我国慈善事业发展研究论文

论文关键词：慈善事业；政府职能；法律制度；公益文化

论文摘要：本文针对我国慈善事业发展严重滞后于需求的现状，结合东西方文化和制度差异，深入剖析法律制度、公益文化等环境因素对慈善事业发展的影响和制约，并通过转变政府观念、健全法律制度、培育公益文化市场等途径寻求突破。

改革开放后，我国的慈善事业从无到有、发展迅速。十六届四中全会提出了要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，十六届五中全会又发出了“完善社会救助体系，支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动。”的号召，对慈善事业在我国社会保障体系建设中的地位给予了充分肯定。“十七大”的胜利召开，进一步加快了创建和谐社会的步伐，谋求城乡之间、地区之间、社会成员之间的全面协调发展、共享改革成果已成为各阶层的共识和政府工作的重中之重。经济的快速发展为慈善事业提供了巨大的潜在资金来源，通过舆论宣传引导，公众的公益价值观念进一步加强，慈善活动和志愿服务日趋活跃，参与慈善捐赠的公民和法人不断增加。因此发展公益慈善事业的政治经济基础和法律、道德文化环境都在逐步完善。但与美国等西方国家相比，我国的慈善事业发展仍严重滞后于现实需求，存在着总体规模小、法律体系不完善、公益文化土壤贫瘠等诸多问题。本文以慈善基金为主体，结合东西方文化和制度差异，深入剖析政治体制、法律制度、道德文化等环境因素对慈善事业发展的影响和制约，并试图寻求突破。

一、我国公益慈善事业发展中存在的主要问题

（一）宏观层面看，慈善事业发展规模严重滞后于现实需求

经济的快速发展加大了社会成员间的收入分配差距，弱势群体的客观存在呼唤公益慈善事业的发展。但从总体上看，我国的慈善基金会数量少、规模小、资金来源匮乏、作用有限。目前我国共有各类公益基金会近千个，资产总额超过100亿元，年募集资金50多亿元。另据民政部的调查资料显示，近半数全国性基金会的资产规模在1000万元以下，资产规模超过了1亿元的基金会所占比例不到15％；地方性基金会资产更加贫乏，近40％的尚未达到210万元的最低资金标准。与西方国家之间存在巨大差距：以美国为例，仅一个盖茨基金会资产总额就超过千亿美元，而美国的企业和个人每年通过各类基金会进行的公益慈善捐赠更高达6700亿美元，占GDP的9%。但与超过20万亿人民币的GDP相比，我国公益慈善基金占比不到0.1%，这与经济总量全球第四的泱泱大国地位不相匹配，也有愧于中华民族几千年来扶危济困、乐善好施的传统美德。

（二）微观层面看，在慈善基金的运行监管中存在问题

目前在我国的公益慈善基金（尤其是公募基金）的运行监管中存在着以下现象：一是背离慈善基金的公益性本质和捐赠人意志，违规运用资金，置慈善基金以高风险状态，并使得大量的公益慈善项目得不到资金支持；二是慈善基金会内部组织规范缺失、外部监督主体弱化，导致基金组织高层管理者权力过于集中且缺乏必要监督；三是财务管理混乱，会计信息缺乏透明度，造成基金会内部管理的无计划、高成本和低效益。尽管从全球范围看，在慈善基金运营监管中存在问题并非个别现象，以美国为例，每年因慈善组织的无效管理和运营导致的资金浪费高达数百亿美元。

二、我国公益慈善事业发展中的环境制约因素分析

（一）政府观念和职能定位偏差

中国政府曾建立了一套举世瞩目的社会福利制度，但事实证明由政府解决所有的问题是不可能也是不必要的。改革开放后，中国经历了从计划经济向市场经济的巨大转变，很多领域政府让位于市场，实现了政府和市场的双重调节。但我们发现，即使只在公共产品和服务领域，政府仍然有些力不从心。以社会保障制度的最后一道安全防线——社会救助体系建设为例，从横向看，各项措施尚未覆盖全社会的弱势群体，从纵深看，个别措施即使达到了广度的要求，保障力度也非常有限。如“低保”制度，很多省市尽管已实现了“应保尽保”的目标，但救助标准过低，无疑于杯水车薪、聊胜于无。而从近年来的财税体制改革分析，继2005年的个人所得税改革和2006年取消农业税后，2008年又将实行企业所得税和增值税的重大改革，这些顺应时代潮流和国际惯例的举措无疑是惠民利民的，但对财政的减收效应也不容忽视。必须承认，对于一个处于转型期的人口大国，公共支出的有限性和公用公益事业需求不断增长之间的矛盾将长期存在。

（二）制度设计的缺陷

1.相关法律制度的缺失。截止目前，我国尚未形成一套完整的推进公益慈善事业发展的法律体系。2004年出台的《基金会管理条例》对公益基金会的设立变更、组织机构、财产管理和使用、监督管理与法律责任等做出了制度性规定，但有关捐赠行为的税收优惠非常笼统；对非公募基金的发展、慈善投资及税收优惠等方面的规定则是空白。从相关法律看，目前的企业所得税法规定，公益救济性捐赠在企业年应纳税所得额3%以内部分准予扣除，个人所得税法规定的这一比例也不过30%，过低的免税比例严重抑制了捐赠者的积极性，也是造成我国慈善事业发展滞后的根本原因。而在美国等西方国家，企业和个人的公益慈善捐赠几乎可全额免税，慈善捐赠的税收优惠正是这些国家慈善事业高度发达的制度保障。

2.公益慈善组织的用人和监管机制存在问题。我国很多有影响的公益基金会的负责人往往是政府任命的退位官员；又由于慈善活动的非盈利性，加之政府监督主体缺位，因此对基金会的高管层缺乏行之有效的考核评价指标和激励约束机制，基金会运行既无压力又无动力。因此，在慈善组织中频频出现问题也就不足为奇了。

（三）公益文化土壤的贫瘠

从国际经验看，公益慈善事业的发展除了政府的制度安排和法律保证外，还离不开公益价值观念的树立、道德文化土壤的滋润和培养。美国慈善事业的发达即深受其益：卡内基生前把自己的财富如数捐出，一分不留；比尔·盖茨和他的基金会因对第三世界国家贫困人口的无私捐助而倍受赞誉，而2005年股神沃伦·巴菲特将其毕生赚取的大部分财富310亿美元捐赠给盖茨基金会更是在全球范围内传为美谈。这些典型事例折射出美国人的财富观和公益价值观：任何私人财富实质上属于全社会，富人只不过是以信托人的身份为公众利益经营和打理财富的，不尽心管理是渎职，据为己有或沽名钓誉更是犯罪。更值得推崇的是，美国每年高达6700多亿美元的慈善捐赠，70%以上来自于普通公众每月几美元到几百美元不等的小额捐款，这一事实既有力地否定了许多国人头脑中根深蒂固的“慈善事业是富人的事，与己无关”的认识偏差，雄辩地证明了正是亿万升斗小民撑起了美国慈善事业的大旗，更深刻地反映了美国慈善文化广泛的基础和深厚的渊源。

反观中国，改革开放以后，在物质逐渐发达的同时，不少人的精神家园却渐趋荒芜，中华民族几千年来乐善好施的传统美德似乎离人们越来越远，与港澳台地区和国外华人社区的踊跃捐赠形成鲜明对比的是，国内企业和个人的自愿性捐赠还非常不足。国内有影响的公募基金会资金多来源于海外：宋庆龄基金会70%的资金来源于海外华侨捐款，中华慈善总会的这一比例为50%。而以企业和个人名义命名的私募基金发展缓慢，偶有名人成立的私募基金会出现，便有媒体竭力吹捧，难免炒做之嫌，舆论更关注的似乎是名人本身，忽视甚至背离了慈善基金成立的初衷。

三、突破环境因素制约，促进我国公益慈善事业的发展

（一）扭转政府观念偏差，重新定位政府职能

当前，在对政府权利和职能的理解上，“大社会，小政府”、“限制政府权利”等已成为全球范围内的主流观念并被许多国家政府身体力行，民间慈善机构等非政府组织和政府机构一起共同担负起了公用和公益事业的责任。在美国等西方国家，政府和NGO、NPO的关系甚至被亲切地定义为“伙伴关系”。这些成功经验对我们不无启发。

近年来，遵循“精简高效”、“转变职能”、“有所为有所不为”等原则，我国的政治体制改革取得了相当进展。但相对于美国等西方国家，无论是观念和实践上仍存在较大差距。为此，政府部门必须切实转变观念，对政府职能客观定位，对政府能力合理估计，对政府权利适当限制，让出部分公用和公益事业领域，按照权利和义务对等原则，既放权，又放钱，通过税收优惠和其他制度安排鼓励和引导慈善组织在收入分配领域的作用，以部分地减轻政府的负担。至于如此操作是否使政府既失了权力又丢了面子，实属无谓的担心：一个负责的政府必然以经济社会协调发展和提高全体社会成员的福祉为己任，而一个开明的政府在收入的支配问题上也应给予社会成员两种选择：或者将收入以税收形式上缴政府，政府再以公共支出形式用于公用和公益事业；或者将收入捐赠给慈善组织形成慈善基金，由慈善组织将资金直接用于公益慈善事业，两种手段实现同一目的，正所谓殊途同归。

（二）完善法律法规体系，为慈善事业发展创造良好的法律环境

公益慈善事业的当务之急是大力推进慈善事业基本法的研究和制订工作，形成完整的慈善事业法律体系；同时改革和完善公司法、企业所得税法和个人所得税法等法律法规中与慈善捐赠相关的条款，为发展慈善事业创造良好的法律环境。

1．通过慈善事业基本法的制订明确公益慈善组织的法律地位、慈善事业的主管部门和监督机制、慈善捐赠的主体，明确捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，建立健全慈善事业的准入、评估和监督机制，规范公益产权的界定、转让、投资与退出等行为；推进地方政府制定相关的法规和规章，形成促进慈善事业发展的多层次的法律框架体系。同时要完善执法程序、规范执法行为、加强执法监督、提高执法水平，规范和简化社会团体、民办非盈利组织和基金会的登记手续，提高办事效率。2．尽快出台与公益基金的慈善投资和扶贫贷款等行为相关的法律制度，通过免税等措施鼓励慈善基金探索资本运营和保值增值的新途径，实现公益基金的可持续发展。从国内慈善投资的实践看，公募基金中当推中国扶贫基金会的“贫困农户小额信贷项目”，10多年来累计发放贷款超过3亿元，先后使50多万贫困人口从中受益。私募基金中，由著名经济学家茅于轼先生于1992年发起、众多知名学者参与的捐助山西吕梁山区临县龙水头村的扶助基金，通过贷款形式帮助有困难的村民可谓有益的尝试，但其发展历程并非一帆风顺，2000年时还被当地金融监管部门冠以“乱集资”、“非法私募基金”等名。这种扶贫救困的成功经验能否以星星之火的燎原之势逐步推广，很大程度上取决于相关法律法规的完善。

3.改革目前的企业和个人所得税法，一方面逐步提高公益救济性捐赠的免税比例，激发各类主体的捐赠积极性；另一方面尽快开征遗产税和赠予税，通过高税率对富裕阶层的资产转移进行限制和堵截，引导其承担更多的社会责任。这种与慈善捐赠有关的“胡萝卜加大棒”的税收制度对美国慈善事业发展的决定性作用早已有目共睹，在我国也曾有一典型事例来印证：2003年“非典”期间，疫情公告后一个月内，社会各界捐款仅7000多万元，“非典”捐赠可全额免税的新政策出台后短短3天内，捐款即达到1.66亿元。令人欣慰的是，即将于2008年1月1日出台的新企业所得税法将公益救济性捐赠支出的免税比例限额调高至当年利润总额的12%，尽管与西方国家相比仍有较大差距，但毕竟是一种进步。这必将大大激发公众的捐赠积极性，促进我国慈善事业的发展。

4.尽快制订促进私募基金会发展的法律法规，鼓励更多的企业和个人以自己的名义成立私募基金会，发挥私募基金会在公益慈善事业中的主体作用。

（三）公益文化市场的培育

在慈善事业的发展过程中，法律制度和公益文化相辅相成、缺一不可：完善的法律体系为公益文化市场的发展提供示范引导和制度约束，而公益文化的健康发展和深入人心则通过提高公众对法律法规的认同度来改善法律执行的效率和效力。需要指出的是，尽管法律和文化同属上层建筑，但相对于法律制度的建立与完善，公益文化市场的培育有更长的路要走。法律来自外在，道德源于内心。法律是国家意志的集中表现，可由政府在短期内强制推行，但公益文化涉及公众的道德觉悟、价值观念、思维方式和行为习惯等诸多因素，具有多样性和复杂性，只能积极引导和培育。

1.政府应责无旁贷地积极引导和广泛宣传，从创建和谐社会的战略高度，将慈善文化建设纳入社会主义思想道德教育和精神文明建设的部署和规划中来。

2.要特别强调大众传媒在舆论导向上的重要作用。报刊杂志、电视广播应通过开辟专栏或其他喜闻乐见的形式，大力宣传扶贫济困、诚信友爱、乐善好施、奉献社会和他人的良好风尚，介绍国内外慈善活动中的典型人物和事件，所谓春风化雨，润物无声，引导公众树立正确的财富观、价值观和公益观，自觉加入公益事业中来。在众多媒体的实践中，央视二套的“春暖2007”就特别值得推崇。

3.大力发展志愿服务组织（义工组织），培养公众的社会责任感，弘扬关爱他人、奉献社会的良好社会风气。通过完善志愿服务活动的法律法规和政策，推广和普及志愿者登记、培训、时间积累、绩效评估和表彰制度，引导更多的主体参与志愿服务；推动志愿服务领域的延伸和拓展，以老年人、未成年人、残疾人员、下岗失业人员、外来务工人员及城乡低收入家庭为重点服务对象，以社会救助、优抚助残、环境保护、法律援助等为重点服务领域，促进志愿服务活动的经常性和制度化。

（四）引导和培育慈善组织的健康发展

1.按照国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针，大力培育城乡各类慈善组织，鼓励企事业单位和个人参与慈善活动，促进民间慈善组织的发展。在慈善组织成立和发展过程中，民政等政府相关职能部门应在启动资金、办公场地、人员配备、项目开展等方给予必要支持。

2.改革公募慈善组织的用人制度，完善人力资源管理。通过用人制度改革将具备强烈责任心和正确的公益价值观、具有扎实的专业知识和丰富实践经验的人才充实到公募基金会的管理层中来；并通过国际合作与交流，借鉴国外和港澳台地区发展慈善事业的经验；通过在职培训等形式提高慈善组织工作人员的整体素质。

3.加强自律和他律，完善监督制衡机制，规范慈善组织的管理和运营，提高慈善组织的公信力。通过法律制度的完善，强化登记机关、业务主管部门、国家审计部门、社会中介机构和社会公众等的多重外部监管机制，通过慈善组织内部组织机构的规范、规章制度的完善等措施，对慈善组织管理者制定必要的、切实可行的考核评价指标和激励约束机制，逐步改变目前的监督主体弱化甚至虚置的状况，提高慈善组织公信力，促进其持续健康发展。

慈善事业是对政府公共支出不足的有益补充，对经济社会的协调发展无疑起到安全网和减振器的作用。为促进慈善事业的发展，政府的观念和行为最为关键：一方面要彻底转变“全能政府”观念，让出部分公用事业领域给慈善组织，从税收优惠等方面提供制度保障，另一方面从道德层面对公益文化的发展积极引导，并辅助于志愿服务组织建设及慈善组织监管体制的完善等措施。我们有理由相信，随着政治、经济、政策法律、公益文化等环境的改善，我国慈善事业的春天即将来临。

参考文献：

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