行政体制十篇

行政体制篇1

内容提要地方政府的公共职能有：公共行政管理、经济调节、依法行政、市场监管等等。构建地方政府公共行政体制的对策是：进一步削减政府权力，切实解决权力部门化问题，建立公共财政管理体制，打破行政垄断，加快电子政府建设，制定政府组织法。

关键词地方公共行政体制职能构建

所谓地方政府公共行政体制，即地方政府执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共物品，提供地方公共服务，维护地方公共秩序，满足地方公共需求的地方行政组织体系和管理制度。在现代社会，地方公共行政的主体是地方各级政府，地方公共行政的对象是地方社会公众，包括公民、企事业单位和各种社会组织。构建地方政府公共行政体制的目标是，建立“行为规范，运转协调，公开透明，廉洁高效”的地方行政管理体制。

一、地方政府公共行政的主要职能与权限界定

正确界定地方政府公共行政的主要职能，是构建地方政府公共行政体制的关键。地方政府公共行政的主要职能有：

（一）公共行政管理职能。

长期以来，人们常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其实公共行政在价值取向、涵盖范围、具体手段及追求目标等诸方面都与政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行为的根本目标在于公共利益；行政决策的效能在于公开透明；行政执法的宗旨在于公正公平；行政成本的消费在于公共财力；行政运行的效率在于公民和社会组织的共同参与；行政体制的架构、行政机构的设置和行政职能的配置在于公共服务。因此，公共行政理论与实践对地方政府提出以下要求：一是从注重程序和过程的传统公共行政，向更注重产出和责任的公共行政转变。主张更清楚地设置公共组织的目标，更加关心政府部门直接提供服务的效率，更系统地使用绩效指标衡量行政组织的成果。二是使公共行政组织与人力资源管理更加灵活，用分权的管理取代高度集权的等级组织结构。三是主张借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术来“重塑政府”。四是地方政府的职能是“掌舵”而不是“划浆”。

（二）经济调节职能。

地方政府加强经济调节职能，主要是克服市场缺陷的政府干预，主动运用法律、经济、行政等多种手段，积极调控经济活动。具体讲，要发挥好三种职能：一是战略引导职能。经济全球化和我国加入WTO以后，随着与世界各国经济交往的增多，社会生产、生活将日益外向化，要将各地、各市场主体追求的个体目标统一到社会主义现代化建设的总体目标上来，就离不开政府的战略引导。政府要围绕国民经济总量平衡和社会经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导社会经济的发展方向；地方政府要依靠产业政策，引导和调控产业发展方向，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协调职能。一方面，要以人为本，全面、协调、可持续发展，坚持科学的发展观，通过适时调整，防止经济大起大落。另一方面，针对我国地域辽阔、人口众多、地区间发展不平衡的实际，采取财政转移支付等政策，支持、帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距。依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平，防止个人收入差距过分悬殊，保持社会稳定。三是保护职能。地方政府要在与WTO规则相适应的前提下，积极争取公平合理的国际竞争环境，制定保护幼稚产业的有效政策。通过政策引导，帮助企业规避市场风险，努力使本国利益在激烈的市场竞争中实现最大化。还要加大对生产者、消费者的保护，按照国际惯例对农业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等等。

（三）依法行政职能。

依法行政体现在大量的地方政府行政行为中。一是要高度重视执法程序问题。程序是实体的保证，只有程序合法才能使实体处理合法。二是要高度重视目前地方政府行政行为自由裁量权弹性过大的问题。真正做到执法必严、违法必究，保证执法的公平公正，尽可能规定行政行为严格的裁量标准。这样，既保证行政执法的公正，又可减少政府工作人员的腐败。三是要严格行政执法责任制和错案追究制。要强化对各级政府及政府人员依法行政的约束力和责任感，进一步完善行政执法的救济制度，既保障企业和公民的合法权利，又对政府工作人员的行为予以有效的约束。

（四）市场监管职能。

在社会主义市场经济体制下，社会资源的配置将主要通过市场价格机制的导向作用来实现。但由于垄断现象难以避免等多种外部效应的存在，市场价格机制有可能不能正确反映成本和收益，而出现市场信号不准或失真的市场失灵情况。企业可能因市场失灵产生的错误导向而使经营投资失误；市场供给者或需求者也可能为了自己的利益而破坏契约关系和市场规则，造成市场秩序混乱。因此，地方政府必须制定各种法规和市场规则，规制一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩序，努力创造良好的市场环境。

（五）提供公共产品职能。

由于公共产品投资成本大，建设投资周期长，企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策，支持或补贴公共项目建设，尤其是对以全社会公共利益为目的的项目，地方政府应全面参与或直接经营。对以盈利为目的的公共项目，政府应在定价、市场准人等方面适当予以干预和监督，为社会提供更好的公共服务。

二、构建地方政府公共行政体制的主要对策

构建地方新的公共行政体制，需要党政各部门互相配合，抓住重点，解决难点，选准突破口。其主要对策应有以下几个方面：

（一）按照公共行政的要求，进一步削减地方政府权力。

1弱化政府微观管理职能。建立地方政府公共行政体制，当务之急是弱化政府微观管理职能。一要弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配置人财物的模式，而将这种职能交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、核准权、管理权、制约权也应取消，使政府权力从“无限”变为“有限”。二要弱化政府对微观经济的干预职能。地方政府要转变直接参与微观经济活动的作法，还企业自主经营权，实现所有权与经营权的分离，还企业自主经营权，使企业成为独立的市场主体，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者，改变为指导者（政策指导）、监督者（确保国有资产保值增值）、服务者（为企业提供协调和社会服务），切实做到政企分开。

2分化部分政府职能。一是要充分调动和发挥中央、地方两个积极性，在维护中央权威和尊重地方利益的前提下，合理划分中央与地方政府的责任和权力，使地方政府分权和中央政府集权达到动态统一和平衡。二是要实行中央政府与地方政府的分级管理，做到分级管理、权利和责任统一。要以事务的性质作为中央政府和地方政府权限划分的基本标准。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务，由中央政府决定；凡属地方政府事务，即涉及本行政区域利益的事务，由地方政府决定。同时要根据各级政府在国家体系中的不同地位和作用来确定和配置相应的职权。三是要推进中央政府与地方政府的关系规范化、法制化，建立一整套法律规范，把两者的职能、权责通过法律的形式固定下来。

3转化政府社会管理职能。中国目前的现实状况是，政府对社会事务什么都管，社会个体的什么事情也都找政府办，政府成为惟一的治理者。但由于现代社会的复杂性、多元性和动态性，无论政府的主观愿望多么好，都会受到自身治理能力的限制，不可能把社会所有的事都管好。这就需要政府向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性事务，诸如会计事务、审计事务、法律事务、资产评估、房地产评估、物业管理、行业管理、社区自治管理等等，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织。

（二）切实解决权力部门化、规制部门化和利益部门化问题。

1加大行政审批制度改革的力度。改革行政审批制度，必须坚持合法原则、合理原则、效能原则。行政审批制度改革要推动政府从权威行政转变为服务行政，从部门行政转变为公共行政，实现“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府公共改革目标。一是以市场为导向，推行告知承诺制。告知承诺制是实现“亲市场化”战略的重要突破口，有利于实现政府管理从传统管制向契约化和非强制性管理转化以及法律责任的明晰化。二是推行以一个部门审批为重点的审批制度。其优点是可以彻底消除多头审批的弊端，无需建立交联式审批中的强大协调机构，促进审批事项合并，提高审批效率，加快市场准入的速度。三是创建政务服务局（中心），变“一门式”协调机构为实质性审批机构。其优点是可以彻底解决服务中心与原部门之间的复杂关系，使政务服务局（中心）具有真正的审批权力，避免“前店后厂”的现象，真正实现为民服务，实现不同审批事项程序的分化，提高行政效率。四是实行后置审批。其基本做法是：申请人先直接到登记注册机关申请登记注册，登记机关核准后在营业执照中注明专项经营项目，再由申请人办理专项经营审批手续，然后开展许可的经营活动。五是实行网络化审批。将计算机网络运用于审批，实现申请人与审批机关之间、审批机关相互之间的网络化联系和沟通。这种审批方式可以大大方便申请人，节约审批机关之间运作成本和时间，实现政府各部门之间的信息和资源共享，有利于事后监管。

当前应重点抓好以下工作：（1）对各级地方政府及行政部门的审批项目及其设定依据进一步清理、甄别、校核，并分清行政许可项目和非行政许可项目，按照服从大局、合理划分、责权统一、避免交叉的原则，认真搞好清理工作。（2）依据《行政许可法》，对不符合合法原则设立的审批项目，最大限度地予以取消和调整。（3）对符合合法原则设立的审批项目，还要从合理性上进行论证，应该取消的要依照法定程序予以取消。（4）切实加强对取消和调整的审批项目的后续监管，使行政审批制度改革健康有序地开展。

2大力发展社会中介组织。大力发展社会中介组织，是彻底解决权力部门化、规制部门化和利益部门化问题的一个重要途径。大力发展中介组织是实现政企分开、政事公开和政府转变职能以及构建地方公共行政体制的客观要求，是弱化地方政府社会职能的重要保证。因此，各级地方政府要全面清理中介组织，保持中介组织的独立性。当前，中介组织极不规范，政府行为多于市场行为。过去政府权力部门一般都办有一种以上社会中介组织，经济鉴证类中介组织基本上都是带有半官方性质的组织。行政部门成为所办中介组织的靠山和业务源，中介组织成为挂靠部门人员安置的场所和“小金库”的来源。行政权力直接渗透到中介组织内部，不仅制约了社会中介组织按市场化标准来建立和运作，而且成为滋生腐败的土壤。要借当前转变政府职能之机，对中介组织进行清理，彻底割断中介组织同行政部门联系的“脐带”。当前，要警惕有些中介组织借行政机关的权力形成新的垄断。只有当中介组织与各种利益集团之间保持独立超然的关系，公正性才能实现。因此，要把保证中介的独立性作为政府管理的重要内容。同时，各级地方政府要大力支持建立一批独立、自律、非盈利的行业协会，让行业协会自行处置诸如企业资格认证、标准与定价等具体问题。还要建立健全中介组织协会，加强中介组织的自律和管理。政府应加强对中介组织的指导，建立健全中介组织的绩效评估制度，使中介组织沿着健康、有序的方向发展。

（三）建立公共财政体制，突破构建地方政府公共行政体制的难点。

1深化财政体制改革，完成公共财政体制和法律基础的构建。首先，要进一步转变财政职能，建立起公共财政体制。财源建设要以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。要进一步调整和优化财政支出结构，逐步降低目前财政支出中经济建设经费的比重，缩小基本建设支出的规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，在医疗、高等教育领域引入市场机制。要提高社会保障支出的比重，增加对社会义务教育和基础医疗卫生建设的投入。其次，理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制。要根据经济发展和宏观经济调控的需要，进一步明确划分各级政府的事权，并使之稳定和规范。再次，深化税制改革，调整和完善税制体系。要适应对外开放的发展形势，保持财政收入增长的可持续性。税制体系要着重加强直接税（所得税）的建设，提高直接税在全部税收中的比重，形成所得税和流转税双重主体的税制体系。第四，继续推进财政支出管理制度的改革，包括国库统一支付制度、部门预算、政府采购、收支两条线等制度的改革，建立严格、科学、高效的财政支出管理制度。

2加强财政对经济结构的调节。首先，要将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。财政要把降低农民负担、提高农民收入、增加各级财政对农村公共服务的资金投入作为切入点和主要手段。其次，要加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从地方政府公共服务方面缩小地区差距。要通过财政转移支付，缩小地区差距和城乡收入差距。再次，要完善个人所得税和财产税，完善社会保障体系，加强财政对收入差距的调节。第四，逐步统一城乡财政税收政策和制度。

（四）打破行政垄断，提高行政效率，建立高效的政府运行机制。

1提高打破行政垄断的自觉性。行政垄断本质上是一种兼具经济违法与行政违法的双重违法属性的行为，是一种由行政主体实施的集体违法行为，它对我国建立社会主义市场经济体制和公共行政体制构成了极大的现实危害，并为进一步的深化改革埋下了隐患。因此，各级地方政府要深刻认识行政垄断的危害性，提高打破行政垄断的自觉性。要从法律制度上限制行政垄断，通过深化行政体制改革来消除行政垄断，建立起公共行政体制，充分调动市场主体在经济社会发展中的积极性。

2完善政府绩效考核机制。必须从根本上改革对政府绩效的考评办法，形成行之有效的绩效考评机制，建设诚信政府。首先，应确立“职权绩效观”，对政府及政府领导人的考核，应主要考评其法定职权的行使状况与实际效果，强化政府和政府各部门对其职权的责任感。其次，要科学地设定考核项目和考核指标，将没有实际意义的考核项目和指标剔除。再次，要将绩效考评结果与干部的奖惩激励挂钩，在科学设立考核项目和指标的基础上，严格考评办法，将政绩与经济上的奖罚、职务上的升降、政治上的声誉直接挂钩，激发政府系统的内在活力。

（五）加快电子政务建设，解决政务公开问题。

1加快地方政府电子政务建设，为政务公开奠定基础。当前应的重点，一是加快构建覆盖全国的“政务网”体系，尽快形成中央———省———市———县———乡五级主干政务网络，同时，加强各政府部门行业综合信息的纵向网络体系建设，加强各城市政府内部的市级城域网———部门机关局域网———各办公网络端点的横向网络体系建设，从而形成围绕全国政府主干网的纵横交织的政务网络体系。二是精心管理运行政府网站，扩大政府站点在互联网上的影响。三是以办公自动化为突破口，推进政府工作手段现代化。

2加大政务公开力度，建设阳光政府。政务公开的主要内容至少包括以下五个方面：（1）政府重大决策。要在科学、民主决策的基础上，积极推行重大决策内容的公开，既要使市场主体和社会公众熟知政府决策，又要提高人们对政府决策的理解、认知程度，减少在实施过程中的阻力。（2）重要法规规章。要把政府重要法规、规章的公开作为政务公开的重要内容，通过完善公开程序和公开方式，加大普及力度，使之成为指导规范社会经济活动的准则和企业及群众维护自身权益的武器。（3）行政标准。法律、法规规定赋予各政府部门的职责、职能应公开，以加强对行政行为的制度约束。政府部门依据有关规定实施的收费标准和依据、行政处罚标准和依据应公开，并自觉接受各方面的监督。（4）办事程序。公开办事程序既可以减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”。（5）办事结果。行政部门要将审批或报批项目的办理结果，及时向相对人和社会反馈公开，提高透明度。

（六）制定政府组织法，走出行政机构“精简膨胀”的怪圈。

1制定政府组织法，提供法律制度的保证。我国政府机构未走出“精简膨胀”的怪圈，其中最主要的原因之一就是没有“政府组织法”，使机构设置存在很大的随意性。为此，尽快制定与社会经济发展的客观要求相适应的“政府组织法”，对政府机构设置的原则、形式、范围、标准、职权、责任等从法律上予以界定，以实现政府行政机构“精简、高效、勤政、务实”的目标。

行政体制篇2

关键词：行政管理 体制 方法

改革开放以来，我国的行政管理体制进行了卓有成效的改革，但相对与经济体制的改革，行政管理体制还不够完善，影响了我国整体改革的进程。所以，推进行政管理体制，改革行政管理方法势在必行。

一、中国行政管理体制改革的主要内容

1、建立良好的法治环境。要通过加强法制建设，制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为，使政府能够依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法维护公平竞争的市场秩序，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，依法打击各种违法犯罪行为等，确保行政管理体制在法制的轨道上运行。

2、创造稳定的经济社会环境。稳定是经济社会发展的重要前提。只有创造良好的宏观经济环境和社会发展环境，才能使投资者和消费者保持良好的心理预期，促进投资和消费健康发展。这就要求各级政府必须转变思想观念，创新管理方式，综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，保持经济平稳发展，促进社会不断进步。

3、保护好环境和生态。要坚持以人为本的理念，全面实施可持续发展战略，为人的生存和发展提供良好、持久、和谐的环境与条件。这是各级政府必须切实负起的责任。从各国发展经验看，在经济高速增长时期往往忽视环境和生态保护，造成长期的严重后果。我们决不能走先污染破坏再治理恢复的老路。我们已经有过这方面的教训。

4、努力提供高效优质的公共服务。要按照建设服务型政府的要求，把提供人民群众必需的公共服务作为政府职能转变的切入点。通过制度和政策安排，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益和创造力，切实维护社会的公平正义

二、推进行政管理体制，改革行政管理方法

1、进一步推进法治政府的建设。建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是巩固行政管理体制改革成果的客观要求。要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，着力把握好两点：一是进一步完善行政执法体制。要按照建设法治政府的要求，通过法律形式明确政府职能，健全各项制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，保证各级行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，从体制上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的问题。二是加强依法行政的制度建设。健全推进依法行政的责任制，要明确各级行政首长作为本地区、本部门依法行政工作第一责任人，全面落实纲要各项要求的具体职责；健全行政决策监督和责任追究制度，明确决策权限，完善并严格执行行政决策程序，确保依法决策；认真实行行政复议制度，坚决依法受理行政复议，坚决撤销或变更违法或者不当的行政决定。

2、改革行政管理方式

行政管理方式指的是行政管理的形式和方法问题。行政管理方式常常影响到行政相对人的自由，同时也决定了行政机关与相对人之间形成的关系。如采用行政许可、处罚的方式管理，则会形成命令服从的关系；采用合同、指导的方式管理，则会形成平等协商的关系。随着时代的发展和科技的进步，行政管理的方式也将发生深刻变化，特别是我国加入wto后，行政管理方式改革是我国政府行政管理改革的内在必然。行政管理方式改革的重点将面临两个挑战：一是经济体制由计划向市场的转轨，要求政府行政管理由全能主义向有限政府转变。通过改革，与市场经济体制的要求相比，目前仍然存在观念滞后、职能不到位、手段原始、效率偏低等问题。二是加入wto加剧了我国政府行政管理方式的改革。wto的规则和管理规程，要求政府行为增强透明度，由管理型向管理服务型转变，政府将成为最大的应对者。

3、建立科学决策机制

政府在决策的过程中，应贯彻落实科学发展观，突显民本、和谐、长效的理念，把公共决策的思维建立在以人为本，全面、协调、可持续发展基础与把着眼点确定在真正代表、维护和实现广大人民群众的根本利益和长远利益之上；把立足点放在全国经济社会全面发展与本地区经济社会全面发展相统一上来：把落脚点置于夯实基础，真正解决现实中的实际问题，促进经济社会环境协调发展，使人民群众能得到实惠上来。深入基层，深入实际，开展调查研究，提高决策的科学性；充分发挥政策法规研究机构的职能作用，提供决策的预见性和创造性；对涉及全局性、长远性和公众性的重大问题，必须依据法律法规和国家相关政策的要求和规定的权限、程序进行决策；对事关经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，广泛征求社会各界意见，增强决策的民主性：对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的必须追究当事人的责任。

4、完善依法行政机制

指出：“依法行政是贯彻依法治国方略、提高行政管理水平的基本要求”。坚持依法治国、依法行政，是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国理政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面。依法行政是依法治国的重要环节，是各级政府的基本准则。深化行政审批制度改革，遵循“合法、合理、效能、责任、监督”原则，取消和调整一批审批项目，改变过去那种“以批代管”、“只批不管”、“重审批轻服务、重审批轻监管、重权力轻责任”的观念和做法，有利于理顺政企、政事关系，实现政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，使政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面能够更好地发挥作用，促进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的形成，从而为建设法治政府提供良好的体制环境。

三、结束语

综上所述，要有效推进改革，就必须十分重视改革的动力问题。广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府和地方政府两个方面参与和推进改革的积极性与创造性，充分发挥自下而上和自上而下两个方面动力机制的作用，既是行政管理体制改革的手段，又是行政管理体制改革的目的。

参考文献：

行政体制篇3

关键词：行政生态学；行政体制改革；对策

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2013年12月10日

一、行政生态学与行政体制改革关系的理论阐释

1、行政生态学。行政生态学是一门交叉性的学科，是指用生态学的理论方法来研究行政问题，它的基本概念和理论都是借鉴了生物学意义上的生态学，行政生态学的启蒙者是美国哈佛大学教授高斯，而夏威夷大学教授弗雷得·里格斯将行政生态理论发扬光大，1961年里格斯发表了《行政生态学》，标志着一门新的、系统的学科体系的形成即使行政生态学，同时也意味着行政管理仅限于行政系统内部研究的时代已经结束。根据行政生态学的观点，“任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说，在生命的个体之间，以及生物与环境之间都存在一种功能的相互依赖关系”。行政生态学的主要研究对象是行政生态系统与行政生态环境之间的相互关系，他将行政生态系统视为一个“生命有机体”，强调任何国家的行政体制和行政管理都是一个有机的生态系统或有生命的组织系统。它主要研究行政现象、行政行为与行政生态环境之间相互作用及相互影响的关系。

里格斯指出：“在叙述环境对某种主体的影响时，应同时指出主体对环境的影响，唯有把两方面相对的交互作用都察看明白，才算真正建立了生态模式。”彭文贤亦在《行政生态学》一书中提到：“行政生态学应该包括两个面向：其一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政；其二是反过来研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。”根据以上理论我们不难看出，我们在研究公共行政行为时要关注一下行政环境对于行政行为的影响，行政生态理论为我国的政府行政和行政环境之间的相互关系提供了一个新颖的模式。

2、我国行政体制改革的发展。改革开放以来，我国一直把行政体制改革作为一个重点，以“权力的下放和职能的转变”为重点，政策自上而下，逐步向纵深推进，加强政策执行力度取得了巨大成就主要表现在以下几个方面：

（1）政府行政管理呈现出公开化、透明化、法制化的特点。随着网络飞速发展，政府的制度政策体制越来越透明化，各个方面都公开化接受扩大公众监督。扩宽了我国公民参与公共社会行政管理的渠道。基层民主选举等法律、法规的修改制定对于保障农民群众的利益以及促进廉政建设等方面都具有重要的意义。

（2）我国政府职能转变以及政府机构简化取得一定的成果。现在我国政府的角色逐步向掌舵者转换主要进行社会的宏观调控，减少对经济主体的微观干预。在政府机构的改革中，我们遵循精简、统一、效能的原则，完善我国政府科层设计，努力朝着韦伯理论论述的科层发展。

（3）政府人事制度、公务员制度以及干部人事制度不断完善。随着公务员法的颁布，我国政府在机构设置以及选材用人方面，推行竞争上岗和岗位轮换，初步改善了多年来机关干部能上不能下、能进不能出的状况这样也有利于年轻一代优秀人才的脱颖而出。

二、我国基层行政体制改革面临的挑战

自改革开放以来行政体制改革一直作为我国政府工作的重点，随着我国经济总体水平的不断增长，我国市场经济外部建模和整个经济体制改革进入关键阶段，同时我国政府行政体制改革也迎来了前所未有的挑战和压力：

1、新旧两种行政形式并存，传统的行政惯性阻碍了行政体制的进一步改革。由于中国经历了长达几千年的封建统治，这使得“吏治—人治”传统深刻的印记了我们的意识形态。长久以来，儒家文化在中国的传统文化中占据主导地位，这就使得我国传统文化中缺乏现代的法治精神文化背景，造成形成“官本位”文化根深蒂固，导致许多政府官员的思维方式和执政模式都受到了官本位文化的影响；更令人担忧的是，在近年来的公务员制度改革中，由于官员治理模式滞后，使得与干部选拔制度密切联系的“官本位”文化不仅没有淡化，反而有强化的趋势。

2、社会沟通机制不健全，政府职权行使制度中存在严重的弊端。就目前来看不管是在城镇还是在乡村基层管理中，民主自治是一个迫切需要解决的问题。城镇各社区社区的自主管理模式中各级政府职能的界定以及乡村居民村民自治中村委会和党委会之间关系的处理都是值得进一步探索的问题。然而，政府官员的腐败以及造成政府强权的制度都会使居民对于政府的社会认同感大打折扣。如果这种历史和现实早已证明的错误制度安排不能彻底纠正，那么，权利腐败、买官晋爵和“逆淘汰”趋势将无法遏制。长此以往，其对政府的威信和法制信仰的危害是难以估量的。

3、政府在做出行政决策时不能充分考虑多方面影响因素，忽略行政生态的特征。行政决策是指政府为有效地行使行政管理职能根据实际需要在可能的范围内对国家公共事务做出分析判断选择和决定。行政决策作为行政管理的核心其正确与否会对社会产生深远的影响，所以行政生态学理论认为在进行行政决策时必须考虑到众多的因素诸如人民、地区、科学技术、社会希望及人的性格等。然而，我国在进行行政决策时往往仅仅关注单一目标忽视了行政生态是一个大的系统这一特征，存在着严重的单向度现象这就造成了决策在执行严重影响了行政生态系统。

4、国家赋予政府过大的行政权力。目前，我国政府仍然可以说是家长式政府，尽管已经实施市场经济但是对市场经济过渡干预，使得我国的市场经济中仍然存在计划经济的影子，这就造成我国市场内商品的价格机制不能够充分地接受市场的调控，总体来说也就是在我国经济的过热现象中主要是政府操控过热。

三、行政生态理论对我国行政体制改革的启示

根据之前所讲述的行政生态理论，结合目前我们国家政府在行政管理方面所存在的弊端，笔者认为我国在加强经济体制建设的同时必须改革政府行政管理体制可以得到以下启示：

1、继续将政府职能由管理型向服务型转变。按照精简、统一、效能的原则，精简政府机构，加强部门间的协调，缩减机关工作人员，提高工作人员的整体素质，明确各部门的职责。政府科层设计努力朝着韦伯理论论述的科层发展。扩大政府权力下放力度。运用市场机制来进行管理，使政府认识到它的使命是在中央政府的领导下搞好服务工作加强宏观调控，而不是过渡干预微观经济主体。

2、实现“政治生态”。所谓政治生态化，就是把政治与生态有机辩证地统一起来，最终促进政府与生态环境持续健康稳定发展。政治生态化要求基层政府以政策、法令、规章制度、教育方式等对环境保护进行直接干预，同时政府的政策、法令、规章制度、教育方式对区域经济发展模式、公众行为的影响又间接影响地方生态环境的保护。我国许多基层政府曾因决策失误导致严重的生态环境问题，这就要求基层政府必须用更多的财力、物力、人力来维护生态环境的持续发展，促进地区政治、经济、社会发展与全球生态环境协调发展。

3、解决政府企业不分家、政府过度用力。实现政治与行政的分离，减少行政对政治相互间的干预，在完善的责任保障机制的基础上保持权力的必要集中、精干、廉洁、高效并充满活力。实现政治与行政的分离，减少行政对政治相互间的干预，保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力。既要保证单个经济主体利益的实现，又要保证不损害社会整体利益；要控制环境污染、防止生态恶化、保持经济发展和自然环境的协调发展，保证国家和地区的可持续发展的实现。

从行政生态的角度来看我国实行行政体制改革是需要各个政府系统相互配合的一个系统化的工程，它受到我国政治、经济、文化、历史等因素的制约，所以我国的行政体制改革需要与其他社会影响因素相结合来推行与实施。

主要参考文献：

[1]彭文贤.行政生态学[M].台湾：三民书局，1992.

[2]唐蓉.行政生态学视野下的大部制改革[J].湖北社会科学，2009.2.

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[4]赵颖.单伟.论行政生态与基层政府行政体制改革[J].现代农业科技，2009.24.

[5]薛刚凌.行政体制改革研究[M].北京：北京大学出版社，2006.

行政体制篇4

[关键词]行政管理方式；行政体制；改革

2004年3月国务院的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了要用10年时间基本建成法治政府的目标，要“转变政府职能，深化行政管理体制改革”，并提出了五项具体工作任务。现在时间已过一半多，离2014年越来越近。回顾这几年，我们在行政体制改革上取得很大成就，但影响和制约行政体制改革进程的原因也有很多，既有观念上也有体制机制上的原因，既有政府自身也有政府之外的原因。分析这些原因并研究相应的对策，对于加快推进行政体制改革进程，确保如期实现基本建成法治政府的目标无疑具有重要的意义。本文以改革行政管理方式为视角，从贵州改革行政审批制度，推进政府管理创新的实践出发，分析存在的问题，并在此基础上提出进一步完善行政管理方式的对策。

一、实践例证：贵州改革行政审批制度，推进政府管理创新的实践

《行政许可法》颁布实施后，贵州省政府高度重视，精心组织，周密安排，并以此为契机，规范行政权力，进一步提高依法行政水平。按照分清主次、突出重点、抓好省级、以点带面、逐步深入、全面推进的工作方针，有效地组织完成了全省有关行政许可“三项清理”的工作。对有关行政许可规定、行政许可事项、行政许可实施主体组织力量进行了清理，督促抓好行政许可法的配套制度建设，在行政许可法实施前完成了相关的废止和修改的有关工作，并及时向社会公布，保障了行政许可法在全省的顺利实施。此次共清理全省现行有效的地方性法规98件、省政府规章159件、省级规范性文件111件。通过清理，共取消了地方性法规设定的行政许可事项77项，取消省政府规章设定的行政许可事项43项，废止省政府规章27件。在清理工作的基础上，推进职能转变和管理创新。全省及时下发关于建立实施行政许可配套制度的通知，对各级行政机关行政许可配套制度建设工作作出部署和安排，督促、指导地、州、市和省直部门抓紧做好本地、本部门配套制度建设和“统一受理，统一送达”窗口建设，努力推进政府职能转变和管理方式创新。例如，贵阳市南明区本着“整治发展软环境，建设服务性机关”的理念，在全面清理的基础上最大限度减少行政审批、许可、核准、备案等事项，通过保留、调整、合并、取消等方式，使行政审批事项成功“瘦身”，将30家职能部门的行政审批事项由原来的180项减少到现在的120项，简化了办事程序，方便了企业和群众。

二、行政管理方式存在的问题分析

贵州政府以转变工作方式为重点，在贯彻实施《行政许可法》，深化行政审批制度改革以及政府信息化建设中取得很大进步，改进工作方法，创新行政管理方式，进一步规范了行政权力，提高依法行政水平。但是，由于长期受传统行政管理方式的影响，与市场经济体制的要求相比，目前在行政管理方式上还存在观念滞后、职能不到位、手段原始、效率偏低等很多问题。客观地说，政府行政管理方式的改革还有很长的路要走。

1.　管理主体存在局限，观念滞后

传统集权管理模式下甚至普通工作人员，拥有占绝对数量的公共信息，这种信息不对称性与权力相结合，容易形成官本位思维。“官本位”观念这一思维还存在于行政机关文化中，导致一些行政人员服务意识淡漠、工作效率不高、有法不依、执法不严等现象还不同程度地存在。推委扯皮；相互制肘；手续繁锁；拖拉延误；人浮于事；文山会海；瞎指挥；怕负责任，不负责任；服务态度差；铺张浪费。同时，不出风头为为政的要诀使得一些行政人员在行政活动中思想僵化、保守，不敢开拓、创新，行政活动缺乏应有的弹性和活力。行政管理中爱做官样文章，办事拖拉，机构臃肿，人浮于事，决策迟缓，影响行政效率的提高和行政目标的实现。

2.　管理手段原始、效率偏低

高成本，低效率，以牺牲效能为代价，颇具粗放管理方式特点的传统行政管理方式还存在。许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，“暗箱操作”、随意裁决等问题时有发生。在行政过程中，屡屡出现内部文件的权威大于部门法规政策，部门和地方规定大于国家法律法规的现象，甚至有时依据内部决定或领导口头指示就可以改变或变通既定规则的执行。遇到问题，大多采用开会研究、逐级下达、层层上报的工作方式，耗费大量的行政经费，“文山会海”和“公文旅行”等现象，浪费人力、财力。此外，在具体的行政管理实践中，政府仍然对社会经济事务进行具体的干预，行政审批事项过多过细，办事程序过于繁琐。行政手段运用过多，法律手段和经济手段运用不够等。

3.　政府管理和被管理的对象仍以单向的层阶式的关系为主

传统的领导方式注重以“任务”为中心，政府官员是标准的“行政人”，实行的是一种缺乏人性的标准化管理。管理者和被管理者之间是被动的，是“政府调控市场，市场引导企业”那种单向的层阶式作用关系。行政程序是通过各级代表会议，将意见集中向上反映，形成规章制度和政策法规，然后层层下达，管理者与被管理者是信息不对称，单向的层阶式的方式为“暗箱”操作提供了可能。其局限是组织的高层不能与基层进行直接的协调和沟通，不仅减缓了信息的传递速度，还容易造成信息的过滤、堵塞、失真或扭曲。

三、创新行政管理方式——建“高效”之政府

显然，我国行政管理方式依然存在着与依法行政基本原则和规则不相符合的方面。努力促进各级政府管理方式的根本性改变，势在必行。

1.　全面清理现行的行政法律规范和各种类型的行政许可制度

行政体制篇5

(一)强化效率效益机制

我国的行政管理体制需强化效率机制，一方面是由为人民服务的社会主义政治制度的本质要求所决定的，同时，又是为社会主义市场经济体制所要求的。当前，需要着重从市场经济要求的角度去认识强化行政管理效率机制的必要，险。

效率观念是随着商品经济和市场经济的发展而发展起来的。作为市场中的商品生产者，不但其生产的产品对人们要有用，而且其生产该种商品的个别劳动时间要低于同类产品的社会必要劳动时间。这样，其产品在市场上才具有竞争力，才能实现其商品的使用价值与价值，才能获得较高的经济效益。所以，商品生产者都非常重视其生产经营活动的效益。随着市场经济的发展，政府和社会逐步建立和发展起了一系列调控和管理经济活动的机构，这些机构直接或者间接影响商品生产的生产经营活动过程，因而必然会影响其经济效益。市场经济的运行，不但要求商品生产者、经营者必须讲求效率，也同样要求政府和社会的经济调控和管理部门以及一切与经济活动、经济关系有关的行政部门都要讲求效率。市场经济社会奉行的“时间就是金钱，效率就是生命”的信条，是有其深刻的社会经济根源的。我国当前为了吸引外资，改善投资环境，其中很重要的一条就是提高行政办事机构的工作效率。

我国新的行政管理体制需强化的效率机制包括以下几种具体的效率机制:

1、社会效益与成本效率相结合的效率机制

我国的行政管理体制是社会主义的行政管理体制，因而，我们的行政管理中的效率和效益，首先要求对人民要具有有益性，对社会要具有有益性，要讲求为人民服务的质量和时效性。我们的行政管理系统面对着广大的城乡人民群众，人民群众在经济活动和社会生活中大量问题的解决，往往带有很强的时间性，要求及时得到妥善处理和优质服务，不容拖延。我国行政管理体制为人民服务的根本宗旨，必然要求这种体制注意提高为人民服务的质量和时效，首先要求这种社会效益。

行政行为又是要投入一定的人力、物力和财力的，是需要投入一定的成本的。这就必然存在一个投入与产出之间的比率问题，也就是对行政的投入与行政行为效果之间的比率题。我国政府部门重投入不重产出的现象相当普遍，不少部门争编制，争预算，争拨款，而高编制、高预算往往带来的是机构林立，冗员增多，经费浪费，最终是产出率低，效率低下。因此，强化成本效益观念与机制显得十分迫切和必要。我们的行政管理体制的运行应该用最少的物化劳动和活劳动，尽可能少的投入，尽可能低的行政成本，取得最佳的效果。

把上述两个方面结合起来，我们的行政管理体制应形成并强化社会效益与成本效益相结合的效率机制。

2、机构效率机制

我国行政管理的组织机构就应具有效率机制，机构设置不叠床架屋，不重复交*;机构之间各自职能的界定科学明确，责权分明，避免相互之间扯皮、推i}、争权等现象;人员编制合理精干，每个岗位都有各自的科学的设置依据，有其岗位职责，人人各司其职，各负其责。这样，行政管理体制就具有一种机构效率机制。

3、决策效率机制

行政机关要依据决策民主化、科学化的要求，做到作出的决策应是最佳的决策，避免决策上的失误。决策上的失误，往往会造成物质财富的重大损失，带来人民群众生产和生活的严重困难，而正确决策带来的效益往往是最大的效益。强化决策效率机制是一个不容忽视的方向。

4、程序效率机制

当前在行政效率方面，行政程序不科学、不合理，是一个突出的问题。一件事往往由于环节过多，手续繁复，职责不清，久久不能得到及时妥善处理。公文旅行、推拖扯皮成了行政管理运行中的公害。行政程序合理、科学，会极大地提高整个行政管理体制的效率。针对现存行政管理程序的状况，强化程序效率机制，政府和各部门需制定科学的行政程序，严格杜绝时间和精力的浪费，使行政管理程序符合高效的原则。

5、素质效率机制

行政机关的行政行为是由行政人员个体形成的集体协作完成的。行政人员个体的素质水平以及由个体形成的集体素质水平，对行政工作的质量、效率有着直接的重要的影响。很难设想一支政治、业务素质不高的行政人员队伍能高效地完成行政任务。

行政人员的素质主要包括政治思想素质、行政管理知识能力素质和专业管理业务素质。在政治思想素质方面，要求行政人员全心全意为人民服务，提倡奉献精神，树立艰苦奋斗作风，坚持实事求是原则和群众路线，勤政廉政，遵纪守法。在行政管理能力方面，要求行政人员具有行政管理的科学知识，‘懂得并把握行政管理的特点和规律，具备较高的行政管理能力。在专业管理业务素质方面，要求行政人员具有所从事的专业管理的专门知识和技能，精通所管理的业务，能胜任其专业管理工作。行政人员有了这些方面的较高的素质，就具有明确的方向、高度的责任感，能够做出高效工作和优质服务，出色地完成各项行政工作。

(二)强化规范约束机制

我国行政管理体制的运行应该按照我国政治体制、经济体制、精神文明所要求的规范运行，强化以下几种规范约束机制:

1、法制规范约束机制

行政机关本身就是执法机关，必须依法行政，其行政行为必须符合法律规范。法律这一国家强制力实行的社会行为规范，同样规范和约束各级政府和一切行政部门以及全体行政人员的行政行为。由于几千年的封建社会的影响，行政部门和行政人员的法制观念相当薄弱，“政府要守法”、“民可告官”这些观念与几千年的封建社会的吏治观念大相径庭。①因而，应该强化行政管理体制的法制规范约束机制，既要强化这方面的“硬件”建设，又要强化这方面的“软件”建设。“硬件”建设主要是指制定并完善规范行政行为的法律、法规，使行政行为有法可依。同时要加大对己颁布实施的有关法律、法规的执法力度，做到对行政机关执法必严、违法必究。如当前在《行政诉讼法》的执行中，就存在着执法不严、违法不究的问题，民要告官仍存在着重重阻力和困难。“软件”建设主要是指强化行政机关和行政人员的社会主义法制观念，强化依法行政意识，明确社会主义国家的法律是人民意志的集中表现，对于任何政党机关、团体和个人，都具有同等的规范约束力，而且行政机关更应模范地依法行政，起表率作用。

2、监督规范约束机制

行政管理体制的监督规范约束机制，首先来自各级权力机关的监督。各级人民代表大会及其常务委员会，受人民的委托，代表人民群众行使宪法和法律赋予的权力，监督各级一府两院，听取和审查一府两院的工作报告，对一府两院的工作提出质询，组织人大代表视察工作。加强各级权力机关对各级政府和执法部门的监督规范约束机制，会有力推动行政机关和执法部门在法制的轨道上有序地规范地运行，促进政治、经济、社会生活的民主化和法制化，防止行政机关和执法部门出现不符合法律规范的行为以及侵犯、妨害人民群众利益的行为。

监督规范约束机制还包括行政监察和审计监督。行政监察是指对各级行政机关及其工作人员执行法律、法规、政策和决定、指令的情况及违法违纪行为进行监察，严肃政纪，搞好政风，规范行政机关的行政行为。对各级政府及行政执法部门的审计监督是整个审计监督的重要组成部分，这方面的审计监督主要包括对各级政府的财政审计，对财政预算执行的审计，对国家各种专项资金的审计，对各级政府的固定资金投资的审计，对行政机关财务收支的审计，对财税部门理财行为的监督，以及对领导干部离任的审计等，以维护国家财经纪律，改进财政预算的客观调控和管理，提高各类资金的使用效率，规范政府和行政执法机关的财经行为，防止侵占挪用、乱收费、乱摊派、乱罚款以及为小团体和个人谋私利等现象的发生。我国审计制度和机构是在改革开放中新建的，时间不长，需进一步强化和完善。

我国行政管理体制的监督规范约束机制的基础，还是要归结于广大人民群众的民主监督规范约束机制。权力机关的监督、行政监察监督、审计监督从根本上来说，也是代表人民监督，但毕竟是人民通过中介进行的间接监督。这里讲的人民群众的民主监督，则指人民群众直接行使民主监督权的直接监督。这种直接民主监督，一是群众的社会舆论监督，人民群众通过大众传播媒介(报刊、广播、电视等)，对政府及其各部门的工作提出意见和建议，对工作中的失误提出批评，对违法违纪行为进行曝光。二是人民来信来访，向各级政府的部门，对政府及其部门和工作人员以来信或直接来访的形式，提出意见、检举、申诉等。各级领导干部也可建立接待日制度，直接接待群众，听取群众的意见。三是群众举报，群众利用各级政府和部门设立的举报站、举报箱、举报电话，对行政机关、执法机关及其工作人员违法违纪问题，进行揭发、检举。人民群众的直接的民主监督形成了对我国管理体制的最广泛的监督规范约束机制，督促行政管理遵照法律规范，依照国家的方针、政策，按照行政纪律，尊重人民群众的意愿，有序而规范地运行。

3、信用规范约束机制

在市场经济体制下，信用不但成为经济关系中的一种普遍的规范约束机制，而且也拓展到行政行为规范运行之中。我国在过去一段时间，由于排斥商品经.济，市场机制受到限制，信用机制也未发展起来，社会缺乏系统化的信用管理体系，人们的信用意识淡薄，契约、合同等信用形式未被很好运用，信用的规范约束不强。随着向市场经济体制转轨，人们在经济交往中的信用意识逐渐强化，契约、合同等信用形式逐步发展了起来，经济运行中的信用规范约束机制正在形成，并产生越来越广泛和重要的作用。与经济运行中的这种机制相适应，行政管轰体制中也开始采用信用规范约束手段，女口对政府和各部门的领导人实行目标责任管理，签订目标责任书，在到期时由上级检查验收，实现目标任务者给予奖励，未实现目标任务者给予惩罚。在专业管理如科技管理中，也可采取合同信用形式，如农业科技承包合同等。由于我国未经历社会经济信用关系普通发展的历史阶段，在行政管理行为中，信用规范约束极为薄弱，需强化行政管理的信用规范约束机制。

(三)强化廉政监督机制

本来行政管理规范约束机制中应包括廉政机制，但考虑到反腐倡廉是当前国家政治生活中的一件大事，是人民群众最为关切的社会热点，关系到党群关系、政群关系、干群关系，关系到民心的向背，故而专题进行研究。

一个廉洁的政府，是社会主义制度所要求的，是我国政府为人民服务的根本宗旨所决定的，本来是顺理成章之事，是我国行政管理体制必然具备的根本特征和运行机制。而今天特别强调需强化廉洁机制，是由于我国历史传统背景与当前实行市场经济体制的特殊的历史条件这些因素的作用。我国长期处于封建社会，封建社会统治阶级的腐败作风，对社会影响甚深。加之，商品经济发展到一定阶段，便会产生货币拜物教，货币在人们心目中似乎成了无所不能的崇拜偶像，拜金主义思想逐渐滋生起来，我国近年来向市场经济转轨，货币拜物教、拜金主义思想的滋生，腐败之风的侵袭，是不争的事实。因而，今大强调强化行政管理体制的廉政机制，就具有极强的现实意义。

强化我国行政管理体制的廉政机制。需从以下两个方面入手。

1、强化他律康政机制

所谓“他律”廉政机制，是指在行政行为主体外部以强制性的方式或者以其他社会主体施加的方式，促使行政行为主体按廉政规范运作。他律廉政机制中也同样包含了前述规范约束机制中的法律机制、监督机制等，不再赘述。这里，从另外一个角度，即他律廉政机制中的治标机制与治本机制两个方面探讨强化他律廉政机制的措施。

反腐倡廉应该标本廉治，综合治理。治标主要是运用法制和政纪手段，严厉责处腐败，惩治腐败，遏制腐败;治本，主要是在体制、机制、政策、制度、教育方面加以完善，从源头上堵塞腐败发生的漏洞，减少和滋生的条件，预防腐败的发生。当前在治标廉政机制方面，主要需解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。而解决这一问题的关键，又在于首先解决好执法部门存在的不秉公执法、循私枉法、以执法权谋私等腐败问题，首先要搞好执法部门的自身廉政建设。这样才能真正运用法制手段，严肃惩处各种腐败分子。

廉政的治标机制固属重要，可以对腐败分子发挥法制的威慑作用。但是，强化他律廉政机制中的治本机制，则尤为重要。为什么有些腐败现象惩而复生，反复性很大，就是治本机制还不完善。需要从制度建设等方面强化治本的他律机制，从源头上解决腐败问题。如中央制定实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》等制度，都着眼于从源头上堵塞领导干部、权钱交易等腐败现象产生的漏洞，从治本方面强化对领导干部

廉政的他律机制，防患于未然。又如中央最近决定，政法机关部门一律不得再从事经商活动，这些部门及其所属单位办的各种经营性公司，要认真进行清理，这些公司与政法机关要尽快脱钩。这是保证政法机关廉洁奉公、公正执法的一项重大的体制改革和制度建设。政法机关肩负着维护宪法和法律尊严、维护社会秩序、保障公民合法权益的重大职责。而政法机关经营办企业，是政法机关发生种种腐败现象的一个根源，会在经商谋利与公平执法之间发生矛盾。如有的利用政法部门的权力，违反公平交易、正当竞争的原则，搞垄断性经营，与民争

利;有的违反国家经济法规，走私贩私，牟取非法暴利等，不但干扰了正常的经济秩序，而且造成了恶劣的政治影响，严重损伤了政法部门的形象。又如决定在公检法和工商行政管理部门实行“行政性收费和罚没收入收支两条线”，也是从体制和制度方面防止执法机关腐败现象滋生、强化廉政的他律治本机制的重要举措。应该看出，我们在反腐倡廉的治本方面，在强化廉政他律治本机制方面，还需要进一步健全和完善。

2、强化自律廉政机制

所谓“自律”廉政机制，是指行政行为主体自觉、主动、积极地按廉政要求规范自己的行为。

在自律廉政机制方面，最重要的是培育行政机关和公务员的职业伦理道德，形成有中国特色的现代行政管理伦理道德，而且首先应形成和培育廉政伦理道德。构建有中国特色的现代廉政伦理道德规范。

第一、要树立正确的理想信念。应以我国社会主义制度的本质要求与马克思主义为指导，必须把为人民服务、保护人民的合法权益、为人民谋利益，作为廉政伦理道德的核心。这样，才能摆正政府、公务员与人民群众的关系，才能摆正小团体利益、个人利益与人民群众利益的关系。只有摆正了这种关系，才会具有人民公仆的意识，才能不滥用人民赋予的为人民服务、为社会服务的权力，才一能不会在个人合法收入之外去侵吞国家和人民的资财。这是一种建立在社会主义的人生观、价值观、政治观基础之上的廉政伦理道德，是一种高境界的廉

政伦理道德。这是我们区别于其他社会制度下廉政伦理道德的最重要的准则。

第二、要树立正确的义利观。谈义利观，首先得弄清“义”这一道德内涵。“义”是中国传统道德体系中的一个重要范畴，虽然诸子百家以及各个朝代对“义”有不同的解说，但一般而言，“义”的内涵可概括为公正无私、行为端正、扬善耻恶、处事合乎理。义与利的关系是中国伦理道德史上长期讨论的话题，我们在这里不去赘述。总的来说，占主导地位的义利观是:先义而后利，将“义”作为取舍利的标准，如“义然后取”(《论语》);“先义而后利者荣，先利而后义者辱”(《荀子》)。如果个人私利违背了“义”的规范，则提倡舍利取义，以至“舍生而取义”(《孟子》)。我们今天要的新的义利观在继承传统义利观的精华的基础上，应具备新的时代内涵。今天我们讲“义”，除了吸取传统“义”的内涵的积极意义之外，应该将“义”提到社会主义道德的高度去认识，这就是同志提出的我们做人的标准是:“一个有益于人民的人”，要把是否有益于人民作为我们做人处事的最高标准，有益于人民的事就干，不利于人民的事就不干。古代也把“义”作为处事的标准，所谓“义者，宜也”(《礼记》)，也就是说，义就是应当的、合理的。但那时候不可能把是否有益于人民作为衡量适宜不适宜、合理不合理的最高标准。当然，马克思主义的义利观，并不排斥个人应该获得的合理的利益，不能把义与利对立起来，应该是义利统一观。但这种统一关系，是建立在个人利益、小团体利益必须服从人民的利益、国家的利益的基础之上，应该在维护人民的权益、为人民谋福利之中去实现个人的合理的利益。

第三、要树立正确的权力观。今天之所以要强调树立正确的权力观，是由于在现实生活中，滥用权力、、权钱交易等腐败现象屡见不鲜，有的己到了骇人听闻的地步。在这些人的心目中，权力成了谋取私利的最有力的工具，如果说他们认为“钱能通神”，那么，在他们手中，“权又通钱”，因而认为“权更能通神”。无怪乎登门买官者有之，买官到手后，大搞权钱交易者更有之。当今中国社会最富的群体中，有不少是用权取得非法收入而暴富的。有无正确的权力观，己成为关系到能否坚持廉政的关键。不论是我国的各级权力机关、行

政机关、执法机关，其权力都是人民赋予的，是执行人民的意志，而且行使职能与权力的目的是维护人民的权益，为人民服务，为人民谋福利。将人民赋予的权力，作为损害人民利益、谋取私利的工具，，搞权钱交易，人民应该而且必然要从这些人手中剥夺其权力，让权力的运行回归到正确的轨道上来，而、滥用权力者，也必然要受到反映人民意志的法律的制裁。

第四、应批判地继承我国传统的廉政美德。在这方面有着值得借鉴、吸取和发扬的丰富的遗产。我国传统廉政伦理道德有如下一些主要的内涵:第一，对“廉”的界定。认为廉是轻淡资财、重视道义的大节问题，如“所谓廉者，必生死之命也，轻恬资财也”(《韩非子》);“故临大利而不易其义，可谓廉矣”(《吕氏春秋》)。还认为廉是从政的根本，是考察官吏的最高标准，如晏子认为“廉者，政之本也。”又如《周礼·天官》判断官吏的六条标准是:廉善(即清廉而政绩优异)、廉能(即廉洁而有才能)、廉敬(即清廉而敬业)、廉正(即廉洁正直)、

廉法(即清廉守法)和廉辨(即廉正而明辨是非)，六条标准都冠之以“廉”，也就是说，廉是判断官吏的六条标准的核心、灵魂。有的著述中还对廉提出了具体的规范要求，如“尚廉，谓甘一心淡薄，绝意纷华，不纳苞直，不受贿赂，门无请渴，身远嫌疑，饮食宴会，稍以非义，皆谢却之。”(徐元瑞:《史学指南》)第二，将廉政提到关系国家安危、政令能否贯彻执行的高度去认识。如管子认为廉政是立国的“四维”之一，四维绝则国覆灭。孔子说过:“其身正，不令而行;其身不正，虽令不行。”这些关于廉政伦理道德的论述，对于今天我们构建有中国特色的现代廉政伦理道德规范都有借鉴、继承的价值。

(四)强化协调指导机制

我国新的行政管理体制应该是运转协调的体制，防止和消除政令不畅、各自为政、扯皮推诱等妨碍协调运转的现象。为此，需要从以下几个方面强化协调指导机制。

第一、强化纵向协调指导机制

纵向协调机制，是指上下级之间、上下级对口部门之间的协调机制。

要强化纵向协调指导机制，从我国的实际出发，首要的是按照权责一致的原则，将集权与适度分权结合起来，一方面又必须贯彻下级服从上级、全国服从中央的原则，保证政令的统一、通畅的执行，保证国家规划、计划、政策以及各项宏观决策的实现:一方面又要充调动和发挥各个地区、下级部门的积极性和创造性，改革计划经济体制下那种高度集中统一、过分集权的状况，使各地区、各下级部门在自己职责范围之内，从本地区、本部门的实际出发，制定相应的计划、政策，采取相应的措施，解决、处理本地区、本部门所管理的事宜。这就需要根据各级地方政府、各下级部门的职责，下放相应的权力，改变职责与权力不符、有职无权、有责无权的状况，以减少和消除事无巨细都向上级请示、依赖上级、上交矛盾等现象，使各级政府和各个部门的工作都具有活力和创造性，使得中央和各级地方政府之间、各对口的上下级部门之间处于协调运转的状态。

第二、强化横向协调指导机制

横向协调指导机制，是指同级政府之间、同级政府各部门之间的协调指导机制。强化横向协调指导机制，首要的则是科学合理地界定各级政府、各部门的职能与相应的权限，做到职能界线分明，责权分工明确，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服职权不清、政出多门、多头管理、互相推i}扯皮或互争权力等弊端，以免导致横向关系之间经常出现摩擦、不能协调运转的现象发生。

第三，强化各方协同运作机制。

以现代化信息手段，及时调节上下左右各行政行为主体之间的协同运作机制。

行政管理是一个社会系统，在这个系统之中，系统整体与系统各要素之间、系统内部各个要素之间，都存在着相互联系、相互作用、相互制约的关系。行政管理系统的整体功能，依存于整体中各个要素合乎规律的相互结合、相互作用的关系之中。这就要求从系统整体功能的角度经常观察系统与各要素之间以及各个要素相互之间的运行状况与关系，在动态中协调整体与部分、部分与部分的运作与关系。

要在动态中及时调节行政管理系统整体与部分、部分与部分之间的关系，化解各种影响协调运转的因素，需要充分运用现代化的信息手段。特别在今天知识经济社会条件下，办公信息化、办公家庭化正在成为现实，就是一个部门之内的行政活动，也离不开信息网络。各级政府、各个部门从决策到执行以至执行结果的反馈，都得*信息的收集、储存、处理、传输和应用。特别在各级政府和各个部门行使行政职能过程中，上下左右之间更需经常交流信息，及时协调处理在相互关系中出现的问题，及时消化解决妨碍各行政行为主体之间协调运转的因素，调节各行政行为主体之间的关系和各自的行政行为，使整个行政管理系统经常处于协调运转的最佳状态。

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行政体制篇6

一、行政强制执行概述

行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。

1、行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行确定的行政义务为前提。这种不履行在主观上形态为故意，内容上包括从事法律禁止的行为或不履行规定的义务两种行为模式，在客观上表现为没有充分及时履行。没有充分及时履行，是指义务人已超过履行期限未能及时履行，或者虽已开始履行，但在期限到来时未能履行完毕，处于不完全不充分的状态。

2、行政强制执行的范围以已经生效的具体行政行为所确定的义务为前提，不能超过当事人所承担的行政义务范围。

3、行政强制执行是由人民法院或行政机关对行政相对人实施的强制执行行为，以行政主体和法院为执行主体。

4、行政强制执行以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。

5、行政强制执行具有严格程序性特征。

6、行政强制执行的目的是迫使义务人履行义务或者达到义务被履行的同一状态。

二、行政强制执行的原则

（一）先动员后强制的原则。在强制执行前，国家机关应当进行督促教育，动员义务人自己主动履行。如果当事人履行了义务，则不再实施行政强制执行。例如法院在发出执行通知书后，如义务人在通知规定的期限前自动履行了义务，则不再予以强制执行。这一原则对于确定强制执行的必要性具有重要意义。

（二）优先选择轻微方式的原则。如果有两个以上的强制措施均可达到执行目的时，应当遵循由弱到强的选择顺序，而不得首先使用最为严厉的措施。因为任何强制措施的实施，都会涉及相对人的自身权益，基于保护人权的考虑，在保证目的实现的基础上，应当优先选择干涉程度最轻的方式。

三、行政强制执行的特点

我国行政强制执行，以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。

（一）以申请人民法院强制执行为原则。行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如其未经法律授权，则需申请人民法院强制执行。该申请不需要经过诉讼程序，比诉讼效率高。但申请也需要经法院的审查，裁定准予强制执行后，原行政强制决定才能成为司法强制决定，法院才可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须对具体行政行为进行合法性审查。经审查合法，交由法院实施司法强制；经审查不合法，则不予受理或予以驳回。

（二）以行政机关自行强制执行为例外。例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律明确规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。从现有立法的情况看，只有那些属于专业性、技术性较强的强制执行事项，法律才授予行政机关。而对带有普遍性的强制执行权，如强制划拨、强制拍卖财产等，控制极严，法律只授权个别行政机关。

四、行政强制执行的方式

依执法人是否可以采取替代方式实现法定义务人履行其义务的目的为标准，行政强制执行可以划分为直接执行和间接执行。间接执行包括代履行和执行罚。

（一）直接强制。直接强制是行政机关直接对义务人的人身或财产采取强制措施，以实现行政法义务的制度。它的适用条件是使用间接强制难以达到义务履行目的、无法采用或没有必要采用间接强制的情形。直接强制既利于直接有效地实现行政目的，又易于造成对公民合法权益的损害和冲击。因此，在使用直接强制时必须慎重，严格的按规定的条件执行：（1）行政机关实施直接强制执行的权力必须有明确法律授权。没有法律明确授权的，行政机关必须申请人民法院审查后强制执行，而不得自行执行。（2）直接强制执行必须严格贯彻适度原则，重视保障人权，以实现义务人应承担的义务为限，不能无端扩大，不能给义务人的人身和财产造成超过其应承担义务的范围。（3）应当对直接强制执行的条件和程序作出严格、明确的规定。

直接强制按其内容还可分为对人身的强制、对行为的强制和对财物的强制。

（二）代履行。代履行是指义务人逾期不履行行政法义务，由他人代为履行可以达到相同目的的，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度。代履行主要适用于该行政法义务属于可以由他人代替履行的作为义务，如排除障碍、强制拆除等。对于不能由他人替代的义务和不作为义务，特别是与人身有关的义务，不适用代履行。由此可以看出代履行具有以下几个实施条件：（1）存在相对人逾期不履行行政法上既定义务的事实。2）该义务是可以由他人代为履行的作为义务。（3）该义务必须是代履行后能达到与相对人亲自履行义务同一状态的义务。（4）应当由义务人承担必要的实施费用。

（三）执行罚。执行罚是指义务人逾期不履行行政法义务，由行政机关迫使义务人缴纳强制金以促使其履行义务的强制执行制度。执行罚主要适用于当事人不履行不作为义务、不可由他人替代的义务，如特定物的给付义务或者与人身有关的义务等。执行罚不是行政处罚。虽然其具有罚的外型和功能，但他们在性质、目的、原则等方面都有比较明显的区别。首先，行政处罚本质上属于制裁性法律责任，仅限于设定新的义务；执行罚属于强制性法律责任，是以设定新的义务的办法来促使当事人履行既定的义务；其次，行政处罚的目的在于制裁，通过制裁给当事人以违法教育，着眼点在于过去已经发生的违法行为；执行罚的目的则在于促使义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态，其着眼点在于将来义务内容的实现；再次，行政处罚以“一事不再罚”为原则，一般对一次违法行为只惩罚一次；而执行罚的最终目的在于义务的履行，因而执行罚可以多次适用，直至义务人履行义务为止。

以行政强制执行的对象作区分，行政强制执行可以分为以下三类：一是对人身自由的限制，包括保护性约束、立即拘留、强制扣留、强制搜查、强制隔离、强制治疗、现场管制、强制驱散等；二是对财产的处置，主要是对财产的封查、扣押和冻结，对财物的使用、扣划、对财物使用的加以限制等等；三是对住宅场所私有权利的合法干涉。执法人员在确有必要进入私人住宅，不进入住宅可能会对公民的生命、人身、财物造成迫切危害时或严重后果时可即时进入。但不管怎么样，以上各种行为方式都必须有明确的法律授权。

以行政强制执行内容的性质做区分，可分为：1.执行性强制执行，如罚没款项的强制扣划；2.制裁性强制执行，如公安机关对作案工具的收缴；3.检查性强制执行，如计量管理机关对计量产品的控制检查；4.预防性强制执行，如卫生主管部门对传染病流行的强制预防、强制隔离；5.制止性强制执行，如交通管理部门对违反交通规则的车辆或行人的强制制止；6.保护性强制执行，如公安机关对酗酒者的保护；7.教育性强制执行，如有关机关对卖淫妇女和嫖客的收容审查；8.保全性强制执行，如有关机关对违法嫌疑人财产的扣押、查封、冻结。

五、行政强制执行与行政处罚的区别

行政强制执行与行政处罚在现象上比较类似，但二者的本质是有根本区别的。它们的相同点在于，都是由于当事人不履行法定义务所引起的法律后果。但当事人不履行法定义务时还可分为以下两种情况，一种是，此法定义务必须达到履行状态，而当事人拒不履行，因此必须由有权机关采取措施来强制当事人履行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须由有关机关强迫当事人履行；另一种情况是，此法定义务未及时履行时，已不具备继续履行的可能性，故此时已不能采取措施来强迫当事人履行该义务，而只能采取措施让当事人担负违法后果，使其记取教训，增加守法意识，如常见的违反交通规则，闯红灯，此时只能对当事人予以批评教训，或科以罚款，使其提高认识，以后遵守交通规则，而不可能要求当事人重新履行。由上述可见，第一种情况即是行政强制执行的适用范围，在性质上要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务；而第二种情况则是行政处罚的适用范围，即要对不履行义务的当事人科处新的义务，而不必，也不能再履行原义务。这是区分行政强制执行与行政处罚的理论界线。值得注意的是，行政强制执行中的代执行和执行罚虽然也对当事人科以新的义务，但采取这种措施的目的，是为了强迫当事人履行原行政义务，并不是以实现新的义务为目标，也就是说，原义务还必须履行，这和行政处罚不必再履行原义务是有根本不同的。在立法过程中，必须根据违法行为的自身性质决定适用哪一种方式。比如，计划生育案件，在有关当事人违法超生的情况下，当地主管机关人口和计划生育委员会就只能采取行政处罚的方式决定给予行政处罚，而不能适用行政强制执行，这是由该违法行为的自身特点决定的。

此外，行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。

六、行政强制执行现状探讨

（一）行政强制执行法律不够完备，程序不够健全。行政强制执行，必须具有法律层面上的严格的程序规定。而我国立法中对于行政强制执行的程序没有统一完整的规定，从而不仅使行政强制执行在司法实践中遇到许多问题和困难，而且也易于造成违法执行与不当执行行为，从而侵犯相对人的合法权益。行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，在现实生活中行政强制执行对公民的人身权、财产权具有直接影响。现行体制下，不管是行政机关，还是人民法院，强制执行手段都不够完整，缺乏必要的力度和威慑力，往往难以达到迫使相对人履行义务的目的。新的民诉法出台后，关于人民法院强制执行这一块，有了较大的改善，比如，对于有履行能力而拒绝履行法定义务的当事人，只要符合条件，可以多次拘留，而不再出现以前对相对人拘留一次后，相对人仍不履行义务，此时法院再无有效措施可实施的尴尬局面。而在行政机关的自行强制执行方面，有关立法还殛需加强。

（二）当前行政强制执行制度，既影响行政效率，又加重法院的任务。在以法院为主导的行政强制执行模式下，大多数行政机关自身没有强制执行权，其作出的生效的具体行政行为在相对人不自觉履行时，必须申请人民法院强制执行。而由人民法院进行行政强制执行，存在诸多不利因素。（1）人民法院的审判任务和执行任务十分繁重，而人力、物力、财力有限。（2）人民法院对有关行政管理的专业性和程序性不熟悉。（3）申请人民法院强制执行，程序相对较多，时间较长。（4）行政机关作出的决定，还必须由法院审查后才能强制执行，这在客观上影响了行政管理的连续性和行政机关的权威性，降低了当事人对行政机关的信赖度，不利于公共利益和社会秩序的有效维护（5）当前社会“执行难”现象的产生，与法院的行政强制执行困难具有一定联系。

（三）法院与行政机关之间，各行政机关之间权限划分不明。一方面，行政执法机构多，行政执法权分散；另一方面，部门之间职权交叉重复，执法效率低，不仅容易造成执法扰民，也容易滋生腐败。因此，必须从立法着手，明确法院与行政机关之间、及各行政机关之间的行政强制权的划分，建立以行政机关为主导，以人民法院强制执行为必要辅助的强制执行制度。人民法院的主要职能是审判职能，由其承担行政强制执行权应当具有相当必要性，即除非必要，否则应当由行政机关承担行政强制执行权。这里分权的原则，可以考虑以强制执行行为本身的特点为标准，如一般性、普遍性执行行为，应交由行政机关负责执行；涉及专业性、技术性较强，由法院执行比较困难，而行政机关执行较为有利的，亦由法律授权行政机关执行。而法律后果比较严重、在法律层面上意义较大的，可以由法院强制执行。具体如涉及人身自由的强制执行，就应极为慎重，须先经法院审查，审查同意后再进入强制执行程序。同时，应注重建立行政强制执行的监督保障机制和舆论监督机制，一方面注重为行政强制执行的顺利进行创造条件可，打好基础，另一方面，坚持公开、公正、公平的执行原则，主动接受有关方面和人民大众的监督，化解当事人和案外人的疑虑。这样既可有效减轻人民法院的执行任务，又保障和促进了行政机关执行权，有利于提高执行效率。

（四）行政强制执行队伍有待加强。行政强制执行，是依法行政的重要组成部分，高度体现法律和政府的权威性，直接影响到政府和法院在人民群众中的形象。因此，强制执行队伍，必须具有相应的比较高的素质和能力。但是，在社会实践中，在当前的行政执法队伍中，可以说，还有相当一部分人，未受过统一的、系统的、正规的专业培训，缺乏对专业知识的认识，导致执法能力不高，整体素质低下，尤其是还存在行政执法的“临时工”现象，不仅法律意思淡薄，而且欠缺责任感，往往在具体执法过程中态度蛮横，作风粗暴，有意无意的侵害了社会大众的权益，甚至是打着执法的幌子乱执法，乱摊派，徇私枉法、吃拿卡要、中饱私囊，严重影响了国家机关的形象，给行政强制执行带来不利的社会舆论环境。

行政体制篇7

当代有一个时间界线。就行政体制改革来说是指从70年代末、80年代初至今，其标志是79年撒切尔夫人上台执政，成了推动行政体制改革的先驱。82年里根在美国上台后也大力推行行政体制的市场化改革，使行政体制改革进一步深入扩展开来，

1、当代行政体制改革有四个特点

(1)当代行政体制改革具有普遍性、广泛性、激进性和前所未有性。普遍是指几乎所有的国家都卷入返个浪潮中。都在进行改革，这个改革是大刀阔斧进行的。即使行政管理体制运作很好的国家也在进行改革，如日本。广泛是指改革内容和改革的涉及面非常广泛。激进是指改革体现了根本的方向性弼整，所以也有人把当代的行政体制改革称为“政府重组”或“政府再造”。

(2)当代行政体制改革与以前的行政体制改革在改革的总方向上相反。以前的行政体制改革总方向是政府职能、责任的膨胀，随着这种膨胀政府规模也开始膨胀。而当代行政体制改革总方向却是政府的退缩和市场的回归。撒切尔称之为政府战线的全方位退却。里根在进行行政体制改革时有两句名言：“政府不能解决问题，反而它本身才是问题”，“让政府不再骑在我们头上，让政府的手远离我们的钱包”。

(3)当代行政体制改革以市场化为取向，塑造企业型政府，具有超越意识形态的特征。即不论什么形态的国家，不论什么倾向的党派、不论什么经济水平都在进行世界范围内趋同的改革，所有改革的方向都有些雷同，所有政党都有向右倾的转制趋势。比如英国工党过去讲求信奉共产主义、公有制，堀在的中已经没有了这一规定，布莱尔上台后撒切尔执政时期出售的国有企业全部都没有收回，而且还新卖了很多企业，目前正在研究邮政如何市场化，他的施政方针跟撒切尔没有多大的区别，所以现在有人把布莱尔称为布撒切尔。

(4)当代行政体制改革处于特殊历史时期，因此意义非同一般。目前正处于社会转型期，即从工业社会向后工业社会转变。知识经济、全球化、一体化、信息化是转型的标志。所以当代行政体制改革肩负的使命与过去的改革不同。过去的改革只是调整：当代除了调整还要探讨适应未来的管理体制，具有划时代的意义。

2、当代行政体制改革的动因，也就是推动改革的力量

(1)当前的国际环境发生了很大的变化，如知识经济的出现、信息化社会的出现、全球化速度加剧，等等。各国为适应环境迎接挑战必须改变，必须使自己国家在各方面与国际接轨，必须相应的修改国内原有的法律、行为方式。一个国家的竞争力水平在很大程度上依赖于国内企业的竞争力水平，在国际竞争加剧的情况下，企业要有竞争力，政府的管理必须跟上，如果政府没有提供好的环境，企业不可能得到发展。大家都知道比尔?盖茨从大学中途退学后只用20年的时间就成为了世界上最富有的人，他成功的原因当然有很多了，但其中一个很重要的原因就在于美国社会给他提供了这个环境，如果换在我国的环境下他就不可能取得那样大的成功了。所以为了增强企业的竞争力。进而增强国家竞争力，政府管理的改革势在必行。此外在国际化的条件下，政府改革本身具有传播效应，所有的信息都实现了全球化，老百姓通过报纸、电视、广播、网络可以很及时、准确的了解外国政府的管理动向，会根据外国政府的行为向本国政府提出相应的改革要求。而政治家们为了获得老百姓的支持电会有相同的改革意向。这些力量都能推动改革的进行。

(2)行政体制的国内环境已经发生了变化，老百姓对政府的期望、要求提高。用美国政府的话说：“老百姓希望政府工作得更好，花钱更少。”在这种情况下政府只有通过改革自身才能适应老百姓对政府日益提高的期望和要求。私营部门为了在高度竞争下求得生存，在管理和提供的服务上有非常大的改进，他们的改进与政府提供服务的不好形成对比，所以老百姓强烈要求政府进行改革。

(3)政府自身面临的困境迫使它采取改革措施，这是改革内在的主要动因。当代政府面临了三大危机：财政危机、管理危机、信任危机。

财政危机尾指每国政府都感到入不敷出。所以有学者称当代改革为财政驱动的政府改革。老百姓越来越抵制政府的收费，“让政府的手远离我们的钱包”，在财政收入有限，支出又很大的情况下，政府只有以改革内部管理，提高效率来降低成本。

管理危机本来可以通过强化对政府的管理来解决，但政府非常庞大，所以最难管理。全球最大的企业是通用公司，它的所有员工加起来才14万左右，可中国政府的工作人员有700万。要管理好这么庞大的人群是非常困难的。而且政府的目标也很多，公务员的身份具有两重性，既是领导者的下属也是他们的选民，领导者为了获得他们的支持以便在下次的选举中获胜，在对他们的管理上有时候会遇到两难境地。

由管理危机导致了老百姓对政府的不满、不信任，从而引发了信任危机。

二、当代行政体制改革的方向和指导理论新晨

当代行政体制改革有2个方向：第

一、市场化和社会化。改革着眼于处理政府与市场、政府与社会的关系，实现政府的退却。这个方向背后的逻辑很简单：政府目前面临困难的原因在于管理的事情太多了，所以要退却，集中力量抓好重要的事情。第

二、政府内部管理改革，提高工作效率。

当代行政体制改革以公共选择及其相关理论和管理主义理论为指导理论。

1、公共选择及其相关理论。探讨了政府在与市场的关系上应该怎么做，政府为什么应该退却

公共选择理论将理性经济人假设用到政治领域。过去人们都认为“无商不奸”，搞经济活动的人是自私自利的，而政府官员是公职，所以不是理性经济人。但公共选择理论认为政府官员也是，并由此发展出了市场论和政治家行为动机理论。具体来说就是认为社会中存在两个市场，一个是经济市场，另一个是政治市场：在经济市场中进行服务、商品的交易，交易媒介是货币。在政治市场中交易的主体是政治家和选民，内容是权力和福利，媒介是选票。政治家通过管理国家给老百姓一些福利。以此获得老百姓的支持。在两个市场上主体的行为目标是不同的。在经济市场上，作为生产者追求利润最大化，消费者追求在有效约束下的效用最大化；在政治市场中，政治家追求权力最大化，老百姓追求福利最大化。这就产生了一个问题：如果一个政策有利于百

行政体制篇8

行政体制改革关键是转变政府职能中央确定行政体制改革指导思想、基本原则和目标

新华网北京3月4日电加快行政管理体制改革，建设服务型政府，这是党的***做出的重要战略部署。党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，确立了我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则，确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务，确立了组织实施这项重大改革的具体要求。《意见》把行政管理体制改革放在改革开放和经济社会发展的全局中通盘考虑、总体谋划，在广泛征求意见中集思广益、科学论证，具有长远的指导意义和现实意义。

在我国改革开放的关键时期，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革，是我们党带领人民进一步深化改革的重要战略步骤，体现了我国政治体制改革的根本要求。《意见》立足改革开放和社会主义现代化建设的新形势和新任务，认真分析了我国行政管理体制存在的问题，明确了在新的起点上深化改革的方向和要求，突出重点，统筹兼顾，既有较强的现实针对性，也有较强的可操作性；既体现了改革的前瞻性、创造性，也注重改革的连续性、系统性，表明了我们党加快行政管理体制改革的坚定意志，展现了积极稳妥、循序渐进的科学精神。

作为政治体制改革的重要内容，行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是我国全面改革的重要组成部分，必须随着改革开放和社会主义现代化建设的发展不断推进。党的十一届三中全会以来，我们党不断推进行政管理体制改革，在转变政府职能、优化政治组织结构、推进决策科学化民主化、加强依法行政、健全行政管理体制机制、推动反腐倡廉建设等方面取得了明显成效，积累了宝贵经验，政府职能得到很大转变，行政机构和人员得到优化精简。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。

站在全面建设小康社会新的历史起点，面对新形势新任务，现行行政管理体制依然存在一些不相适应的地方，深化改革势在必行。只有不断深化行政管理体制改革，才能构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，更好地贯彻落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展；才能建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，更好地落实以人为本的执政理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会和谐；才能形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战，为深化改革、扩大开放创造良好的环境。

当前，我国经济社会发展势头良好，人民生活明显改善，社会各方面对推进行政管理体制改革要求迫切，这为深化行政管理体制改革创造了有利条件。面对时展的新要求和人民群众的新期待，我们必须抓住当前的有利时机，紧紧抓住转变政府职能这个核心，着力优化政府组织机构和完善行政运行机制，突出加强依法行政和制度建设，坚定不移地把行政管理体制改革推向前进。

行政体制篇9

内容提要:我国行政审判体制不仅缺乏独立性，也未顾及行政诉讼的专业性要求；建立行政法院，改革行政审判体制既可弥补行政诉讼专业性的不足，也有利于提升行政审判机关的独立地位；这同时构成推动司法体制改革、促进司法机关整体实现独立的必要策略选择。

现行司法体制严重影响司法公正和独立，但对于不同类型的案件、在不同的审判领域，由于相关变量的制约，这种影响不尽相同。为更深入、具体地认识不同司法领域对体制的实际要求和相关制约因素，需要对不同审判领域对司法体制的要求进行类型化的讨论。这种类型化分析的具体结论，或许有助于我们在一般了解司法体制的基础上认识其表现形式的复杂性，摆脱在改革思路及方案设计上泛泛而谈的误区，从而为全面推进司法体制改革提供一个适当而可能的突破口。以下就行政审判对司法公正与独立的特殊要求出发，分析建构行政法院型的行政审判体制对于司法体制改革的意义以及关于行政法院的一些具体构想。

一、行政审判对司法体制的一般要求

（一）司法独立是行政诉讼有效运行的基本条件

行政诉讼是司法机关以诉讼方式解决行政争议的法律制度，它将行政争议蕴含的公民权利与国家权力之间的矛盾纳入和平的司法程序理性解决，化解和渲泄了公民等因行政权不法行使产生的怨恨和不满，有效维护、回复了正常的社会、法律秩序，既是对公民权益的救济手段，又是国家权力对其合法性的自我回复机制。行政诉讼的发达程度是衡量一国法治发达程度与社会文明程度的重要标尺。Www.133229.COm出于公正解决行政纠纷这一基本目的考虑，司法独立是行政诉讼作为一种诉讼制度的基本要求。

行政诉讼的基础是立法权和司法权尤其是后者对行政权的制约，权力分立或分工和司法独立构成其制度基石。因为只有在立法和行政分离后，才可能以国家的立法来制约国家的行政，才可能由独立的司法机关以国家法律为依据来审查行政活动的合法性。在专制集权统治下，不仅在观念上任何符合国家利益这一目的性的活动也必然符合法律，而且在实践中，专制统治者作为行政首脑在偏离法律时，以立法主体的身份随时可以为此而更改法律，使得不可能作为行政行为的行为倒作为立法行为而具有效力。[1]司法机关的审查更是无从谈起。就运行机制而言，司法独立状况制约着行政诉讼的运行，独立而有权威的司法机关是行政诉讼正常运行的必要条件。

从实证角度分析，各国行政诉讼的形成与发展，因所处历史背景及社会政治基础不同呈现不同的形态，早期深受“行政制度”的影响，晚近则为法治主义及人权保障左右。[2]在这一制度变迁过程中，司法权对行政权的制约或监督始终是其运行的基础，司法权与行政权在国家政治、社会生活中地位的消长对比直接制约着行政诉讼制度的运行模式及价值取向。（注：法国行政诉讼制度的发展史可资说明。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第553-556页。）

（二）司法体制类型的选择受到行政争议特殊性的影响

独立而有权威的司法机关是行政诉讼制度功能据以实现的基础条件。假定这一宏观条件已经得到满足，在行政争议所涉具体问题的情境中，司法权和行政权的关系表现为另外一种景象：犹如行政不能干预司法一样，司法也不能干预行政的自主性，行政审判对行政行为的审查与监督必须适度，这个“度”构成行政诉讼中司法权与行政权的另一重关系。不同国家在特定历史条件下对该关系的不同认识和实践，形成了行政审判体制的不同类型。

行政审判的特殊性主要表现为：行政争议所蕴含的问题有时具有专业性与技术性，且往往涉及行政裁量权的行使，其性质并非纯粹的法律争议；而行政审判就其运行机制而言是司法权对行政权的制约，这种制约不可避免地在一定程度上要影响行政的效率，并可能影响行政权运行的自主性。实践中，这两方面往往交织在一起。如果法院不具备对行政争议专业性问题的审查能力，审查不仅是不必要的，而且会阻碍行政的效率与自主运行；即使法院具备对行政争议的审查能力，也往往需要注意所审查问题的性质与审查的强度，否则同样会对行政的运行有不利影响。不过后一问题在前一问题解决后更多地表现为司法的自我克制，通过一系列具体制度加以保证，如事实问题与法律问题的区分、合法性审查与合理性审查等等。

西方国家的行政审判体制主要有行政法院型与普通法院型，分别以法、德和英、美为代表。（注：日本的行政审判体制较为例外。在美国的强制性改造下，日本废除了战前的行政法院，同时设立了较多的行政委员会作为行政裁判机构，司法制度采取英美法系的单轨制；但同时又针对行政诉讼程序制定行政事件诉讼法，其行政审判可以说是揉和德制的行政法理与诉讼思想，而凭借英美的普通法院系统来进行的。这是一种“新瓶装旧酒”式的改制。参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第310页。）在法国，设立行政法院的特殊历史原因时过境迁，但行政法院却基于其崇高的历史声誉和行政审判的专业性继续存在；[3]行政审判的专业性与对分权学说的理解，也是德国行政法院设立的最初缘由，[4]其目的均在兼顾增进行政效率与解决行政合法性问题。英美两国强调司法权不应割裂，不设立专门的行政法院审理行政争议，其司法审查依循着一条完全不同于法国、德国行政诉讼的道路发展，并形成了另外一种模式：在行政裁判机构基础上的普通法院型行政审判体制，行政裁判机构主要负责解决行政争议中的技术性问题，普通法院主要负责合法性审查。

从功能比较的角度看，法德行政法院体制与英美普通法院体制并不代表他们有多大的实质区别，在行政裁判基础上的普通法院体制可能是行政法院的功能性替代物或对应物；二者的区别可能仅仅在于，各国根据本国现实的政制、法律、社会需要以及法律文化传统，以不同的手段和方式弥合了现存制度与客观需要之间的差距与裂痕，即出于对解决行政争议客观要求的考虑，在本国既有制度的基础上建立适合国情的科学协调的行政争端解决体系。

从司法体制的角度分析，行政审判体制固然是一国司法体制的组成部分，但从行政争议的解决看，则又是行政救济或监督体系中最为重要的部分，正是后者所具有的特别意义使得不同国家的司法体制在原初状况的基础上发生了或大或小的变化。无论法德的行政法院体制还是英美在行政裁判基础上的普通法院体制，都是行政审判的特殊性在各国既定历史条件下对司法体制发生影响的结果。

二、我国建立行政法院、改革行政审判体制的必要性分析

（一）建立行政法院是解决现行行政审判体制专业性不足的要求

我国目前是在普通法院内部设行政审判庭专门审理行政案件的体制。从整体看，与英美国家体制仿佛，与日本最为类似，但没有专门的行政裁判机构适用准司法程序做出行政决定或者裁决行政争议的程序，行政复议更多体现的是一种行政性的层级监督，行政争议在形式上得不到较有效而公正的解决。从行政庭的设置上分析，似乎是借鉴法德的行政法院体制以专门法庭的组织形式解决行政争议，但由于没有特别规定行政法官的知识构成，且在现行法官管理体制下不同专业审判庭法官之间的流动非常容易，专业性并不凸显，在制度上似乎也无意加以保障，不尽适应行政审判的专业性需要。

假定以上行政法院体制和在行政裁判基础上的普通法院体制穷尽了解决行政争议的基本模式，改进我国行政审判体制的功能可有以下选择：或者在坚持由普通法院行政审判庭审理行政案件的基础上，设立类似于英美的行政裁判机构或专门性法院作为初审机构解决行政争议中的专业性问题、裁量权的运用及行政政策的统一，对其裁决不服可向普通法院行政庭上诉；或者在普通法院之外设立行政法院系统，并对其法官的知识构成提出特别要求，从而能够胜任行政争议专门性问题的解决。

选择前一方案，首先需要对行政复议体制进行根本性的变革，更多地设立类似商标评审委员会、专利复审委员会的行政裁判机构，并进一步完善其人员组成与裁判程序；同时，在行政程序法的目标模式选择上，应当更多地注重权利保护，加强审判式听证程序在一般行政程序中的应用，减轻法院审查行政行为的难度与压力。这一方案除需要设置行政裁判机构、增加大量裁判人员而增加巨大成本外，可能导致的更严重的弊端是在行政权本来就相当强大的我国，行政部门的权力更加膨胀。从长远看并结合历史经验分析，行政权过分强大并不是法治国家的福音，更不利于法治国家的建设。

如果行政审判由另行设置的行政法院负责，在技术上可以突出行政审判的特殊性，对行政法官提出明确的专业标准，更有效地实现对行政法官的选任和管理，以适应解决行政争议的专业性需要，这是设立行政法院的最大优点。

在法国，行政法院比较重视行政审判的专业性需要，对法官提出行政经验和法律知识的双重要求并通过一系列人事、组织方面的制度安排得以实现。最高行政法院高级成员主要来自高级文官，极少数来自外界。在判决做出方面，一个案件在经过几次调查研究后结合法律专家和行政专家的意见才做出判决，其质量往往有保证，且符合实际行政的需要。[5]

在德国，在行政法院的初创阶段，一些具有高级行政职务资格的公务员能够被任命为行政法官，尽管现在具有行政管理经验、从事过行政工作不再是被任命为行政法官的前提条件，但人们也一致认为，行政管理经验对于行政法官来说具有重大意义。在各级法院中很多在行政机关或部门中有长期工作经历的人被任命为法官。另外年轻的行政法官在其3年试用期内均有在行政机关实习几个月的机会。有些地方甚至规定，不经过一段这样的实习期，不可能被任命为终身法官。[6]可见，行政争议的专业性对法官的知识构成有重大影响。

在比较法的意义上，法国和德国行政法院法官的来源与英美普通法院法官的来源极为相似，且发挥了类似的制度功能。英美国家普通法院法官来源于执业在一定年限以上的律师，这保证了法官对法律的熟稔和对实务中的问题较深刻的理解，而且也使得法官与律师作为职业共同体对法律有共同的理解与体验。法国和德国行政法院法官具有行政经验，了解行政活动中的实际问题，有助于其判决符合实际行政需要。二者共同体现了对不同问题专业性的合理考虑和满足。法德对行政审判的这种认识和制度安排在英美国家以不同的形式表现出来，行政裁判机构的行政法官承担审查技术性问题，普通法院法官负责审查法律问题。

针对我国行政审判专业性的缺失，通过特别的行政法院体制实现对行政法官法律专业知识和实际行政经验的要求和培养，有利于造就高素质的行政审判人员，促进行政诉讼的发展。行政法官除必须通过国家统一司法考试具有从事司法职业的一般资格外，还应有一定的专门行政知识或实际行政经验。应当在法官遴选、培训时着重突出后一要求。

这样的要求在现行行政审判体制下也是迫切而合理的，问题是现行体制无法达成这样的目的。

（二）设立行政法院更是克服行政诉讼遭遇的体制障碍的需要

独立而有权威的司法机关是行政诉讼得以有效运行的必要条件，然而，我国因种种因素的制约这一条件是不甚充分的。

政府“法外行政”的传统意识深刻影响它对法治的接受能力、限度、速度，新中国建立的行政主导型的国家、社会体制强化了政府的权力，司法因诸多政治、历史因素的制约并没有取得和形成在现代国家所应有的独立性和尊荣地位，反而被融入行政体系之中，导致其依附性，更遑论权威性。

在行政诉讼实践中，行政机关作为行政争议的当事人，因切身利益所在较之其他诉讼对法院的干预有更强的驱动力，而由于行政部门在地方党政权力机构中的强势地位，司法体制的地方化实际上主要表现为地方政府部门对法院人事、财政的控制以及由此而来的对法院独立审判的实际干涉。（注：基于党管干部的原则，在法院组成人员由人大选举或任命前，需由本级党委讨论同意，上述人员的免职亦由本级党委或组织部门向人大提出。而由于政府领导人员通常在同级党委中占多数，地方政府实际上严重影响着司法人员的任免。在地方各级法院的财政倚赖同级政府供给时，地方政府控制了地方法院的生活，也就在很大程度上控制了其意志。）司法机关无论在物质供给还是在人事安排等方面都没有足够的自主权，无法排拒来自行政的干预，宪法、法院组织法、行政诉讼法关于法院依法独立审判的规定因无具体制度的保障难以落实。另一方面，行政审判庭作为法院的一个内设机构，受制于法院自身对之的重视程度。一些法院为获得人事安排、财政拨款等方面的某些利益，往往在行政审判方面加以让步。法院在行政诉讼中受理难、审理难、判决后执行难，充分体现了司法权面对行政权横加干预的无奈。就公民等原告方而言，行政诉讼极高的撤诉率则反映出他们对法院权威的不信任和被告行政机关对原告对之合法反对的不容忍。

弱小的司法权在没作必要准备的情况下，应建设法治国家之需被推向前台，勉为其难地担负起监督强大的行政权依法而“治”的使命，可谓“任重道远”。而在现行体制下，司法的独立性遭到严重伤害，难以承担这一使命。除非通过体制改革加强并维护司法权的独立性，行政诉讼将无出路。

作者认为，借鉴大陆法系国家的经验设置独立的行政法院审理行政案件，至少有以下优点：

行政法院独立设置，监督政府行政行为的合法性，这种地位与性质使其依法独立审判的要求与实际上屡遭干涉的矛盾在实践中不可避免地凸显出来。独立性要求的彰显，一方面会使立法机关加强对行政法院履行职务的保障，从而使行政法院在制度上确有能力排拒行政非法干预；另一方面也会引起社会对行政审判的重视，社会舆论对行政审判的监督与评价，有利于防止司法腐败，客观上也遏制着行政机关干预审判的冲动，有利于行政法院借助与公众的力量与行政机关的干涉抗衡；最后，行政法院作为独立主体会增强审判人员的自身凝聚力，从而在整体上加强排拒行政干预维护独立审判的意识。[7]

当然，为确保行政法院能够独立行使审判权，还必须从法院的设置、产生、经费来源等方面保障其在制度上能够排除行政机关的干涉，以及对行政法官予以职务、薪金等方面的保障，同时建立科学合理的司法责任追究制度，保证法官既能安心从事审判工作，又不致违法乱纪，损害行政法院的声誉。如此，可以逐渐建立起司法权有效监督行政权依法而治的机制，并最终培养行政法院的权威。

三、设立行政法院对于推进司法体制改革的意义

（一）设置行政法院是推进司法体制改革的必要选择

行政法院的设置不仅是行政审判体制改革的具体内容，还关系到司法体制整体改革的内容、步骤与方向的选择。就此而言，设置行政法院是否必要，是尤其需要特别回答的问题。

我国司法改革应当是全面的改革，但由于诸多制约因素，欲使改革确有成效，必须在改革的步骤、方向和具体领域等方面确定适当而可能的突破口。就改革的具体进路而言，主要是两种形态：

其一是将某一或某些措施在全国范围内全面推行，通过具体制度的不断变革一点一滴地实现改革目标。这一渐进式的变革收功于无形，自然极有成效，问题是面对司法领域的严重问题不免有远水不解近渴之虞，再则不区分不同司法领域的实际要求与具体矛盾，改革措施若过于一般化则有隔靴搔痒之嫌。

其二是通过分析不同司法领域的实际要求与现实矛盾，类型化地讨论各自的问题与对策，而后确定合适的领域，纵深突进，以局部变革推进整体改革。这一思路在目前是较为科学和可行的。

行政诉讼是我国目前唯一以权制权的诉讼形态，对司法权的独立性与权威性的要求相对最高。基于此，现行行政审判所处的窘境是司法体制的缺陷最集中、最深刻的显现，是影响司法独立的最主要矛盾所在，从而是司法体制改革最需要突破的领域。

所以，以行政审判体制为改革方向是可行的，建立行政法院型的行政审判体制是必要的。（注：需要指出，英法美等国选择不同的行政审判体制主要是为合理解决行政争议，因历史传统的原因，在这些国家司法独立不成其问题，通过建立行政法院促进行政审判机关的独立性，实在是出于其想象力。）

（二）设置行政法院对于司法改革的其他意义

行政法院独立设置，无疑会大大加强其依法独立审判的能力。在行政审判中司法权地位的提升除有利于实现行政审判自身目的外，这种权力博弈还将会在整体上逐步改变司法权和行政权在国家政治法律生活中的地位对比，提高法院在国家中的实际地位，为司法权整体真正实现独立审判提供范例、奠定基础。

对于司法来说，其最深厚的根基在于民众的拥护，其权威来自于公众的信赖。英美普通法院被坚信为公民权利的庇护人，这是其确立普通法院型行政审判体制的重要原因；法国最高行政法院经过长期的发展，成为保护公民权利的坚强堡垒，这是行政法院得以继续存在的社会基础。在目前人民法院的声誉因司法腐败和不公屡屡蒙尘之际，行政法院以其卓而不群的姿态与行政机关抗衡，忠实保障公民等的合法权益，监督行政权依法而治，有助于确立法院是人民权利庇护人的形象，树立司法权威。

行政法院是审判体制类型化的表现，这说明不同的问题解决方案不尽相同。在司法体制改革过程中，我们应当对不同审判领域的问题进行类型化的研究，以避免陷入泛泛而谈的误区。如此，可确保改革目标早日实现。行政法院在具体设置中所遇到的问题及对之的解决，也会为以后法院整体的设置改革方案提供有益经验。

四、我国建立行政法院的可行性及具体设想

（一）建立行政法院的可能性分析

宪法和法院组织法中没有关于行政法院的规定，尽管可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础，但行政诉讼法第3条第2款：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”毕竟是对设置行政法院的直接约束。这可以借修改行政诉讼法的契机消除原来限制设置行政法院的法律约束，并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。

10余年的行政审判实践造就了大批行政审判实务人员，行政法学20年来的发展也培养出相当数量的理论研究人员，行政法院所需的专业审判人员在来源方面不存在多大困难。考虑到在现行体制下法院内部普遍设立行政审判庭，而行政法院将根据实际需要设置，从而会减少很大一部分行政审判机构和人员，设置行政法院所实际支出的成本相对数值不会很大。

行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极小部分。有统计资料表明，行政诉讼法施行以来，全国平均每个法院受理的行政案件不到20件（2001年为平均33件），有的法院全年没有一件行政案件。[8]率先设立独立的行政法院制度，对现行司法体制的冲击不会过于强烈，因此这一尝试在短期内可以实现。

我国自清末以来主要向德日学习，在法律机构设置和法学理论上基本上属于大陆法系；新中国在建国后学习前苏联，但前苏联本身就受到大陆法系的深刻影响。确立大陆法系的行政法院体制在法律制度方面有容纳的可能，在文化方面有接纳的基础，不致发生因制度移植而导致错位与断裂。

（二）行政法院的设置设想

在现行宪法下设置的行政法院应属于专门法院，这决定不可能有与最高人民法院平行的最高行政法院，最高行政法院最多只能是最高人民法院的内设性法院。不过二者的具体关系可以灵活处理，如最高行政法院可以在实际上是行政案件的最高审级，最高人民法院对其判决予以尊重不予过问。

行政法院系统可以考虑由最高行政法院、高级行政法院、行政法院组成，采二审终审制。最高行政法院属于最高人民法院的内设性法院，其他行政法院在组织上独立，与其所在行政区域的普通法院系统无关。高级行政法院和行政法院通过划分司法区设置。在某些地域辽阔、交通不便、行政案件少的地区可以根据实际需要设立行政法庭管辖一审行政案件，对其判决不服的，可以直接向高级行政法院上诉。

最高行政法院和高等行政法院可均由全国人大常委会产生。行政法院和行政法庭通过全国人大常委会授权最高行政法院和／或司法部任命组成人员。全国人大常委会、最高行政法院和／或司法部任命的法官必须出自于国家法官遴选委员会确定的名单。各级行政法院的经费都来源于中央财政，由最高行政法院汇总各级行政法院的初步预算方案通过最高人民法院向全国人大提出，具体内容如预算的确定、经费的管理、拨付等可暂由行政诉讼法加以规定。

考虑到司法区的划分非常复杂，需要综合论证，这一方案暂时不具有可行性。目前可行的是在目前省级行政区域内打破司法辖区与行政区划的重叠设置专门法院性质的行政法院。

具体方案是：在最高人民法院设置具有相对独立性的高等行政法院，作为行政案件的最高审级；在各省、自治区、直辖市设置一个上诉行政法院和若干行政法院，行政法院的设置首先要打破目前司法辖区附属于行政区划的现状，其次考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等实际需要。为方便当事人诉讼，高等行政法院、上诉行政法院和行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。巡回法庭由所属行政法院法官组成，主要组成人员实行定期轮换。巡回法庭作出的判决、裁定是所属行政法院作出的判决、裁定。

各级行政法院由院长一人和法官若干人组成。高等行政法院院长和法官由最高人民法院院长提名，全国人民代表大会常务委员会任命；上诉行政法院、行政法院的院长、法官由高等行政法院院长提名，全国人民代表大会常务委员会任命。拟任命的法官人选需出自国家法官遴选委员会确定的名单。为符合行政审判的专业性需要，在行政法院组建之初，高等行政法院和上诉行政法院的部分法官可以考虑从具有高级职称的行政法学研究人员、局级以上公务员中考录选任。

存在两个法院系统的情况下，行政案件由行政法院管辖，其他案件由普通法院管辖，所出现的问题首先是不同法院系统的审判权限冲突；其次是行政法院和普通法院在审理案件时因审判权限不同而产生的审判前提问题；最后还有不同系统法院判决的冲突及某一系统法院的判决在另一系统法院的效力问题。这些问题在我国现行司法体制下也不同程度地存在，因只有一套法院系统这些问题显得不是那么突出。这些问题需要另作研究，在此提出以引起学界的关注。

注释:

[1]　［德］拉德布鲁赫.法学导论[m].米健、朱林译，中国大百科全书出版社，1997.131-132.

[2]　翁岳生.行政法[m].芦翰图书出版公司，2000.1120.

[3]　王名扬.法国行政法[m].中国政法大学出版社，1988.556-557.

[4]　［德］拉德布鲁赫.法学导论[m].米健、朱林译，中国大百科全书出版社，1997.134.

[5]　王名扬.法国行政法[m].中国政法大学出版社，1988.608、641.

[6]　［德］韩内持.德国的行政司法[a].宋冰.程序、正义与现代化——外国法学家在华讲演录[c].中国政法大学出版社，1998.61.

行政体制篇10

以实现区域政府合作为着眼点和切入点,创新武陵民族地区行政管理体制,其中行政管理主体必然要呈现出多元性的特点。换言之,辖区内各个地方政府并非是唯一的活动主体,而是要通过协作乃至整合逐步构建一个网络化的区域治理主体。其中在武陵民族地区,区域治理主体的第一层级是中央政府及其组成部门、相关协调机构(如国家发改委、国家民委、国务院西开办等),这是网络化的区域治理主体最高层级,主要负责制定该区域公共政策和发展规划、协调政府间关系,起到提供财政支持与制度支持等方面的作用。次一层级是武陵民族地区辖区内各级地方政府及基层政府通过达成意向性协议或签订契约,组建的政府合作专门机构和组织,这是武陵民族地区治理网络格局的关键构成主体。“建立一个反映民族地区各个地方政府意愿、能够获得民族地区内各个地方政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构,则是民族地区政府合作能够真正建立的关键。”[2]在美国,这种典型的政府间组织就是跨州实体和地区委员会,在武陵民族地区建立这样的政府合作专门机构和组织,其主要职能就是要对区域资源进行合理配置和利用,在该区域提供更加优质的公共服务和公共产品,维护和保障区域的公共利益,推进武陵民族地区在经济、社会等方面的整体协调发展,从而形成区域的整体竞争合力。具体来讲,其职能可以体现在以下方面:“一是组织协调实施区域内跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题;二是统一制定符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构,制定统一的市场竞争规则和政策措施,并负责监督执行情况,协助各个地方政府制定本地方经济发展战略和规划,使局部性规划与整体性规划有机衔接;三是在公共服务上,力争获得更大规模的追加效益,避免各个地方政府的重复建设,做到统一规划和布局,实现真正的协调发展。”[3]第三层级是武陵民族地区地方政府个体单元,这是网络化的区域治理主体的主要构成,是武陵民族地区政府合作的主要参与部分,更是区域公共政策以及管理活动的具体执行者。所谓区域治理主体网络化的关键要义在于治理主体之间的全新合作,即非传统治理模式下政府层级治理,而是在新的形势下,治理主体之间实现交叉合作。在武陵民族地区,只有区域治理的最高层级与地方政府个体单元、政府合作专门机构和组织三者之间实现交叉合作,才能突破传统政府层级治理的桎梏,从而满足日趋复杂的区域公共事务治理现状。

二、行政管理的机制

机制是一定的体制职能作用有效发挥所不可缺少的有力手段。体制要想正常的发挥作用,必须要通过一定的内在机制予以确保,否则体制就无法维系。因此,有效的行政管理机制是保证行政管理体制更富成效的重要条件。创新的武陵民族地区行政管理体制,就必然需要与其相适应的行政管理机制,保证其职能作用得到有效发挥。面对该区域纷繁芜杂的区域性公共事务和公共问题,“没有绝对的医治百病的‘灵丹妙药’,传统的科层制在处理这类问题已经显得力不从心,所以针对不同层次、不同类型的区域公共事务和公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制(第三部门、社会组织)等机制形成一种组织间网络的行政管理新机制。这里提出的组织间网络,是指区域内各个政府之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态,这样政府合作组织或机构就可以通过集体决策、联合行动来提供有效的公共服务、解决公共问题和维护公共利益。”[4]而这也正如有的学者研究那样:“全球性最大的特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的”[5],“国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[5]突破传统,基于区域政府合作构建武陵民族地区行政管理网络机制,核心就在于“强调合作者之间是相互选择的伙伴之间的双边关系,包含着相互信任和具有长期远景的合作以及得到遵守的共同行为规范,它建立在交易互惠的基础上,主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系,确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合的实质就是建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的相互合作,而在公共权力运行的向度上,网络机制依赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系,这样更能修补不同决策机制产生的偏差,保证政府合作的顺利进行”,[6]这种机制就为武陵民族地区构建行政管理新体制提供了坚强保证和基础。与网络化的区域治理主体相一致,基于区域政府合作构建武陵民族地区行政管理网络机制,要求以主体之间的合作为引领,突破传统行政管理科层机制的约束,借助于业已成熟的市场机制、悄然兴起的自组织制,既实现机制之间的融合与贯通,又要突出机制之间的互动性。对于后者,强调通过机制的互动从而确定区域内政府、市场和社会三方集体行动的目标,在相互合作的基础上实现对区域公共事务的联合治理。

三、行政管理的模式

创新的武陵民族地区行政管理模式必然要从基于行政区划刚性约束的行政区行政走向基于跨行政区政府合作之上的共同治理。在武陵民族地区,自新中国成立以来特别是改革开放以来,区域内部各种形式的合作此起彼伏,尤其是源自市场和民间在经济、文化等方面的合作从来就没有停止,但归结到政府合作上,其形式及程度远远滞后于市场和民间。时至今日,隶属三省一市的各地交往和交流更加频繁,事关各地共同利益的事务与日俱增,尤其是不断外溢的公共管理问题越来越多,而且这种上升到跨行政区层次的公共管理问题难以依靠自身解决,区域内各个地方政府都因区域公共问题和公共事务成为休戚相关的利益关联体,因此政府之间的合作便提上议事日程,共同治理的行政管理模式也就应运而生,这就是新体制下行政管理模式的最终表达。现实地讲,共同治理的行政管理模式必须要有其具体实现形式,这是被国内外区域政府合作实践典范反复证明了的,在国外比较有代表性的如英国的地方政府协会,澳大利亚政府委员会等,在国内如长三角经济协调会、长三角城市市长联席会议,泛珠三角合作与发展论坛等,这些实现形式为区域政府合作提供了十分有意义的借鉴。根据这些实践典范的成功经验以及武陵民族地区实际,我们认为武陵民族地区共同治理的行政管理模式至少有以下几种具体实现形式:一是项目合作。为有效解决区域公共问题,满足区域快速发展的需求,围绕一批诸如水利、交通等基础设施条件改善的跨地区项目,采取共同编制项目规划、共同进行项目申报和实施的形式来实现合作。二是流域治理。关于流域治理,国外有着十分成功的经验,其中以美国的田纳西河流域开发和治理最为典型,而武陵民族地区各地,多为江河的发源地和上游地区,具备实现流域开发和治理的特质,完全可以借鉴国外的经验和做法:“流域的战略规划都以多目标和综合协调开发政策为特点,以全面系统的科学论证为基础,并建立由政府、企业、研究机构和民间机构共同参与的跨地区或跨国界的合作机制,实现对流域的综合治理。”[7]三是建立经济协作区。国发【2009】3号文件明确提出:“协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立‘武陵山经济协作区’,组织编制区域发展规划,促进经济协作和功能互补,加快老少边穷地区经济社会发展。”这一形式要根据武陵民族地区经济发展的实际,突出区域整体性和规模性,确立区域经济一体化目标和战略安排,形成一个合理分工和协作的发展格局,该区域内分工的成员为了共同的利益目标联合起来,形成一个统一的区域性经济组织,推动区域经济的协调发展,实现区域经济的一体化。四是设置并建设区域中心城市。在武陵民族地区,要根据历史基础和现实发展需要,选取一些具有较强聚集、辐射功能的城市为培植建设主体,通过扶持、培育、建设,使其成为具备相当综合实力的区域性中心城市。通过区域中心城市的辐射作用,立足中心,以点带面,按照统一规划形成城市圈或城市群,在分工与协作的基础上实现优势互补。诸如此类,共同治理的具体实现形式根据实际情况和需要可能还会有更多,这里仅仅罗列出几种典型实例。而且,在实践中的具体实现形式往往也是根据实际的需要不断发展的。

四、行政管理的规范

一般意义上看,规范是指为组织或群体所确立的行为标准,它们可以由组织正式规定,也可以是非正式形成。行政管理的规范往往是借助法律条文加以表达的法规规范,但在区域政府合作实践中,提出行政管理规范的命题,却被孕育了丰富的内涵。在这里的行政管理的规范,既非仅仅是法规规范,而是包含法规规范在内的一系列规则体系。基于区域政府合作,创新武陵民族地区行政管理体制,最为需要的莫过于建构一套适应体制要求的规则体系。这样的规则体系,必须要深深打上“合作”的烙印,要让其成为推动区域政府合作的重要推手,也要让其成为推动区域市场、社会层面合作的基石。就实际情况来看,在我国的法律体系中,关于政府合作或者规范地方政府之间关系的法律法规相对还比较薄弱,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相应法律法规对各级政府管理本行政区域的有关事务进行了明确,但对区域政府合作却没有相应法律法规条文予以明确,区域政府合作由此缺乏足够的支持和保障。合作规范的明晰和确立,是国外区域政府合作的基本经验之一。美国早在十八世纪就明确了州际协议的法律地位,进入到二十世纪,州际协议已经成为政府合作的有效途径。在欧盟,其成员国都相应的制定了促进区域合作的法律体系,完备的法制是欧盟成员国之间或国家内部地区之间合作发展的基础。比如,德国的“地区经济的框架协议”就被誉为德国地区合作的圣经。因此,基于区域政府合作创新武陵民族地区行政管理体制,就必须要借鉴国外区域政府合作的经验,坚持法治规范的原则,让《民族区域自治法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相应法律法规,为武陵民族地区政府之间的合作达成协议、制定规则提供保障,同时也要在更高层面,即由国家出台相应的支持区域政府合作的法律法规,或由中央政府及其组成部门、协调机构制定具有约束力的原则和方法,从不同层面不断构建支撑和保障政府合作的规范体系,让其成为加快区域经济社会发展的保障。一方面我们要求从高层制定法规规范约束着手,另一方面我们也要从区域内行政管理主体自行探索着手。在我国长三角地区和泛珠三角地区,区域内地方政府先行先试,在建构区域合作规则体系迈出了可喜的步伐,这也是我们在探索武陵民族地区行政管理体制创新中值得借鉴的。毋庸置疑,区域合作规则体系所蕴含的内容十分丰富,相比之下,随着经济全球化进程的日趋加快以及我国社会主义市场经济的深入发展,在区域经济发展方面率先由政府推动建立规则体系具备较好的基础。因为市场经济的发展需要破除壁垒和障碍,更需要得到共同规则的保障,这是建立区域共同市场的前提。由此,以区域经济合作规则建构为带动,进而推动区域政府合作规则的建立,最终形成区域全面合作规则体系。结合变化的形势、时代的要求和武陵民族地区的实际,对行政管理活动的各个方面及其各项具体制度进行改造和革新,进而优化武陵民族地区行政管理体系,强化区域政府的适应性,增强区域政府活力,提高区域政府能力,充分发挥区域政府对经济社会发展的能动功能,从体制上保障并促进武陵民族地区的经济发展和社会进步。这就构成了武陵民族地区行政管理体制创新的总体目标。具体来讲,体现在以下三个方面:

(一)与市场经济体制相适应

武陵民族地区历史上经济社会发展就比较滞后,尤其是与发达地区相比,武陵民族地区的计划经济体制残余还很多,对经济社会效益的提高产生了一定程度上的影响。当前,发展社会主义市场经济已经成为武陵民族地区的核心任务,同时也是实现区域经济社会发展新跨越的必由之路。为此,就需要把与计划经济体制相适应的行政管理体制,转变成为与市场经济体制相适应的行政管理体制,让其成为能够引导、推动和保护区域市场经济纵深发展的有效保障,而不是区域市场经济发展完善的约束,以此促进武陵民族地区经济的快速发展和全面繁荣。

(二)与现代管理相适应

建立与现代管理相适应的行政管理体制,从某种意义上说,就是要建立运转协调、充满活力的行政管理体制。运转协调是充满活力的前提,充满活力是实现运转协调后取得的结果。所谓运转协调、充满活力的行政管理体制,主要是体现在武陵民族地区行政管理主体之间的一种协调,以及在此基础上各级主体呈现出来的生机和活力,真正让各级行政管理主体之间职能交叉重叠、权责含混不清以及内耗严重等问题不会得以出现。一是武陵民族地区各级行政管理主体的职能和权限实现法定化和制度化,属于中央政府及其协调机构职能范围的事务由中央政府统一管理,属于武陵民族地区地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理。二是对武陵民族地区地方政府的职能定位予以明确,构建适应区域市场经济要求的职能框架,切实解决地方政府职能缺位、越位和错位问题,把地方政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。三是要进一步增强区域内政府之间的合作与协商,在此基础上共建平台,解决区域性公共问题和处理区域性公共事务,实现和维护区域共同利益,推进武陵民族地区在经济、社会等方面的整体协调发展,形成武陵民族地区整体竞争合力,在融入国家整体发展的进程中实现各民族共同繁荣进步。