我国养老福利机构改革的问题

1我国养老福利机构改革的背景及进程

1984年民政部“漳州会议”提出“社区服务”的概念，提出要使社会福利事业从单一的、封闭的国家包办体制转变为国家、集体、个人协办型福利事业单位。即解放思想，深化改革，逐步实现由封闭型向开放型、福利型向福利经营型、单纯供养型向供养康复型的转变。20世纪90年代民政部明确提出“社会福利社会化”（服务对象的公众化、福利资源的社会化、服务队伍的社会化、服务设施的社会化、社会福利事业管理的社会化）的口号，同时国家了颁布《社会福利机构管理暂行办法》，明确提出要逐步推行“民办公助、公办民营”，规定个人可以向民政部门提出筹办福利机构的申请，并在一定程度上会受到相关政策的积极扶持。发展公办民营福利机构，使之成为有自我“造血”功能而非单靠“输血”的实体是由我国社会主义初级阶段的基本国情决定的，是社会主义市场经济条件下发展我国福利事业的客观要求，是应对福利机制滞后这一严峻挑战的必然选择，是推进福利社会化的必然结果。

以徐州市养老福利机构为例：据徐州市民政局相关部门人员介绍，徐州在20世纪90年代就逐步贯彻我国福利机构改制的相关方针政策。目前徐州市养老福利机构共有32家，床位2483张，入住老人998人，6家为国办，占总数的18．75％；4家为集体所办，占12．5％；22家为民营性质，占68．75％。其中民营性质的福利机构基本上自求生存、自谋发展、自负盈亏，入住率有所提高，减轻了政府部门的财政负担，经济效益和社会效益方面也取得了显著的成效。就目前徐州市社会福利院现状而言，大体上分为三大部分：一是由政府开办的国营福利性社会福利院；二是私人承租，同时由徐州市民政部门统一领导和管理的民营性养老机构；三是集体共有，同时由徐州市民政部门统一领导和管理的公营性养老机构。

目前政府经营的国有福利性社会福利院和集体共有性福利院，基本上只接收“三无”老人、五保户老人，只有极少数福利性社会福利院开展了自费代养项目。而由私人竞标承租的民营性质社会福利养老机构充分借鉴国企改革的成功经验，采取承包、联合、兼并、租赁、托管、合资合作和股份制等多种形式，调动多方面的社会资源积极参与和兴办养老事业，逐步实现新的经营方式。社会福利院的人事管理自主权进一步扩大，实行法人实体化管理。把福利事业作为产业来办，普遍建立起公平竞争机制和规范化的市场化运行机制，取得了较好的经济效益和社会效益。

2当前我国养老福利机构改革存在的主要问题

当前，我国改制后的民营性福利机构管理模式和运作机制已逐渐步入正轨，取得了显著成果，但仍存在很多制约因素。这些“瓶颈”限制了民营性福利机构改革的进一步深化，阻碍了其发展规模的进一步扩大，延缓了其经济效益和社会效益的实现进程。

2．1护理员工素质普遍不高

（1）缺乏专业化技能。总体来看，员工工作岗位进入门槛相对较低，即对工作有些责任心，对老人有一定耐心即可。在民营性社会福利院工作的人员大多是非专职人员，其中以中老年妇女为主。她们以前从事的都是其他方面的工作，转行从事养老服务业后，所能提供的服务只能是最基本的日常生活照顾，专业方面的知识很不健全。另一方面，院长仅做必要的信息传达及各部门关系的简单协调工作，平时对护理人员缺乏特别规范的管理。

（2）缺乏对工作的热爱和积极性。护理人员中普遍存在一种对工作的厌倦情绪。他们对自己的待遇略有抱怨，工作积极性不高，缺乏职业道德的积极引导，缺乏个人职业规划，不能自我调节以缓解工作压力。这些消极因素直接导致他们与老人们之间缺乏沟通，产生隔阂，也会导致护理员工之间矛盾时有发生。

（3）缺乏对老人心理方面的专业指导。据统计，当前徐州市福利机构大多只关注老人身体上基本的食宿，但缺乏相关心理护理方面的人员或专家，这也是老人家属比较担忧的。尤其是一些高龄老人，他们的自卑心理和抑郁情绪较为普遍，亟待人们进一步关注。

2．2组织结构缺乏科学性与系统性

民营性福利机构大多由私人踩点承租或投资，自主经营，自负盈亏。机构规模普遍偏小，资金和设备力量分散，因此很难建立起较为健全的组织结构和管理体系，更难合理设计与适时调整科学高效的组织结构。徐州大部分福利院组织结构过于单一，内部管理缺乏科学性与系统性。调查显示，大部分福利机构院内管理层一般仅设两层：院长和护理人员。院长独当一面，兼管财务会计、人员调配、保健卫生等各方面。而相关护理人员受教育程度普遍偏低，无法参与院内民主制度的管理，这就大大降低了工作的协调性、同步性、系统性及整体性，致使沟通不够顺畅，分工不够明确。组织结构的不完善进一步导致相关管理制度的不健全、人员管理与调配的不合理、竞争意识的匮乏。这样的管理模式又会使其陷入过去一些国营福利机构“服务态度差，工作效率低”的怪圈，无法实现有效的绩效管理，无法充分利用现有人力物力资源获得工作效率的最大化。

2．3资金运作缺乏效率

养老服务业属于新兴的公益性服务行业，投入大、收益薄，收效慢，初期基本处于亏损状况，投资回报率不高，自然难以对社会资本形成很强的吸引力。一旦机构经营状况生变，民办养老福利机构就将面临严重生存危机，因此大多数潜在的福利民间力量对此持有想做又不敢做的迟疑态度。

目前大部分民营福利院只能提供最基本的食宿条件，老人一般为4~7人一间。除条件较好的部分福利院有电视、供老人们消遣、娱乐，其他福利机构由于资金限制暂时还无法提供如健身、医疗保健等较完备的硬件设施支持。以徐州市FH福利院为例，该福利院于1998年成立，地处徐州市QS社区，隶属徐州市泉山区民政局，占地超过1000m2，是泉山区规模较大的养老福利院。床位110张，入住80多位老人，入住率较高，属民营性福利机构。该福利院的启动资金全部由私人踩点投资，开展自费代养等相关项目。院内设施相对比较匮乏，福利院1年的运作租金需要5~6万元，还有房屋的日常维护、设备的添置及20多位工作人员的工资等花费开销，加在一起是笔不小的负担。另外，一些民营福利机构缺乏对民间捐款的系统筹资，资金运作效率不高，资金用途的相关信息披露也徒有其表，更加剧了资金流通运作的紧张。

2．4养老市场结构不完善

当前我国农村养老观念普遍落后于城市地区，认为在家庭中赡养老人是天经地义的事。再加之经济条件等诸多方面的制约，农村及小城镇家庭大多不会选择入住养老院。因此，在福利事业中引入市场机制和竞争机制的运营模式的变革在农村一些较为偏远的地方还没有得到很好的落实和贯彻，农村的民营福利市场仍有待于进一步探索和开拓。

市场调查是福利院改革经营最薄弱的一环，管理者往往只知道对自己内部的设施和组织进行建设和调整，对外部的反应、市场的需求不够重视，也不知道怎样去把握市场需求，往往盲目发展，造成资源的局部浪费，养老机构供需匹配矛盾突出。就目前现状来看，50~70岁的老年人年龄段的养老福利市场依然空缺。据笔者的实践调研统计，徐州市大部分民营养老机构接收的都为80岁以上、生活无法自理的老人。但实际上，仍有许多50~70岁左右、生活尚能自理的老人，他们需要的不单指物质方面的照顾，他们寻求的大多是精神的慰藉，但很少会有福利机构设计并论证投资此年龄段的老龄福利项目。一般来说，社会的养老资源是有限的，如何在以人为本的原则下将有限的资源用在最需要帮助的人群身上，并获得较好的经济效益和社会效益是社区政府和福利机构必须考虑的一个原则性问题。

2．5组织文化宗旨不明确

机构文化是指一个机构内部全体员工所保有的一些特殊的意识、行为和物质产品，包括机构环境、价值理念、模范人物、仪式、文化网等要素。目前，民营老人福利机构尚缺乏机构良性文化的氛围和市场营销理念。民营福利机构的意识文化并未为其机构员工所普遍接受和认同，院内护理人员对机构核心精神理念并没有深刻的认识和理解。不少福利机构仍对品牌文化毫无经营意识，几乎未曾关注其品牌意识所能带来的良性效益，这也就意味着失去了一笔本可以充分利用的潜在资源。另外，组织宗旨不够明确，对组织的未来没有长期的远景陈述和规划。这些被忽略的隐性因素也就告诉了我们民营福利机构无法持续而长久地走下去并做大、做强的关键所在。

3完善我国养老福利机构改革的对策思考

3．1提高人员素质，关注老人心理

（1）提高相关工作人员的专业化技能。学习和借鉴国外的先进做法，加强养老护理员的应知应会培训，使他们掌握基本保健、护理、康复知识和技能，包括先进的护老思想和观念和专业化眼光（如医疗保健、紧急救护、科学饮食、文体娱乐），还应适当懂得社会学、伦理学、心理学、护理学、老年学等学科的基本知识和医学的一般理论；借鉴教师等职业资格证制度的经验，尽快建立起养老机构管理者的资格证准入制度，养老机构管理者必须经过相关专业学习，取得资格证书后方能上岗；从中、高等院校和社会招聘各类人才，充实到福利院管理与服务队伍中，形成专业人才梯队。

（2）提高工作人员的工作积极性。采取适当激励措施，如加强员工培训，根据工作绩效增加工作人员的工资待遇，提高员工福利水平等，树立其工作的高度责任心和荣誉感；培养工作人员的工作归属感和团队合作意识，增加员工之间的沟通交流；增强员工与老人及家属的互动，进一步深化尊老、敬老、爱老、服务老人的观念。

（3）积极引导护理人员关注老人心理健康。给予老人足够尊重和理解，做到富有耐心及同情心，使之解除心理压力，进行自我心理修养，加强自我积极暗示，克服消极暗示，让老人真正拥有归属感和安全感；积极开展文体娱乐活动，鼓励老人建立新的人际关系，结识新的朋友，同龄相嬉，乐而忘老，避免偏激与固执的心理倾向；定期邀请相关专家与老人进行心理疏导和沟通，帮助老人建立科学价值观、满意感，引导其运用科学的态度来分析对待衰老现象，改变自以为老的观念，确立新的老年意识。

3．2引入现代机制，完善绩效管理

首先，改革组织结构。在考虑福利院扩建过程中，逐步引入现代化企业管理机制，按照管理职能及服务功能合理规划，实行院长负责制领导下的“三层四级”负责制（决策层、管理层、操作层和院长级、科级、区主任级、员工级），形成阶梯形的领导与被领导体系。其中管理层可以下设财务会计部、人力资源部、后勤支持部、公关宣传部等。各部门分工明确，同时又相互协调沟通。其次，完善绩效管理。在体制上实行经济技术管理责任制承包；在岗位设……全科论文中心置上坚持因需设岗，一岗多职；在岗位责任上推行百分考核制，在工资分配中实行现行工资制度与岗位工资或效益奖金相结合并与岗位考核挂钩的合理激励机制；在人员使用管理上全部实行聘用合同制，从而较好地实现责、权、利分工明确，管理体系规范科学，定编、定岗、定责、定标准、定流程、定考核细则，修改管理制度与规范（包括院内质量管理“三级查房”制度、“每月考评”制度、年终考核制度），同时实行民主管理，推进政务公开，建立行之有效且较为完善的养老服务机构绩效评估体系。

如果条件允许，建议引进ISO质量管理体系。将贯彻体系标准与福利院实际相结合，与院内现有制度相结合，与服务特性和要求相结合，积极采纳员工的合理化建议，及时反馈并解决工作中老人及其家属的意见和建议，推动管理服务意识的进一步提高。加强服务管理体系建设，提高服务质量，实行科学化、行业化、专业化管理。增强透明度，扩大对外开放能力，接受各界监督，不断推进福利事业单位正规化、标准化建设。

3．3多方筹集资金，完善监督机制

首先，福利院可以向政府民政部门申请相关资金的支持，争取更多的政策支持。同时充分利用各种传媒和现代化的宣传手段大力宣传社会福利社会化，向社会开放，广泛筹集由社会各界热心于慈善事业的人士、法人及其他社会组织志愿参加组成，依法登记注册的社会福利基金会所提供的资金，谋求一些相关慈善机关的支持和帮助。同时充分利用社会志愿者资源，努力造就相对稳定的专、兼职义工服务队伍。其次，完善社区照顾的支持网络。借鉴国外经验，挖掘和利用社区的资源。并且现代社会很大的一个优点就是资源共享，要实现资源共享政府可以明文规定社区内的各个机关、团体、学校、医院等和社区实行共建，资源共享，社区工作者也可以动员社区内的单位实行资源对外开放，达到资源共享。第三，走以副养院的路子，建立较为完善的成本核算体系，降低投入期成本，控制长期运作成本，降低用人成本，降低风险成本，同时进行严格的投资论证，选准项目，加强管理，为福利院增加额外收入，努力实现“养老服务质量的最优化和服务成本的最低化”。第四，进一步完善资金监督机制。福利机构收到的公益性捐赠财产，利益归属上的复杂性，所涉利益主体的多样性，还有其目的的公益性，都决定对其监管的必要性，而且决定对其的监管必须是政府监督和社会监督并重的双督模式。

3．4深入市场调查，完善养老结构

（1）利用各种传媒和现代化手段加强宣传、舆论鼓励，逐步更新人们的养老观念和旧有体制。大力宣传社会福利社会化的发展思路和目标任务，把国家鼓励和动员全社会都来关注支持、参与和兴办养老机构的号召变成广大人民群众和全社会自觉的行动。

（2）细分市场，根据老年人群不同层次的困难和需求来设置社会养老保障项目的对应点，使提供的产品或服务满足不同层次顾客的特殊需求，从而赢得市场，取得竞争优势。养老机构的规划设计要遵守科学化、多层次、人性化的原则，为适应不同收入群体的社会养老需求，跟上社会发展步伐。由于老年群体的收入存在差异，所以在建设养老机构时要在收费标准、设施投资上加以区别和考虑，不能一味地追求高标准、高档次。

建立养老机构市场化运行机制必须以充分保障原有的最基本保障为前提，对政府必须保障的“三无”对象和收入有限的老人仍应予以基本保障服务，大力建设普及型、收费低的养老机构，吸纳大量中低收入老年群体。

尝试建造少量设备先进、服务一流的具有示范作用的养老机构，以满足经济条件较好、支付能力强的老年人的养老需求。可以考虑在机构的统一管理下，根据不同生理、心理情况，合理划分出低龄健康老人区、高龄和病弱老人护理区及临终关怀区。

多样化的养老需求，需要多样化的服务项目来满足，增加适合老人需求的新兴服务项目，限制或取消一些不适合现代老人生活方式的服务项目。

3．5树立组织文化，强化品牌意识

第一，建立机构文化。努力营造良性的机构文化，使市场营销的理念和措施能够为机构员工所接受和认同。充分调动员工的积极性的创造力，建立以人为本的养老福利文化，树立一种良好的合作精神和共同的价值观。同时充分利用好机构文化这一潜在资源，适当加大福利机构公益宣传的投入，提高组织的知名度，将品牌优势转变为推动福利机构可持续发展的有效资源和前进动力。第二，实现观念更新。由于养老机构长期以来是政府办的福利事业，所以福利性、计划性已在人们的思想中根深蒂固。所以建立养老机构市场化运行机制首先必须解放思想，更新观念，树立市场观念、效率观念、竞争观念、危机观念和以人为本的质量观念。第三，民政部门应积极和引导各福利院逐渐树立起本组织的核心价值观和核心价值体系，运用这些隐形的因素，充分调动院内职工的工作积极性，提升其工作自豪感、工作满足感和归属感，从而进一步推动工作效率的提高，从而获得长久的经济效益和社会效益。

参考文献

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（转自：科技创业月刊）*基金项目：徐州师范大学课题“当前我国福利机构管理机制和运营模式创新研究——以徐州市FH福利院为例”（项目编号：xskt09087）的阶段性成果