和谐社会公共行政学的借鉴

一、新公共行政与主要理论观点

公共行政简称行政，是政府依法对国家事务、政府事务和社会公共事务进行的管理活动。所谓“新公共行政学”是相对于“传统行政学”而言的。新公共行政学强调以公共行政的“公共”部分作为研究重心。新公共行政学一扫传统行政学只注重追求效率、经济和协调的行政管理理论，认为公共行政不仅以有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更应强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。换句话说，当衡量公共行政提供的服务质量时，必须同时从效率、经济、公平三个角度考虑才有实际意义。正如弗雷德里克森所言:“新公共行政学把社会公平加人到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案:(l)我们怎样才能够利用可以利用的资源提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务(经济)?而新公共行政学则增加这样一个问题:这种服务是否增进了社会公平?”{2](巧6)这实际上就是说行政管理人员不能奉行价值中立的原则，他们应当担负起对社会的责任，应当把出色的行政管理与社会公平结合起来，并作为一种新的公共行政的基本原理，以及应履行的必要职责和应遵循的社会准则。新公共行政学说的主要观点具体包括以下3个方面:

(一)反对“技术效率至上”原则，倡导社会性效率。以社会价值观念为目标是新公共行政学派的重要出发点，概括地讲，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值规范结合起来规范地予以衡量才有意义。传统行政学强调的是“技术效率”价值观，这必然导致人最终成为工具，新公共行政学派拒绝传统行政学“技术效率至上”原则，并将引导社会价值，实现公共行政的民主政治责任与义务。也就是说，与传统公共行政不同，新公共行政强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改变人的生存意义，其目的在于促进人类幸福。

(二)“社会公平”是公共行政的基本价值观。在新公共行政学者看来，社会公平具有极其丰富的内涵，他们直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰•罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚实的理论依据。1971年，罗尔斯出版了《正义论》一书，很快赢得了理论界的高度评价。认为该书是将道德哲学与政治、伦理理论与实践结合起来的尝试，是“在正义与西方文明的当代现实之间的一座桥梁。”!’](”，21)罗尔斯的正义理论受到思想界的广泛重视，弗雷德里克森等新公共行政学者完全赞同罗尔斯关于公平的基本观点，即公平的自由处于高于一切的地位，理想的“正义”社会应拥有最大的公平自由。新公共行政学派把罗尔斯的“正义的公平”观念作为公共行政管理的核心价值，因为这种公平观念恰好适应了新公共行政学派改造传统公共行政理论体系、推动政府变革的需要。并且成为否定传统行政理论片面追求效率而忽视公平这一首要价值的理论武器。而新公共行政学派所强调的核心价值—社会公平包含着组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。总之，倡导社会公平是要推动政治权力，以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。

(三)对传统行政学“价值中立”判断及“实证主义”观点的突破。威尔逊、古德诺的政治与行政二分法的观点成为传统行政学的理论基础，行政学研究强调价值与事实的分离，他们相信公共行政是一种“非人格化”的特质学科，新公共行政学派指出，由于传统行政学的政治—行政二分法观念，把研究取向放在行政预算、人事管理、组织结构等一类所谓“中性”问题上，避免对所研究的问题作出具有偏好的价值表达，它普遍使用了“逻辑实证主义”的研究方法。这种逻辑体系是以接受现存制度与现存价值为前提的，以表现其客观性。新公共行政学派指出，把价值因素排除在学科研究的范围之外，实际上是做不到的，因为价值观从多重外部因素侵人行政，也同样存在于政策执行中。

(四)主张构建新型的政府组织形态。他们认为，需要从一种完全不同的角度对行政现象进行分解，通过重新定义分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程，构建新型的公共组织，进而实现社会公平。新公共行政否定了传统公共行政中片面追求效率、经济，忽视公平的价值理论，将“为全社会、尤其是为社会的最少受惠者提供公平的公共服务。”川(阶)这个具有伦理性质的“社会公平”价值全面运用到当代公共行政的理论与实践中，拓展了公共行政价值体系的内容，强调情感高于理性，感觉高于理智本能、创造以及自我实现高于惯性和规则的作用。由此可见，新公共行政学不仅对“社会公平”作出了更为具体的独特的理解，还将其视作公共行政的“公共目的”，赋予它作为核心价值的意义。新公共行政学无论是在研究方法上，还是在理论上都与传统行政学不同，提出了一系列的新范式，新公共行政学不仅期待着政府能够以民主行政理论的新观念与行政行为的转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待着公共行政进人到一个全新的领域，关注社会一文化环境的建设，重视人性与伦理的研究，实现民主行政和社会公平。

二、和谐社会背景下社会公平问题的提出

弗雷德克里森在《新公共行政学》一书中指出:“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列的价值取向的选择。倡导公共行政的社会公平是推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”新公共行政学的最大特点就是在原有行政管理原理基础上增加了“社会公平”原理和规则，使新公共行政管理不仅要有“效率”、“经济”的考虑，还要有“社会公平”这一“社会价值”的考虑，即公共行政管理不能以价值中立为原则和前提，而应该担负起对社会的责任，而且社会公平这一社会准则赋予了公共行政以新的使命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的政策和影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。因此，“社会公平”问题历来是或正在是政治学和行政管理学研究的重要课题。构建和谐社会是我国政府和党中央在新时期作出的重大战略决策。建立合理的收人分配制度是社会公平的重要体现，同时也是实现和谐社会的重要前提。坚持和完善以按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度，对于建设中国特色社会主义，构建社会主义和谐社会，实现社会的公平正义，具有十分重要的意义。中共十七大首次提出了在初次收人分配中也要实现公平与效率的统一。党内外专家指出，中共这一理念变革，意在遏制近年收人分配状况恶化、贫富差距不断扩大的趋势。在十七大上作报告时说，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”;他还强调，要“提高劳动报酬在初次分配中的比重。”收人分配政策是改革开放后党代会报告的重要内容。改革开放以来，我们在“效率优先，兼顾公平”思想的指导下，以经济建设为中心，大力发展生产力，鼓励一部分人一部分地区通过诚实劳动、合法经营先富起来，取得了举世瞩目的成就，但是在这一发展过程中也存在许多问题。其中，公平问题就是一个突出的问题，贫富差距过大、城乡之间以及区域之间的差距越拉越大，经济社会发展不协调，这些都严重地影响到整个社会的稳定和可持续发展。正是在这种效率和公平失调的背景下，党的十六届四中全会第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学论断，并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。建设社会主义和谐社会是我们党在总结社会主义现代化建设历史经验的基础上，从我国社会主义初级阶段实际出发，反映社会主义本质要求，与社会主义市场经济、民主政治和先进文化相适应，以全面建设小康社会为目标和以追求更高和谐状态为理想的、新型的和谐社会，是我们党领导全国人民全面建设小康社会过程中的一项战略决策，具有十分重要的理论意义和现实意义。社会主义和谐社会是一个以人为本、协调好社会整体利益和个人利益、充分激发社会活力，使社会各个群体和社会成员各尽所能、各得其所的公平和正义的社会，是一个公平和效率相统一的社会。处理好公平和效率的关系，是我们建设社会主义和谐社会的关键性环节。

三、推行公平行政的对策与启示

至于如何推行公平行政，本文认为，正如新公共行政学所倡导的，要“改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。”改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会不公的政策与影响社会公平目标的政府行政管理体制。目前，推行公平行政宜从以下三个方面人手:

第一，对于传统计划经济体制产生的社会不公问题，惟一的办法是坚决改革、废除产生社会不公的政策。以目前的“三农”问题为例。有学者指出:“三农”问题的根本原因在于社会等级制度及其思想观念影响下的社会运行机制与运行方式。在社会等级制度的影响下，国家政策根据等级利益制定，主要倾斜维护高等级阶层的利益与生活，以城市和国有企业为中心，对农村，不仅限制其劳动力流动，而且在物质资本投资和人力资本投资上，对农村少而又少。哪图’

第二，我国采取的是渐进式改革，双轨制并存。在新旧体制转换和交替过程中，出现了一种靠权力和关系牟取暴利的严重利益分配不公现象。对这类社会不公问题，政府要尽快建立和完善市场经济体制，实现政资、政企、政社分开，切实把政府职能转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

第三，对纯粹由市场经济本身产生的社会不公问题，政府主要用法律制度、经济手段来解决，少用、慎用行政手段。如对收人分配差距过大问题，政府要利用税收政策，合理调节高收入者，同时建立和完善社会保障体系，加大政府转移支付的力度，切实保护低收人者的利益，解决收人分配中的收人差距过大和分配不公问题，实现公平和效率的动态平衡。为此，我们要以科学发展观为指导，转变观念，统筹各方面发展之间的关系，实现由“效率优先、兼顾公平”向“公平和效率并重”或“公平与效率优化双赢”过渡。因为科学的发展其中就包括效率与公平的协调发展，和谐社会的一个非常重要的内容就是公平与效率的和谐统一。在建设中国特色社会主义发展模式中，公平与效率不是一对“冤家。”如果二者关系处理得好，将使得中国特色社会主义发展模式成为中国特色社会主义的和谐发展模式。

总之，坚持公平和效率的统一，既是构建社会主义和谐社会的必要条件，也是社会主义和谐社会的基本特征一方面，要让效率促公平，注重效率，做大物质财富的“蛋糕”，为公平提供物质条件;另一方面，也要让公平出效率，通过维护公平，使物质财富的分配更加公正、合理，从而为效率的提高创造条件，在公平与效率的和谐中建设和谐社会，在社会主义和谐社会中达到公平与效率的和谐统一。