行政发展范文10篇

行政发展范文篇1

一、新公共管理运动对公共行政的深刻影响

从1979年英国撒切尔政府大刀阔斧进行改革以来,当代西方以新公共管理为取向的政府改革运动已走过了二十多年的历程。尽管现在对这一运动及其所形成的新公共管理模式定论还为时尚早,但其对政府管理实践产生的深刻影响却已是不争的事实。新公共管理运动给公共部门管理特别是政府管理带来的重大影响与变化主要包括以下几个方面:

(一)促使政府角色发生转变,职能重新定位,政府职能是“掌舵”而非“划桨”,由公共服务的直接、垄断性提供者变为公共服务提供的监督、竞争者。

(二)各国大多实施了民营化或带有民营化倾向的改革措施。特别是将大量国有企业出卖或进行股权转移。公共部门已逐渐从直接的经济活动中淡出,由对经济的直接干预变为宏观调控。

(三)政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技术,努力改变政府的官僚主义工作作风。转变政府与市场关系,发挥市场对公共管理的推动作用。

(四)注重工作结果、绩效,进行明确的目标管理、绩效评估和成本核算,而不是追求预算的最大化。如克林顿政府把建立一个“工作更好,花费更少”的政府作为其主要工作目标,将绩效评估公开化,并受中央指导系统的严密监督控制。

(五)重塑了政治(政策)与行政(执行)之间的关系,对行政架构进行调整,强化了政府政策执行部门的自主权。例如,在英国产生了大量契约化、自由化的“执行局”。〔1〕

二、新公共管理给我国行政发展带来的启示

虽然新公共管理在理论与实践上都并不成熟,但新公共管理运动毕竟是建立在对以往传统行政模式弊端的反思与批判的基础之上的,反映了学术界与政界解决现实问题的努力。新公共管理理论与改革运动不仅是西方政府陷入危机不得不寻求出路的新探索,而且也是政府对新时展要求的主动回应。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施对于我国的行政发展具有重要的启示意义。主要有以下几个方面:

(一)加大政府体制创新力度,切实转变政府职能,尽快改变政府对公共物品供给的垄断局面。运用合同出租、公私合作、用者付费等方式,扩大和提高政府提供公共服务的资源与能力,降低政府的管理成本,提高公共服务的供给效率。

(二)进一步健全和运用市场机制,理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在经济发展中的主导作用。在政府机关内部引入竞争机制,提高政府工作人员的进取精神与工作效率。

(三)重塑政府与社会的关系,重新界定政府与社会的权力范围,向社会放权。鼓励和扶助民间组织的发展,提高民间的自治能力与自我服务能力,变政府对社会事务的一手包办为社会的自主管理。

(四)适当借鉴当代企业管理的管理方法、原则、经验,特别是绩效管理、成本核算等,由忽视工作绩效到重视工作成果。以结果导向调动公务员的工作积极性,简化办事程序,提高政府的工作效率。

三、我国行政环境与行政发展的现状和存在的问题

我国目前的行政环境与行政发展状况与西方相比,存在的问题更为复杂、更加严重,二者的差异相当明显。

(一)经济落后与市场发育不足我国人口众多,劳动力集中在农业领域,各地发展极不平衡,各地经济、社会组织结构、人员素质乃至社会文化都存在着巨大差异。特别是各地市场发育程度悬殊,在我国既有发达的市场经济,又有极其落后的自给自足的自然、半自然经济,且后者比重较大。所以我国政府不仅不能像西方那样尽量不干预市场,而且还要参与维护乃至培育市场。

(二)处于转轨时期我国正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场发育得还很不完善,外在性因素很多,面临的问题较为复杂。经济转型一方面要求政府转变职能,大幅度地减少行政干预;另一方面又必须依赖政府发挥其必要作用,如在培育市场、推动国有经济的市场化、建立社会保障体系、促进经济社会协调发展等方面需要政府充分发挥作用,没有政府的主动推动是很难进行的。所以对我国来说,抽象的讨论政府作用的多少实际上并没有多大意义,重要的是政府作用的定位及其作用的范围是否适当的问题。

(三)科技发展水平不发达西方基本上已处于信息社会,而我国虽然也处于信息社会的时代背景下,但由于发展水平所限,除个别地区之外,总体上还处于向工业社会过渡阶段。历史的发展已经证明,不同的科技文明时代要求不同的政府管理方式。新公共管理是与信息社会相适应的政府管理方式,工业社会相适应的政府管理方式是现代官僚制。

(四)民主发展程度滞后正如亨廷顿所言,西方国家所面临的问题是“民主过剩”,民主需要节制,〔2〕主要目标是摆脱特殊利益集团对政治决策的控制,而我国所面临的问题则是民主不足;西方所要考虑的是如何解决对行政系统的过度规制问题,从而提高行政效率,而我国则主要是通过法制建设,研究如何约束行政权力;西方正在考虑如何向行政权力中重新注入效率,而我国正在考虑如何将民主注入行政权力之中。

四、我国的“官僚制”存在的问题

(一)组织活动缺乏理性且效率低下,人格化倾向严重

近年来一直饱受批判的官僚制的一大优点就在于其高扬理性精神,努力避免了任性专断和感情用事,其基本精神与价值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”〔3〕我国的文化传统中并不缺乏理性,但我国的所谓理性是世俗取向的理性,努力方向是维系人与人的人伦关系进而维护既定的社会秩序,谋求的是在既定的统治制度下获取固定的收益。“中国的士人阶层,从总体上看服务于君侯,而这种服务关系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的来源。”〔4〕这种缺乏法治精神和对效率的追求的理性,最终导致对人治管理的过分注重与对私人利益的狂热追求。这种实践道德理性思维受制于权力等级与道德信仰体系,不可能实现行政组织的效率化、法制化和科学化。

(二)与西方的现代官僚制有差异

西方的现代官僚制要求服从要建立在合法性基础之上,即“并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他。”〔5〕我国在总体上不是官僚制发育充分,而是官僚制发育不良。官僚制的基本特征包括:工作与职位分工的专门化、等级化、非人格化、规则化、技术化、公私分明化、工作程序法制化与系统化。官僚制高扬理性精神,避免了任意行事和感情用事,给组织带来了理性与效率,保证组织按照系统的规则保持高效运转;官僚制高扬法制精神,否定人治管理,有效的防止了领导专权与以权谋私;现代官僚制高扬科学精神,抛弃经验式管理,重视知识、技术与效率,保持组织运行的精确性、稳定性、持续性、统一性,有效的降低组织摩擦。我国的行政机关缺乏公务人员的专业化分工以及缺乏与之相适应的专业化人才、行政过程中轻视规则与程序、腐败现象严重等。这都是我国官僚制发育不良的表现。官僚制的某些消极因素与传统的、封建的消极因素相互交织,使官僚制的缺陷表现得更加突出。所以,一方面我们必须正视官僚制的一系列缺点,如:容易导致组织的臃肿、僵化、难以适应环境的发展变化;易导致目的和手段的倒置,过分强调形式的合理性而忽视结果的重要性;易导致行政效率的低下;易导致对人性的损害,将人变成组织的工具;易导致文官专政;易导致组织内部人际关系的冷漠和对行政客体态度的恶化等等;另一方面应当认识到,我们对官僚制与官僚主义本身的理解并不准确,不应将我国的传统官僚制与西方发达国家的现代官僚制等量齐观。

五、我国行政发展的目标选择:新公共管理现代官僚制

当前摆在我们面前的一个难题是:我国未来应选择什么样的行政发展模式不少学者认为,我国应吸取西方新公共管理运动的成功经验,推行西方式的新公共管理模式。实际上,合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。任何国家的政府发展,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。〔6〕

行政发展范文篇2

一、对行政组织与行政组织结构的新认知

(一)行政组织的概念与构成。传统认为，行政组织是由国家设立的管理行政管理的组织，是行政机关与行政机构的综合体。伴随现代行政的发展，公共行政不再被简单理解为国家行政，在国家行政之外，还存在社会公行政，虽然目前对如何界定社会公行政，以及如何划定国家行政与社会公行政的界限等问题仍存有疑义，但无论在理论上还是实践中，人们逐步承认政府以外的其他组织也承担一定公共行政职能。基于此，有学者提出行政组织包括政府组织、其他公共机构与非政府的社会组织等，进而将行政组织界定为“是指行使行政职权、管理公共行政事务的行政机关，以及行政机关以外的承担行政任务的其他组织的总称。”［1］3－4笔者赞同这种对行政组织概念的拓展性界定。首先，“行政组织”中的“行政”指公共行政，它不等同于传统意义上的国家行政，在国家行政之外，还包括由非国家组织承担的社会公行政;其次，“行政组织”中的“组织”指按照一定的宗旨和原则建立起来的有序组织体，它具有科学严谨的组织结构形式。据此，笔者认为，行政组织是指由依法行使行政权，管理国家及社会公共行政事务的国家行政组织与非政府公共组织构成的具有一定组织结构体系的统一体。该概念首先揭示行政组织是承担公共行政事务管理职能、行使行政职权的组织。凡是不承担行政职能的组织均不能称为行政组织，因权能性质的不同，行政组织不同于行使立法权的立法机关，以及行使司法权的司法机关，更有别于不承担公共行政事务管理职能的其他组织;其次，该概念明确了行政组织的构成，行政组织是由国家行政组织与承担公共行政职能的非政府公共组织共同构成的有机统一体，该有机统一体组织结构严谨，职责权限分明，以公共行政职能的承担与履行为其存在的目的和价值。

(二)行政组织结构的概念与构成。行政组织结构是指构成行政组织的各要素按照一定规律和方式组合而成的完整体系，包括国家行政组织结构、非政府公共组织的结构以及国家行政组织与非政府公共组织的关系结构三个不可缺少的部分。其中，国家行政组织结构在行政组织结构中的地位最为重要，其结构是否合理直接影响行政组织结构的科学性，因而优化行政组织结构最为重要的部分是对国家行政组织结构进行优化。

1．国家行政组织的结构。国家行政组织结构包含国家行政组织的横向结构(管理幅度)和纵向结构(管理层次)，同时，国家行政组织所构成的规模体系对组织结构的合理性具有重要影响作用。横向结构、纵向结构及规模结构共同构成了国家行政组织结构的有机体，三者之间是相互作用、相互影响的关系。在国家行政组织规模一定的情况下，横向的管理幅度大，纵向的管理层次少，这种“扁平状”的组织结构形式分权优势比较明显，有利于各组织成员积极性的发挥;反之，横向的管理幅度小，纵向的管理层次多，这种“金字塔状”的组织结构形式集权优势比较突出，有利于命令的服从与执行，传统的国家行政组织结构往往呈现出这样一种多层级的集权性组织形式。同样，国家行政组织的规模结构与其横向及纵向结构也是相互影响的，严格控制行政组织的规模结构，有利于实现行政组织结构整体上的科学性和合理性。

2．非政府公共组织的结构。与政府机构相比，“非政府公共组织是一种独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是扎根于社区的、权力流动双向或多向的、独立运作的组织。”［2］作为一种独立存在与运行的组织形式，非政府公共组织彼此之间并不具备行政隶属关系，它们在各自的职能领域内独立发挥作用。而在非政府公共组织的内部，为有效实现该组织的职能，也存在纵向上的三个管理层级，即决策层级、管理层级以及具体的操作层级。同时，为了对社会公共行政事务实施有效管理，非政府公共组织同样应当具备一定的组织规模和人员数量。因此，非政府公共组织的结构应当包含各组织之间的平行结构形式、组织内部的纵向管理层级以及非政府公共组织的规模结构三项内容。［3］

3．国家行政组织与非政府公共组织的关系结构。国家行政组织与非政府公共组织在组织体系内的关系结构也是影响行政组织结构科学性和合理性的重要因素，国家行政组织结构、非政府公共组织结构以及两者的关系结构共同构成了行政组织结构的完整状态，只有三者都是合理的，行政组织结构才能实现合理性。关于国家行政组织与非政府公共组织的关系结构，我们认为主要涉及到两者是否具有隶属关系、各自的活动界限以及两种的规模比例三个方面的内容。

(1)两者之间是否存在行政隶属关系。非政府公共组织的独立性意味着非政府公共组织不是政府的附属机构，与政府之间并无行政隶属关系，非政府公共组织应当在自己的职能范围内独立履行职责，并独立承担其行为引起的法律后果。当然，这并不意味着其行为不受任何制约，对非政府公共组织及其行为的法律监督是法治社会的题中应有之义，政府对非政府公共组织的监督是监督体系中的一个重要方面，但监督关系不等于隶属关系。

(2)两者的活动界限。一是与政府的职能类型有关。如果是全能型政府，则非政府公共组织的存在与作用空间将非常有限;如果是有限型政府，则非政府公共组织将获得相应的履行公共行政职能的空间。对有限与有为政府的模式选择意味着政府的职能与权力是有限的，要求公共行政职能在政府和非政府公共组织之间进行合理分配。二是与公共行政的社会化程度有关。如果公共行政的社会化程度越高，社会管理创新越深入推进，则非政府公共组织的活动范围就会越宽，反之则越窄。从公共行政发展的进程来看，公共行政的社会化是一个必然的发展趋势。三是与非政府公共组织的发达程度相联。如果非政府公共组织越发达，自主能力越强，则能够承担的社会公共管理职能就越多，反之则越少。当然，应当明确的是，国家行政组织与非政府公共组织的活动范围不是一成不变、一劳永逸的，而是随着社会的变迁，两者处于不断的变化和发展之中，需要进行动态调整，这也对政府能力与行政组织理论提出了更高的要求。

(3)两者的规模比例。二者的规模比例应当是科学合理的。对国家行政组织的规模要求是，国家行政组织的机构和人员规模应当以满足能有效履行公共行政管理职能为限，过大会导致机构重叠、人浮于事、权力寻租、财政压力巨大等弊端，过小则难以承担其应当履行的公共行政职能。对非政府公共组织的要求是，非政府公共组织的组织规模和人员规模应当以满足能够对社会公共行政事务实施有效管理为限，能够有效提供只能由国家行政组织提供的纯粹公共产品以外准公共产品和其他公共服务，构成对国家行政有益的补充。

二、我国行政组织结构存在的问题及原因分析

(一)国家行政组织结构存在的问题及原因分析。

1．横向组织结构不合理。在横向组织结构上，宏观与微观结构均不合理。就宏观管理幅度而言，显得较为狭窄。①就微观管理幅度而言，县级以上各级人民政府均下辖相当数量的下属机构，机构设置名目繁杂，数量众多，如办公厅(室)、职能机构、直属机构、直属事业单位、办事机构等，以及各种各样为处理临时性问题设立的临时机构，以及为协调、处理、解决机构间的问题和矛盾而设立各种各样议事协调机构等单位或机构。这在一定程度导致了国家行政管理宏观协调不够、职能分割、合作不足的弊端。

2．纵向组织结构不合理。实践中，我国政府组织的宏观纵向层级已经突破宪法规定的层级要求，形成实际上的中央———省———市———县———乡五级。微观上各政府部门内部亦再细分为若干层级，宏观和微观的纵向层级设立过多。再加之上下级政府之间在机构设置上讲究对应的原则，地方政府除国防、外交外，设立的机构与中央政府相差无几，形成上下级政府之间机构设置同构现象。这就导致无论行政管理的幅度有多大，上下级机构规模均呈现出“一般粗”的不合理状态，机构重叠、多头管理、人浮于事、效率低下等弊端在所难免。

3．规模结构不合理。国家行政组织在横向、纵向结构上存在的问题，以及党政两套班子机构设立重叠的客观现实，必然会影响其规模结构的合理性。目前，机构规模过大、人员众多、国家财政不堪重负等问题非常突出，影响了政府职能的有效发挥。

(二)非政府公共组织结构及与国家行政组织关系结构存在的问题及原因分析。

1．非政府公共组织的规模、能力和活动范围不能满足社会发展的需求。首先，非政府公共组织的数量与规模尚不能满足社会发展的需要。一是我国尚未形成关于非政府公共组织整体发展的法律规范体系，非政府公共组织的法治化建设与实际需求还存在一定的距离;二是非政府公共组织在社会生活中被公众认知度还比较低，欠缺社会自治意识基础的客观状态一定程度上限制和制约了非政府公共组织的发展。其次，非政府公共组织的活动能力和活动范围未能满足社会发展的需求。一是从活动能力上来说，非政府公共组织的内部管理、外部活动、创新、可持续发展、筹资、社会治理、政治参与、组织协调等能力仍然有待进一步加强;二是从活动范围上来说，非政府公共组织的活动范围还较为有限，尚不能满足政府职能转变的需求，需要扩大组织规模，拓宽活动范围，与政府的公共职能形成有效的衔接。

2．非政府公共组织与国家行政组织的良性关系尚未建立。首先，从非政府公共组织的角度而言，受政府支配的非政府公共组织在非政府公共组织的构成中仍占主导地位，这些组织的独立性很差，与政府之间存在严重的依附关系，受政府控制和支配，而非平等协商、合作互动。独立的非政府公共组织的数量和规模仍较为有限，活动能力和空间尚未能与政府职能范围形成有效衔接。其次，从政府的角度而言，政府对非政府公共组织尚未能形成信任和放权的意识，政府对非政府公共组织更倾向于管理、控制、支配而非培育、引导和监督，从政府的角度而言，其与非政府公共组织的良性互动关系尚未建立起来。

三、优化行政组织结构的标准

以行政组织结构的整体优化为视角系统考量优化行政组织结构的标准包含以下三方面。

(一)国家行政组织结构是否能够保障政府职能的有效实现。设立国家行政组织的根本目的是实现国家的行政管理职能，优化国家行政组织结构最根本的标准就是该组织结构是否有助于政府职能的有效实现。

1．外在标准:是否能有效满足政府职能转变后的履责需要。经济社会的发展要求政府在职能范围、职能重心以及履责手段和方式上予以转变，决定了政府组织结构必须作相应的调整和变动，以满足职能转变后政府履责的需要，这是国家行政组织结构优化的外在标准。一是政府职能范围的转变要求政府职能从其他领域退出，集中于法定的职能范畴，需要政府的规模结构作必要的调整，相应的机构和人员该调整的调整，该撤裁的撤裁，该加强的加强，政府的宏观规模和微观规模都会因此而变动。二是政府职能重心的转变意味着政府组成机构及其构成比例的相应调整。政府的职能重心由经济管理向社会管理和公共服务转变，相应地需要减少经济管理部门，适当调整或增加社会管理和公共服务机构。三是政府履责手段和方式的转变意味着政府的横向结构和纵向结构都要作相应的调整和变动。一方面，政府的履责方式由微观、直接向宏观、间接转变，应当加强对政府组织结构的整体整合，突破“条块”之间，特别是“块块”之间的限制。另一方面，政府的履责手段由主要依赖行政手段转向综合运用法律的、经济的和行政的手段，需要适当缩减行政管理的层级而扩大行政管理的幅度。

2．内在标准:是否符合精简、统一、效能原则。要克服国家行政组织结构已经存在的弊端，保障政府运行的有序和高效，需要国家行政组织结构的设置符合其内在的规律性和科学性———组织结构所要求的精简、统一和高效，这是优化国家行政组织结构的内在标准。所谓“精简”，就是要求国家行政组织的机构、人员、层级、工作程序等克服现存的机构臃肿、人员庞大，组织层级过多，工作程序过于繁杂等弊端，形成经济社会发展所需要的机构精减、人员精干、办事程序精炼的有限有为政府。所谓“统一”，是指国家行政组织结构的设置应当能够保证其运转的协调统一，保证各组织结构之间权责关系的协调统一，最终保证政府职能履行的协调统一。按照统一的原则，优化行政组织结构，应当有利于克服实践中存在的机构之间分工有余而协作不足，强调部门利益、地区利益而忽视甚至漠视全局利益，中央与地方关系不顺，垂直部门与所在地方政府关系不顺等各种弊端，实现机构运转、职能履行的协调统一。所谓“效能”，是指国家行政组织实际的履责效果。精简和统一原则最终的指向都是政府的履责效果，要求政府以较高的行政效率完成职能的履行。精简和统一是高效得以实现的前提和路径，而高效是精简和统一的目的和价值所在，只有在机构精简、职能统一后，政府高效地履行了其行政管理职能，国家行政组织结构才真正实现了优化。

(二)非政府公共组织结构是否能够满足对社会公共行政事务管理的需要。要保证政府职能转变的真正实现，非政府公共组织在职能上的承担和结构上的合理就成为必须要求，能否满足对社会公共行政事务管理的需要，是优化非政府公共组织结构最为基础可行的标准。一是非政府公共组织的规模结构能否满足公共行政的履责要求。政府职能范围的转变意味着非政府公共组织行政管理范围和管理事项的扩张，也必然带来其组织规模、人员规模结构等的改变。因职能履行的需要，非政府公共组织的整体规模和个体规模都将发生相应改变。二是非政府公共组织的独立性能否满足其履责需要。如果具有独立性的非政府公共组织所占比例较少，显然不能满足独立履责的要求，则要求非政府公共组织的构成比例作相应的调整和变动。三是非政府公共组织之间的职能分配是否合理。非政府公共组织结构在职能范围扩大，规模结构扩大的同时，同样会出现类似国家行政组织结构曾出现的机构重叠、人浮于事、效率低下等弊端，因而优化其组织结构，必须保证各组织之间职能分配合理，独立、高效地处理社会公共行政管理事务。

(三)国家行政组织与非政府公共组织的关系结构是否合理。行政组织结构的优化应当是一个整体性的优化，各构成要素的优化为整体性的优化奠定了基础，但是，如果各构成要素之间的关系结构不合理的话，其整体的优化难以得到有效的实现。国家行政组织与非政府公共组织之间的关系结构是否合理，是判断行政组织结构是否优化的重要标准。一是国家行政组织与非政府公共组织是否在公共行政事务的管理上做到了各司其职，特别是国家行政组织的职能范围是否严格限定在了法定的“应该管、管得了和管得好”的领域。二是非政府公共组织是否剥离了政府附属机构的地位。剥离附属地位，实现组织和地位的独立性，是非政府公共组织结构优化的必要要求。三是国家行政组织与非政府公共组织之间的法律监督关系是否确立。保持彼此的独立性，政府在其职权范围内实行对非政府公共组织的监督，保证非政府公共组织履责的合法性和有效性。如此，行政组织结构的优化具备了监督的保障。

四、优化行政组织结构的构想

(一)优化国家行政组织结构。

1．横向组织结构的优化。

(1)宏观横向组织结构的优化———扩大政府横向管理幅度。一是增加省级政府的建制，扩大中央政府的横向管理幅度。有学者指出，中国的省级行政单位应当增加至50个为宜，［4］也有学者指出，我国一级行政区划应当增设到50个到60个。［5］笔者认为，增加省级政府的建制，缩小其管理规模，扩大中央政府行政管理幅度，增强其宏观调控的能力，实现行政管理的统一性和协调性，是未来发展的总体趋势，应当在全面考虑影响行政区划改革所涉及的政治、经济、文化、历史、传统等各种因素的基础上，平衡改革与稳定的关系，合理确定省级政府的具体建制，循序渐进的推进改革。二是省直管县(市)改革。现行的市级政府的设置增加了地方政府组织结构的纵向层级，也降低了省级政府的横向管理幅度，是导致政府规模膨胀以及管理低效等弊端的重要原因之一。正在进行的省直管县(市)改革对扩大省级政府的管理幅度，缩减政府纵向管理层级作了有益尝试，有利于政府组织结构的合理化。

(2)微观横向组织结构的优化———大部制改革。以职能整合、同类项合并为标准设立职能有机统一的大部门，具有“宽职能、少机构”的显著特征，对于克服计划经济时代按照行业和专业职能设置“小部门”所导致的职能狭窄、机构林立、扯皮推诿、效率低下等弊端具有非常重要的意义。大部制改革要实现预期的改革目标，应当注意以下几个问题。一是不能将大部制改革等同于简单的机构合并和行政权力的再分配。正如学者所言:“大部制改革的关键在于行政组织的设置与其内在职能的吻合，真正实现政府职能的转变。”［6］

宽口径、宽职能的大部门设置只是大部制改革的外在表现形式，其根本的价值取向和目标应当在于促进政府职能的转变以及有限有为的服务型政府的建构。在进行大部制改革的过程中，对改革的目标和价值取向应当有明确的认识和严格的遵从，否则容易使改革流于形式，达不到预期的目的。二是决策、执行、监督权由不同的行政组织行使，即通常所称行政三分制在大部制改革中的必要性。大部门的设置对于解决现存的组织结构缺陷所带来的问题无疑具有重要作用，但是必须保证这些大部门能够规范履责，否则可能导致更为严重的组织结构缺陷:一方面是对外整合职能建立大部门，克服职能狭窄，行政低效的弊端，提供优质公共服务;另一方面是在内部实行权力相互制约、相互协调的决策权、执行权、监督权三分，防止专权和滥权。两者有机结合，大部制改革的目标方能有效实现。三是强调法治对大部制改革的意义。我国正在推行的大部制改革目前主要依据的是党的政策和政府的文件，尚缺乏完善的法律、法规的规范和保障。比较而言，政策和文件更倾向于纲领性、临时性和指导性，法律则更具规范性、稳定性和操作性。从我国以往的改革经验来看，欠缺立法的刚性规范和约束，不利于改革成果的巩固和保障。应加强立法，将大部制改革纳入法治的轨道，以法治保障大部制改革的成果。

2．纵向组织结构的优化。

(1)宏观纵向组织结构的优化———减少地方政府层级。一是逐步取消市级政府建制，实行省直管县(市)。市级政府的建制客观上增加了地方政府的纵向层级，缩减了省级政府的横向管理幅度，扩大了国家行政组织的规模结构，降低了行政效率，且违反了宪法关于省、县、乡三级地方政府建制的原则规定。二是推进乡镇政府改革，条件成熟时取消乡镇政府建制。对乡镇政府的改革已历经多次，但仍然存在以下问题:一方面，乡镇政府的职能或由县级政府设立的派出机构代行，或者由于社会自治的发展放权于村民委员会等自治组织，或者因为需要上级政府的协调而无法独立行使，乡镇政府能够有效行使的职能已经极为有限;另一方面，乡镇政府机构因上下对口设置的原则而规模庞大，与职能履行的有限性形成强烈冲突。从乡镇政府职能履行的现状客观分析，可以考虑在适当的时候取消乡镇政府建制，进一步缩减政府管理的纵向层级，缩小机构规模，精简机构人员。

(2)微观纵向组织结构的优化———减少政府部门层级和内设机构层级。区别于宏观纵向层级，我国现有的组织立法并没有对政府的微观纵向层级作出明确的立法规定，但政府部门层级和内设机构的层级同样不宜过多。借鉴广东省佛山市顺德区的改革经验:政府部门层级应当尽可能的控制在二级以内，对于能够压缩的机构、职位应当尽量压缩，从而实现部门层级、内设机构层级和行政职位层级的最优化。

3．规模结构的优化。在横向、纵向组织结构合理的前提下，国家行政组织结构的合理化最终取决于组织规模结构的合理性，规模结构合理是国家行政组织结构实现优化的重要保障。一是国家行政组织的机构设置应当严格遵守因事设岗的原则，保证机构规模和职能机构比例的合理性。这就要求根据政府所承担的职能设置相应的机构，并根据政府的职能重心合理确定各职能机构在机构体系中的比例，从根本上克服实践中存在的政府职能过多、机构膨胀，社会管理和公共服务提供不足、以及始终走不出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”怪圈等弊端，在机构设置、机构规模和职能机构比例上实现优化。二是切实推进党政联动的机构改革，促进机构规模的合理化。合理调整两套班子的设置，明确党政各自的职责，撤并职能相同或相近的部门，整合相关的职能，对确需共同履行的职能尽可能采取合署办公的形式，实现机构的精简和行政的高效。三是要求并保障常设职能机构充分履责，清理、撤销现存大量的临时机构，合理设置议事协调机构。可以由、应该由常设机构完成的职能，不再设临时机构。对确需设立的临时机构和议事协调机构，要依照法定的程序设立，避免机构之外再设机构所造成的机构、人员不断增加，政府组织规模不断扩大，但效力却更为低下的现实矛盾。四是尽快进行编制立法，以立法的形式实现人员规模的合理性，避免人员膨胀和人浮于事。因欠缺编制立法而导致人员编制的膨胀和失控，不利于对机构和人员的规范和约束，故应积极推动编制立法的出台。

(二)优化非政府公共组织结构及与国家行政组织的关系结构的构想。

1．合理界定非政府公共组织的职能。在有限政府的职能要求下，非政府公共组织应当承担政府职能以外的公共行政事务管理职能，但必须遵循两者对公共行政管理职能的承担既不能包办代替，也不能重复交叉的原则。合理界定非政府公共组织职能的范围，既是保证非政府公共组织结构及于与政府关系结构合理的前提，也是推动政府职能转变的要求。

行政发展范文篇3

关键词：行政发展；制度创新；行政建设

行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础，与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。

一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择

改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。

苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。

当然，这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言，这些问题可以分为三类：一是因国情不同，前苏联那么做或许可以，但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服；二是因时代的变化，一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正确的，但现在已经时过境迁，不能再延续下去；三是由于主客观因素的局限，许多具体的行政管理制度和管理机制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，为此，必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然有多方面的复杂原因，但行政体制和行政管理模式存在的问题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时，我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间接的关系。因此，我们必须重新审视苏联模式的行政体制和行政管理模式。创新行政制度，进行符合国情的循序渐进的大胆改革。

随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政体制和行政管理模式了解并不系统、不全面，由于对本国国情也缺乏全面、深入的了解，有些人主张完全抛弃现有的行政体制，照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认，西方的行政体制和行政管理模式，相对于封建专制社会的行政管理体制而言是历史的一大进步：在主要发达国家能够正常运转、富有成效：在当今世界也具有很强的竞争力和吸引力。但是，我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传统不同的国度里，是为资本主义服务的，我国作为发展中的社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式的。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折，今后如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式，同样不会有好的结果。当代中国的行政发展即行政建设，一方面不能继续固守苏联模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路，实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践经验可以借鉴，也没有成熟的具体制度作依托，只能依靠制度创新。我国行政建设的一个重要教训是，由于行政管理体制、机制不健全、不完善，致使社会主义基本制度的优越性不能充分体现出来，社会主义的美好理想与现实存在相当大的差距，人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化，行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任务是发展经济，需要解决的突出问题是在经济成分多样化的情况下如何处理好政府与市场的关系。现在，我们驾驭市场经济的能力有了很大提高，但又出现了如何驾驭利益主体多样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世纪新阶段，如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放，成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维和行政管理模式，很难应对新的挑战和各种社会问题。只有不断探索新的思维模式，创新行政管理模式和各项具体制度、机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种问题。

二、制度创新是当代中国行政发展的核心

行政发展即行政建设。是指行政观念更新、行政结构合理、行政制度完善、行政行为规范的过程。新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用的个人行为。”制度创新就是社会政治、经济和文化等方面制度的变革过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步，并改善个人、组织与其外部环境，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使各种社会资源配置更加合理。经济效率和社会效率有更大提高。可见，制度创新在整个社会创新体系的运行中居于基础和保证地位。一般认为，根据一定时期内的主要推动因素，可以将国家发展分为资源推动型、技术推动型和制度创新型三种类型。历史和现实表明，只有制度创新可以对一个国家的发展能产生持久的、深远的推动，并能使资源和技术进行更有效的配置。产生尽可能大的效益。

制度建设尤其是制度创新是行政建设的核心。一方面，制度创新是促进行政建设和行政发展的关键因素。行政建设中遇到的矛盾和问题。如果继续沿用传统的办法，继续适用旧的规章制度往往很难解决。最终要依靠制度创新和制度建设来解决。从行政建设的价值取向来看，以人为本和社会公正是不可或缺的。而要真正实现以人为本和社会公正，须臾离不开行政制度创新。另一方面，行政建设和行政发展的成果要通过制度建设和制度创新来巩固。行政发展，包括一些促进政府和谐的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大举措，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人的看法和注意力的改变而改变。这些行政建设和行政发展的成果只有转化成具有法律地位的行政制度。才能持久、稳定地发挥应有的作用。

从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析，制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用，主要体现在以下几个方面：

其一，制度创新有助于更新行政观念

行政观念更新是行政建设的重要基础，它包括行政思想、行政道德、行政心理的进步，如确立社会公正、依法行政、合作治理的观念。我国长期实行君主专制体制，等级观念和君权思想居于主导地位。在此基础上形成了相当稳定的价值体系和集权思维模式。新中国成立后。其中很多消极的因素不仅没有清除，反而在一定程度上还得到了强化。建国很长一段时期以来，我国行政管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。按照这种思路，政府可以包办一切经济事务、社会事务。事实证明，这种思路并没有自动带来经济社会的和谐发展。由此可见，在推动行政发展与行政建设中须臾离不开解放思想、更新观念。众所周知，观念更新仅靠观念自身的动力和力量是难以实现，必须通过观念之外的动力和力量。首先是制度创新来推动、实现。因为行政管理和行政建设中的任何创新如果能够形成制度，它就不但具有一定的权威性，即使政府领导班子或领导人更迭也不会轻易地被取消；而且会产生一定的惯性，逐渐被人们默认为惯例，时刻对惯例保持一种特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也会促进行政观念的更新。当然，更新行政观念和行政管理制度创新是相辅相成、互为因果、相互促进的。

其二，制度创新有助于优化政府组织结构

经过20多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍然存在一些急待解决的问题，主要表现在：政府职能定位不准确，政府职权划分不明确；政府机构总量仍然偏多：政府机构序列设置不够科学、不够规范：经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求；政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化趋势：中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。为此。我们必须进一步深化行政体制改革，加大制度创新的力度，切实解决政府组织结构中存在的问题。

其三，制度创新有助于完善行政管理体制

任何一种行政管理体制，包括各类具体制度，都要经历建立、健全、发展、完善的过程，并且体制创新、制度创新、机制创新伴随着行政管理体制完善的全过程。当然，有些具体的行政管理制度会走向衰败、瓦解，这需要另加讨论。在行政发展的进程中，行政发展与制度创新是相辅相成的。行政发展是制度创新的基础和前提；制度创新既是行政发展的重要内容，又是行政发展的必然产物；行政发展推动制度创新，而制度创新又促进行政发展。行政发展的过程就是制度变革与制度创新的过程，制度变革与制度创新既是行政发展的重要路径，也是行政发展的主要表现形式和重要成果。制度创新的过程本身就是一个旧制度被新制度取代，低效率制度被高效率制度取代，劣质制度被优质制度取代的过程，这一过程自然有助于行政管理体制、行政管理制度和行政管理机制的健全和完善。

其四，制度创新有助于维护社会公正

我们知道，公正是一种基本的、正当的社会价值，公正性是人类社会制度所追求的终极目的之一。正如美国著名学者罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”资源的相对稀缺性决定了社会生活冲突的背景，也使得社会公正符合逻辑地成了社会生活的必需品。其实，社会差别与不平等是每一个社会不可避免的事实，我们提倡社会公正的目的不是要消灭社会差别，而是期望通过良好的制度安排合理有序地调节社会成员的权利和义务。保障社会公正应该成为行政建设和行政管理的首要责任，我们建设社会主义和谐社会的重要目标之一就是建构一个较之以往更加公正、更加和谐的社会。众所周知。公正的社会秩序只能通过基本的制度安排才能实现，如果一个社会的基本行政管理制度不能保证社会公正，那么任何个人的努力都是无济于事的。换言之，要真正建立各尽其能、各得其所、和谐相处的善治社会，各级政府和行政部门就必须持续不断地进行制度创新，为实现社会公正提供制度保障。

最后，制度创新有助于激发社会活力

正如同志所言，创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。在行政建设方面，如果自主创新能力上不去，社会活力激发不起来，一味靠照搬前苏联模式或西方模式，就永远难以摆脱政府治理治理能力低下的局面。一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林：一个不能充分激发社会活力的政府，难以称得上是有效的政府。一个独立自主的社会主义大国，我们必须在行政建设方面掌握自己的命运。在激发社会活力与推进行政建设方面，我国已经具有一定的经济实力、科技实力和法制基础，具备相当的制度创新能力。我们必须在学习、借鉴国外成熟的行政管理制度的同时，坚持不懈地进行符合国情的制度创新，建立一个充满活力的服务政府、法治政府、责任政府和高效政府。

三、当代中国行政发展中制度创新的基本思路

当代中国行政建设将如何进一步实现制度创新?这是一个具有重大理论价值和现实需要的课题。笔者认为，至少需要注意以下几点：

其一，必须进一步解放思想。推动理论创新

进一步解放思想，实现理论创新是制度创新的前提，否则就谈不上任何制度创新。一方面，我们必须以马克思主义为指导，但不能原封不动地照搬其中的一些具体论述，因为相对当代中国所面临的行政发展具体状况而言。其中有些论述显然不适用，不能用来指导制度创新。另一方面，要科学处理好理论与实践的关系，学会用新眼光看新问题，学会从丰富多彩的行政实践中总结和提出新的行政理论，学会将理论运用于实践并通过实践来检验和丰富行政理论。

其二，尊重群众首创精神，注重总结实践经验

在改革开放的进程中，尤其是党的十六大以来，全国各地积累了许多宝贵的实践经验。其中既有行政建设与改革的经验，也有经济建设、社会建设和文化建设的经验。在行政建设与行政发展方面，广泛涉及政府决策机制改革、政府执行能力建设、行政问责机制完善、行政绩效评估的开展等。其中相当部分来自各级行政机关的实际工作，有些则直接是广大人民群众的创新实践。但遗憾的是，一些好的做法和经验还没有及时上升为制度，不免大大限制了其功能的有效发挥。我们只有坚持尊重群众首创精神，注重不断总结实践经验。并通过民主的、法定的程序上升为制度，才能在政府治理的各个方面长期地、稳定地发挥作用。

其三，正确处理继承、借鉴与创新的关系

任何创新都有继承性，不然就成了“无源之水、无本之本”。尽管我国古代行政建设中既有精华又有糟粕，我们需要做的就是去其糟粕，取其精华，然后加以批判性地继承。实现“古为今用”。新中国成立后，同志深刻认识到民主和监督对于治理国家的重要性：邓小平同志在执政期间积极加强社会主义民主和法制建设，建立了比较规范的公务员制度：同志在执政期间旗帜鲜明地提出了依法治国的基本方略，并要求各级党委和政府要始终代表广大人民群众的根本利益，热情为老百姓提供满意的公共服务：同志自担任中央总书记以来更是前所未有地促进社会公正，倡导社会和谐。务实推进法治政府、服务政府、责任政府和高效政府建设。对于这些经验和制度安排，都是我们在进行制度创新时必须坚持和继承的宝贵财富。与此同时，世界各国在长期的行政管理实践中积累了许多经验，这是人类的共同财富，值得我们学习借鉴。需要指出的是，我们必须用发展的眼光去考察、认识这些宝贵财富，积极将国外经验和现实国情结合起来，实现中国风格、中国气派、中国特色的行政管理制度创新。

其四，正确处理行政改革、行政发展和社会稳定的辨证关系

我国目前已经进入改革发展的关键时期，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念都在发生深刻变动，没有社会的稳定不可能实现任何行政发展。而深化行政改革。提高政府治理水平，实现行政发展是社会稳定的基础，行政改革又是推动行政发展的基本动力。因此，行政发展是目的，行政改革是动力，社会稳定则是促进社会改革和发展的基本前提。今后，我们在推进行政改革的过程中，必须把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，维护社会稳定，以改革促进发展、以发展巩固和谐。

其五。坚持分步实施、循序渐进的改革方式

改革是对各种利益和权力的重大调整，必然会引起利益格局和社会结构的重大变化，也必然会遇到许多矛盾和问题。这就决定了我国的行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必须采取渐进的改革方式。因此，我国在推进行政改革的过程中。必须采取由点到面。从局部到整体，从表层到深层分步实施的做法，自上而下与自下而上相结合，确保改革循序渐进、人民安居乐业、经济社会又好又快地发展。

行政发展范文篇4

关键词：行政发展；制度创新；行政建设

行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础，与经济社会现代化密切相关的行政管理现代化过程。它意味着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。

一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择

改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。

苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。

当然，这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言，这些问题可以分为三类：一是因国情不同，前苏联那么做或许可以，但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服；二是因时代的变化，一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正确的，但现在已经时过境迁，不能再延续下去；三是由于主客观因素的局限，许多具体的行政管理制度和管理机制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，为此，必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然有多方面的复杂原因，但行政体制和行政管理模式存在的问题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时，我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间接的关系。因此，我们必须重新审视苏联模式的行政体制和行政管理模式。创新行政制度，进行符合国情的循序渐进的大胆改革。

随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政体制和行政管理模式了解并不系统、不全面，由于对本国国情也缺乏全面、深入的了解，有些人主张完全抛弃现有的行政体制，照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认，西方的行政体制和行政管理模式，相对于封建专制社会的行政管理体制而言是历史的一大进步：在主要发达国家能够正常运转、富有成效：在当今世界也具有很强的竞争力和吸引力。但是，我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传统不同的国度里，是为资本主义服务的，我国作为发展中的社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式的。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折，今后如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式，同样不会有好的结果。当代中国的行政发展即行政建设，一方面不能继续固守苏联模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路，实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践经验可以借鉴，也没有成熟的具体制度作依托，只能依靠制度创新。我国行政建设的一个重要教训是，由于行政管理体制、机制不健全、不完善，致使社会主义基本制度的优越性不能充分体现出来，社会主义的美好理想与现实存在相当大的差距，人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化，行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任务是发展经济，需要解决的突出问题是在经济成分多样化的情况下如何处理好政府与市场的关系。现在，我们驾驭市场经济的能力有了很大提高，但又出现了如何驾驭利益主体多样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世纪新阶段，如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放，成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维和行政管理模式，很难应对新的挑战和各种社会问题。只有不断探索新的思维模式，创新行政管理模式和各项具体制度、机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种问题。

二、制度创新是当代中国行政发展的核心

行政发展即行政建设。是指行政观念更新、行政结构合理、行政制度完善、行政行为规范的过程。新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用的个人行为。”制度创新就是社会政治、经济和文化等方面制度的变革过程，是支配人们行为及其相互关系的规则、规范和惯例的进步，并改善个人、组织与其外部环境，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使各种社会资源配置更加合理。经济效率和社会效率有更大提高。可见，制度创新在整个社会创新体系的运行中居于基础和保证地位。一般认为，根据一定时期内的主要推动因素，可以将国家发展分为资源推动型、技术推动型和制度创新型三种类型。历史和现实表明，只有制度创新可以对一个国家的发展能产生持久的、深远的推动，并能使资源和技术进行更有效的配置。产生尽可能大的效益。

制度建设尤其是制度创新是行政建设的核心。一方面，制度创新是促进行政建设和行政发展的关键因素。行政建设中遇到的矛盾和问题。如果继续沿用传统的办法，继续适用旧的规章制度往往很难解决。最终要依靠制度创新和制度建设来解决。从行政建设的价值取向来看，以人为本和社会公正是不可或缺的。而要真正实现以人为本和社会公正，须臾离不开行政制度创新。另一方面，行政建设和行政发展的成果要通过制度建设和制度创新来巩固。行政发展，包括一些促进政府和谐的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大举措，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人的看法和注意力的改变而改变。这些行政建设和行政发展的成果只有转化成具有法律地位的行政制度。才能持久、稳定地发挥应有的作用。

从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析，制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用，主要体现在以下几个方面：

其一，制度创新有助于更新行政观念

行政观念更新是行政建设的重要基础，它包括行政思想、行政道德、行政心理的进步，如确立社会公正、依法行政、合作治理的观念。我国长期实行君主专制体制，等级观念和君权思想居于主导地位。在此基础上形成了相当稳定的价值体系和集权思维模式。新中国成立后。其中很多消极的因素不仅没有清除，反而在一定程度上还得到了强化。建国很长一段时期以来，我国行政管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。按照这种思路，政府可以包办一切经济事务、社会事务。事实证明，这种思路并没有自动带来经济社会的和谐发展。由此可见，在推动行政发展与行政建设中须臾离不开解放思想、更新观念。众所周知，观念更新仅靠观念自身的动力和力量是难以实现，必须通过观念之外的动力和力量。首先是制度创新来推动、实现。因为行政管理和行政建设中的任何创新如果能够形成制度，它就不但具有一定的权威性，即使政府领导班子或领导人更迭也不会轻易地被取消；而且会产生一定的惯性，逐渐被人们默认为惯例，时刻对惯例保持一种特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也会促进行政观念的更新。当然，更新行政观念和行政管理制度创新是相辅相成、互为因果、相互促进的。

其二，制度创新有助于优化政府组织结构

经过20多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍然存在一些急待解决的问题，主要表现在：政府职能定位不准确，政府职权划分不明确；政府机构总量仍然偏多：政府机构序列设置不够科学、不够规范：经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求；政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化趋势：中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。为此。我们必须进一步深化行政体制改革，加大制度创新的力度，切实解决政府组织结构中存在的问题。

其三，制度创新有助于完善行政管理体制

任何一种行政管理体制，包括各类具体制度，都要经历建立、健全、发展、完善的过程，并且体制创新、制度创新、机制创新伴随着行政管理体制完善的全过程。当然，有些具体的行政管理制度会走向衰败、瓦解，这需要另加讨论。在行政发展的进程中，行政发展与制度创新是相辅相成的。行政发展是制度创新的基础和前提；制度创新既是行政发展的重要内容，又是行政发展的必然产物；行政发展推动制度创新，而制度创新又促进行政发展。行政发展的过程就是制度变革与制度创新的过程，制度变革与制度创新既是行政发展的重要路径，也是行政发展的主要表现形式和重要成果。制度创新的过程本身就是一个旧制度被新制度取代，低效率制度被高效率制度取代，劣质制度被优质制度取代的过程，这一过程自然有助于行政管理体制、行政管理制度和行政管理机制的健全和完善。

其四，制度创新有助于维护社会公正

我们知道，公正是一种基本的、正当的社会价值，公正性是人类社会制度所追求的终极目的之一。正如美国著名学者罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。”资源的相对稀缺性决定了社会生活冲突的背景，也使得社会公正符合逻辑地成了社会生活的必需品。其实，社会差别与不平等是每一个社会不可避免的事实，我们提倡社会公正的目的不是要消灭社会差别，而是期望通过良好的制度安排合理有序地调节社会成员的权利和义务。保障社会公正应该成为行政建设和行政管理的首要责任，我们建设社会主义和谐社会的重要目标之一就是建构一个较之以往更加公正、更加和谐的社会。众所周知。公正的社会秩序只能通过基本的制度安排才能实现，如果一个社会的基本行政管理制度不能保证社会公正，那么任何个人的努力都是无济于事的。换言之，要真正建立各尽其能、各得其所、和谐相处的善治社会，各级政府和行政部门就必须持续不断地进行制度创新，为实现社会公正提供制度保障。

最后，制度创新有助于激发社会活力

正如同志所言，创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。在行政建设方面，如果自主创新能力上不去，社会活力激发不起来，一味靠照搬前苏联模式或西方模式，就永远难以摆脱政府治理治理能力低下的局面。一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林：一个不能充分激发社会活力的政府，难以称得上是有效的政府。一个独立自主的社会主义大国，我们必须在行政建设方面掌握自己的命运。在激发社会活力与推进行政建设方面，我国已经具有一定的经济实力、科技实力和法制基础，具备相当的制度创新能力。我们必须在学习、借鉴国外成熟的行政管理制度的同时，坚持不懈地进行符合国情的制度创新，建立一个充满活力的服务政府、法治政府、责任政府和高效政府。

三、当代中国行政发展中制度创新的基本思路

当代中国行政建设将如何进一步实现制度创新?这是一个具有重大理论价值和现实需要的课题。笔者认为，至少需要注意以下几点：

其一，必须进一步解放思想。推动理论创新

进一步解放思想，实现理论创新是制度创新的前提，否则就谈不上任何制度创新。一方面，我们必须以马克思主义为指导，但不能原封不动地照搬其中的一些具体论述，因为相对当代中国所面临的行政发展具体状况而言。其中有些论述显然不适用，不能用来指导制度创新。另一方面，要科学处理好理论与实践的关系，学会用新眼光看新问题，学会从丰富多彩的行政实践中总结和提出新的行政理论，学会将理论运用于实践并通过实践来检验和丰富行政理论。

其二，尊重群众首创精神，注重总结实践经验

在改革开放的进程中，尤其是党的十六大以来，全国各地积累了许多宝贵的实践经验。其中既有行政建设与改革的经验，也有经济建设、社会建设和文化建设的经验。在行政建设与行政发展方面，广泛涉及政府决策机制改革、政府执行能力建设、行政问责机制完善、行政绩效评估的开展等。其中相当部分来自各级行政机关的实际工作，有些则直接是广大人民群众的创新实践。但遗憾的是，一些好的做法和经验还没有及时上升为制度，不免大大限制了其功能的有效发挥。我们只有坚持尊重群众首创精神，注重不断总结实践经验。并通过民主的、法定的程序上升为制度，才能在政府治理的各个方面长期地、稳定地发挥作用。

其三，正确处理继承、借鉴与创新的关系

任何创新都有继承性，不然就成了“无源之水、无本之本”。尽管我国古代行政建设中既有精华又有糟粕，我们需要做的就是去其糟粕，取其精华，然后加以批判性地继承。实现“古为今用”。新中国成立后，同志深刻认识到民主和监督对于治理国家的重要性：邓小平同志在执政期间积极加强社会主义民主和法制建设，建立了比较规范的公务员制度：同志在执政期间旗帜鲜明地提出了依法治国的基本方略，并要求各级党委和政府要始终代表广大人民群众的根本利益，热情为老百姓提供满意的公共服务：同志自担任中央总书记以来更是前所未有地促进社会公正，倡导社会和谐。务实推进法治政府、服务政府、责任政府和高效政府建设。对于这些经验和制度安排，都是我们在进行制度创新时必须坚持和继承的宝贵财富。与此同时，世界各国在长期的行政管理实践中积累了许多经验，这是人类的共同财富，值得我们学习借鉴。需要指出的是，我们必须用发展的眼光去考察、认识这些宝贵财富，积极将国外经验和现实国情结合起来，实现中国风格、中国气派、中国特色的行政管理制度创新。

其四，正确处理行政改革、行政发展和社会稳定的辨证关系

我国目前已经进入改革发展的关键时期，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念都在发生深刻变动，没有社会的稳定不可能实现任何行政发展。而深化行政改革。提高政府治理水平，实现行政发展是社会稳定的基础，行政改革又是推动行政发展的基本动力。因此，行政发展是目的，行政改革是动力，社会稳定则是促进社会改革和发展的基本前提。今后，我们在推进行政改革的过程中，必须把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，维护社会稳定，以改革促进发展、以发展巩固和谐。

其五。坚持分步实施、循序渐进的改革方式

改革是对各种利益和权力的重大调整，必然会引起利益格局和社会结构的重大变化，也必然会遇到许多矛盾和问题。这就决定了我国的行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必须采取渐进的改革方式。因此，我国在推进行政改革的过程中。必须采取由点到面。从局部到整体，从表层到深层分步实施的做法，自上而下与自下而上相结合，确保改革循序渐进、人民安居乐业、经济社会又好又快地发展。

行政发展范文篇5

[论文摘要】2000年以来，从减轻农民负担入手的农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，减轻了农民负担，取得了显著的阶段性成果，同时增大了乡镇财政压力。改革的局限使农村税费改革面临困境，农村税费改革的必然趋势是财政体制创新，财政体制创新的核心是统一城乡税制，建立现代公共财政体制。乡镇行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证，乡镇行政发展必须考虑整个国家行政系统与国家总财力的关系。

一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响

在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。

1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。

农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。

某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗性行为屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。

农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。

农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。

农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。

二、农村税费改革的趋势：财政体制创新

农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。

农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。

农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。

适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。

第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。

基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。

三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求

从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。

财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行政变迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。

行政发展是复杂、宏大的系统工程。这里以乡镇行政发展即乡镇行政系统(政府)的创新为分析对象。乡镇行政系统(政府)是包括乡镇党委、政府、人大主席团、纪委等在内的担负农村地区社会公共事务管理职责的整体，这种理解似乎违背公共行政理论，但不得不承认这种理解与我国乡镇管理实际是吻合的。乡镇行政发展不仅有着宽广的背景，国家政治制度、经济发展水平、社会思想文化、农村村民自治等各种因素构成了乡镇行政发展的外部环境，而且有着复杂的内因。显而易见，乡镇行政发展不能仅仅着眼于农村税费改革、财政体制创新。在此，无意设计一个全面的乡镇行政发展的蓝图，主要探讨农村税费改革、财政体制创新对乡镇行政发展的影响和要求。以农村税费改革为开端的财政体制创新对乡镇行政发展的要求，不是乡镇行政发展的全部的却是必须的依据。公务员之家

行政发展范文篇6

一、科学发展观所蕴含的基本价值取向

价值取向是“价值主体在进行价值活动时指向价值目标的活动过程,反映出主体价值观念变化的总体趋向和发展方向”,[3]它指引和规范着人们的价值选择。行政是政治的一个有机组成部分,行政取决于政治,因此,科学发展观作为一种政治诉求必然要对行政发展主体的价值选择提供方向上的引导,必然要对行政发展价值选择的方向进行前在的规约。由此,对中国行政发展的价值选择的走向与要求的把握,首先就应是对科学发展观所蕴含的价值取向的把握。科学发展观所蕴含的基本价值取向主要包括如下四个方面。

1.以人为本

科学发展观所蕴含的价值的核心与关键就是以人为本。而在“以人为本”这个概念中,对“人”的理解与把握又是其逻辑起点。“人”的内涵既可以是个体意义上的,也可以是类意义上的,在西方政治哲学史上,有学者把人当作“原子式的个人”来理解,也有学者把人当作社会性的、历史性的人来理解,这种对人的本质的不同认定与把握在一定程度上导致了西方学界长期以来的“自由主义”学术范式与“社群主义”学术范式之争。社会主义条件下的“人”不单是个体意义上的,也不单是“类”意义上的。所有人都是个体身份与类身份的集合,社会主义社会是承认人的这种双重性的社会。因此,我们所讲的社会主义条件下的以人为本,从根本原则上看,是包括工人、农民、知识分子等在内的最广泛意义上的以“人”为本,它超越了不同年龄、不同职业、不同身份、不同民族、不同学历背景等等的界限,具有强大的包容性;从具体形态的社会状态上看,社会主义社会的以人为本是兼顾个人利益与集体利益的以人为本,是重视满足个体利益与反对为个人利益而牺牲集体利益两方面相统一的以人为本,是既有当前的社会公平、也有“代际正义”、兼顾了眼前与长远、兼顾了局部与整体的以人为本。从实质与核心上讲,以人为本涉及的也就是一种社会利益的合理分配、一种对社会利益的有效协调与规划。在现实的社会生活中,个人利益与集体利益、局部利益与整体利益总是以矛盾的形式而存在的,合理分配与协调这些利益、化解利益之争,充分考虑不同利益主体的利益、做到利益的综合权衡,既是以人为本的社会的重要特征,也是以人为本原则实现的最基本的要求。在这些利益矛盾的协调与化解上,政府是责无旁贷的。“社会目前出现的许多不和谐现象与公共治理的不和谐有直接的关系,在某种意义上甚至可以说主要是由于公共治理的不和谐引起的”。[4]治理的不和谐具体到现实之中主要包括公共治理中的一些非规范性因素仍然存在(如腐败、寻租等)、一些政府部门在社会矛盾化解能力上的积弱状态未得到完全的改变、一些政府部门对社会问题的关注度与敏感度仍显不够、对一些社会问题的处理仍欠积极等等。由此可见,要实现科学发展观对社会的有效指导,首先必须实现科学发展观对政府行政行为的有效指导,这是科学发展观充分发挥指导社会前进方向的功能得以实现的前提。作为一种权威性力量,行政行为往往能够对社会产生广泛而深远的影响,良好的行政往往能够成为化解社会矛盾的有效力量。看一种行政是否是良好的行政,就是要看这种行政是否具有良好的社会调控能力。这种调控能力不是指的政府统治或控制社会的能力,它更主要的是指的是行政机关满足社会对公共服务的需求的能力,是一种协调各方利益、满足多方需求、实现廉洁治理的能力。因此,用邓小平同志的话来概括,我们就可以把以人为本的诉求对于行政发展的基本要求归结为:行政机关要以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为行政工作的指针,要真正将行政发展与人的需求的满足、人的发展的促进统一起来,使行政发展真正成为社会价值实现、人的价值实现的有效推动力量。

2.全面性

科学发展观的“全面、协调、可持续发展”中的“全面”作为一种价值取向对当今时代的发展方向提出了一种新的要求,它要求我们在发展过程中克服只顾经济发展不顾社会发展、只顾物质文明不顾精神文明、只顾眼前不顾长远的片面发展观,真正实现物质文明、精神文明、政治文明的协调、全面发展。马克思曾把人的发展归结为三个阶段,一是以人对人的依赖为基础的阶段;二是“以物的依赖性为基础的人的独立性”阶段;三是人的全面自由发展的阶段。由前资本主义过渡到资本主义是一种从“人对人的依赖”向“人对物的依赖”的转变,但这种人对物的依赖的存在决定了资本主义社会里的人仍不是全面自由发展了的人。社会主义社会要克服资本主义的片面性,[5]要朝着人的自由全面发展的理想状态迈进,一个重要的任务就是要克服物对人的统治。克服物对人的统治是以生产力的高度发达为前提的,但是在物质文明发展的同时,精神文明与政治文明发展应具有与物质文明发展的协调性。事实上,高度发达的精神文明和政治文明正是社会主义区别于资本主义的一个重要标志,也是社会主义社会克服物对人的统治的一种有效手段。因此,社会主体要克服一种形而上学的、片面的思维方式,在辩证中把握自身的行为方向与行为方式。就行政发展而言,“全面发展”对其提出了两条基本要求:首先,行政的职能绝不能局限于建设高度的社会主义物质文明,同时还要努力加强社会主义精神文明建设和政治文明建设,从而促进社会主义经济、政治、文化的全面发展。因为,物质文明、政治文明、精神文明的协调发展是物质文明的建设的有效保证,是人们生活品质提升的有效保证,是提高社会对政府的满意度的有效保证,是提升人们的幸福指数的有效保证。其次,行政系统应积极完善和更新自身,扩大行政决策中的民众参与。行政系统的完善本身就是政治文明建设的一部分,它是政治文明高度发达的一个重要表征,因为行政决策的民主化正是政治民主的一个重要组成部分和重要标志。

3.协调性

科学发展观要求社会做到协调发展。所谓协调发展,概而言之就是要做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,推进生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的协调。协调发展所要构建的是一种和谐之美,在一种综观全局的视角之下,要力求实现以下四种理想的社会状态:力求实现社会资源分配的相对公平而非畸形不均;力求实现人与自然的和谐相处而非敌对矛盾;力求实现个人与个人、群体与群体之间的友爱互助而非相互排斥;力求实现经济与政治之间的协调共进而非分道扬镳。科学发展观的协调性对行政发展所提出的要求是十分明确的,具体表现在以下两个方面。一是要着力促进经济的均衡协调发展。正如诺斯所言,行政在促进一国经济发展过程中的作用是不可忽视的,但是行政作为一种“对社会价值的权威性分配”[6]问也可能成为人为经济衰退的根源。政府走出“诺斯悖论”可以采取多种手段,但注重区域间的平衡发展、注重产业间的平衡发展、注重城乡间的协调发展是最基本的途径。因为实现了地区、行业、城乡间协调发展,是减少经济发展过程中的“社会不经济”(主要从因社会矛盾而造成的社会福利损失这一角度而言)现象的最有效途径,整个社会的发展才能更快更好,社会共同富裕目标也才能更快地实现。二是要增强政府在化解人与人、人与自然之间矛盾上的能力。政府在化解人与人、人与自然之间矛盾的过程中可采用的方式也可以是多样的,但最主要的还在于两个方面:首先是扩大社会参与,只有这样才能使民众的心声能通过正常的途径有效地表达,从而实现通过对话解决分歧;其次是利用政府所掌握的审批权,对破坏人与自然之间和谐关系的行为进行必要的控制,从而促进人与自然的和谐相处。

4.可持续性

科学发展观中的可持续性价值取向指的是在经济发展过程中,不但要重视经济发展速度,同时还要注重自然资源与生态环境的保护,在保证当代人生存和发展的同时不损害下一代人的利益,实现眼前利益与长远利益、当前正义与代际正义的协调与平衡。可持续性价值取向对于行政发展提出的要求主要表现在以下两个方面。首先,行政要力求克服市场的短期性,要以长远的眼光审视社会利益,从而实现社会发展的持续性。这不仅要求行政中的绩效评估要克服仅仅以眼前的经济增长速度为惟一指标的倾向,加入关于可持续发展的量化指标,促使行政主体形成正确的政绩观与社会发展观;同时还要防止政府被市场的同化,把准政府行政的公共性与长远性,作能有效克服市场失灵的强势政府。其次,行政不但要把促进经济的发展的速度,同时还要考虑经济发展的投入产出比,考虑经济增长的代价,以促进社会发展由高代价发展走向“低代价”发展的良性轨道。[7]

二、科学发展观指引下的行政发展价值选择的目标形态

科学发展观指引下行政发展价值选择的目标取决于科学发展观的价值取向,它是科学发展观所蕴含的价值取向在行政价值中的一种映射。具体说来,科学发展观指引下的政府行政发展价值选择的目标形态至少包括以下四个方面,即:和谐的行政、艺术的行政、具有公共精神的行政、法治的行政。

1.和谐的行政

和谐体现的首先是一种关系,这种关系标示着的是一种融洽的、将矛盾限制在一定的程度之内的状态,它表征着人际之间及人与自然之间在总体上实现了良好的共存共生。行政领域的关系可概括为三种:一是行政组织内部的关系;二是行政组织与社会之间的关系;三是行政中所涉及的人与自然之间的关系。和谐的行政亦应是此三种关系的和谐:首先是行政组织内部关系的和谐,这种和谐既包括行政组织各部门之间的职能分工与紧密协作,也包括中央与地方、上级与下级之间的融洽共处。其次是行政组织与社会之间关系的和谐,这种和谐表征着以下三种状态:民众能广泛参与到政府决策之中,能够与政府进行沟通与对话,行政组织能实现对公共服务的有效供给、能满足社会的公共服务需求,政府能采取措施“维护公共利益,保证社会公正,推动社会健康协调发展,实现社会的整体和谐”;[8]再次,行政组织应能够促进人类与自然之间关系的和谐,这即是指行政组织能正确有效引导社会行为,制止浪费自然资源、破坏生态环境的行为,推广保护环境、促进可持续发展的行为。

2.具有公共精神的行政

公共精神是科学发展观中的“以人为本”诉求对行政主体及行政发展所提出的一个基本要求。具有公共精神的行政意味着行政主体自觉到其存在的意义与价值是实现公共利益,行政主体以公共福祉的谋求为其自我实现的途径。具有公共精神的政府应具备三个基本特征:首先,它在强调行政主体的责任意识的同时强调行政相对人的权利。在一个具有公共精神的政府中,行政主体自觉到了行政领域作为一个“权力”的领域必须做到“拒绝权利”,[9]以达致“权力”与“权利”的平衡协调。在“权力”与“权利”获得平衡的前提之下,行政主体更能主动承担起公共责任,从而保障社会权利的实现;其次,它强调行政的民主参与。具有公共精神的政府不再是掌权人的政府,而是民有民享的政府,它是公民自由表达意志和诉求的场所;再次,它强调的是服务而不是控制,它具有较强的服务能力,能够最大限度地满足社会对公共服务的需求;最后,它是公平的行政,在身份上,公民不被分为各种等级,在利益的获取上,通过程序上与实质上的正义的保障,公民能够获得较公平的利益分配。

3.艺术的行政

如美国学者弗莱德克森所言,“公共行政被认为即是一门科学,也是一门艺术”。[10]行政是一门处理各种关系,化解各种矛盾和问题的艺术,它既要追求与实现形式之美,也要追求与实现实质之美,达到形式美与实质美的统一。行政的形式之美蕴含于行政机关处理社会问题的方式与手段之中,其最高境界是能够将各种矛盾化解于未成,能够将冲突消解于萌芽;就行政组织之间的关系而言,行政形式之至美就在于不但行政组织内部各部门之间无缝隙、能实现部门间的网络化,而且政府与社会的关系也是亲密无间、紧密无缝的。行政的实质之美讲的是行政的精神内核的崇高性,它讲求科学、崇尚理性,既有对人的关怀,又有对物的重视;通过对科学、理性的关照,通过对人的重视,行政能够达到一种促使生产不断发展、社会不断进步的状态,从而真正实现社会的物质文明、精神文明、政治文明协调发展的理想之美的形态。

行政发展范文篇7

（一）何为理性。理性从词源上说，来源于希腊语“逻各斯”。在罗马时代，被译成拉丁语：ratio，最早是货币单位，而后等同于逻各斯成为哲学上广泛使用的术语。最后形成了理性（英语：rationality）与理智（英语：reason）的字根。追溯源头，从古希腊的柏拉图，亚里士多德、西塞罗再到文艺复兴时期，都有相关的描述。今天，作为一个原始词，在哲学，心理学，管理学，经济学和社会学等领域都被进行了深入研究，各种学者的描述大致可以概括为三种。一是社会标准理性理论，强调集体意识，如柏拉图的理想国家，黑格尔的市民社会和马克思的社会主义等等，侧重于道德或制度理想主义；其次是基于个人主义和功利主义的理性理论。主要体现在经济学领域，如亚当斯密的“经济人假说”；三是理性人理性社会理论，而我们接下来要说的制度理性就是从韦伯的理性理论中衍生而出的。（二）制度理性的含义。根据韦伯的理性化理论，他将理性视为人类社会行为，结构和秩序以及社会制度的合理性，并把这种合理性分为形式合理性，也就是我们说的工具理性，和实质合理性——价值理性。制度形式合理性是指制度的设计、运行等科学化、合理化，是“硬件”设计、执行的合理性，是一种实践规范；制度实质合理性是在文化道德、法律精神和制度目标等方面追求最大限度的公正合理，是“软件”内容的合理性，是一种价值理念取向。制度理性可理解为国家通过制度安排及调整，通过“纠偏”机制的作用，尽可能使得经济主体之间取得“共识”，逐渐“走向合理性”的过程。

二、行政发展与制度理性的辩证关系

（一）行政发展的涵义。发展理论是在20世纪现代化理论视阈下最早针对发展中国家的经济问题而提出的，旨在把西方发达国家的先进技术和资本向发展中国家扩散，推动发展。随着人们对发展理论反思的日益深刻，发展理论逐渐被应用于其他领域，行政发展领域是其中之一。行政学研究的学者对行政发展的研究逐渐深入，但对行政发展内涵的理解却仍未有统一的认知。笔者认为何颖教授对行政发展所进行的界定是目前国内学者中最为成熟和典型的，即行政发展是指各国政府采用科学方法来满足自身社会发展的需要。改革和完善行政系统和制度，调整行政方式和行政关系，提高行政效能，促进国家政治，经济，文化和社会领域的协调行政进程。（二）行政发展之于制度理性。综观行政学理论发展的历史脉络，我们不难发展其实“制度”、“理性”和“发展”这三个方向的议题和研究几乎在各个时期各个代表学者的研究中都有着学理和逻辑上的联系。在这一过程中，行政发展会根据着社会的发展进步和人的理性的萌芽和发展不断丰富自身的特性及发展，而这个过程也会影响着制度理性的建构内容和侧重。从行政发展的角度出发去考量制度理性的存在，主要有两个方向。首先，行政发展具有一定的特定目标性。这样的目标不是一蹴而就的，而是由着长期和短期目标、总目标和分目标所共同组成的。这样的全部目标要一一实现，需要周密的计划和前期工作，也需要科学、合理的制度。这也就为制度理性的程度提出了更高的要求。其次，行政发展的理念变化影响着制度理性的价值标准和选择。就现在的社会而言，行政发展为贴近社会发展的现实状况，更多追求的是公平、效率、正义和以人为本。因此，人们在渴望和认可现阶段行政发展的追求理念的时候，在制度理性的价值选择上就自然而然地会侧重追求相关的标准，以期二者的统一。（三）制度理性之于行政发展。如同制度是一种个人自由与国家社会秩序之间的中介一样，制度理性也是一种制度中介，不过这种中介是一种理性或者合理的中介，其作用在于增进整个社会的合理性，把这样的说法放到制度理性对行政发展作用程度的描述上也是恰如其分的。其一，制度理性是行政发展的重要保障。从前文引用何颖教授对行政发展的定义可以分析出，行政发展的重要手段和方向就是对行政制度的革新，从而达到调整行政活动方式和提高行政效能的目的。但是行政发展的意义不在理论上的变动，而是在于制度制定和推行的整个实践过程中取得的成效有多大。制度不是行政发展的全部，却是行政发展的关键。所以我们说制度理性在很大程度上决定着行政发展的最终成果和形态丝毫不为过，这也就是二者关系中最重要的一点，即行政发展离不开制度理性的“保驾护航”。其二，制度理性推动行政发展模式的确立。各国对其本国行政体制及战略的选择构成其行政发展的模式。各国行政发展所处历史阶段及目标都不同，行政发展模式也不一样。发展中国家的改革与发展起步较晚，且没有自己的理念和模式可以借用，在行政领域的改革也有着借鉴发达国家成功例子的影子存在，缺乏自己的行政发展模式。而行政发展模式的确立有一个重要的推动力就是制度理性。合理、有效的制度理性强化有助于行政发展模式的建立，由此带来人们思想观念的变革并指导着人们的社会实践活动，推动着行政发展模式的形成。因此，制度理性在以中国为代表的发展中国家的行政改革中显得尤为重要。其三，制度理性会推动行政发展的不断完善以及创新。行政发展的目标的设定会根据国内外环境的变化去调整，但在很大程度上也会根据制度推出后的社会反馈进行改变。因为行政发展的过程中难免出现非理性的倾向和社会风气，有些时候是因为制度不尽合理，也就是制度理性化程度较低。具体而言，行政发展因为有了制度理性的存在会在不断发展中更贴近社会发展实际、更符合人们价值选择的思想更新制度理念，选用更为合理的规则。

三、行政发展视阈下的制度理性建构

前面的内容笔者向大家阐述了行政发展和制度理性之间的辩证关系，使大家能够更加直观的了解制度理性的程度对行政发展的健康有效稳步前进的重要性。如何能保证行政发展中的制度调整或者创新能够遵循着“科学、合理”的原则，从而推动行政发展呢？以我们国家为例，分析基于现代社会背景下行政发展在中国的具体建构情况，总结存在的主要问题。（一）当前行政发展中的制度非理性影响。改革开放以来，中国社会经历了深刻的变化，各个领域的发展突飞猛进，行政发展在中国因起步较晚，发展也较为迅速。从制度层面说，为了跟进社会的发展，大刀阔斧的几次行政管理体制的改革可以说达到了政府的目的。但是由于在相关领域缺乏经验，一些制度由于缺乏理性的考量从效果上说还是难以满足民众的需求，使社会上出现种种不和谐的声音。首先，政府制定的制度偏于经济方向而忽视公共服务引起的职能失衡。30余年来，中国的经济高速增长以及在改革方面取得的成就都证明了政府在国家宏观调控方面的巨大能力。但是因国家制度偏于经济利益的趋势使得各地方政府间的经济竞争使激烈，以经济管理职能为主，社会管理和公共服务的职能相对较少。另一方面是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，事实上造成了公共服务指标的软化，导致政府公共治理的缺位。其次，公平原则难以保证。建立社会主义市场经济体制，使市场配置资源，促进资源的有效利用。但由于过渡时期的制度安排不完善，中国的社会主义市场经济体制也提高了整个社会的经济增长水平。贫富差距和区域差异是明显的负面影响。最后，行政制度安排的失当引起政府公务人员价值追求的失当。当前我们的行政制度中的考核体系设计中存在着单纯追求指标的细化以及体系的统一化。这使得部分地方政府的公务人员在执行或者指定相关制度的时候照搬其他地区的体系而忽视本地区的实际情况，同时也会使部分公务员为了追求绩效而忽视民众的基本利益以及环境保护等相关领域的重要性，导致发展畸形。（二）未来行政发展的制度理性建构。我们应该清醒地看到，即便当前的我国行政发展取得了长足的进步，但由于部分制度的指定和运行忽视制度理性的存在，导致了很多社会问题出现。未来的行政发展的建构应该基于制度理性，才能为行政发展保驾护航。1.转变政府职能的制度建构。在行政发展中，经济利益固然重要，但重中之重仍然是为提供公共服务和社会管理，在地方政府尤其要重视这方面的制度建构。从行政发展的角度看，政府要改善自身的公共治理，提高民众对公共治理的满意度，必须加强政府的社会管理和公共服务职能。为了有效履行政府的社会管理和公共服务职能，在制度建设中要认真抓好以下几个方面：一要着力解决关系到人民群众切身利益的突出问题；其次，要创新社会管理和公共服务机制；三是加快建立和完善各种突发事件应急机制；第四，改革和完善行政发展的行政管理规则，方法和程序。2.政府主导的公共服务多元参与的制度建构。行政发展中的制度建设基于制度理性的考虑不仅与政府本身有关，也与社会力量的合作有关。这可以从发达国家的先进经验中总结出来：这些国家内部都存在着形形色色的利益集团和社群组织，它们各自通过特定的渠道与方式表达自己的制度需求，议会，政府，法院等可以直接影响行政系统方案的主体。经历过这样的程序的制度建构必定在理性化程度上更高。市场经济的建立和政府职能转变为种种其他社会自治性组织的形成和发展开辟出制度、资源和社会空间，政府在体制改革中必须采取更加开放的态度，要积极地引入社会自治性组织和公民参与到行政发展中的制度的制定过程中来，可以引导建立我们国家特色的行政发展模式，并且在制度运行过程中减少阻力。3.允许差别、控制分化的制度建构。分化与差异不仅是自然世界的正常状态，也是公民社会的正常状态。无论财富，权力，知识和社会声誉如何，都是一样的。前文有提到，虽然改革开放的成果由全体人民共享了，但贫富差距的问题也确实是进一步扩大了。现阶段的行政发展中的制度理性更多的考虑应该是如何解决这种贫富差距问题，我们的制度应该是通过制定公平、平等的规则，充分发展和有效利用各种社会资源，保持社会全面，健康，可持续发展。4.立足现实且面向未来的制度建构。这里我们说的立足现实并且面向未来显然是在当前时代背景下被迫切需要的。行政发展到现在的阶段，制度的调整和改变的频率越来越高，在这样的过程中我们要注意制度理性中的延续性的原则。这里说的延续性不是单纯地一成不变或者固守陈规，而是我们应该分辨出哪些制度体系是显然是被历史证明行之有效的制度规则，这些规则将被也应该被经验理性较为完整地保存下来；而另一方面，我们的制度建构过程中也必须针对行政发展中的现实问题和未来可能遇到的困境，提出创造性地解决思路和办法，并把它上升为新的制度规则。

四、结语

世界现代化的进程加速对各国的行政管理提出了新的要求，同时也赋予了各国行政发展新的内涵和目标。行政发展的秘密不在于行政制度设计的超前或政府的强大，而是在于行政体系发展出了一套与具体运行环境相协调的制度集合，且已在遵循制度的氛围中得到了合理实施。在行政发展在全世界的公共行政领域重要性越来越高的今天，如何在行政发展的过程中的制度设计和运行上保持科学和合理性，保证发展的道路正确和目标的实现，自然需要制度理性的保障。本文从制度理性概念的产生和特征表现出发，探讨了行政发展和制度理性的辩证关系，并针对国内行政发展过程中存在的制度非理性现象和消极影响，提出未来我们行政发展制度理性建构方面需要注意的方向的设想，希望能对相关领域的研究有所启示。

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行政发展范文篇8

论文摘要：农村经济文化状况、市场经济的发展、村民自治、县乡关系、城市化进程等因素所构成的农村社会环境，形成现实乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性的作用。根据农村社会环境的客观要求，乡镇政府应长期存在并以供给公共产品为基本职能，合理设定政府规模，提高行政效益。

乡镇行政发展是一个重大的理论与实践课题，长期以来一直为人们所关注。近几年来，理论界关于乡镇行政发展，进行了许多有益的探索，提出了不少有价值的观点。但是从乡镇行政环境出发立论者较少，一定程度上影响了对实践的指导意义。行政环境是行政系统存在和发展的前提和基础，决定行政系统的性质和模式，而行政系统对行政环境具有反作用，二者之间应当经常保持大体的平衡。行政系统必须不断进行调整、改革、创新和完善，也即通过行政发展，以达到与行政环境的协调。行政环境引起行政发展，决定行政发展的目标、途径等等。行政环境包括制约或影响行政系统的各种条件和因素，其中无论是社会因素，还是自然因素都影响着行政系统，但直接制约行政系统的主要是生产力和经济结构等社会环境。乡镇行政发展是复杂、宏大的系统工程，有着复杂的内因和外部背景。农村社会环境，对乡镇行政发展的方向、内容和目标有着决定性的作用。

一、农村社会环境的基本特点

1978年改革开放以来，农村行政环境发生了深刻变化，2000年开始的农村税费改革，又使乡镇行政环境出现了新的特点。影响乡镇行政系统的环境因素广泛而复杂，相对而言，形成现在乡镇行政环境基本特质，对乡镇行政系统有着直接的、决定性作用的因素，主要有农村经济文化状况、市场经济的发展、村民自治的实践、县乡关系、城市化进程等。同时，也不能忽视农村自然环境的特点。

1．农村经济文化有了巨大发展，但总体上比较落后，而且呈不平衡性。

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。短短20多年时间，国内生产总值由1918年的3624．1亿元(本文国内生产总值、人均收入、人口数据，未说明的，均来自国家统计局有关统计公报、统计年鉴)，增加到2004年的136515亿元，增幅达到30多倍。农村经济文化有了巨大的发展，农村面貌出现了极大的变化。粮食产量、农村二、三产业、农村社会总产值连上台阶。农村居民人均纯收入从1978年的133．57元，增加到2004年的2936元。九年义务教育基本普及，广播电视覆盖率逐年扩大。但是，农村经济文化总体比较落后，发展不平衡问题突出。城乡之间、东部与中西部之间、城市周边与边远地区之间差距悬殊。农村税费改革大大减轻了农民负担，但农民收入仍然相对较低。2004年城镇居民人均可支配收入9422元，相当于农村居民人均纯收入2936元的3．2l倍。如果考虑城市居民的福利、保障、补贴等因素，城乡居民收入水平差距更大。按年人均纯收入低于668元的标准，2004年末农村绝对贫困人口为2610万人。与农民收入增长相比，道路、水利、卫生等农村基础设施更是滞后。给笔者印象很深的是，春节在关中某县农村看到，人们开着汽车、骑着摩托车在坎坷不平、尘土飞扬的乡村土路上行驶。城市的高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、261．55倍、323倍。

2．农村经济改革稳步推进，同时遇到一些问题。

家庭联产承包责任制开启了农村经济改革的步伐。家庭联产承包责任制，使农民获得了土地的使用权与经营权，成为独立的商品生产者可以自由参与市场竞争、选择职业。如今，大部分农民除了从事传统农业外，还从事各种副业，如运输、修理、餐饮、服务等行业。随着党的政策和国家法律对个体经济、私营经济的地位和作用的肯定和保护。个体经济、私营经济、混合所有制经济等各种非传统公有制经济发展迅速，它们在农村所有制结构中比重不断上升。农村税费改革，规范了农村税费制度和分配行为，进一步明晰了政府与农民的经济关系。已经形成了经济成分和分配方式、经营方式多元化，资源配置市场化的特征。但是，农村市场经济发展遇到不少困难。不少乡镇政府使用行政指令手段干预农民的经营活动。农村市场环境不尽人意，既有生产假冒伪劣产品现象，又存在假冒伪劣商品畅通销售，坑农害农情况。农民渴望的科技教育、技术培训、市场服务等少有人问津。

3．村民自治取得了显著成效，但存在不少问题。

1988年《村民委员会组织法》(试行)、1998年《村民委员会组织法》先后施行以后，农民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，依法管理农村公共事务。村民自治对促进社会稳定、经济发展发挥了重要作用，但作为一种新生事物，遇到一些不容忽视的问题。第一，乡村关系普遍存在错位现象。如乡镇政府违法调整村委会成员，给村委会下达指令性任务。村委会充当着政府派出机构角色，难以避免地将更多精力用于为上级政府工作服务。第二，村民委员会和村党支部两个权力中心，分工不明，容易滋生事端，引起内耗。第三，由于多种原因，有些地方宗族家族势力影响和干扰村民自治，一些地方出现恶势力控制村治。第四，某些地方，村组干部打着民意旗号，抵制上级政府。另一方面，又利用村民自治制度的不完善，违背民意。导致村民无法约束村组干部，政府难以控制村干部，使村组干部胡作非为无法避免和消除。

4．县乡职责和权限划分不尽完善，县乡体制有待改进。

不少学者认为我国各级政府之间存在“压力型体制”，通过层层政府传递压力，处于整个国家行政系统末端的乡镇政府成了最终的承受者。县级政府将经济增长、社会事业、计划生育、社会治安和税费征缴等任务，分解下达给乡镇政府，依据乡镇政府完成任务的情况，进行考评和奖惩。同时。县级政府不少职能部门在乡镇设立分支机构，这些分支机构大都属于权力重要、有利可图的领域，如财政、工商、税务、公安、土地等。县乡“压力型体制”一定程度上造成了县乡镇政府职能交叉、权责不清和利益矛盾。一方面乡镇政府承受着来自上级行政机关的巨大压力，完全听命于上级政府，丧失了应有的独立性和自主性，变成了单纯完成上级任务的工作机器。另一方面形成乡镇政府责任重大而职权、机构残缺的局面，难以有效管理区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。正在进行的农村税费改革很大程度上堵塞了乡镇政府对农民摊派和收费的渠道，但是县级部门分支机构到农村罚款和收费的现象依然存在。

5．城市化速度很高，但进程仍艰巨而漫长。

改革开放以后，随着农村劳动生产率的提高，大量农村劳动力向非农产业转移。1984年以后。城市经济体制改革拉开序幕，城市的发展增添了活力，工业化水平与城市化水平迅速提高。1978年到2004年，城镇人1：3由17245万人增加到54283万人，城市化率由17．92％提高到41．8％。在短短的26年问，城市化率提高23．88个百分点。但是，我国城市化进程将是十分艰巨而漫长的过程，大部分农民仍将长期滞留在幅源辽阔、地域差异明显的农村地区。一个被一些学者忽视的简单而重要的问题是，城市化水平有了极大提高，但是农村人121绝对数量并未同幅度减少。1978年农村人121为79014万，在1990年城市化率提高为26．41％时，农村人121达84142万，比1978年还多5128万。2004年，农村人121仍达75705万，如果考虑到上亿被统计为城镇人121的农村户籍人121中的绝大多数，目前还难以算作真正的城镇人121(比如他们仅仅面对近几年来涨势如洪的城市房价，也只能慕城兴叹了)。据此计算，农村人121至少超过8．5亿。即使我国今后城市化率不断提高，农村人口数量也会长期维持在高位。

考察乡镇环境不能忽视乡村的主体——农民的状况。随着经济改革的进行、村民自治的推行、经济文化环境的改善(如广播电视对农民的法制政策、现代文明意识的形成、普及起到了不可估量的作用)农民素质不断提高。特别要看到，农民主体意识明显增强。一些年来，农民权益被忽视、被侵犯的现象比比皆是。税费改革后，农民税费负担显著下降，但是在子女教育、医疗等方面的支出居高不下。许多农民土地被征之后，未能获得相应的补偿和保障。农民的不满甚至反抗情绪上涨，已影响到基层政府的治理效能和合法性。从另一个角度看，农民的不满甚至反抗证明了农民主体意识大大增强了，政府必须正视农民主体性，保障农民合法权益。

二、乡镇行政发展的路径

农村经济基础、农民与国家的关系发生了巨大变化，但是行政系统的反应滞后。乡镇行政系统(乡镇行政系统或乡镇政府是指农村地区的现存政府或改革以后的行政管理系统，本文使用这些概念并不意味主张乡镇政府保持现状，改革后也许会有新的称谓)与环境之间的矛盾极其尖锐。对此，很多学者有客观详尽的论述，不再赘述。人们一致的看法是，行政环境尤其是农村社会环境的新情况，强烈地呼唤着乡镇行政发展。虽然设计一个全面的乡镇行政发展的模式令人“过瘾”，但是考虑到乡镇行政发展受到多种复杂因素影响，那样做却失之轻率。这里主要就农村社会环境制约下的乡镇行政发展路径方面的几个迫切需要解决的问题进行探讨。设计乡镇行政发展的路径，要以现实农村的状况为基础，着眼于解决当前农村存在着的问题，而且适应农村未来发展趋势。

1．适应农村发展需要，建设相对独立的、完整的乡镇政府。

乡镇政府根本出路何在?不少论者主张或完全废除，或改为上级政府的派出机构，或实行自治，或乡镇分治，这些主张的重要论据是乡镇政府缺乏相应的财政基础，或以为农村人121将随着城市化而减少。通过对农村环境的考察，这些观点是值得商榷的。第一，城市化进程的艰巨而漫长，加之人121自然增长，使得农村人121将长期居于高位，农村人121的减少将非常缓慢。农村作为人们生产和生活的空间的属性不可能在短期内改变。以城市化将使农民减少或消失作为理由，认为农村不需要政府或不需要完整政府的结论是缺乏客观依据的。第二，七、八亿农民(或由于城市化数量不断减少的农民)对公共产品有着迫切的需要。公共产品不可能由私人部门提供，这样看来，以减轻农民负担为理由提出取消乡镇政府等主张，其实是有意或无意地歧视农民，以为农民不需要和城市居民一样享受政府供给的公共产品，或应该由农民自己承担公共产品的供给责任。第三，人121众多的农村地区有很多问题需要解决，诸如市场经济环境的管理，社会秩序的维护，国家大政方针政策的落实，国家与农民关系的缓解、调节等等。村民自治的能力是有限的，而且其本身也在不断完善之中。目前，依靠村民自治或扩大为乡镇自治，很难承担农村发展的重任，反而可能增加治理成本，出现新的混乱。乡镇分治或设置派出机构不见得能消除乡镇政府的弊端，而且会降低管理效率。从财政角度看，乡镇政府之存、废、改，不应限于考察乡镇政府本级征收的财政收入是否能够维持其运转，而应分析国家总财力是否能够维持包括乡镇政府在内的整个国家行政系统的运转。据财政部报告，2004年全国财政收入达到26396．47亿元，国家财力足以维持包括乡镇政府在内的必须的整个国家行政系统的运转。现代公共财政体制下。大多数乡镇政府相当一部分财政收入应来自于上级政府的转移支付，转移支付资金以确保基本公共产品的(按照国家财力规模确定的标准)供给为限。

农村客观环境要求农村必须存在具有能力的管理系统。广泛而不是局部、复杂而不是单一的农村公共问题的解决，需要农村地区具有完整的政府。据《中国民政事业发展报告(2004-2005))，2004年底，全国有县级政府2862个，村民委员会64．4万个，如果县级政府直接管理行政村，不计城市居民委员会，那么平均每个县级政府管理的村民委员会就达225个。如果县级政府直接管理行政村，必然导致管理幅度过大，而可能出现管理失控、服务空缺的情况。前述几种方式又难以符合农村实际，因此完整的乡镇政府长期存在，也就成为应有结论。事实上，乡镇政府的残缺性是造成农村许多问题的重要原因。通过改革，改变“压力型体制”缺陷，使乡镇政府取得相对独立的地位，成为职责权统一的主体，是乡镇改革的合理选择。在科技文明主导的时代，在奉行“城市偏好”的社会中，农村的发展必须由乡镇政府来推动，至少需要它为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长。

2．转变行政职能，把为本地区居民提供公共产品作为乡镇政府的基本职能。

正确界定乡镇政府职能．是乡镇行政发展的关键。从农村现实看，乡镇政府要重新赢得农民的信任．提高合法性，必须尊重农民的主体地位，转变行政职能和管理方式。笔者在调查中感到很多农民对基层政府和干部不满，这种不满最强烈的说法莫过于乡镇政府和基层干部“无用而有害”。其实农民最无奈，他们的真正意愿不是不要政府，而是不想要不为农民服务，甚至坑农害农的政府。农民真正需要为农民服务，能够解决农村问题的政府。界定乡镇政府职能，以合理划分各级政府的事权和财权为前提，以农村社会环境的需要为主要依据。划分各级政府的事权和财政支出责任，要遵循(在转移支付之后)事权和财权、财政支出责任与财政收入功能相统一原则，可以不拘泥于政府本级征收的收入的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。中央财政和上级财政应当通过转移支付保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品。而乡镇政府应该承担自身管理能力允许而且能够最有效率地完成的职能。乡镇政府的基本职能应该是为本地区居民提供公共产品，承担起乡村发展规划、农村公共基础设施和农业生产基础设施建设、生态环境保护等任务，满足农村地区义务教育、技术培训、社会保障、卫生防疫、抗灾救灾、扶贫救困等需要。维护农村地区公共安全、市场环境和社会秩序。

3．撤并乡镇，适当扩大乡镇政府管理幅度。

农村现实决定了扩大乡镇政府管理幅度是可能的。随着农村经济、交通、通讯的发展，乡镇政府管理幅度可以适当扩大，乡镇政府在其可能管理的最大区域和人口范围以内设立。乡镇政府在尊重村民自治，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的前提下，可以(通过委托、台同等形式)依靠村民委员会管理辖区的某些公共事务。这样，确定乡镇政府的管理幅度，不妨以村民委员会数量为依据。从一些地方实践看，通过搬迁、并村，可以减少村庄数量。乡镇政府管辖地域和人口会随着辖区的村民委员会数量的增加而更大幅度地增加。从扩大乡镇政府管理幅度角度而言，实践中所进行的撤并乡镇的路径无疑是正确的。

如果乡镇政府管理幅度增加，县级政府管理幅度(乡镇数量)将会减少，而且造成现在乡镇政府问题的根子很大程度上在县级政府，那么县级政府的改革不可避免。或取消县级政府，或合并县市而直辖于省级政府未尝不可(改革后的县也可以使用其它名称)，这样，我国行政层级在省与乡镇之间将会减少一级，行政效率将会提高。如同农村家庭联产承包责任制开启改革开放时代一样，科学的乡镇改革或许会为我国整个行政系统的改革创出一条新路。

4．合理设定乡镇政府规模，提高行政效益。

一般而言，政府规模取决于政府职能、财政收入、行政成本等因素。不能简单地认为乡镇政府规模越小或越大越好，而是要适应农村环境，高效率地促进农村发展，满足农民需要。在国家总财力所允许的整个国家行政系统的框架里，根据乡镇管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设定乡镇政府的合理规模。乡镇政府最低规模按照提供基本公共产品(这部分公共产品的内容和数量、质量随着经济发展的水平而调整)必须的工作人员和机构数量确定。最大规模要考虑财政供养能力，经济发展状况和公共事务的复杂程度等因素。如果乡镇政府管理幅度扩大，那么把乡镇政府建设为完整的政府，使得其规模相对扩大(一个完整的乡镇政府比以前几个残缺的乡镇政府加县级部门的分支机构的规模可能会小许多)，但是通过“规模效益”，行政成本会相对减少，机构专业化、功能化和人员的专业化程度会提高，行政产品会增加，有利于提高行政效益。

行政发展范文篇9

[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义

[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关涉密切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”

按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。

二、问题：现代行政逻辑与道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、宗教信仰和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。

如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。

如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。

行政发展范文篇10

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。公务员之家

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。公务员之家

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

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②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin’sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.