”。一般监督是指上级政府和下级政府互相监督以及政府各部门之间互相监督。然而，下级政府在受上级政府直接领导的情况下不敢冒犯上级。［4］从专门监督角度，监察部门受上级监察部门和同级行政机关双重领导，对同级行政机关仍监督乏力。(4)公民的监督权难以有效行使。一些政府的政务公开流于形式，公民难以真正了解政府行为，并且由于保密工作不到位，公民揭发检举以后人身安全也得不到保障。(四)行政法制监督在程序上轻事前和事中监督。一个全方位的查错纠偏控制系统，应当是事前控制、现场控制、事后控制相结合共同发挥作用。但我国的行政法制监督手段较为单一，大都采取事后监督的方式。［5］现有的法律主要偏向事后控制，一旦发生行政违法才去追究，增加了行政成本。(五)行政法制监督主体的法律意识和监督能力有待增强(1)人民群众缺乏当家作主的意识。我国公民长期受传统的“计划经济”“集体主义”“大局至上”思想影响，懒于维护自身权益，加上自身法律能力欠缺，因此自觉监督意识不强。(2)行政机关的监督人员民主意识和监督能力欠缺。一些行政机关监督人员的民主法制观念不强，缺乏以法制权的积极性。而且法律知识不足，专业能力较低，在监督工作中不能及时有效地发现违法行为。(3)人大是重要的监督主体，但是，一方面，由于政府权力过于集中，人大职能一定程度上受到政府制约。另一方面，人大欠缺专门的监管机构，并且很多人大代表的法律素养不高，专业能力不足，不能及时发现行政违法行为。

三、优化行政法制监督的对策

(一)提高行政法制监督的立法效率。(1)要加快制定一部《监督法》。及时修订不合实际的、泛泛而谈的法律法规，使监督工作易于开展，有法可依。(2)统筹各监督主体之间的关系，明确规定各监督主体之间的职能界限，明确分工、信息共享、形成合力，减少相互推诿的情况。(3)《政府信息公开法》《新闻法》等也应加快建设脚步，为公民监督和舆论监督提供法律保障。(二)健全行政法制监督机制，确保各监督主体的独立性。1．建立人大专员监督制度可以借鉴西方议会监察专员制度，在各级人大特别是县级以上人大内部设立专门的监督委员会，在委员会内部设立人大监察专员，专门负责监督工作。人大监督委员会发展成熟以后，将其作为行政法制监督的多元主体的领导机构，来统筹各监督主体的监督工作，使各主体之间各有分工，信息共享，形成合力。在《监督法》里明确人大监察专员制度的超然法律地位，规定其不受地方行政机关干预，独立行使职权。2．深化司法体制改革第一，实行司法机关单向垂直运作机制。建立独立的内部人事任免制度。由上级司法机关决定下级的人员调动，当地政府不得插手。第二，建立完备的经费保障制度。司法机关的经费应有一个独立于政府财政预算的经费预算体系，其相关开支直接由人大审批下放。第三，对于干涉司法活动的领导干部，要记录在案并根据严重程度作通报批评等处分，让每一项司法裁决都能得到有效执行。3．健全行政机关内部的监督体制第一，做到全程监督，尤其加强对财务、审计等重点领域的监督，防止经济犯罪。第二，行政机关内部的监察系统要独立于政府开展工作。首先，实行垂直领导制，各级监察机关由上级监察机关任命并只对上级监察机关和同级人大负责。［6］其次，监察部门要形成自己独立的经济预算体系，其经费直接由人大审批划拨而不再经由行政机关插手，真正实现经济独立。4．有效发挥公民监督的作用第一，从法律上为人民群众的监督权提供保障。出台《监督法》，在其中明确规定人民的监督权利，畅通群众监督渠道，对于群众的监督检举，要及时妥善处理，对于人民群众受到打击报复的恶劣事件，坚决惩处相关责任主体。第二，促进公民监督形式的多元化。将群众信访、听证会等逐渐制度化，大力推行电子政务等网络参政平台建设。5．健全舆论监督的法律体系加快《新闻法》出台进程，在其中明确新闻监督的法律地位、性质、权利、责任、程序、方式、保护制度。［7］对干涉新闻监督的行为严厉查处。(三)建立一个事前、事中、事后全方位的监督体系。(1)事前监督是面向未来的控制，早日发现问题可以避免行政违法的发生，减少行政成本。第一，公务员是行政权力的执行者，要严格公务员选拔考试，选拔综合素质高、思想道德好的人员进入行政系统。第二，完善行政决策机制，实现决策主体多元化、科学化、民主化。(2)重视事中监督，如加强新闻舆论监督，及时曝光行政违法行为以及时纠正。(3)继续加强事后监督。事后监督是监督过程的最后一个程序，司法监督是公平正义的最后一道防线。充分发挥检察院和法院对行政违法行为的“救火”作用。(四)增强监督主体的民主法制意识和监督能力。(1)人民群众是最广泛的监督主体。首先，要在全社会通过各种渠道深入开展法制宣传教育，提高人民群众参与民主政治的积极性，其次，在全社会开展普法教育，增强人民的政治素养，丰富人民的法律知识。(2)行政机关既是监督主体，也是被监督的对象。首先，要定期进行法制教育，对公务人员特别是领导干部进行职业道德教育、党风廉政教育等，增强其法制观念和职业道德素养。其次，行政机关也是监督主体之一，要定期进行公务员培训，对公务人员进行法律知识、财会审计知识的指导，提高其专业能力。(3)人大代表是我国重要的监督主体。第一，要增强人大代表的监督意识。建立人大监察委员会制度，为人大代表行使职权解除后顾之忧，从而转变人大代表观念，放心大胆地行使监督权。第二，提高人大代表的素质。选拔具有丰富法律知识和专业能力的人员加入人大监察委员队伍，并对其进行定期培训，持续提高其监督能力。

四、结语

经过多年发展，我国已经初步形成了行政法制监督体系。但同时也存在行政法制监督的法律体系不完善，多元主体的监督未形成合力，监督主体受制于监督客体，监督程序不完善以及监督主体的法律意识和监督能力有待增强等问题。所以，要加快行政法制监督的法律建设;确保各监督主体独立行使监督权;建立一个事前、事中、事后全方位的监督体系;提高监督主体的民主法制意识和监督能力，从而完善我国行政法制监督体系，规范行政行为，促进法治政府、法治社会、法治国家一体化建设。

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行政法制范文篇10

［关键词］行政法制行政程序程序正义

所谓行政法制的程序化与行政程序的法制化，实质上是指如何在相互抵触的各种行政规范中进行最佳选择，并使这种选择的决定具有正当性和约束性的问题。从现象上来看，它将表现为行政程序法规范的增加，各种行政程序要件的完备以及行政程序法律意识的增强与完善，其具体表现则为统一的行政程序法典的制定与实施。它实际上也是解决中国行政法制的现代化问题。这一方面是中国社会现实的需要，另一方面是理论研究的促进。而中国行政法制现代化的具体操作方案的设计与实施，则是两者的必然结合。

一、行政程序法是中国行政法制现代化的基石公正合理的程序是中国法律现代化的基石。只有具备公正合理程序要件的法制才能协调运行。合理公正的程序一方面限制了行政官员的肆意和专断，维持了法律的稳定性和自我完整性，另一方面却给自由选择了一个适当的空间，使法律系统具有更大的可塑性和适应力。

在中国迈向市场经济的过程中，价值中立、操作性强的程序对目前经济改革中出现的秩序混乱、制度不力的现象是一剂良药，也是中国现实实现法治主导的最佳选择。由于程序具有开放的结果和紧束的过程；随着程序的展开，参加者越来越受到“程序上的过去”的拘束，而制度化的契机也由此形成。程序开始于高度不确定的状态，但其结果却使程序参加者难以抵制，形成一种高度确定化的效应。因此，如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么，程序法可以作为其制度化最重要的基石。从这个角度出发，可以看出，行政法制的程序化与行政程序的法制化是中国行政法制现代化的必然选择。

从西方国家行政改革的经验可知，程序问题也是行政改革的重要目标。西方行政改革的目标主要有四个方面的内容，即：预算、结构、程序和职业公务员与政治领导的关系。行政程序改革强调的是提高行政管理责任和对行政行为的监督。许多行政改革都既可看成是结构性的，又可看成是程序性的。与预算改革、特别是与程序改革类似，一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是缩减行政程序。这可以在减少政府干预国家经济和社会生活的改革中可以看到，在组织内部则可以减少文字工作等繁琐程序。改革行政程序的目的之一就是废除那些繁琐拖拉和高成本代价的程序，以利于政治领导的快速决策。当然，这只是对具有完善行政程序制度的西方国家而言。对于行政程序意识普遍缺乏的中国来说，更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在这个过程中，我们一定要注意吸收一切成功的经验，同时避免走别人走过的弯路。具体而言，我们在行政程序建设过程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同时要注意行政程序的繁简适度，在公平的前提下达到效率的目的。

二、中国行政程序法的理论基础

关于中国行政程序法的理论基础，首先要解决的是行政法的理论基础问题，其次要解决行政法的基础理论与中国行政程序法制现实的结合问题，同时还应注意行政程序法的抽象理论基础在中国的具体实际的应用问题。行政法的理论基础问题不仅反映不同类型行政法的阶级本质和历史特点，而且直接影响行政法的结构体系和发展方向。

一般认为，资产阶级行政法的理论基础是三权分立、依法行政。由此出发，在西方国家产生了行政法是保障行政权还是控制行政权，亦即行政法是“保权法”还是“控权法”的争论。近年来，西方出现了一种折衷的观点，认为行政法既有保权作用，又有控权作用，反映了20世纪以来行政法的新变化。1983年，有学者指出，中国社会主义行政法学的理论基础只能是为人民服务。对此，学界有不同认识，认为“为人民服务”是一个普遍的政治概念，适用范围极其广泛，我们的一切法律、法学，归根结底都是为人民服务的，惟独以此作为行政法学的理论基础似乎不够贴切，行政法学应有更合适的理论基础。因而指出，中国行政法学的理论基础是马克思主义政府理论，具体可以概括为：政府由人民产生，政府由人民控制，政府对人民负责，政府与公民之间逐步实现平等化。这五个方面构成一个完整的有机联系的整体，成为中国行政法学的理论基石。目前，对行政法理论基础的研究已突破了“保权法”与“控权法”的范畴。有的学者提出行政法的理论基础是“平衡论”。这种观点认为，行政法的全部发展过程就是行政机关与行政相对人的权利义务从不平衡到平衡的过程。现代行政法不应是管理法、控权法，而应是“平衡法”，其存在的理论基础则是“平衡论”。也有学者对此持不同意见，认为在市场经济中，公民与法人的权利应与行政机关取得平衡，但非平分秋色，在权利与权力之间，应以公民与法人的权利为本位。有学者提出马克思主义的“公共权力论”是行政法的理论基础。公共权力论的核心观点是认为国家权力、政府权力、司法权力等不是某种特权或私权，而是社会的权力、人民的权力；行使这些权力的机关和人员不应是凌驾于社会之上、人民之上的官僚机器，它们必须是不谋私利、不以权营私的，是全心全意为人民服务的。对于“平衡论”，这种观点认为，在行政关系中，政府和人民之间的权利义务在总体上恰恰是以不平等为特征的；从根源上讲，政府的权力正是人民赋予的，在总体上也很难说是平衡的。权利义务是在法律关系中和社会关系中讲的，因此，说政府自身和公民自身权利义务是平衡的，在理论上似乎很难说通。权利义务的平衡性、对应性是一切法律关系包括行政法律关系的一个普遍特征，因此，如果说权利义务的平衡是行政法的理论基础，那么，它同时也是如民法等其它法的理论基础，这样它也就不成为某一特定法的理论基础了。诚如公共权力论者所言，作为部门法的理论基础，必须既能解释其特殊性，又能解释其共同性和普遍本质。作为行政法的理论基础，必须能够正确地解释行政法的本质、功能；必须是行政法作为一种部门法赖以建立其体系，因而也是行政法学的基本范畴、原理和体系赖以建立的理论基础；必须能够揭示行政法产生、发展的客观规律。由此可见，无论是平衡论还是公共权力论都不能达到这些要求。平衡论强调公民权利与国家行政权力的平衡，忽视了公民的权利本位问题，与近代民主政治的基本观点不符。公共权力论克服了平衡论的缺陷，但也没有显示其作为行政法专有理论基础的特色。按照公共权力论，把其作为宪法的理论基础也不是没有道理。当然，公共权力论提出法律对国家权力特别是对行政权力的限制作用，对我们有借鉴作用。

从当代行政法的发展来看，一般都是沿着对国家行政权的运转进行规范和限制这个轨道前进的。从另一方面讲，就是对公民权利的保护。这也是行政程序法越来越受到重视的原因。行政程序法更是如此。例如，有的学者认为，行政程序法在指导思想上主要是限制和约束行政机关，防止行政权力的滥用，保障行政相对人的权益。而行政程序法所应体现的指导思想和价值，是建立行政程序的逻辑起点：通过行政程序，实现行政正义，亦即程序正义论。这实际上是指出了中国行政程序法的理论基础。对行政权力的规范和限制，是法治原则在行政法领域的具体体现。法治领域的依法治国，在行政法治领域，就具体表现为依法行政。它与英国的自然公正原则、美国的正当法律程序原则、德法等国的行政法治原则一样，都是程序正义论的体现，构成中国行政程序法的理论基础。

三、中国行政程序法的基本原则

行政程序法的基本原则是指贯穿于所有行政程序法规范的基本准则和内在精神。中国行政程序法的基本原则涉及到行政程序法与行政实体法的基本原则的区别问题。

从英美法来看，其行政法主要是指行政程序法，无所谓两者的区别［①］。就中国而言，两者的基本原则

都相互适应，因为行政实体法与行政程序法在内容上往往互有交叉、不可分割。而只是两者的侧重点不同而已。具体看来，行政程序法的基本原则更侧重于形式上的公开性、公正性；行政实体法的基本原则则更侧重于实体的效率性和公正性。另外，还需解决的问题是行政程序法的理论基础与基本原则的关系问题。从内容上来看，两者具有交叉融合关系，但前者指的是理论前提或理论原点、出发点，又具有一定的行为目的性，后者则是指行为准则，是对理论基础的进一步阐发和规范化，也是理论基础的具体表现。

目前理论界对行政程序法的基本原则与行政程序的基本原则并未作严格区分。一般情况下，行政程序法的基本原则应包括行政民主原则、行政法治原则、行政公平原则、行政效率原则、行政公开原则。

（1）行政民主原则。是指行政必须贯穿民主精神、体现民主意志、符合民主要求。行政民主原则要求行政程序法的内容更注重于行政民主化和对公民民主权利的保障。必须从保障公民民主权利的角度出发，通过对行政主体职责、权限、行为方式的规范，对行政权的运行进行控制、监督。行政民主化要求以法律规范行政，以法律为最高行政依据，并保证行政主体独立行使行政权。这就必须健全行政立法程序，使行政机关有法可依，避免其行使法外权力。在以法律规定国家行政机关职权的同时，要明确其职责、权限、相应的责任、义务及其行为方式、步骤。中国行政程序法作为上层建筑的一部分建立在以公有制为核心的经济基础之上，应具有内容丰富、范围广泛的特点，与公民的权益有十分密切的联系。广大公民要求用行政程序法作为国家行政管理的基本规范，切实保障并发展自己的合法权益，必然要求运用行政程序法把自己的利益稳定下来。

（2）行政法治原则。是指行政程序法必须贯穿法治精神，实行依法行政。行政法治原则是中国行政程序法的基本原则，它是法治原则在行政程序法领域的具体运用，是依法行政原理的具体体现。行政法治原则可以分解为行政合法原则与行政合理原则，两者构成行政程序法的柱石。行政合法原则解决行政行为的合法与非法问题；行政合理原则则是解决行政行为是否适当的问题。

（3）行政公平原则。是指行政机关在实施行政行为时要在程序上平等对待行政相对人各方，排除各种可能造成不平等或偏见的因素。行政公平原则还可以作广义理解，即包括保障行政相对人程序上的所有原则和制度，诸如公开原则、参与原则及其中的咨询制度、听证制度等。行政公平原则是现代行政程序法最基本的原则，是行政民主化的必然要求。因此，各国行政程序法都贯穿这一原则。而与行政公开原则相比，行政公平原则具有较强的实体性和目的性，行政公开原则则具有较强的形式性和手段性。但两者在实质上是相同的，都是程序正义论的具体表现，是实现程序正义的具体原则。

（4）行政效率原则。是指为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制。例如

，超过时限即构成违法，此即所谓时效制度。另外，为了在不损害行政目的的前提下使行政程序简便易行，有的国家［②］建立了简易行政程序、紧急处置程序等制度，其目的也是提高行政效率。还有格式化行政程序制度，即行政行为应当标准化、规范化，尤其是各种法律文书如记录、裁定书等应依法律作出统一的格式规定，这不仅保证当事人享有法律上的平等权，也是提高行政效率的重要制度。另外，对行政行为顺序性的要求也是行政效率原则的一个重要内容。行政程序的各项制度表现为一定的顺序性。如果违反了法律规定的顺序，应当是程序违法。顺序性是行政程序实现性的表现和要求之一，其实质在于保证行政程序的合理运用，防止因时间上的差异而使行政程序徒有虚名。

（5）行政公开原则。是指对重要的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为，要通过一定的行政

程序让公民了解。这些行政行为主要是制定行政规范、作出行政处理和行政处罚决定、实施行政强制、执行行政裁决的行为。行政公开原则实际上是行政程序法的特有原则，也是行政程序法区别于行政实体法的根本标志。它是政治活动公开化在行政程序上的体现，是公民参政权的延伸。行政行为的公开化有利于提高公民对行政机关的信任度，并使公民能够监督行政主体是否依法行政，从而帮助克服官僚主义，同时也保障公民对政府工作的监督。行政公开是“二战”以来现代各国行政法制发展的趋势，而以美国最为典型。美国有关行政公开的法律主要有：《情报自由法》、《阳光下的政府法》和《会议公开法》［③］。其目的，一是强化民主政治；二是防止贪污腐化。民主政治使公民能够参与行政、监督行政。要监督政府首先要了解它。行政公开是监督行政的基本前提，没有行政公开就没有监督行政。行政公开不充分，监督行政也不会完整。贪污腐化是在黑暗之处发生的，一旦公开暴露，即如冰雪遇阳光而融化。行政公开与新闻自由的结合会给任何有贪污腐化企图者以巨大的威慑，稍有不慎便会暴露在整个社会舆论的强大谴责之下，到头来不是被追究法律责任便是被迫引咎辞职。而且，从行政公开与行政民主、行政法治、行政公平、行政效率的关系也可以看出，行政公开原则在各项原则中都有一定的表现，而且它们也在一定程度上对行政公开原则有所要求。行政公开原则表现于行政程序法的各项原则和各项具体制度中。可以说，行政公开原则是行政程序法的生命。而对行政公开原则的强调和重视，也是现代行政程序法发展的必然趋势。

四、中国行政程序法的目标模式及其选择

行政程序法的目标模式是指制定行政程序法所要达到的目标以及与此相关的体系。行政程序法可以发挥多方面的功能，但立法者可以作若干选择。立法者对行政程序的不同选择，形成了不同的行政程序法目标模式。

中国行政程序法的目标模式及其选择，一方面取决于中国的社会现实，另一方面受行政法学理论研究的重大影响。学界主要有两种观点，对行政程序法的目标模式提出了不同意见。第一种观点认为，行政程序法的目标模式包括控制模式、效率模式与权利模式三种。控制模式是以控制下级行政机关为宗旨而制定行政程序法，并形成相应的体系。效率模式是以提高行政效率为宗旨而制定行政程序法，并形成相应的程序体系。权利模式以保障行政相对人的权益为宗旨而制定行政程序法，并形成相应的体系。第二种观点认为，行政程序法可以分为控权模式、保权模式和效率模式三种。控权模式行政程序法的宗旨是限制和制约行政主体行使职权，防止行政主体滥用权力。其理论基础是三权分立，目的是将行政机关置于立法机关和司法机关控制之下，以促使依法行政。保权模式行政程序法的宗旨是以行政相对人在行政程序中的程序权利为重心。效率模式行政程序法的宗旨是提高行政效率。它是基于行政管理对效率的要求而产生。

上述两种观点都有一定的合理性，但也都存在着分类标准不统一的问题，而且，其各个目标模式之间在逻

辑上也不严密，具有兼容性。第一种观点提出的控制模式并不具有现代行政程序法理论上的意义。它只是具有封建专制时代的吏治特色，而以中国封建时代的宋、明时期为代表。效率模式和权利模式则表明了当代行政程序法目标模式的两种发展倾向。第二种是将行政程序法的目标模式分为控权模式和保权模式，反映了一个问题的两个方面。实际上，任何意义上的现代行政程序法及其实质表现不外乎两个方面：一是对行政权的控制；二是对行政相对人权利的保障。所以，所谓控权模式与保权模式的区分，只不过是一而二、二而一的关系，实际上是同一模式，是同一问题的两个方面。它们都可以归纳为权利模式。而且，控权模式与保权模式的划分在无形中也易使人误解，因为按其原意，控权之“权”为“行政权”，保权之“权”为“行政相对人权利”。而且，一般意义上讲，保权之“权”也可理解为“行政权”。至于效率模式，自然是与权利模式相对而言。实际上，世界各国的行政程序法，也都不外乎权利模式与效率模式这两种模式。当然，也没有哪个国家实行纯粹的单一模式，而只是以何者为重而已。

权利模式和效率模式体现了行政程序法所追求的两个目标，即公民权利保障的增强和行政效率的提高。两

者存在着极为密切的关系，放弃任何一个方面都难以使行政程序正常运行。但是二者又存在着一定的矛盾和冲突。它们之间相互对立、相互制约，顾全一个目标，难免牺牲或否定另一目标。因而，在目标模式的选择上，单纯选择一种模式的情况比较少见，大都是以一种模式为主，兼顾他种模式。

二次世界大战以来，各国纷纷制定统一的行政程序法典。其目标模式的选择一般有两种情况：一是偏重权

利模式，重在表现公民权利，如美国行政程序法；二是权利模式与效率模式并重，既注重保障公民权利，又注重提高行政效率，如西班牙和奥地利的行政程序法。这种情况的出现，一是由于行政权力的膨胀，需要对行政职权加以限制，而其根本的办法是扩大公民的参与机制，赋予公民以自救的手段；二是由于公民权利意识的强化，人们不满足于事后的救济，而要求在行政行为之前或行政行为的过程中预防行政机关对公民权益的侵犯；三是民主政治的发展，要求国家权力运转的公开化，增强公众的知情权，扩大公众对行政机关的直接监督范围。因而，中国行政程序法目标模式的选择，在运用行政程序法基本原理、适应当代历史潮流的前提下，要从中国的现实情况出发。而从中国的现实情况来看，首先，公民的权利意识不强。形成这一现状的原因是沉重的，而且一时难以有较大的改观。其次，由于行政权的运转不良，造成行政效率低下。形成这种局面的原因既有历史的原因，也有现实的原因，近期内也难以使行政机关的行政效率有一个较大的提高。第三，行政法理论、特别是行政程序法理论的研究还不够成熟，需要进一步的加强和完善。

根据上述情况，中国行政程序法应选择以权利模式为主、兼顾行政效率的模式。这种模式既可以保护公民在行政程序中的合法权益，保障其监督国家行政机关活动的权利，真正体现人民当家作主的宪法原则，又可以改善中国行政效率低下的状况。

①王名扬将美国行政制度的基本原则概括为联邦主义、分权原则、法律平等保护原则和法治原则；认为这几个原则是美国宪法的原则，支配美国全部行政活动，当然也支配美国的行政制度。上述原则固然可以作为美国行政程序法的基本原则，但只是反应了美国宪法的共性，而没有反应出作为美国行政程序法基本原则的个性。参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第77页。

②德国、法国等大陆法系国家的行政程序法比较重视行政效率的提高。它们对公平行政、善良行政与效率行政的融合，超过了普通法国家。从各国行政程序法的内容来看，其行政行为对正式行政程序的适用，远远少于对非正式行政程序的适用。这也是行政效率原则的一个突出表现。

③参见杨士林：《美国行政公开的法律规定》，载《行政法学研究》1993年第4期；王名扬：《美

国行政法》，中国法制出版社1995年版，第953～956页。

［参考文献］

［1］许崇德、皮纯协：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版。