行政强制执行权范文10篇

行政强制执行权范文篇1

一、一个理论前提：行政强制执行权的性质

一个国家行政强制执行权分配模式的设计在很大程度上取决于该国对行政强制执行权性质的理解。在我国，关于行政强制执行权的性质一直是一个争议较大的问题。有学者认为，行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，一项完整的行政权既包括决定权，也包括执行权。前者解决的是义务的设定问题，后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。行政强制执行权是行政权题中的应有之义，而不属于司法权。[1]也有学者认为，普通法系国家从来都把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家则历来都把行政强制执行权看成是行政权的一部分。[2]与此相似的观点认为行政强制执行是就行政机关或司法机关强制当事人所要履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。[3]我们认为，无论从执行的形式，还是从执行的内容上，都应当把行政强制执行权界定为行政权，理由如下：

首先，衡量一种权力的性质，不是看这种权力是由谁行使的，而是看它是什么属性。行政强制执行权的性质定位不应受行政强制执行主体的影响。换句话说，我们不能简单认为行政强制执行权是由法院来行使的就是司法权，也不能认为是由行政机关来行使的就是行政权。事实上，行政强制执行权的性质与谁来行使是两个不同问题。无论是哪个机关行使行政强制执行权，其性质都不会改变。按照行政强制执行主体来界定执行权的性质是得不出结论的。就中国大陆的情况而言，法律将行政强制执行权既赋予了行政机关，也赋予了人民法院，如果按照执行主体来理解行政强制执行权的性质，在中国大陆行政强制执行权既可能是一种司法权，也可能是一种行政权，这在逻辑上是讲不通的。同样，在美国不但有法院负责的强制执行，也有紧急法制中行政机关负责的强制执行，按照执行主体也难以界定行政强制执行权的性质。我们判断一种权力的性质，不能仅仅以行使该权力的主体，更主要考虑的是该权力解决的问题和运行的程序。其实，行政强制执行权由哪些机关行使并不重要，重要的是不管哪个机关行使行政强制执行权，都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的原则和规律。

其次，行政强制执行的执行内容具体行政行为所确定的权利义务，而不是司法行为确定的权利义务。换句话说，行政强制执行权应当解释为对具体行政行为的强制执行权，而不是对司法行为的执行权。行政强制执行权是基于实现具体行政行为所确定的相对人义务的需要，行使该权力的基础是具体行政行为具有最终的法律效力。这里还需进一步明确的是已经生效的具体行政行为可以是行政诉讼法规定的超过复议或诉讼时效的具体行政行为，也可以由人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为。[4]因此，从行政强制执行的内容来看，也应当把行政强制执行权定位于行政权而不是司法权。

再次，根据行政行为的效力理论，行政行为一旦产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。可见，从效力上，无论是行政机关的执行行为，还是法院的执行行为，都是一种事实行为或者是二次行为。行政行为的执行是行政行为效力的具体体现，而行政强制执行权自然也归属于行政权的范畴。

复次，按照权力分立学说，行政（administration）本质上是一种执行行为，而司法（justice）是一种解决纠纷的活动。一般意义上的行政是对法律的执行，而行政强制执行是对具体行政决定的执行，把行政强制执行权界定为行政权是和行政权的性质与目的一脉相承的。行政强制执行权的作用主要是体现在行政机关依法作出的具体行政行为的最终实现上，即通过国家强制力来实现行政机关依法行使职权时所要达到的目的，行政权的行使都是为了达到某种行政管理上的目的，这种目的是通过行政行为来实现的。行政机关的具体行政行为，有时行政相对人能自觉配合或履行，此时，行政强制权就无法表现出来，而有时行政相对人拒绝履行，这时法律就赋予了国家机关的行政强制执行权以实现具体行政行为所确定的相对人义务。因此，从本质上看，行政强制权是行政权的合理的、自然的延伸，是行政权的特殊表现。[5]

最后，对于英美法系国家以及法国来说，虽然法院参与了执行活动，但并不意味着法院在履行执行职能去代替行政机关具体负责执行，法院的参与仅仅体现了司法权对行政权的监督和制约。事实上，无论是普通法系为首的英美国家，还是大陆法系的法国，在行政强制执行中法院只是通过对行政决定的审查而下达能否执行的决定，从而也没有去具体实施执行活动。如果把行政强制执行作为一个动态的过程来分析，法院只是参与了这个过程中的某一阶段的活动，其参与该活动的目的就是为了监督和制约行政权。我们不能因为执行过程中法院的参与而把行政强制执行权界定为行政权。

二、对我国行政强制执行模式的分析：形成原因及其缺陷

行政强制执行模式是指一个国家行政强制执行权的归属，或者说是一个国家行政强制执行权在不同国家权力之间的配置。我国现有的行政强制执行模式是从80年代的民事执行制度发展而来的。按照当时的规定，行政机关对不履行行政决定义务的相对人，申请人民法院强制执行。人民法院接到申请后，申请执行的行政决定如同法院的裁判书、调解书等其他生效的法律文书一样，由法院的执行庭强制执行。1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”尔后，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第85条规定：“行政机关依法申请人民法院强制执行时，……如果人民法院发现据以执行的法律文书确有错误，经院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关。”1996年《最高人民法院关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》规定，行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查；需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。1998年，《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》重申了行政审判庭负责审查行政机关申请人民法院强制执行的案件，还明确了审查的标准和作出决定的形式。2000年的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进一步明确了法院审查的标准和程序，形成了我国现有的行政强制执行制度。[6]根据上述规定和其他单行法律、法规的规定，行政法学界将我国行政强制执行权分配模式概括为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。[7]

我国行政强制执行模式的形成，并非是受英美法系国家影响的结果，也不是某种法律思想促成的，其根本的原因是现实的需要。从新中国建立到改革开放，我国基本上不存在行政强制执行制度。这是由我国当时的体制和行政行为方式决定的。改革开放以前，我国实行高度集权的政治、经济体制。在这种体制下，社会结构是按照行政组织原则设计和建立起来的，国家与社会、行政机关与行政相对人的关系属于隶属性关系。而行政机关则采用指令性计划和行政命令的方式对企业和社会成员进行指挥和控制。在强大的组织体系面前，很少有行政相对人不服从指挥和控制的，即使有个别人抗拒这种指挥和控制，也常常可以转化为刑事手段加以制裁。因此，当时行政行为内容的实现一般不存在阻力，也就没有建立行政强制执行制度的客观必要性。改革开放以后，高度集权的体制被打破，社会结构也发生了深刻的变化，行政相对人摆脱了从属性的地位，成为有自身利益、独立的一方法律主体。与此相适应，行政机关行使行政权力的方式也随之变化，在隶属性关系中使用的指令性计划、对人财物直接支配的管理方式逐渐减少，而行政许可、行政合同等间接管理方式逐渐增加，并成为行政行为的主要形式。在这种背景下，行政相对人拒不履行行政行为确定的义务的情况多有发生，建立相应的行政强制执行制度势在必行。[8]

然而，改革开放之初，行政机关的设置不健全、缺少必要的执行手段，从现实出发，不得不寻求行政以外法院的力量介入强制执行，以确保行政行为的内容得以实现。就当时的情况而言，公检法机关在某种意义上还具有专政机构的性质，因此由法院负责实施更具有权威性。我国现行行政强制执行模式，在形成之初，并不是从保障人权、监督行政机关依法行政的角度出发的。[9]但是，由法院的制度角色所决定，在客观上确实有利于人权的保护和对行政机关依法行政的监督。[10]但是，也必须清醒地看到，我国目前的执行体制中还存在着明显的缺陷，具体体现在以下几个方面：

第一，不利于提高行政效率。以法院为主导的强制执行模式，一方面由于大多数行政机关自身没有强制执行权，其作出的生效的具体行政行为必须申请人民法院强制执行，而申请人民法院强制执行，程序繁琐，时间冗长，难免导致一拖再拖，造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现，从而大大影响行政效率。另一方面，大量的申请执行的行政案件也使法院不堪重负。[11]据有关资料显示，自1989年到1999年底10年间，人民法院接受行政机关申请执行其具体行政行为的案件和一审受案数相比，处于直线上升的趋势。并且，法院受理的非诉执行案件数远远多于行政一审受案数，如1998年全国一审受案数为98，463件，非诉执行案件数为其3.32倍。之后，1999年受理了356，117件非诉执行案件，裁定不予执行的5，906件，占总数的1.66%；自动履行243，211件，占68.30%；强制执行43，609件，占12.25%；执行和解20，221件，占5.68%；移送、终结和其他共43，170件，占12.12%.[12]

第二，大大损害了司法权权威.我国现行强制执行模式将绝大部分行政强制执行权分配给人民法院，混淆了司法职能与行政职能，使司法与行政的角色错位，既浪费了有限的司法资源，又损害了司法权的本质。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”，换言之，人民法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，这样“行政机关就成了裁判所，法院到成了行政机关，成了执行行政行为的机关”，这种司法与行政角色的严重错位、裁判与执行职能的严重颠倒制度，容易导致行政诉讼中的裁判不公与执行回转。其结果使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”，“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”，致使民告官的行政诉讼发生了令人担扰的变异。[13]

三、法院在行政强制执行中的定位：规范层面的描述与比较

在以德奥为代表的大陆法系国家，为了维护一个稳定、有效的法秩序，行政行为被广泛赋予公定力、确定力、拘束力和执行力。与这一理论相呼应，行政强制执行自然也被理解为行政行为执行力的体现形式。从德奥等国的行政强制立法来看，行政强制执行机关，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行。或者有些国家成立专门的行政强制执行机关，负责行政行为的执行。[14]根据德国《行政执行法》的规定，对货币债权的执行机关有两类：一类是有关部门的最高联邦行政机关征得联邦内政部长的同意后所指定的行政机关；另一类是联邦财税管理部门的执行机关。对行为、容忍或不作为的行政强制执行，根据德国《行政执行法》的规定由作出具体行政行为的机关予以执行。法院不参与具体的执行活动，如果行政相对人对执行性行为不服的，原则上都可以向行政法院提起行政诉讼。但不允许行政相对人对执行性行为所执行的前提，即已经发生确定力的基础性行为再提起行政诉讼。

在日本，行政上的强制执行手段包括执行罚、代执行、直接强制等手段。执行罚指当事人不履行义务时，规定一定的期限，敦促其履行义务，超过规定期限仍然不履行时，通告科处一定金额的罚款，形成一种压力，以确保义务的履行。代执行是指对可有他人代替履行的义务，行政机关或者由行政机关指定的人代替义务人履行义务，并向本人征收所需费用的程序。当通过间接执行手段难以实现行政义务时或者紧急情况下，行政机关可以直接采取强制手段实行政行为的内容。此外，对于公法上的金钱给付义务，可以采取强制征收[15]的方式进行执行。根据传统行政国思想，行政义务上的强制应该由行政机关自身实施，行政机关借助于司法机关的帮助，被认为是有悖于情理的。但是，根据现代法治国理论，应当承认行政义务司法强制的价值。事实上，有的判例认为，关于市厅舍的交付或提出请求，厅舍的权利主体市政府，应该对相对人提起关于公法上的法律关系的诉讼，即当事人诉讼，根据诉讼的确定判决，进行强制执行，或者根据临时处分等民事诉讼法上的强制执行方法来进行，在一定意义上承认了司法强制。[16]

在以美国为代表的普通法系国家，基于权力制衡理论和人权保障的思考，为有效制约行政权，防止行政权的滥用，行政强制执行权从来都被理解为司法权的范畴而非行政权，最终的强制执行决定往往要依赖于法院。[17]因此，司法权优于行政权，法院有权对行政机关的行为进行司法审查，便成为英、美等国家行政法治的重要内容。英、美等国家的行政强制执行制度就是建立在这种“司法优先”、“司法控制”的理念之上，即原则上由司法机关依司法程序强制义务人履行义务，在极少数情况下可由行政机关依行政程序强制执行。在美国，行政决定作出后，通常情况下行政相对人都能自动履行行政决定所确定的义务。在相对人不履行义务时，则发生强制执行问题。在法律有明确规定的情况下，行政机关可以对不履行行政决定的行政相对人实施行政罚促使其履行行政决定。但相对人仍不履行义务时，行政机关则没有直接执行的权力，只能通过提起诉讼的方式请求法院裁判执行行政决定，法院按照司法程序对该申请进行审查裁判确定是否执行行政决定。此外，如果法律没有规定行政机关可以自己采取行政罚等制裁措施迫使相对人履行义务，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定。此外，在极少数特别紧急的情况下，根据公共利益的需要，行政机关也可以不需要法院的确认和支持，直接采取措施执行行政决定，实现行政决定的内容。法院经过审查并下达批准执行的裁定，具体执行措施的裁决由美国司法部下属的一个机关负责实施。

由于历史原因，法国大革命前的专制统治引起人们对行政权的深恶痛绝。因此，在大陆法系国家中，法国的行政强制执行制度独具特色。法国的行政处理作为单方面的行政行为，其具有效力先定特权，在法律上具有执行的力量。当然，也并非所有的行政处理都具有执行的内容，只有那些为相对人规定了作为或不作为义务的行政处理才需要执行。需要执行的行政处理，当相对人不履行行政处理所确定的义务时，就发生强制执行的问题。法国的行政强制执行，在体制上存在行政机关借助法院力量的执行和不借助法院力量的自行执行。行政机关自行执行包括对不履行义务的相对人科处行政罚，还包括行政机关直接以职权的强制执行。无论是行政机关科以行政罚，还是直接强制执行都应当有法律依据。在很多情况下，当事人不履行行政处理所确定的义务时，法律规定行政刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。[18]

由于历史传统、政治经济体制和文化观念等方面的差异，司法机关在世界各国的行政强制执行制度中所发挥的功能不同。就德国而言，行政机关自身享有完全的行政强制执行权权，在行政强制执行过程中，其不需要向法院提出申请去获得法院的批准，行政机关可以下达强制执行决定并直接采取强制执行措施。法院对行政强制执行的监督由被执行人提起行政诉讼而启动，属于一种事后的监督。日本的行政强制执行制度和德国具有很强的相似性，但从发展趋势来看，司法强制的价值正逐步受到理论界和实务界的关注。基于三权分立、相互制衡的理念，美国的行政强制执行则充分体现了法院的事前监督职能，而且这种监督还依据严格的诉讼程序进行，有效的保障了私人财产权益。法国虽然是大陆法系国家，但其强制执行制度背后的理念却和美国具有很强的一致性，其和美国不同的是法院靠刑罚手段的压力促使行政相对人履行义务。

四、行政强制执行中法院应担负的职能：以中国行政强制立法为中心

中国法学会行政法学研究会2000年会于2000年7月25至29日在青岛举行，会议主题就是“行政强制的理论与实践”。在该会议上，学者们以强制执行权的归属为标准提出了行政强制执行的几种模式，具体分为行政模式、司法和行政复合模式，其中司法与行政复合模式又可分为以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅的模式和以行政机关自行强制执行为主，申请人民法院强制执行为辅的模式。应当指出，与会代表在对强制执行权的归属问题上，采用单一行政模式或司法模式的观点并不多见，多数主张司法与行政复合模式，但在具体选择是以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅的模式还是以行政机关自行强制执行为主，申请人民法院强制执行为辅的模式上，则存在较大分歧。[19]

按照全国人大常委会法制工作委员会2005年5月13日印发的《中华人民共和国行政强制法》（征求意见稿）第十四条规定：“行政强制执行的机关有法律规定。法律规定行政机关可以执行的，行政机关应当依法本法规定的程序对已经发生法律效力的行政决定予以强制执行；法律没有规定行政机关可以执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院执行。从这一规定来看，基本上还是沿袭了我国现行的制度，实行以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的执行方式。从该征求意见稿的相关内容看，和现行制度相比基本上也没有较大的改变。

笔者认为，结合我国的具体情况，我国应当建立下述执行模式：承认行政机关享有行政强制执行权，如果行政机关通过自身的强制执行手段仍无法实现行政行为内容，或该执行行为涉及相对人重大人身权和财产权时，行政机关需向法院提出执行申请，法院对该申请进行审查并作出是否执行的裁定，由行政机关依据法院裁定负责实施行政强制执行。具体来说，该模式主要的设计思路如下：

首先，广泛承认行政机关的行政强制执行权。这种执行权既包括执行罚、公告违法事实等间接行政强制执行权，还包括采取直接强制执行措施的权力。事实上，根据现行有关法律法规的规定，也有不少行政机关享有采取一定的间接行政强制执行措施的权力，立法上应当进一步扩充行政机关的强制执行权。笔者认为，基于行政行为执行力的理论，行政机关当然应当享有采取一定行政强制措施的权力，为了提高执行效率，我们还可以进一步拓宽享有此类权力的主体，增加更多的执行手段。

其次，赋予行政机关紧急情况下采取直接强制执行措施的权力。应当指出的是，《行政强制法》应当明确行政机关执行的范围，划清行政机关和法院强制执行的界限。笔者认为，一般而言，只有对于防碍公共安全、公共卫生等有可能危害公共利益的紧急情况，才能由行政机关直接自行执行，且该执行权应当有明确的法律授权。

再次，明确法院强制执行的审查程序，建立执行前的“听证程序”制度。也有学者指出，我国的“民告官”一直处于一个非良性的循环，行政相对人对于行政行为带来的损害很难通过行政诉讼得到救济，因此，可以从执行问题着手，建立“官告民”制度，即法院对于行政机关提请执行的行政行为通过公开、对抗的诉讼程序进行司法审查，从而决定是否予以执行的制度，这一模式更多的是基于英美法系的自然法背景和诉讼原理的要求。我们认为，建立的“官告民”的执行制度固然是一种理想模式，但并不符合中国国情。

最后，规范行政机关强制执行和法院强制执行的责任追究机制，充分保障被执行人的合法权益。明确规定对于行政机关违法的行政强制执行行为可以通过行政复议或者行政诉讼的程序寻求救济，对于法院违法的裁定可以通过国家赔偿的程序予以救济。

注释：

[1]石佑启：《论我国行政强制执行的模式选择及其运作》，载《河北法学》2001年第2期。

[2]应松年：《论行政强制执行》，《中国法学》1998年第3期。

[3]马怀德：《我国行政强制执行制度及立法构想》，载《国家行政学院学报》2000年第2期。

[4]值得指出的是，对人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为的强制执行，很多人将其纳入司法强制范畴来研究，但我们赞成经过诉讼，人民法院判决、裁定维持具体行政行为并不是在判决、裁定中重新作出具体行政行为，强制相对人履行的仍然是具体行政行为所确定的义务，而不是判决、裁定新课予相对人的义务。因此，司法判决、裁定只是使具体行政行为具有了最终法律效力，而没有改变相对人义务的性质，强制执行的内容没有发生根本性变化没有充分理由将其从行政强制执行范畴中分离出来。可参见：杨建辉：《试论行政强制执行权》，湘潭大学2003年硕士论文。

[5]胡建淼主编：《行政强制》，法律出版社2002年版，第158-159页

[6]刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，载《法商研究》2001年第1期。

[7]值得指出的是，虽然根据《行政诉讼法》的规定我国实行行政机关执行为辅，人民法院执行为主的行政强制执行制度，但行政机关自身也可以采取执行罚等间接强制执行措施。就一般情况而言，当行政机关自身的执行措施难以奏效时才申请法院强制执行。由于行政机关自身的执行手段并不是最终的保障，因此，人们认为我国的行政强制执行权主要由法院负责行使。

[8]应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第897页。

[9]也有相反观点认为，由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力，其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失，因此需要提前司法审查程序，防止这一危害的产生。因此，在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查，对其合法性进行事先的判断，可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。可参见：《论行政机关在行政强制执行中的地位和作用》，.

[10]谭晋：《论行政强制执行》载北大法律信息网。

[11]王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。

[12]刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，载《法商研究》2001年第1期。

[13]王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。

[14]应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第3期。

[15]根据《国税征收法》的规定，对于不履行纳税义务的人，可以先扣押其财产，进而将扣押的财产拍卖，用换得的金钱充当滞纳债权，以期待纳税者的债务消失。

[16]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第479-493页。

[17]城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第227-228页。

行政强制执行权范文篇2

一、一个理论前提：行政强制执行权的性质

一个国家行政强制执行权分配模式的设计在很大程度上取决于该国对行政强制执行权性质的理解。在我国，关于行政强制执行权的性质一直是一个争议较大的问题。有学者认为，行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，一项完整的行政权既包括决定权，也包括执行权。前者解决的是义务的设定问题，后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。行政强制执行权是行政权题中的应有之义，而不属于司法权。[1]也有学者认为，普通法系国家从来都把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家则历来都把行政强制执行权看成是行政权的一部分。[2]与此相似的观点认为行政强制执行是就行政机关或司法机关强制当事人所要履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。[3]我们认为，无论从执行的形式，还是从执行的内容上，都应当把行政强制执行权界定为行政权，理由如下：

首先，衡量一种权力的性质，不是看这种权力是由谁行使的，而是看它是什么属性。行政强制执行权的性质定位不应受行政强制执行主体的影响。换句话说，我们不能简单认为行政强制执行权是由法院来行使的就是司法权，也不能认为是由行政机关来行使的就是行政权。事实上，行政强制执行权的性质与谁来行使是两个不同问题。无论是哪个机关行使行政强制执行权，其性质都不会改变。按照行政强制执行主体来界定执行权的性质是得不出结论的。就中国大陆的情况而言，法律将行政强制执行权既赋予了行政机关，也赋予了人民法院，如果按照执行主体来理解行政强制执行权的性质，在中国大陆行政强制执行权既可能是一种司法权，也可能是一种行政权，这在逻辑上是讲不通的。同样，在美国不但有法院负责的强制执行，也有紧急法制中行政机关负责的强制执行，按照执行主体也难以界定行政强制执行权的性质。我们判断一种权力的性质，不能仅仅以行使该权力的主体，更主要考虑的是该权力解决的问题和运行的程序。其实，行政强制执行权由哪些机关行使并不重要，重要的是不管哪个机关行使行政强制执行权，都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的原则和规律。

其次，行政强制执行的执行内容具体行政行为所确定的权利义务，而不是司法行为确定的权利义务。换句话说，行政强制执行权应当解释为对具体行政行为的强制执行权，而不是对司法行为的执行权。行政强制执行权是基于实现具体行政行为所确定的相对人义务的需要，行使该权力的基础是具体行政行为具有最终的法律效力。这里还需进一步明确的是已经生效的具体行政行为可以是行政诉讼法规定的超过复议或诉讼时效的具体行政行为，也可以由人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为。[4]因此，从行政强制执行的内容来看，也应当把行政强制执行权定位于行政权而不是司法权。

再次，根据行政行为的效力理论，行政行为一旦产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。可见，从效力上，无论是行政机关的执行行为，还是法院的执行行为，都是一种事实行为或者是二次行为。行政行为的执行是行政行为效力的具体体现，而行政强制执行权自然也归属于行政权的范畴。

复次，按照权力分立学说，行政（administration）本质上是一种执行行为，而司法（justice）是一种解决纠纷的活动。一般意义上的行政是对法律的执行，而行政强制执行是对具体行政决定的执行，把行政强制执行权界定为行政权是和行政权的性质与目的一脉相承的。行政强制执行权的作用主要是体现在行政机关依法作出的具体行政行为的最终实现上，即通过国家强制力来实现行政机关依法行使职权时所要达到的目的，行政权的行使都是为了达到某种行政管理上的目的，这种目的是通过行政行为来实现的。行政机关的具体行政行为，有时行政相对人能自觉配合或履行，此时，行政强制权就无法表现出来，而有时行政相对人拒绝履行，这时法律就赋予了国家机关的行政强制执行权以实现具体行政行为所确定的相对人义务。因此，从本质上看，行政强制权是行政权的合理的、自然的延伸，是行政权的特殊表现。[5]

最后，对于英美法系国家以及法国来说，虽然法院参与了执行活动，但并不意味着法院在履行执行职能去代替行政机关具体负责执行，法院的参与仅仅体现了司法权对行政权的监督和制约。事实上，无论是普通法系为首的英美国家，还是大陆法系的法国，在行政强制执行中法院只是通过对行政决定的审查而下达能否执行的决定，从而也没有去具体实施执行活动。如果把行政强制执行作为一个动态的过程来分析，法院只是参与了这个过程中的某一阶段的活动，其参与该活动的目的就是为了监督和制约行政权。我们不能因为执行过程中法院的参与而把行政强制执行权界定为行政权。

二、对我国行政强制执行模式的分析：形成原因及其缺陷

行政强制执行模式是指一个国家行政强制执行权的归属，或者说是一个国家行政强制执行权在不同国家权力之间的配置。我国现有的行政强制执行模式是从80年代的民事执行制度发展而来的。按照当时的规定，行政机关对不履行行政决定义务的相对人，申请人民法院强制执行。人民法院接到申请后，申请执行的行政决定如同法院的裁判书、调解书等其他生效的法律文书一样，由法院的执行庭强制执行。1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”尔后，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第85条规定：“行政机关依法申请人民法院强制执行时，……如果人民法院发现据以执行的法律文书确有错误，经院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关。”1996年《最高人民法院关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》规定，行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查；需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。1998年，《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》重申了行政审判庭负责审查行政机关申请人民法院强制执行的案件，还明确了审查的标准和作出决定的形式。2000年的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进一步明确了法院审查的标准和程序，形成了我国现有的行政强制执行制度。[6]根据上述规定和其他单行法律、法规的规定，行政法学界将我国行政强制执行权分配模式概括为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。[7]

我国行政强制执行模式的形成，并非是受英美法系国家影响的结果，也不是某种法律思想促成的，其根本的原因是现实的需要。从新中国建立到改革开放，我国基本上不存在行政强制执行制度。这是由我国当时的体制和行政行为方式决定的。改革开放以前，我国实行高度集权的政治、经济体制。在这种体制下，社会结构是按照行政组织原则设计和建立起来的，国家与社会、行政机关与行政相对人的关系属于隶属性关系。而行政机关则采用指令性计划和行政命令的方式对企业和社会成员进行指挥和控制。在强大的组织体系面前，很少有行政相对人不服从指挥和控制的，即使有个别人抗拒这种指挥和控制，也常常可以转化为刑事手段加以制裁。因此，当时行政行为内容的实现一般不存在阻力，也就没有建立行政强制执行制度的客观必要性。改革开放以后，高度集权的体制被打破，社会结构也发生了深刻的变化，行政相对人摆脱了从属性的地位，成为有自身利益、独立的一方法律主体。与此相适应，行政机关行使行政权力的方式也随之变化，在隶属性关系中使用的指令性计划、对人财物直接支配的管理方式逐渐减少，而行政许可、行政合同等间接管理方式逐渐增加，并成为行政行为的主要形式。在这种背景下，行政相对人拒不履行行政行为确定的义务的情况多有发生，建立相应的行政强制执行制度势在必行。[8]

然而，改革开放之初，行政机关的设置不健全、缺少必要的执行手段，从现实出发，不得不寻求行政以外法院的力量介入强制执行，以确保行政行为的内容得以实现。就当时的情况而言，公检法机关在某种意义上还具有专政机构的性质，因此由法院负责实施更具有权威性。我国现行行政强制执行模式，在形成之初，并不是从保障人权、监督行政机关依法行政的角度出发的。[9]但是，由法院的制度角色所决定，在客观上确实有利于人权的保护和对行政机关依法行政的监督。[10]但是，也必须清醒地看到，我国目前的执行体制中还存在着明显的缺陷，具体体现在以下几个方面：

第一，不利于提高行政效率。以法院为主导的强制执行模式，一方面由于大多数行政机关自身没有强制执行权，其作出的生效的具体行政行为必须申请人民法院强制执行，而申请人民法院强制执行，程序繁琐，时间冗长，难免导致一拖再拖，造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现，从而大大影响行政效率。另一方面，大量的申请执行的行政案件也使法院不堪重负。[11]据有关资料显示，自1989年到1999年底10年间，人民法院接受行政机关申请执行其具体行政行为的案件和一审受案数相比，处于直线上升的趋势。并且，法院受理的非诉执行案件数远远多于行政一审受案数，如1998年全国一审受案数为98，463件，非诉执行案件数为其3.32倍。之后，1999年受理了356，117件非诉执行案件，裁定不予执行的5，906件，占总数的1.66%；自动履行243，211件，占68.30%；强制执行43，609件，占12.25%；执行和解20，221件，占5.68%；移送、终结和其他共43，170件，占12.12%.[12]

第二，大大损害了司法权权威.我国现行强制执行模式将绝大部分行政强制执行权分配给人民法院，混淆了司法职能与行政职能，使司法与行政的角色错位，既浪费了有限的司法资源，又损害了司法权的本质。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”，换言之，人民法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，这样“行政机关就成了裁判所，法院到成了行政机关，成了执行行政行为的机关”，这种司法与行政角色的严重错位、裁判与执行职能的严重颠倒制度，容易导致行政诉讼中的裁判不公与执行回转。其结果使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”，“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”，致使民告官的行政诉讼发生了令人担扰的变异。[13]

三、法院在行政强制执行中的定位：规范层面的描述与比较

在以德奥为代表的大陆法系国家，为了维护一个稳定、有效的法秩序，行政行为被广泛赋予公定力、确定力、拘束力和执行力。与这一理论相呼应，行政强制执行自然也被理解为行政行为执行力的体现形式。从德奥等国的行政强制立法来看，行政强制执行机关，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行。或者有些国家成立专门的行政强制执行机关，负责行政行为的执行。[14]根据德国《行政执行法》的规定，对货币债权的执行机关有两类：一类是有关部门的最高联邦行政机关征得联邦内政部长的同意后所指定的行政机关；另一类是联邦财税管理部门的执行机关。对行为、容忍或不作为的行政强制执行，根据德国《行政执行法》的规定由作出具体行政行为的机关予以执行。法院不参与具体的执行活动，如果行政相对人对执行性行为不服的，原则上都可以向行政法院提起行政诉讼。但不允许行政相对人对执行性行为所执行的前提，即已经发生确定力的基础性行为再提起行政诉讼。

在日本，行政上的强制执行手段包括执行罚、代执行、直接强制等手段。执行罚指当事人不履行义务时，规定一定的期限，敦促其履行义务，超过规定期限仍然不履行时，通告科处一定金额的罚款，形成一种压力，以确保义务的履行。代执行是指对可有他人代替履行的义务，行政机关或者由行政机关指定的人代替义务人履行义务，并向本人征收所需费用的程序。当通过间接执行手段难以实现行政义务时或者紧急情况下，行政机关可以直接采取强制手段实行政行为的内容。此外，对于公法上的金钱给付义务，可以采取强制征收[15]的方式进行执行。根据传统行政国思想，行政义务上的强制应该由行政机关自身实施，行政机关借助于司法机关的帮助，被认为是有悖于情理的。但是，根据现代法治国理论，应当承认行政义务司法强制的价值。事实上，有的判例认为，关于市厅舍的交付或提出请求，厅舍的权利主体市政府，应该对相对人提起关于公法上的法律关系的诉讼，即当事人诉讼，根据诉讼的确定判决，进行强制执行，或者根据临时处分等民事诉讼法上的强制执行方法来进行，在一定意义上承认了司法强制。[16]

在以美国为代表的普通法系国家，基于权力制衡理论和人权保障的思考，为有效制约行政权，防止行政权的滥用，行政强制执行权从来都被理解为司法权的范畴而非行政权，最终的强制执行决定往往要依赖于法院。[17]因此，司法权优于行政权，法院有权对行政机关的行为进行司法审查，便成为英、美等国家行政法治的重要内容。英、美等国家的行政强制执行制度就是建立在这种“司法优先”、“司法控制”的理念之上，即原则上由司法机关依司法程序强制义务人履行义务，在极少数情况下可由行政机关依行政程序强制执行。在美国，行政决定作出后，通常情况下行政相对人都能自动履行行政决定所确定的义务。在相对人不履行义务时，则发生强制执行问题。在法律有明确规定的情况下，行政机关可以对不履行行政决定的行政相对人实施行政罚促使其履行行政决定。但相对人仍不履行义务时，行政机关则没有直接执行的权力，只能通过提起诉讼的方式请求法院裁判执行行政决定，法院按照司法程序对该申请进行审查裁判确定是否执行行政决定。此外，如果法律没有规定行政机关可以自己采取行政罚等制裁措施迫使相对人履行义务，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定。此外，在极少数特别紧急的情况下，根据公共利益的需要，行政机关也可以不需要法院的确认和支持，直接采取措施执行行政决定，实现行政决定的内容。法院经过审查并下达批准执行的裁定，具体执行措施的裁决由美国司法部下属的一个机关负责实施。

由于历史原因，法国大革命前的专制统治引起人们对行政权的深恶痛绝。因此，在大陆法系国家中，法国的行政强制执行制度独具特色。法国的行政处理作为单方面的行政行为，其具有效力先定特权，在法律上具有执行的力量。当然，也并非所有的行政处理都具有执行的内容，只有那些为相对人规定了作为或不作为义务的行政处理才需要执行。需要执行的行政处理，当相对人不履行行政处理所确定的义务时，就发生强制执行的问题。法国的行政强制执行，在体制上存在行政机关借助法院力量的执行和不借助法院力量的自行执行。行政机关自行执行包括对不履行义务的相对人科处行政罚，还包括行政机关直接以职权的强制执行。无论是行政机关科以行政罚，还是直接强制执行都应当有法律依据。在很多情况下，当事人不履行行政处理所确定的义务时，法律规定行政刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。[18]

由于历史传统、政治经济体制和文化观念等方面的差异，司法机关在世界各国的行政强制执行制度中所发挥的功能不同。就德国而言，行政机关自身享有完全的行政强制执行权权，在行政强制执行过程中，其不需要向法院提出申请去获得法院的批准，行政机关可以下达强制执行决定并直接采取强制执行措施。法院对行政强制执行的监督由被执行人提起行政诉讼而启动，属于一种事后的监督。日本的行政强制执行制度和德国具有很强的相似性，但从发展趋势来看，司法强制的价值正逐步受到理论界和实务界的关注。基于三权分立、相互制衡的理念，美国的行政强制执行则充分体现了法院的事前监督职能，而且这种监督还依据严格的诉讼程序进行，有效的保障了私人财产权益。法国虽然是大陆法系国家，但其强制执行制度背后的理念却和美国具有很强的一致性，其和美国不同的是法院靠刑罚手段的压力促使行政相对人履行义务。

四、行政强制执行中法院应担负的职能：以中国行政强制立法为中心

中国法学会行政法学研究会2000年会于2000年7月25至29日在青岛举行，会议主题就是“行政强制的理论与实践”。在该会议上，学者们以强制执行权的归属为标准提出了行政强制执行的几种模式，具体分为行政模式、司法和行政复合模式，其中司法与行政复合模式又可分为以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅的模式和以行政机关自行强制执行为主，申请人民法院强制执行为辅的模式。应当指出，与会代表在对强制执行权的归属问题上，采用单一行政模式或司法模式的观点并不多见，多数主张司法与行政复合模式，但在具体选择是以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅的模式还是以行政机关自行强制执行为主，申请人民法院强制执行为辅的模式上，则存在较大分歧。[19]

按照全国人大常委会法制工作委员会2005年5月13日印发的《中华人民共和国行政强制法》（征求意见稿）第十四条规定：“行政强制执行的机关有法律规定。法律规定行政机关可以执行的，行政机关应当依法本法规定的程序对已经发生法律效力的行政决定予以强制执行；法律没有规定行政机关可以执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院执行。从这一规定来看，基本上还是沿袭了我国现行的制度，实行以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的执行方式。从该征求意见稿的相关内容看，和现行制度相比基本上也没有较大的改变。

笔者认为，结合我国的具体情况，我国应当建立下述执行模式：承认行政机关享有行政强制执行权，如果行政机关通过自身的强制执行手段仍无法实现行政行为内容，或该执行行为涉及相对人重大人身权和财产权时，行政机关需向法院提出执行申请，法院对该申请进行审查并作出是否执行的裁定，由行政机关依据法院裁定负责实施行政强制执行。具体来说，该模式主要的设计思路如下：

首先，广泛承认行政机关的行政强制执行权。这种执行权既包括执行罚、公告违法事实等间接行政强制执行权，还包括采取直接强制执行措施的权力。事实上，根据现行有关法律法规的规定，也有不少行政机关享有采取一定的间接行政强制执行措施的权力，立法上应当进一步扩充行政机关的强制执行权。笔者认为，基于行政行为执行力的理论，行政机关当然应当享有采取一定行政强制措施的权力，为了提高执行效率，我们还可以进一步拓宽享有此类权力的主体，增加更多的执行手段。

其次，赋予行政机关紧急情况下采取直接强制执行措施的权力。应当指出的是，《行政强制法》应当明确行政机关执行的范围，划清行政机关和法院强制执行的界限。笔者认为，一般而言，只有对于防碍公共安全、公共卫生等有可能危害公共利益的紧急情况，才能由行政机关直接自行执行，且该执行权应当有明确的法律授权。

再次，明确法院强制执行的审查程序，建立执行前的“听证程序”制度。也有学者指出，我国的“民告官”一直处于一个非良性的循环，行政相对人对于行政行为带来的损害很难通过行政诉讼得到救济，因此，可以从执行问题着手，建立“官告民”制度，即法院对于行政机关提请执行的行政行为通过公开、对抗的诉讼程序进行司法审查，从而决定是否予以执行的制度，这一模式更多的是基于英美法系的自然法背景和诉讼原理的要求。我们认为，建立的“官告民”的执行制度固然是一种理想模式，但并不符合中国国情。

最后，规范行政机关强制执行和法院强制执行的责任追究机制，充分保障被执行人的合法权益。明确规定对于行政机关违法的行政强制执行行为可以通过行政复议或者行政诉讼的程序寻求救济，对于法院违法的裁定可以通过国家赔偿的程序予以救济。

注释：

[1]石佑启：《论我国行政强制执行的模式选择及其运作》，载《河北法学》2001年第2期。

[2]应松年：《论行政强制执行》，《中国法学》1998年第3期。

[3]马怀德：《我国行政强制执行制度及立法构想》，载《国家行政学院学报》2000年第2期。

[4]值得指出的是，对人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为的强制执行，很多人将其纳入司法强制范畴来研究，但我们赞成经过诉讼，人民法院判决、裁定维持具体行政行为并不是在判决、裁定中重新作出具体行政行为，强制相对人履行的仍然是具体行政行为所确定的义务，而不是判决、裁定新课予相对人的义务。因此，司法判决、裁定只是使具体行政行为具有了最终法律效力，而没有改变相对人义务的性质，强制执行的内容没有发生根本性变化没有充分理由将其从行政强制执行范畴中分离出来。可参见：杨建辉：《试论行政强制执行权》，湘潭大学2003年硕士论文。

[5]胡建淼主编：《行政强制》，法律出版社2002年版，第158-159页

[6]刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，载《法商研究》2001年第1期。

[7]值得指出的是，虽然根据《行政诉讼法》的规定我国实行行政机关执行为辅，人民法院执行为主的行政强制执行制度，但行政机关自身也可以采取执行罚等间接强制执行措施。就一般情况而言，当行政机关自身的执行措施难以奏效时才申请法院强制执行。由于行政机关自身的执行手段并不是最终的保障，因此，人们认为我国的行政强制执行权主要由法院负责行使。

[8]应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第897页。

[9]也有相反观点认为，由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力，其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失，因此需要提前司法审查程序，防止这一危害的产生。因此，在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查，对其合法性进行事先的判断，可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。可参见：《论行政机关在行政强制执行中的地位和作用》，.

[10]谭晋：《论行政强制执行》载北大法律信息网。

[11]王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。

[12]刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，载《法商研究》2001年第1期。

[13]王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。

[14]应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第3期。

[15]根据《国税征收法》的规定，对于不履行纳税义务的人，可以先扣押其财产，进而将扣押的财产拍卖，用换得的金钱充当滞纳债权，以期待纳税者的债务消失。

[16]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第479-493页。

[17]城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第227-228页。

行政强制执行权范文篇3

由于我国的行政法的发展起步较晚，我想先从国外的基本情况着笔。就美国而言，司法权与行政权的分离以及司法对行政执行的高度参与，构成了美国行政执法机制中一道独特的风景，在英美法系国家，长期以来形成了这样一种观点，即司法权大于行政权，行政机关依法行使的权力，尤其是剥夺公民权利，设定公民义务的权力应该受到法院的监控。美国19世纪初建立的违宪审查制度进一步强化了这一观点：而大陆法系国家的做法可以说是截然相反，就从德国的情况看，德国是行政强制执行法律制度起源最早的国家之一。德国通说认为，行政强制执行，是一种国家所专有的公权力，是一种行政当局强制公民或者其他人履行公法义务的执行行为，这种行为以行政当局主动、直接和自为地对当事人采取国家强制措施为特征。显然，行政机关无须法院或者其他专门强制执行机关的参与，可以实现其请求权，可以自行采取强制执行措施。

《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这项规定不难看出，在我国现行行政强制执行中，申请法院执行是行政强制执行制度中的主导方式。我认为这条规定其实也表明了一个原则，即法律、法规规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。因而与大陆法系和英美法系关于行政强制执行的做法相比，我认为我国其实是站在一个折中的立场之上，折中有折中的好处，既不像德国那样行政强制权力强大到甚至可以说是肆无忌惮，也不像美国那样行政强制执行受到很严格的限制而很难真正有所作为，但是，与任何折中模式所具有的通病一样，我国的这种做法也有其弊端：比如何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，这一点并没有法律的明确规定，也就是说，国内现行的行政强制执行主体，以法院为主、行政机关为辅的制度安排，缺乏行政机关和法院之间的明晰、可操作的权限划分，我认为，这点是现行立法中考虑到的。另外，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行的，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理，法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行也可以申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”把这一条和《行政诉讼法》第66条规定综合起来看我认为能够反映如下三点内容：

1、行政强制执行权必须由法律、法规设定，法律、法规以外的文件（包括规章）不得设立行政强制执行权；

2、法律、法规赋予行政机关强制执行权的，由行政机关实施强制执行；法律、法规对行政强制权未做规定或把行政强制执行权赋予人民法院的，由人民法院实施强制执行；

行政强制执行权范文篇4

一、我国行政强制执行的理论

我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础上结合我国行政管理实践逐渐形成的。行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的手段为强制措施。行政强制执行的主体是国家机关，但在绝大多数情况下，主体往往表现为人民法院。我国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的各种问题，必须对行政强制执行理论进行深入研究。笔者认为，下面几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。

（一）行政强制执行的性质

行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行为？事实上，行政强制执行是就行政机关或司法机关所要强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同，救济途径也有所不同。如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。

（二）行政强制执行权与行政权的关系

一般而言，行政强制执行权是行政权的一部分，行政主体既有下命令权，自然也有执行权，目前，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。在现代社会，并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸，它同样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施强制执行。

（三）为何行政机关必须享有一部分强制执行权

行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然行政机关不享有全部的行政强制执行权，但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助法院强制执行的情形。但是，由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务，偶尔会引发执行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施行政强制现象的发生。

（四）划分行政机关与司法机关强制执行权的理论

一般认为，我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，并不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律法规明示。而法律法规的规定又很不统一，有的法律规定须申请法院强制执行行政处理决定，有的法律规定行政机关强制执行，有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行，有的法律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定，是一个很难说清楚的问题。

值得说明的是，有些行政义务是无须执行的，故也谈不到强制执行的问题，例如，行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时，不需要执行，任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除某学生学籍，这些行政处理所规定的内容，根据行政处理本身就已实现，不需要其他的执行行为。

二、我国行政强制执行立法及实践

我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能、也无必要建立行政强制的法律制度。改革开放以来，随着立法进程的加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有对财产的强制执行，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强制执行划分两大类：

（一）行政机关自行强制执行

行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没有此种权力。

（二）申请法院强制执行

从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。尽管法学界对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。纵观80年代以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院。例如，《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销职务证书”等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执行。

（二）行政机关可选择的行政强制执行

除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制执行。

二、我国行政强制执行立法及实践存在的问题

我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：

（一）缺乏统一立法

行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，要解决这一系列的问题，必须进行统一立法。

（二）行政强制执行制度缺少指导原则

像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。

（三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清

由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。

（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全

现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关“联手”执行，造成很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。

由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立法加以解决。

四、行政强制执行的立法构想

鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时，应当考虑建立规范行政强制的基本制度。行政强制执行立法需研究的问题大致分为以下几方面。

（一）行政强制执行法的名称及适用范围

关于行政强制执行法的名称及适用范围，目前学术界主要有两种可选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执行与即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能多于行政强制执行，故采用第一方案，制定一部能够规范行政强制执行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的行为也属于该法适用范围。

（二）行政强制执行的原则

行政强制执行的原则在我国立法中是空白。法学界一般认为有四项原则，即强制与教育相结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则；执行适当原则。从我国行政强制执行法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以下几项：

1、依法强制原则

行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。

2、事先告诫原则

该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。“

3、强制与教育相结合原则

行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。

（三）强制执行机关

行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制执行不仅限于形式意义上行政机关的强制执行，还应包括法院依照申请或诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可以考虑以下职权划分标准。

行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除等。行政机关自身无力强制执行或在域外执行、遇到抵抗情况下，可以请求其他机关协助执行。即时强制措施由行政机关依法直接采取。

法院负责财产决定的执行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定情形有必要就其财产采取强制措施的，应当由行政机关向法院提简易行政诉讼，法院经审查认为无争议的，即可采取司法强制措施强制执行，如果当事人有异议，法院须经审理确定后，决定执行与否。

（四）强制执行措施

行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施，法院执行可适用民事诉讼法，不再赘述。行政机关的执行措施可以分为执行罚、代履行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行迳行采取直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前提条件及实施程序与方式。

行政强制执行法除采取上述强制措施外，还可以考虑创设拒不履行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财产义务，如经执行罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务，如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒不执行行政决定罪或蔑视法庭罪，由法院强迫当事人履行行政决定。

即时强制措施大多都是特别法单独规定的，行政强制执行法只须对行政即时强制的方式、条件及救济加以规定。即使强制按方式不同可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的进入等。即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。公务员之家版权所有

（五）行政强制执行程序

首先应区分行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。在行政强制执行程序中，行政机关及执行人员首先应当履行表明身份和预先告诫的义务，规定履行义务的期限和方法；其次，根据比例原则和间接强制优于直接强制的原则，选择不同的执行方式，然后根据每种执行方式的要求和条件予以执行；采取直接强制的，必须按照比例原则选择恰当的执行时间进行。如不得在夜间、节假日进行。义务人在行政强制中反抗的，行政机关可以采取强力，或请求公安机关协助执行，费用由提出请求的机关承担。

行政机关向法院提起诉讼由法院执行行政决定的程序应以行政行为已设定某项涉及相对人财产权的义务为前提，当相对人拒不履行交付财产的义务时，如拒不交纳执行罚、罚款、没收的财物时，可由行政机关发出预先告诫，仍不履行义务的，行政机关可直接向所在地法院提起诉讼，由法院适用特殊的简易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是否成立加以审查。然后，作出执行的裁定，如当事人仍不执行的，法院可以采取包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不奏效的，法院可以考虑根据行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不执行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因执行提起的诉讼后，可以根据情况和当事人要求采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行政行为执行等强制措施。

行政强制执行权范文篇5

「关键词」行政强制执行模式行政强制执行权的归属综合行政强制执行机关告诫程序救济制度体系

“当一个人被迫采取行动以服从另一个人的意志，亦即实现他人的目的而不是自己的目的时，便构成强制”。[1]作为冲突着的社会里一种普遍的存在，强制是必不可少的。在全球向“福利国家”转型的历史潮流和中国加入世界贸易组织的推动下，我国现行行政强制执行模式的痼疾已经越来越显出对行政效率的滞痼和对行政管理相对人权利保护的软弱。本文正是基于深切关注行政经济和权利保护的前提下，提出重新建构我国的行政强制执行模式，以希望达到行政强制执行权的合理分配和制约，实现行政经济和权利保护的和谐。

一、我国现行行政强制执行模式评介

（一）我国现行行政强制执行模式的产生背景概要

我国现行行政强制模式源于80年代初。[马怀德教授在《我国行政强制执行制度及立法构想》一文中指出“80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前是甚至倒退的阶段，严格地讲此时的行政处理决定基本上依靠行隶属关系得到执行。”笔者赞同此观点，十年动乱严重破坏了我国的法制建设，在“拨乱反正”之后我国法制才逐渐恢复。参见马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》。《国家行政学院报》2000年第2期。]进入80年代以来，随着改革开放，经济发展，民主意识复苏，我国原有的旧的行政管理方式已经不能适应新环境的需要。另外，社会行政管理领域的不断扩展和纵深，也需要考虑如何在保障行政管理相对人权利的同时做到行政效率的提高；在发挥行政权积极管理社会事物的同时，防止行政权的滥用。我国行政强制执行的制度正是在这样的环境下产生的。其标志是《民事诉讼法（试行）》的规定。[《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3款规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定，申请人民法院强制执行应适用民事诉讼法的有关执行程序。]到了80年代中后期，陆续颁布的大多数行政法律和法规都对行政强制执行的问题作了规定，这标志着我国的行政强制执行制度已经初步确立。

（二）我国行政强制执行模式对执行主体的划分及原因

根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：

1、行政机关自力强制执行。行政机关自力强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务，行政机关可以自己采取相应的措施强迫当事人履行或达到与履行相一致的状态。如《中华人民共和国兵役法》第61条规定：“有服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”值得指出的是，拥有自力强制执行权的行政机关相当少，仅有海关、公安、工商、税务等部门。

2、申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务，经行政机关向人民法院申请，由人民法院依民事诉讼执行程序强制执行。如《中华人民共和国海洋环境保护法》第41条规定：“当事人不服的，可以在收到决定书之日起的15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管部门申请人民法院强制执行。”这一方式在我国行政强制执行模式中占主导地位。此种立法模式已经形成习惯，以致于90年代后，我国颁布的法律法规已无对违反义务而需强制执行的执行机关作出具体规定。这并非立法的疏漏，而是由于相关法律和司法解释对这一方式确认已经形成了约定俗成的惯例，即法律未授权于行政机关自力执行的，均需要向人民法院提出申请，由人民法院强制执行。[90年代的许多立法都未对执行主体作出明确规定，如《中华人民共和国证券法》第34条的处罚条款就没有规定处罚的权限和处罚执行机关。]

3、可选择的行政强制执行。这是指某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。如《中华人民共和国海关法》第53条规定：“当事人逾期不履行海关处罚决定又不申请复议或向人民法院起诉的，做出处罚决定的海关可以将其保证金没收或将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这一方式是行政机关申请人民法院强制执行的例外，也只有在法律法规明文规定的前提下，行政机关才有选择权。

以上行政强制执行模式对执行主体的划分是建立在我国《行政诉讼法》及其相关规定基础上的。《中华人民共和国行政诉讼法》第65条第2款规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”上述我国的行政强制执行模式被学者概括为以“申请人民法院强制执行为原则，行政机关强制执行为例外。”[2]

那么，为什么会形成这样的具有“中国特色”的行政强制执行模式呢？[中国行政强制执行的主体是人民法院和行政机关，而法院在执行中占主导地位，这与中国整个法律体系都与大陆法系近似的情况是十分不合拍的；而事前的司法审查方式（形式审查）又与英美法系大相径庭。因此，笔者认为这是经过中国改造的十分有特色的执行体制。]笔者认为主要有以下原因：

1、对行政权的担心。这是基于保障行政管理相对人的利益，监督行政权运行，防止行政强制执行权滥用的理念。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力，其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失，因此需要提前司法审查程序，防止这一危害的产生。“政府部门总的来讲是卓越的；但仅仅靠行政法与他所规定的监督与制裁不足以防止这些事件”（事件是指权力的滥用）。[4]因此，在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查，对其合法性进行事先的判断，可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。

2、对行政人员的担心。由于我国行政公务人员的素质不高，而且“官本位”思想严重，因此给予他们过大的权力，会助长这一不正之风的蔓延，不利于我国的法制建设。

3、成本的需要。在当时的情况下，如果将行政强制执行权赋予行政机关，势必在行政机关部门下增设新的执行机构，在我国行政机关本身就臃肿混乱的情况下，会导

致部门的重复设置和权力交叉，行政管理部门的人员可能会成倍地增加，造成人力、财力、物力的新的浪费。

4、国家利益的需要。由人民法院实施行政强制执行权，可以减少行政强制执行中的违法情况，在没有《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等完善的程序规则和救济途径的情况下，可以减少国家赔偿的负担。

（三）现行行政强制执行模式在实践运行中的缺陷

尽管上述的考虑在我国当时的情况下有合理性，也确实对行政强制执行有积极的意义和作用，但是笔者认为这样的执行模式在法理上始终是有缺陷的，对此，笔者将在第二部分予以详细的论述。我们先来看看这样的“以法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的执行模式在社会实践运行中的不足之处。

1、破坏了行政强制执行的完整性，严重地阻碍了行政效率。我国的行政强制执行模式过分地强调了司法审查的作用，这一理念导致了执行申请往往需要经过冗长的申请程序，法院对其审查的费时也比较多，而且由于我国行政审判庭和执行庭是分离的，因此，申请机关往往需要来回奔波于两庭之间；而且由于两庭不可能完全协调，因此行政强制执行往往拖沓繁冗。“程序属于外壳，而效率属于内核。具体表现为程序为偏，效率为大；程序为目的，效率为手段；程序为形式，效率为本质；程序为机器，效率为产品。”[5]现行的行政强制执行模式颠倒了程序和效率的关系，跨越了司法和行政两权，人为地破坏了行政执行的完整性，延缓了其执行的空间。

2、行政机关强制执行力软化，执法机关的权威受到严重挑战。民间流传“偷树的不怕法，管树的怕违法，公检法没办法，《森林法》是豆腐法”[6]的顺口溜。这固然指出了我国法律的某些漏洞，但也在一定程度上反映了行政机关强制执行力的软化。行政机关对于相对人拒不履行行政义务，可以申请人民法院强制执行。这一规定从立法者主观的理想来讲是对司法权的尊重，但实际的客观效果却是直接导致了行政机关威信的降低。“如果我们把一种要求做为政策来考虑，那么，我们必须同样地考虑另一种要求……如果一方被视为权利，另一方被视为政策，或者一方被看作是个人利益而另一方被看作社会利益，这种表述问题的方式无助于做出决定。”（在美国，社会利益往往冠之以政策的名义）[7]所阐述的平等的观点一样，我们应该平等、公正的看待司法权和行政权的利弊，而不应戴上有色眼镜，如果歧视性地看待行政权的弊端，那么其优势也将受到极大的削弱和限制。

3、混淆了行政强制执行权主体，不仅造成行政强制执行机关权责划分的混乱，还严重地破坏了司法的中立性和裁判性。“由于法院对行政机关的申请强制执行的案件通常采用形式而非实质审查，使得很多申请执行的案件流于形式，法院成了行政机关的执行工具”[8]：“行政机关与法院联手设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办工设施，共同强制执行”。[9]这些现象说明了我国把大陆法系（法国除外）和英美法系的行政强制执行模式的简单的嫁接是不成功的，一方面损害了司法机关的权威，另一方面损害了司法机关的中立裁判的形象，行政强制执行的质量不能得到保证。

4、相关配套措施和规定的缺乏，带来了一系列的问题。我国现行行政法律法规并未就法院在受理行政机关的申请后应在多长的时间内予以答复；如果法院不同意强制执行，行政机关是否可以向上级法院申诉；上级法院的答复期等相关事项作出规定，因此往往会出现行政强制执行久拖不决的现象。还有一种情况，即少数没有行政强制执行权的行政机关对数额不大，范围较广的执行对象，也需要申请人民法院强制执行，不仅不能做到提高行政效率，反而可能导致行政义务人逃脱行政义务。

5、严重加大了法院的执行量。我们知道，依照我国现行的法律法规规定，人民法院不仅要负责民事和刑事的执行，还要插手行政执行事务。在我国诉讼案件成倍增长，案情相对复杂的情况下，法院的执行工作日益繁重，众多的执行案件从客观上来讲削弱了其审判的职能。“执行难”成为了我国近年来困扰司法审判权运行的老大难的问题。

二行政强制执行权的归属模式述评及行政强制执行权本质属性的探讨

（一）行政强制执行权的归属模式及其理论基础

行政强制执行的模式是指“特定的主体对一国行政强制执行法依一定的效果而确定的主要的立法目的，以及由此而呈现出来的整体风格和特征，是行政强制执行法价值取向的法律化。”[10]

由于各国法律文化、民主传统以及行政法理念等多方面因素的影响，各国形成了以行政强制执行权归属为划分标准的两种行政强制执行模式，即行政机关自力强制执行和法院介入的司法强制执行。

1、行政机关自力强制执行模式。这主要是大陆法系国家（法国除外）的执行模式。其代表国家有德国、奥地利、日本。下面以德国的行政强制执行为代表简述这种行政机关自力强制执行的模式。

德国行政强制执行模式以1953年4月27日颁布的《联邦德国行政执行法》（1997年12月17日最近一次修改）为建构内核。这部执行法法典不仅为解决其本国的行政强制执行提出了方案，也为许多大陆法系国家提供了建构行政强制执行制度的蓝本。其内容大致有以下几个方面[11]：（1）、强制执行的机关。原则上由行政机关处理行政强制执行。同时，行政机关也可以委托下级行政机关执行，法律另有规定的除外。官署和公法人一般不得实施强制执行。这样的规定体现了行政机关下令权包括了强制执行权的国家政策。（2）、强制执行的方法。该法规定的行政强制执行方法主要有代执行、执行罚和直接强制。（3）、强制执行的程序。该法以告诫为行政强制执行的核心程序，辅之规定了诸如执行援助、搜索、证人立法、催告及在通知等。（4）、强制执行原则。强制执行原则在该法中体现为“比例原则”、“适当原则”和“最少侵害原则”.这一执行模式的理论基础在于：执行权当然是行政权的一部分，行政主体既然有命令权，自然也有执行权。因此，只要行政决定一经做出，便产生对行政管理相对人的普遍效力。任何人不得非经法律规定变更或停止其效力。行政机关不但有权实施这种决定，而且也有义务实现这一决定的内容，这是行政机关的职责所在。行政的命令权和执行权应该是统一的。

2、借助法院介入的司法强制执行模式。英美法系国家一般都采用这种模式。下面以美国为代表简述这种行政强制执行的模式。

美国奉行严格的“三权分立”的思想。但是她将行政命令和执行置于法院的司法控制和司法审查之下。行政法上义务的实现，除了极少数情况下由行政机关自力执行外，原则上都是通过司法执行的方式进行。主要在以下几个方面中体现：[12]（1）、由法院处义务人以刑罚。（2）、法院确认义务人构成蔑视法庭罪。义务人不履行行政机关命令所规定的义务，行政机关请求法院促其履行义务，法院判令义务人履行义务后，义务人仍不履行即构成蔑视法庭罪。（3）、行政机关向法院提起民事诉讼，请求判令相对人履行义务。

这一执行模式的理念在于：司法权优于行政权，行政机关实施行政权力，应该受到法院的最终审查。为了有效地控制行政权力，防止行政权力滥用，对公民有可能会造成不可弥补伤害的行政强制执行权应归属司法机关，由司法机关行使。

（二）行政强制执行权本质属性的探讨

行政强制执行权的属性在我国是有很大争议的。一种观点认为：行政强制执行权属于行政执行权。[13]执行权的性质决定于执行依据做出时所体现的国家权力的性质。行政强制执行的依据是具体行政行为，而做出具体行政行为的是行政权力。因此，行政强制执行权同做出行政行为的权力的性质是一致的，属于行政权。另一种观点认为：行政强制执行权属于司法权。该观点主要以我国现行行政强制执行模式为立论基础，即认为凡是由司法机关行使的权力即为司法权。[14]这一观点深受英美法系“司法至上”原则的影响。还有一种观点认为：强制执行权是司法权和行政权的复合体。[15]这一观点同样也是以我过现行行政强制执行模式为立论依据，认为强制执行中部分职权具有司法权的特点，部分职权具有行政权的特点。

笔者认为，确认一种权力的本质属性，不应该就一国现行法制制度和法律体系为依据进行考察；同样地，也不能将实际生活中各种现实的其他权力因素的附合、渗透和交叉强加于其本质属性之内。换句话说，探讨一种权力的本质属性，严格意义上来讲是对该权力应然性而非实然性的考察。因此，笔者的基本观点是：行政强制执行权从本质上来讲是一种执行权，是一种管理权，因此属于行政权的范畴。行政权和司法权在国家的权力结构中，相比于“上位”的立法权，都可以称之为广义的“执行权”。但两者仍有根本上的差别，最主要和最本质的就在于司法权是判断权，而行政权是管理权。正如汉密尔顿所说的那样“司法部门既无强制，又无意志，而只有判断”。[16]“判断”是一种认识，而“管理”则是一种行动。“判断”的前提是争议的存在，司法权即是对存在于过去的是非、真假、曲直的客观证据的选择和确认，其全过程是建立在既定规则即法律和客观证据即事实之上的程序性、综合性工作；而“管理”则发生于整个现实社会生活的全过程之中，非以争议的存在为前提，只要行政权认为有必要，不论是主观还是客观，它都可以以“积极”的行为实施其管理活动，执行是管理的需要，也是管理之所以能达到目的的唯一方式，其内容包括了组织、管制、命令、许可、劝阻、服务、协调、警示等多方面。

“行政强制执行”这一短语的中心词是“执行”，“强制”是方法和手段，是执行的保障和威慑，它表现为一种现实的，客观上的使用手段。在实际生活中表现为直接或间接地对行政义务人的强制，它是管理得以存在和作用的生命。如果管理不能执行，不能被尊重，不能有有效排除障碍的手段、方式和权利，那么管理只能是苍白无力的，而管理的设立也没有必要。“执行”是目的，或者说是理想的，管理所期望达到的状态；也是“强制”的终极归属。“执行”在整个权力运行的过程中始终是一个关键。行政强制的“执行”使强制成为必要并依强制得以实现和完成。行政强制执行的依据是行政机关依职权作出的行政决定，其产生和决定过程均以行政机关的单方意思表示为成立的要件，具有单方行为的性质。尽管我国现行行政强制执行体制下，执行主体以人民法院为主，但其所执行的仍然是行政机关的行政决定，并未因法院的执行而改变执行内容及性质的行政权利义务关系。

从上面的论述中，我们不难看出，行政强制执行的根本属性在于“它是一种具体行政行为，与行政处罚、行政许可，都是行政机关作出的，对相对人权利义务产生影响的，有直接法律效果的行为。”[17]整个行政强制执行的应然运作过程都是一种“命令-拒不履行（客观因素除外）-强制执行-目的实现”的单线的管理模式性质，保证上述管理模式实现的根本因素，就在于其管理的强制力来源于先赋予行政权的公定力、执行力，而不具有一种平等对抗和公平辩论的司法性。因此，行政强制执行是执行权，属于管理权的一种，具有行政权的性质。“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。……如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”[18]把执行权交还给行政机关，将判断权交由法院行使，是法理应然的要求。

诚然，行政强制执行权的属性，并不当然地决定行政强制执行权的归属，因为这种具有明显公权力性质的，且对于公民的人身、财产可能造成重大影响和威胁的权力归属的决定因素还有很多方面[19]：1、效率的追求；2、公正的追求；3、行政权力行使状况的影响；4、传统和既有制度的安排和制约。但是基于上述对行政强制执行权的本质属性的分析，笔者认为：行政强制执行的本质属性对行政强制执行权的归属应起决定作用。因为行政强制执行权的属性和其强制执行机关的属性相一致，从法理的角度来讲，总比两者相异的配备更为畅顺、合理。

另外，在考察一种法律制度的可行性时，我们还需对人文历史传统、现时生存环境和未来发展趋势加以足够重视。就我国而言，笔者认为下面几点将值得我们着重考察：

1、历史因素。我国是在长期的封建社会形态下经过非充分民主化过程发展而来的。皇权、专制是过去一直以来的特色。行政具有强大的、至高无上的神圣性。无论是社会意识还是政治理论，都有一种集权的传统。只是由于近代改革、革命和“西法东渐”潮流的影响，宪政、民主等法制观念方才进入我国。但纵观我国的法制发展史，我们会发现宪政、民主的思想也只是略显进步，其茁壮成长的土壤仍未成熟。因此，那种司法优先（judicialsupremacy）的司法执行体制（rigimejudiciaire）并非我国传统，其成长也需经过长时间的培养。

2、经济发展现状和法制环境。尽管中国改革开放的20年在各个方面都取得了举世瞩目的辉煌成绩，但客观理智地讲，我国的经济水平仍然不高，法制环境仍需改善。在对兼顾管理和发展整个社会经济巨大任务的行政权予以考虑之时，我们不能不注意成本节约，不能不讲求行政效率。“从一般意义上讲，效率是指产出和投入之间的对比关系。”[20]效率与时间的消费、费用的消耗、人力的使用、程序的合理以及结果的好坏息息相关。效率的追求就是要以最少和最小的投入换来行政管理目的最大和最优的实现。行政成本和效率应该是行政机关生命的底线。从理论上讲，将行政强制执行的权力授予行政机关，不需其他机关参与，不需其他机关转手，肯定会减少权力部门的跨越和流转的环节，达到费用和程序的精简，实现效率的提高。另外，对现实的法制状态，我们应该以积极乐观的态度面对。从第一件“民告官”案件的出现，到近十年来行政诉讼案件的成倍攀升，我们欣喜地看到人民权利意识的普遍复苏和进步；政府公务人员的选拔等一系列制度的建立和完善；公务员素质的不断提高；立法机关对政府监督检查方式的具体化等，这些都标志着我们的法制建设取得了长足的进步。如果认为行政强制执行不受司法机关事先审查的制约，会导致我国脆弱的司法审查遭到破坏，进而影响法制与法治，笔者以为，也不应该用牺牲行政机关无权实施行政强制执行的方式来防止上述情况的出现，而应该采用综合治理的观念，从司法审查方式、程序规则和救济制度等多方面来防止和恢复行政权可能带来的危害。

3、未来发展的趋势。我国目前和以后相当长的一段时间内都是属于经济转型时期，最根本和最迫切的任务就是大力发展社会生产力，不断提高人民生活水平，改善人民的生活质量。在这样一个急剧要求行政权充分发挥其管理职能的时代，笔者认为扩展行政权的执行范围是有益的。众所周知，经济的发展，离不开强有力的维护和管理手段，经济越发达，对管理能力的疏导和排除障碍能力的要求就越高。“企图回到纯粹的自由的放任政策，使国家缩减到执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小限度的职能，实际上是拒绝整个现代文明的趋势”。[21]特别是在中国加入世界贸易组织后，政府职能也必将围绕如何维护经济交易安全，保障社会秩序稳定，发展全方位的对外交流，与国际社会接轨等诸多管理和保障事务展开。给行政机关更多的职权，以发挥其管理的灵活主动性和严肃性，是非常有必要的，也是我国和其他许多向“福利国家”迈进的西方国家的必由之路。

有资料显示，自1989年到1999年底10年间，人民法院接受行政机关申请执行具体行政行为的案件和一审受案数相比处于直线上升的趋势（见下表）[22]而且从表中还可以看出非诉行政执行案远远多于一审的受案数。以1998年为例，非诉执行案件竟达到了一审受案数的3.32倍。而1999年，法院受理了356，117件非诉执行案件，裁定不予执行的5906件，占总数的1.66%，强制执行43，609件，占12.25%，自动履行243，211件，占68.30%.年度一审受案非诉执行案年度一审受案非诉执行案

198999347455199435083136795

1990130069919199552596191258

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上述资料至少可以说明：

1、申请人民法院强制执行的案件数量大幅度增长，说明在社会生活实践中，行政管理相对人不履行行政义务的现象正在与日剧增，这与我国现行强制执行模式引发的行政机关权威弱化和执行不力的因素休戚相关，同时也大大加重了人民法院的执行数量和执行压力。

2、我们可以看到行政机关申请人民法院执行，人民法院审查后裁定不予执行的案件数量相当少，仅占1.66%，可以基本上认为行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为大多数没有重大的违法情况，证明我国行政人员的素质还是有了相当的提高，行政处罚决定机关作出的执行决定是有相当正确率和合法性的。

综合上面所有的论述，我们从法理上、从现实的基础中都可以找到把行政强制执行权回归到行政机关的合理理由。也许有人会说：如果弱化现行司法审查和法院执行，会导致对行政管理相对人保护的不力，会给他们的权利造成损害。但笔者认为上述的担心是多余的。笔者完全同意孙笑侠教授提出的现代行政法是“控权法”的观点。“控权法”是一种为了“更好地保障人民权利而积极驾驭支配行政权力，它是对行政法功能的一种高度概括，也是对行政法民主或者自由价值的一种定位”。[23]“控”是驾驭支配的意思，而“限”是阻碍、阻断的意思。“控”是积极的而“限”是消极的，我们要更好地保障行政管理相对人的权利，防止行政机关权力的滥用，应该以积极的方式掌控强制执行权的优缺点，而非一味被动消极地防止其不足。“依法行政”并不一定推出司法权一定要在行政执行权行使前就要控制，也不一定推出其要由法院执行，何况这种“限制”也不能当然地保证执行的合法。基于这样的考虑，笔者认为我们完全可以改造司法审查的阶段、方式和范围；进一步完善行政人员的选拔；加强行政管理相对人权利的保障和救济体系；强化行政机关内部的监督，制定完善的程序规则等多种方法多管齐下的方式和理念来构筑一种既能发挥行政权力灵活、快捷积极作用的特点，又可以使其在规定范围里实施，减少对行政管理相对人的损害的行政强制执行体系。

三对我国行政强制执行立法的几点构想

“如果能够使一个程序规则同时符合若干价值选择，那就是理想的。如果在若干价值选择中必须择其一，显然根据行政权归属主体的关系原理，效率选择应当为先。其他若干价值取向应服从效率的价值选择。作为能够促成效率的优良程序具有如下特点：一是必须是规范化的；……二是必须是最廉价的；……三是其确认的环节应当少；……四是程序规则所确认的行为序列应当短，而且不能间断。”[24]笔者将以以上文字所阐释的精神为构筑行政强制执行的内核，对即将出台的行政强制执行法提出几点构想，以期达到“如果该国执行管理机构在履行其职责时遵循正常程序，……又如果存在某些措施防止这些机构滥用权力，那么这个国家就有一个有效的行政法制度的理想状态”。[25]

（一）关于行政强制执行主体的设想

基于本文第二部分的论述，笔者认为我国的行政强制执行制度应该借鉴德国模式。但是是由做出具体行政行为的行政机关来执行还是由统一的综合行政强制执行机关来执行呢？笔者认为，为了相对地集中人、财、物力，降低执行成本，更容易规范行政强制执行行为，尽量防止执行中的违法情况，应该在县级以上人民政府设立综合行政强制执行机关负责执行。[之所以考虑在县级以上，一是因为县级为我国最基本的一级政府系统，直接面对大量、繁琐的行政处理决定，设立执行机关，可以解决大量的行政执行问题；二是由于县级以上政府的公务员的素质水平相对较高，业务能力相对较强，可以最低限度地保障执行的合法性]另外，基于某些特别机关和少数部门以及特殊情况，可以有限制地授与个别行政部门以一定的行政强制执行权。

这样的设计主要基于以下几个方面的考虑：

1、强化行政机关的内部监督。我们知道，从理论上来讲，“三权分立”就是基于对权力的制衡和协调。我国虽然不是典型的“三权分立”的国家，但是实际上确实存在着权力的分工和制衡，特别是的行政权，它是严格地受着同位的司法权和“上位”的立法权监督的。但是笔者认为行政机关的内部监督是第一道监督，也是比较经济，比较效率的监督。这种监督有其他监督不具备的优势，如业务的熟悉程度、程序简约等特点。当然，自力监督的效果可能不会尽如人意，因其监督者毕竟是局内人而非旁观者。但我们仍然可以充分利用其优势，用制度规则促其达到效率提高和最低正义的实现。综合行政强制执行机关与行政行为决定机关的分离，正是行政执行权和行政命令权的分离，其效果相当于事前的司法审查，只是审查主体另换为了一个行政机关而已。

2、降低执行成本。与其在每个有行政命令权的行政机关下分设执行机关，不如设立统一的综合行政强制执行机关。这样可以做到人、财、物力的节约；经验、手段、范围等资源的共享，最大程度节省成本花销，做到经济原则。

3、提高行政效率。综合行政强制执行机关的成立可以比较有效地杜绝以前由于机构设置不明带来的职权重叠或真空造成的相互扯皮或相互推委的现象，有效地提高执行效率。

4、执行协助的需要。“行政机关只能就本辖区内由自己掌管的事物作出具体决定，而且每个机关的执行手段都是特定的。这样原决定机关往往必须请求其他机关协助才能实现其管理目的”：“工商部门在执行处罚过程中如遇到抗拒，需请求公安部门予以协助。这类请求往往不易得到满足。”[26]因此，统一的综合行政强制执行机关的设立，可以弥补由于协助不能满足而致使行政义务成为一句空话或一纸空文的尴尬。

关于综合行政强制执行机关可以有以下具体设计：

1、实体上的设计。采用统一的考试，在各行政机关内选拔素质较高、业务能力较强，有相当法律知识的公务人员组成。配置相当的执行手段，赋予相当的执行权力，给予相对丰厚的薪金和较高的地位，以防止其他非法律因素的影响。制订管理细则，明确其成员的权利以及违反规定所应承受的责任。

2、程序上的设计。（1）、申请。这是综合行政强制执行机关启动的先决条件，非经申请，不得自力强制执行。（2）、审查。对申请执行书、理由、事实、法律依据以及其它相关文件材料审查，包括法律和事实的审查。规定审查时限，以短为好。较为复杂和影响重大的可以延长适当期限。（3）、告诫。以综合行政强制执行机关的名义向义务人提出告诫，发出告诫书，义务人仍不履行的，由其作出执行决定书。（4）、执行。由综合行政机关负责强制执行，执行完毕后将执行结果以书面形式通知申请机关。

（二）关于处理人民法院司法审查问题的设想

我国现行行政强制执行模式是采用的人民法院事前审查的方式。这样的模式所导致的不利后果笔者在第一部分中已有论述。基于此，笔者认为我国的司法审查制度需改为“以事后审查为原则，事前审查为例外”的模式。这样的考虑主要基于以下几个方面：

1、事前审查一是不仅延误了行政效率，二是即使法院的事前审查也不能完全保证其执行的合法，不符合经济原则。

2、事后审查可以有利于行政效率的提高和行政义务的有效实现，但是不利于相对人权利的保护，容易造成不可弥补的损失和国家赔偿任务的加重。

3、采用事前、事后双重审查固然可以有效地兼容并蓄上述两个方面的优点，但事实上成本过高，程序也太过复杂，周期冗长，也不符合经济原则。

笔者认为可以将法院司法审查的方式按下述步骤实现：首先，将法院的审查权和执行权剥离，法院只负责审查，而执行则完全回归行政机关。其次，由行政强制执行法明文规定由行政机关自力强制执行的原则，即一般情况下，行政机关可不经法院司法审查即进入执行程序。法院对影响重大、复杂的，可能严重影响行政义务人人身、财产的执行案件可以在行政机关的申请下予以审查。再次，对法院审查的组织方式、审查标准、审查程序和审查时限予以明确规定。在行政机关申请后，由法院签发执行或不予执行令并作出书面说明，然后由行政机关自力执行。这样可以较好地兼顾职权利保护、效率实现以及国家负担三种价值的统一，而且对行政强制执行权控制的灵魂-司法审查也可以得以保留。

（三）关于围绕“告诫”为核心建构行政强制执行程序的设想

“没有事先通知其利益可能因政府决定而受到影响的人，一切其他程序权利都可能毫无价值。”[27]从本质上讲，告诫是一种通知行为，是指义务人不履行行政机关设定的义务，而行政机关在采用强制执行之前将强制执行的决定告知义务人的方式。它包括通知执行的措施、执行的时间和执行的地点等，是一种程序性的规范。告诫至少有以下两方面的作用：

1、促使义务人履行义务。在执行前对义务人进行再一次的说服，可以弱化因行政义务人情绪激动而产生的抵触，在行政义务作出后与执行前的一段时间内，让义务人较平静地思考其行为并予以劝说，可以较好地促使义务人自动自愿履行其义务，体现了“先说服，后强迫”的指导思想。

2、促使行政机关的反思。行政强制执行机关在发给义务人执行通知的时候，同样须对作出执行的内容、方式、时间和地点等多方面予以考虑，也是一种对执行行为的正当性认识的“反刍”。

由于我国目前的告诫只是界于“行政强制决定作出”和“实施行政强制执行”之间，并且只有一次告诫，因此笔者考虑可以作如下改进：一般的告诫程序可设计为在行政决定作出的同时作出简单的告诫，即用平缓劝诫的口气对不执行的后果作出说明；当义务人仍不履行义务之时再作出正式的告诫，其应该包括执行内容、措施、地点和时间等，需以较为严厉的口气；最后对仍不履行义务的相对人强制执行（由于客观原因或不可抗力因素导致履行不能的情况例外）。对于标的重大或对义务人人身、财产等有重大影响或执行后难以恢复原状的，可以增加一次告诫或者向人民法院提出司法审查的申请。告诫以书面形式为原则，口头方式为例外。

（四）关于救济体系的设想

行政救济“通常是指行政行为给相对人权益造成侵害或负担的情况下，一定机关根据相对人的请求或依职权防止和排除这种侵害或负担，以保护、救济相对人的权益。”[28]行政法律“只有赋予与国家利益相对立的私人权益在法律上的请求权，并尊重它；赋予相互义务与权利，才有产生这一法律基础的根本基础”[29]救济是否能实现，是可否把强制执行权划归行政机关的重要衡量因素之一。如果说没有救济金手段或者救济手段有瑕疵，会使对行政强制执行权的控制成为一句虚言。因此笔者认为在考虑救济手段的时候应遵循以下思路：

1、行政机关在对相对人的行政义务作出时即需告知义务人的救济手段和途径，如申请复议或起诉；在告诫阶段，同样需要告知义务人的复议权利和诉讼权利；在执行完毕后，要告知义务人可以通过诉讼获得国家赔偿的权利。在上述三个阶段，都要明确告知权利时限，严格说明行政机关的执行方式、手段、执行权限和范围。一经违反，即应看作是违反行政程序，不能依法产生随后的行政行为或效果。

2、关于行政强制执行的可诉性。笔者认为，如果执行机关在执行中采取的措施和手段形成了新的权利义务关系，那么这些执行措施就已经形成了一个具体行政行为，是可以成为诉讼对象的；但是如果这些措施未形成新的法律关系，只是为达到先行行政义务的手段，那么，它只是原行政行为的一部分，不能单独列为诉讼标的，只能对整个行政义务决定提出诉讼。这样做，有人可能会说其不利于权利的保护，但是笔者认为由综合行政强制执行机关执行，并辅之以法院的事前审查己经可以最大限度地防止因上述行为的不可诉导致的利益损害，并且对未形成新行政法义务的执行的不可诉也可以通过向作出行政命令的行政机关的上级机关提出复议或在执行措施不当造成损害后提出国家赔偿予以弥补或救济。

3、完善行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法。不可否认，我国行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法的出台为我国行政法制建设迈出了积极的一步，但纵观其内容和现实的运行，仍可发现不少漏洞。基于本文内容所限，不予详细论述。但需要特别指出的是国家赔偿法，这部代表权利救济的最后法竟被民众戏称为“国家不赔法”，可见其对权利的保护有多么的不利！因此这三部法律的修改和完善势在必行。它们应该和即将出台的行政强制执行法一同构成对公民权利保护的屏障。否则“有权利必有救济，有损害必有赔偿”这一古老的法谚将成为一句空话。

“一个把自己仅仅限制于使别人服从的政府，会发现让人服从是非常困难的，……最完全的权威要能洞悉人的内心深处，不仅关心他们的行为，而且关心他们的意志。”[30]在本文写作完毕之时，笔者深深地感到行政强制执行作为一种“粗暴”的手段并不能使人真正从内心服从，“它可以改变一个人的行为，它可以使他的表面行为从有害变为有益，虽然它不是达到那个目的的非常有效的手段。可是他不能提高他的思想，或者说只能使他由最卑鄙最无耻的动机驱使走上正道，它使他变成一个奴隶，全心全意为个人，受着自私的情感中的最卑鄙的畏惧心理的驱使。”[31]强制并非目的，扩大行政机关的执行权也不意味着对相对人权利的漠视。笔者并非没有注意到当前我国行政权对相对人权益的损害的存在，但纵观我国行政法律制度的发展史，笔者认为对行政权的限制有偏激和“矫枉过正”的倾向。正是基于理性，笔者认为“三权分立”应该彻底，制约和平衡应该大致相当。我们的态度应是积极地控权，而非消极地限权；不是“司法主治”而是“法律主治”。因此，笔者认为通过完善的立法和程序同样可以保护相对人这一弱势群体的权益，当前“民告官”的民众意识的觉醒潮流和国家赔偿暂时的增多，也可以从反面促使更多相对人权利意识的复苏，使我们行政机关的素质和能力真正有提高和改善，真正地使“依法行政”不再成为一句美丽的口号！！

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[13]刘瀚、张根大著《强制执行权研究》。转引自信春鹰、李材主编《依法治国与司法改革》。中国法制出版社。1999年版P.431.

[14]刘瀚、张根大著《强制执行权研究》。转引自信春鹰、李材主编《依法治国与司法改革》。中国法制出版社。1999年版P.431.

[15]刘瀚、张根大著《强制执行权研究》。转引自信春鹰、李材主编《依法治国与司法改革》。中国法制出版社。1999年版P.431.

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[21]（英）艾伦著《法律与秩序》1945年英文版。转引自孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版P.219.

[22]资料来源：最高人民法院研究室统计处。转引自刘莘著《行政法热点问题研究》。中国方正出版社。2001年版P.279

[23]孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版P.3.

[24]关保英著《行政法的价值定位-效率、程序及其和谐》。中国政法大学出版社。1997年版P.278.

[25]EdgarBodenheimer：Jurisprudence—ThePhilosophyAndMethodOfTheLaw.HarvardUniversityPressP.287—288.转引自孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版P.127.

[26]贾苑生、李江、马怀德著《行政强制执行概论》。人民出版社。1990年版P.127.

[27]（英）欧内斯特&#8226；盖尔霍恩著《行政法和行政程序概要》。黄列译。中国社会科学出版社。1996年版P.133.

[28]孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版P.188.

[29]（德）拉德布鲁赫著《法学导论》。米健译.中国大百科全书出版社。1997年版P.131.

行政强制执行权范文篇6

一、国外行政强制执行模式概览

由于各国法律传统、行政法理论基础等方面的差别，形成了不同类型的行政强制执行模式。最具代表性的有两类：即行政本位模式和司法本位模式。

（一）行政本位模式

这种模式主要为德国和奥地利采用，强调行政权包括行政命令权和强制执行权，行政行为的执行力主要体现于行政机关的自力执行。也就是说，对于拒绝履行行政法义务的相对人，行政机关可径自采取强制措施迫使义务人履行义务而无需借助法院的介入。行政机关自力强制执行模式的理论基础在于，执行权是行政权的一部分，行政主体既然有下命令权，自然也有执行权，即行政决定一经作出，便具有对相对人的普遍效力，任何人不得随意变更或停止其效力。行政机关有权实施该决定，也有义务实现决定内容，行政权中的命令权与执行权是统一的。

行政机关自力强制执行这一体制最大的优点就在于，它能够有效地提高行政效率，避免司法程序的繁琐和费时。因而，正如许多学者指出的那样，由行政机关独揽执行权可能会导致行政权不受限制或滥用权力损害公民权益的情形发生。特别是在目前行政机关的权力不断增加，社会管理职能日益扩大的环境下，对行政机关的执行权作出必要的限制是应该的，也是有益的。

行政机关自力强制执行，并不是说司法对行政就毫无办法。其实，对行政机关自行执行模式的司法控制，主要体现在对被执行行政行为的司法审查，经司法审查后的行政强制执行行为仍由行政机关以自力为之，不涉及强制执行行为本身的司法化，因而是一种间接控制模式。行政本位模式的司法控制功能主要体现在对具有可执行性行政行为不服而提起的诉讼过程中，当然，这并不排除行政强制执行程序启动之后对被执行行政行为的司法控制。

（二）司法本位模式

这种模式的待点是：行政机关在具体决定难以实施的情况下，可以借助法院的介入，由法院通过判决执行行政决定，也就是将行政强制执行权赋予司法机关，实施这种模式的代表国家是美国和法国。美国法制素以“司法优位”及“法律支配”为主要特征，传统上就将行政命令和执行置于法院的司法控制、司法审查之下。司法机关强制执行模式的理论基础是：1、分权制衡理论。强调行政权必须受司法权制约，以保持权力均衡，防止行政权力滥用。2、司法权优于行政权。行政机关依法行使的权力，尤其是剥夺、限制公民的权利、设定公民义务的权力应该受到法院的最终审查。因此，一般情况下行政机关不得自行行使行政强制执行权，而由司法机关行使。

司法本位模式对于防止行政权专断、滥用和不公正，保护公民权益方面无疑是有利的。然而这种模式降低行政效率、拖延执行的时间，极有可能造成法院负担加重。所以，纯粹为了保障相对人的权益而牺牲行政效率为代价的司法本位模式还值得商榷。

二、我国行政强制执行模式现状

《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第二款规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”而第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由此可见，我国实行的是申请法院执行与行政机关强制执行相结合的模式。结合其他相关法律法规可知，我国对法院的行政强制执行权是概括式综合式的，而对行政机关的行政强制执行权的规定是列举式的、单一式的，换言之，我国在行政强制执行上采取的是以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式。

（一）司法型行政强制执行

行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行，不是向人民法院提起诉讼，但申请也不是可有可无的程序，申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。

（二）行政型行政强制执行

除司法型行政强制执行外，我国相关法律也特别授权行政机关享有部分强制执行权，大致有下列几种情形：

1、属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有行政拘留（《治安管理处罚法》）、强制履行（《兵役法》）等。属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。

2、属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务、海关、审计等。

3、涉及民计民生的问题如拆迁房屋、退回土地等，原则上都应申请人民法院强制执行。但是，《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。

值得一提的是，法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。行政机关的行政强制执行权必须有法律的明确授权。

三、现行行政强制执行模式的缺陷

我国现行的以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式，虽然对制约行政权的行使、遏制行政权的滥用、保护行政相对人的合法权益起到了积极的作用，但是，在实际运作中也暴露出不少缺陷，主要表现为以下三方面：

（一）不利干提高行政效率。因大多数的行政机关没有行政强制执行权，其作出的生效具体体行政行为得申请法院强制执行。根据最高法院的有关司法解释，法院不仅有权拒绝诉讼过程中的执行申请，而且有权拒绝行政机关提出的未处于诉讼状态的执行申请。无论法院以何理由驳回行政机关的执行申请，都会导致行政强制执行的困难，况且，法院的审查和执行难免会出纰漏，在法律推定行政机关无强制执行权的行政领域中，即使法院执行不力，行政机关也无可奈何，这无疑削弱了行政执法的权威性。

当前，“执行难，行政强制执行更难”的呼声越来越高，有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费，以至不申请执行，使具体行政行为执行流于形式，行政决定成为一纸空文，客观上助长了行政违法行为的泛滥，不利于有效地维护公共利益和社会秩序。特别是在实践中对一些数额较少又无争议的处罚，如果都要申请人民法院强制执行显然即不经济又不切实际。例如，低额罚款，100元，200元，且人数较多，被罚款人拒不交纳，是否也申请人民法院强制执行？农民建房，超出批准面积10公分，主管机关发现，责令停建，不听，如何处理；如申请人民法院强制，房已盖好，为了10公分再强制拆除？等等，

（二）导致法院的“执行难”。作为国家司法机关的法院担负着监督行政机关依法行政的职责，它行使权力的最基本的形式是公正、中立地作出裁判。现行法律、法规规定的行政强制执行绝大多数由法院实施，但我国各级法院审判任务十分繁重，而法院的人力、物力、财力都很有限，很多诉讼案件久拖不决，也有相当一部分裁判得不到执行。目前，法院在执行案件的处理上，实行审查和执行分离的制度，由行政庭负责案件的审查，由执行局负责执行。但近年来，由于执行案件的增多，为平衡各庭之间的工作负担，有的法院将行政案件执行转到行政庭来执行。这实际上也反映出法院执行局承受不起大量非诉行政执行案件的压力。然而，即使现今大量的非诉行政强制执行案件依靠行政庭来实施，也不能满足行政机关强制执行的要求，仍有许多强制执行案件得不到及时解决，况且，法院不谙行政管理中的专业技术问题，在执行中对涉及的专业技术难以作出准确的判断。如果大量的行政行为由法院来执行，不仅使许多强制执行案件得不到及时执行，而且大大减弱了法院的行政监督权从而模糊了行政权与司法权的界限。

（三）法律责任不健全，缺乏责任追究机制。从行政机关的角度来说，为了提高行政效率不愿经历申请法院强制执行的繁琐程序，往往无视法律的规定擅自强制执行，而在我国又没有明确规定应当承担何种责任，因此在实践中出现两种情况：一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，且强制执行本身就是违法的。这种情况处理比较简单，依法撤销。造成损害的，依法赔偿。另一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，但强制执行内容是合法的。例如，行政机关拆除民房，未经申请人民法院而自行强制拆除。但该拆除决定本身是合法的。在这种情况下，如公民向法院提起诉讼，如何处理？此类情况屡有发生，在中国目前情况下，恐怕除了建议有关部门给直接责任人员和直接主管负责人员以行政处分外，似别无良策。从法院的角度来看，如果法院未能及时审查行政申请、也没有及时强制执行、因疏于审查而执行了违法的行政决定或违法执行时，法院应否承担责任？目前，我国法律无明确规定。因而实践中法院即使存在诸类违法行为，行政机关也往往无能为力。虽然，决定权与强制执行权的统一，会导致行政机关滥用权力、缺乏监督，但其实被分离出去的执行权同样处于监督体系之外。

行政强制执行权范文篇7

行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。

1、行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行确定的行政义务为前提。这种不履行在主观上形态为故意，内容上包括从事法律禁止的行为或不履行规定的义务两种行为模式，在客观上表现为没有充分及时履行。没有充分及时履行，是指义务人已超过履行期限未能及时履行，或者虽已开始履行，但在期限到来时未能履行完毕，处于不完全不充分的状态。

2、行政强制执行的范围以已经生效的具体行政行为所确定的义务为前提，不能超过当事人所承担的行政义务范围。

3、行政强制执行是由人民法院或行政机关对行政相对人实施的强制执行行为，以行政主体和法院为执行主体。

4、行政强制执行以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。

5、行政强制执行具有严格程序性特征。

6、行政强制执行的目的是迫使义务人履行义务或者达到义务被履行的同一状态。

二、行政强制执行的原则

（一）先动员后强制的原则。在强制执行前，国家机关应当进行督促教育，动员义务人自己主动履行。如果当事人履行了义务，则不再实施行政强制执行。例如法院在发出执行通知书后，如义务人在通知规定的期限前自动履行了义务，则不再予以强制执行。这一原则对于确定强制执行的必要性具有重要意义。

（二）优先选择轻微方式的原则。如果有两个以上的强制措施均可达到执行目的时，应当遵循由弱到强的选择顺序，而不得首先使用最为严厉的措施。因为任何强制措施的实施，都会涉及相对人的自身权益，基于保护人权的考虑，在保证目的实现的基础上，应当优先选择干涉程度最轻的方式。

三、行政强制执行的特点

我国行政强制执行，以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。

（一）以申请人民法院强制执行为原则。行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如其未经法律授权，则需申请人民法院强制执行。该申请不需要经过诉讼程序，比诉讼效率高。但申请也需要经法院的审查，裁定准予强制执行后，原行政强制决定才能成为司法强制决定，法院才可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须对具体行政行为进行合法性审查。经审查合法，交由法院实施司法强制；经审查不合法，则不予受理或予以驳回。

（二）以行政机关自行强制执行为例外。例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律明确规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。从现有立法的情况看，只有那些属于专业性、技术性较强的强制执行事项，法律才授予行政机关。而对带有普遍性的强制执行权，如强制划拨、强制拍卖财产等，控制极严，法律只授权个别行政机关。

四、行政强制执行的方式

依执法人是否可以采取替代方式实现法定义务人履行其义务的目的为标准，行政强制执行可以划分为直接执行和间接执行。间接执行包括代履行和执行罚。

（一）直接强制。直接强制是行政机关直接对义务人的人身或财产采取强制措施，以实现行政法义务的制度。它的适用条件是使用间接强制难以达到义务履行目的、无法采用或没有必要采用间接强制的情形。直接强制既利于直接有效地实现行政目的，又易于造成对公民合法权益的损害和冲击。因此，在使用直接强制时必须慎重，严格的按规定的条件执行：（1）行政机关实施直接强制执行的权力必须有明确法律授权。没有法律明确授权的，行政机关必须申请人民法院审查后强制执行，而不得自行执行。（2）直接强制执行必须严格贯彻适度原则，重视保障人权，以实现义务人应承担的义务为限，不能无端扩大，不能给义务人的人身和财产造成超过其应承担义务的范围。（3）应当对直接强制执行的条件和程序作出严格、明确的规定。直接强制按其内容还可分为对人身的强制、对行为的强制和对财物的强制。

（二）代履行。代履行是指义务人逾期不履行行政法义务，由他人代为履行可以达到相同目的的，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度。代履行主要适用于该行政法义务属于可以由他人代替履行的作为义务，如排除障碍、强制拆除等。对于不能由他人替代的义务和不作为义务，特别是与人身有关的义务，不适用代履行。由此可以看出代履行具有以下几个实施条件：（1）存在相对人逾期不履行行政法上既定义务的事实。2）该义务是可以由他人代为履行的作为义务。（3）该义务必须是代履行后能达到与相对人亲自履行义务同一状态的义务。（4）应当由义务人承担必要的实施费用。

（三）执行罚。执行罚是指义务人逾期不履行行政法义务，由行政机关迫使义务人缴纳强制金以促使其履行义务的强制执行制度。执行罚主要适用于当事人不履行不作为义务、不可由他人替代的义务，如特定物的给付义务或者与人身有关的义务等。执行罚不是行政处罚。虽然其具有罚的外型和功能，但他们在性质、目的、原则等方面都有比较明显的区别。首先，行政处罚本质上属于制裁性法律责任，仅限于设定新的义务；执行罚属于强制性法律责任，是以设定新的义务的办法来促使当事人履行既定的义务；其次，行政处罚的目的在于制裁，通过制裁给当事人以违法教育，着眼点在于过去已经发生的违法行为；执行罚的目的则在于促使义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态，其着眼点在于将来义务内容的实现；再次，行政处罚以“一事不再罚”为原则，一般对一次违法行为只惩罚一次；而执行罚的最终目的在于义务的履行，因而执行罚可以多次适用，直至义务人履行义务为止。

以行政强制执行的对象作区分，行政强制执行可以分为以下三类：一是对人身自由的限制，包括保护性约束、立即拘留、强制扣留、强制搜查、强制隔离、强制治疗、现场管制、强制驱散等；二是对财产的处置，主要是对财产的封查、扣押和冻结，对财物的使用、扣划、对财物使用的加以限制等等；三是对住宅场所私有权利的合法干涉。执法人员在确有必要进入私人住宅，不进入住宅可能会对公民的生命、人身、财物造成迫切危害时或严重后果时可即时进入。但不管怎么样，以上各种行为方式都必须有明确的法律授权。

以行政强制执行内容的性质做区分，可分为：1.执行性强制执行，如罚没款项的强制扣划；2.制裁性强制执行，如公安机关对作案工具的收缴；3.检查性强制执行，如计量管理机关对计量产品的控制检查；4.预防性强制执行，如卫生主管部门对传染病流行的强制预防、强制隔离；5.制止性强制执行，如交通管理部门对违反交通规则的车辆或行人的强制制止；6.保护性强制执行，如公安机关对酗酒者的保护；7.教育性强制执行，如有关机关对妇女和嫖客的收容审查；8.保全性强制执行，如有关机关对违法嫌疑人财产的扣押、查封、冻结。

五、行政强制执行与行政处罚的区别

行政强制执行与行政处罚在现象上比较类似，但二者的本质是有根本区别的。它们的相同点在于，都是由于当事人不履行法定义务所引起的法律后果。但当事人不履行法定义务时还可分为以下两种情况，一种是，此法定义务必须达到履行状态，而当事人拒不履行，因此必须由有权机关采取措施来强制当事人履行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须由有关机关强迫当事人履行；另一种情况是，此法定义务未及时履行时，已不具备继续履行的可能性，故此时已不能采取措施来强迫当事人履行该义务，而只能采取措施让当事人担负违法后果，使其记取教训，增加守法意识，如常见的违反交通规则，闯红灯，此时只能对当事人予以批评教训，或科以罚款，使其提高认识，以后遵守交通规则，而不可能要求当事人重新履行。由上述可见，第一种情况即是行政强制执行的适用范围，在性质上要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务；而第二种情况则是行政处罚的适用范围，即要对不履行义务的当事人科处新的义务，而不必，也不能再履行原义务。这是区分行政强制执行与行政处罚的理论界线。值得注意的是，行政强制执行中的代执行和执行罚虽然也对当事人科以新的义务，但采取这种措施的目的，是为了强迫当事人履行原行政义务，并不是以实现新的义务为目标，也就是说，原义务还必须履行，这和行政处罚不必再履行原义务是有根本不同的。在立法过程中，必须根据违法行为的自身性质决定适用哪一种方式。比如，计划生育案件，在有关当事人违法超生的情况下，当地主管机关人口和计划生育委员会就只能采取行政处罚的方式决定给予行政处罚，而不能适用行政强制执行，这是由该违法行为的自身特点决定的。此外，行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。

六、行政强制执行现状探讨

（一）行政强制执行法律不够完备，程序不够健全。行政强制执行，必须具有法律层面上的严格的程序规定。而我国立法中对于行政强制执行的程序没有统一完整的规定，从而不仅使行政强制执行在司法实践中遇到许多问题和困难，而且也易于造成违法执行与不当执行行为，从而侵犯相对人的合法权益。行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，在现实生活中行政强制执行对公民的人身权、财产权具有直接影响。现行体制下，不管是行政机关，还是人民法院，强制执行手段都不够完整，缺乏必要的力度和威慑力，往往难以达到迫使相对人履行义务的目的。新的民诉法出台后，关于人民法院强制执行这一块，有了较大的改善，比如，对于有履行能力而拒绝履行法定义务的当事人，只要符合条件，可以多次拘留，而不再出现以前对相对人拘留一次后，相对人仍不履行义务，此时法院再无有效措施可实施的尴尬局面。而在行政机关的自行强制执行方面，有关立法还殛需加强。

（二）当前行政强制执行制度，既影响行政效率，又加重法院的任务。在以法院为主导的行政强制执行模式下，大多数行政机关自身没有强制执行权，其作出的生效的具体行政行为在相对人不自觉履行时，必须申请人民法院强制执行。而由人民法院进行行政强制执行，存在诸多不利因素。（1）人民法院的审判任务和执行任务十分繁重，而人力、物力、财力有限。（2）人民法院对有关行政管理的专业性和程序性不熟悉。（3）申请人民法院强制执行，程序相对较多，时间较长。（4）行政机关作出的决定，还必须由法院审查后才能强制执行，这在客观上影响了行政管理的连续性和行政机关的权威性，降低了当事人对行政机关的信赖度，不利于公共利益和社会秩序的有效维护（5）当前社会“执行难”现象的产生，与法院的行政强制执行困难具有一定联系。

（三）法院与行政机关之间，各行政机关之间权限划分不明。一方面，行政执法机构多，行政执法权分散；另一方面，部门之间职权交叉重复，执法效率低，不仅容易造成执法扰民，也容易滋生腐败。因此，必须从立法着手，明确法院与行政机关之间、及各行政机关之间的行政强制权的划分，建立以行政机关为主导，以人民法院强制执行为必要辅助的强制执行制度。人民法院的主要职能是审判职能，由其承担行政强制执行权应当具有相当必要性，即除非必要，否则应当由行政机关承担行政强制执行权。这里分权的原则，可以考虑以强制执行行为本身的特点为标准，如一般性、普遍性执行行为，应交由行政机关负责执行；涉及专业性、技术性较强，由法院执行比较困难，而行政机关执行较为有利的，亦由法律授权行政机关执行。而法律后果比较严重、在法律层面上意义较大的，可以由法院强制执行。具体如涉及人身自由的强制执行，就应极为慎重，须先经法院审查，审查同意后再进入强制执行程序。同时，应注重建立行政强制执行的监督保障机制和舆论监督机制，一方面注重为行政强制执行的顺利进行创造条件可，打好基础，另一方面，坚持公开、公正、公平的执行原则，主动接受有关方面和人民大众的监督，化解当事人和案外人的疑虑。这样既可有效减轻人民法院的执行任务，又保障和促进了行政机关执行权，有利于提高执行效率。

行政强制执行权范文篇8

关键词：行政，执行，立法

如果我们暂且从广义角度理解“行政法”，那末它应当既包括行政实体法，又包括行政诉讼法。[1]由此，本文所探讨的“行政法上的强制执行”自然应当覆盖行政管理与司法审查的全过程，即它既包括行政管理中的强制执行制度，也包括行政诉讼中的强制执行行为。立足广义行政法的意义，“行政法上的强制执行”，理应指一切由行政法规范（包括法律、法规、规章和包括司法解释在内的各种法律解释）所设定，由有关国家机关所实施的旨在直接执行或迫使当事人履行由基础行政行为或司法裁判所确定的行政法上的义务的强制执行行为及制度。在当下的中国既没有《行政强制法》，更没有《行政程序法》的条件下，这种制度大都由《中华人民共和国行政诉讼法》[2]（以下简称“《行政诉讼法》”）和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[3]（以下简称“最高人民法院《行政诉讼法解释》”）所设定，部分由其他法律、法规或规章所衔接。我们可不能接受由行政诉讼法规范所规定的强制执行全属于“行政诉讼”执行制度的“逻辑”，因为其中一些由行政诉讼法规范所设定的强制执行行为其“原性”恰恰属于“行政实体法”上的强制执行。与法国一样奉承“诉讼先行”的中国，在缺乏相应的行政实体立法的条件下，这种以程序法规定实体行为的“存在”不仅是可以接受的，而且是十分有益的。[4]但当中国正把制定《行政强制法》和《行政程序法》列入研究与起草的议程时，我们再不能安于以“诉讼法”替代“实体法”的“现状”了。我们必须对中国现行“行政法上的强制执行”，不论它由《行政诉讼法》还是由其他法所规定，进行分类、定性，帮助其寻找在未来立法中的真正“归宿”。这就是本文的任务。

一、中国行政法上的强制执行制度现状及缺陷

当我们进入中国行政法上的强制执行制度并按一定的标准进行梳理时，就会惊讶地发现它们竟被设计得如此复杂及多样；而且这种“复杂性”和“多样性”已远远超过了民事执行制度和刑事执行制度。如果我们用行政行为和司法行为的时间流程来考察这种强制执行行为时，就不难发现它有下列诸多的种类：

第一类，行政事先执行（用“A”表示）。

所谓行政事先执行，系指行政机关作出具体行政行为以后，在行政复议和行政诉讼之前，无须等到公民、法人或者其他组织“在法定期限内不提起诉讼又不履行”[5]时，更无须等到人民法院作出具有最终法律效力的裁判后，就能依本身的职权实施强制执行的行为和制度。这种制度的存在，在理论上是以大陆法系“行政行为的效力”学说为基础。这种学说指出，行政行为与司法行为不同，它只要一经作出，就具有先行执行力。在法律上，有人认为它以《中华人民共和国行政复议法》[6]（以下简称“《行政复议法》”）第21条和《行政诉讼法》第44条所确立的“复议、诉讼不停止具体行政行为的执行”原则为依据，这是不严谨的。因为《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第44条只回答在复议和诉讼“期间”的执行问题，而没有回答在这“期间”“以前”的执行问题。由此说来，行政机关作出具体行政行为之后，在进入行政复议或行政诉讼之前，是否可以实施强制执行，中国至今还没有统一的法律规定；这就只得依赖于个别法的个别规定了。现在规定这种制度最为典型的法律是《中华人民共和国税收征收管理法》[7].该法第56条和其他条文规定，纳税人对税务机关作出的纳税决定不服的，应当在按决定履行了“决定”上规定的义务以后才可申请行政复议；税务机关对纳税人的所欠税款有直接追缴的权力。

这种执行的特点在于：1.执行主体是行政机关，不是司法机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在具体行政行为作出以后，提起行政诉讼的期限到期之前。

第二类，行政复议期间的执行（用“B”表示）。

关于在行政复议期间，行政机关是否可以强制执行自己作出的具体行政行为，《行政复议法》早已有明确的规定。《行政复议法》第21条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”这就是说，关于行政复议期间的执行，以“不停止对具体行政行为的执行为原则，以停止执行为例外”。

这种执行的特点在于：1.执行主体是行政机关，准确地说，是作出具体行政行为的行政机关，而不是行政复议机关，更不是司法机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政复议期间。

第三类，对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时的执行（用“C”表示）。

这类执行制度由《行政诉讼法》第66条所设定。该条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条第1款又规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”

这类执行一方面发生在司法救济即行政诉讼之前，所以它不是行政诉讼期间的执行；另一方面又不存续于整个行政管理阶段，它有特定的时间条件，那就是只有当相对人“在法定期限内不提起诉讼又不履行时”才能发生的执行，因而其时间上比第一类执行，即行政事先执行（A）要晚。

这种执行的特点在于：1.执行主体一般情况下是人民法院，特殊情况下也可以是行政机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政机关作出具体行政行为之后，但当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时。

如果从执行主体的角度考察，本类执行又可划分为两种：

C-1：当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时，由行政机关申请人民法院对当事人实施强制执行。由于《行政诉讼法》第66条确立的原则是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为例外”，因而在当下的中国，这类执行所占比重最大。

C-2：当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时，由行政机关自身依法对当事人实施强制执行。从《行政诉讼法》第66条规定看，行政机关自己实施强制执行，受到一个严格条件的限制，即必须有“法”的授权。关于这个“法”的范围，根据最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条的解释，[8]应当是指“法律和法规”。[9]

第四类，对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行并行政机关不申请执行时的执行（用“D”表示）。

这一执行不是来自于《行政诉讼法》，而是来自于最高人民法院《行政诉讼法解释》的规定。该《解释》第90条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。”

这种执行的特点在于：1.执行主体是人民法院，不是行政机关；2.被执行人是被行政裁决确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是行政裁决确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政机关作出行政裁决之后，但当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时。

这类制度与C-1比较，其最大的区别是：它是对行政裁决的执行，而C-1是对行政裁决以外的具体行政行为的执行。行政裁决虽然也是属于具体行政行为，但它与其他具体行政行为不同的是：行政机关是以“中间人”的身份处理平等主体之间的民事关系。

第五类，由行政机关选择的执行（用“E”表示）。

最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条第2款规定：“法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”这一规定的意思是，如果法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行的，那末行政机关就有选择权：它既可以申请人民法院强制执行，也可自己依法强制执行；但行政机关向人民法院提出申请后，人民法院可以受理，也可以不受理。

这类执行，从时间上看，它限于“当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时”的所实施的执行。因而可以说，实质上它是对第三类执行（C）的补充，C的主要特点均适用于它。但它与C比较，又有明显差异，表现在以下几处：

一是，在C中，申请人对执行主体没有选择权。在法律、法规规定行政机关拥有强制执行权时，由行政机关实施强制执行；在法律、法规没有赋予行政机关拥有强制执行权时，行政机关只得申请人民法院强制执行。而在本类执行（E）中，由于法律、法规既规定行政机关可以强制执行，也规定行政机关可以申请人民法院强制执行，因此在启动强制执行程序时，可以由行政机关作出选择。

二是，在C中，当行政机关申请人民法院强制执行时，人民法院“应当”受理，除非不符合申请条件。但在本执行中，不论行政机关的申请是否符合申请条件，人民法院“可以”受理，同时也意味着可以不受理。因为即便人民法院不受理，也不会出现执行上的“真空”。

在本类执行中，最终的执行主体只有两个，不是行政机关，就是人民法院。因而它的分类又会与C类执行的再分类相同，即一类是（C-1）司法机关的执行，另一类是（C-2）行政机关的执行。

第六类，行政诉讼期间对被诉具体行政行为的执行（用“F”表示）。

这是解决在行政诉讼期间，具体行政行为是否可以被行政机关执行的问题。我国《行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”从这里可以看出，由《行政诉讼法》设定的这类执行制度是：诉讼期间，以不停止具体行政行为的执行为原则，以停止具体行政行为的执行为例外。

这类执行的特点是：1.执行主体是行政机关；2.被执行人是公民、法人或者其他组织；3.执行内容是被诉的具体行政行为；4.执行时间发生在行政诉讼期间。

第七类，司法裁判前的先行司法执行（用“G”表示）。

这是解决在司法裁判前，具体行政行为是否可以被人民法院执行的问题。最高人民法院《行政诉讼法解释》第94条又规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”这说明，人民法院在作出具有最终法律效力的裁判之前，原则上是不能执行被诉具体行政行为的；但在特殊条件下，可以先行司法执行。

这一执行有下列特点：1.执行主体是人民法院；2.被执行人是公民、法人或者其他组织；3.执行内容是被诉的具体行政行为；4.执行时间发生在行政诉讼期间，但在人民法院作出具有最终法律效力的裁决之前；5.执行的条件非常严格，限于“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”，而且如果申请人是“具体行政行为确定的权利人”的话，它还应当提供相应的财产担保。

第八类，对生效司法裁判的执行（用“H”表示）。

这是解决人民法院作出具有最终法律效力的裁决之后如何执行的问题。从时间流程上看，它是一种最后的执行。我国《行政诉讼法》第65条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨；（二）在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款；（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（四）拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。”最高人民法院《行政诉讼法解释》第83条又补充规定：“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”

这一执行的特点是：1.执行主体可以是人民法院，也可以是行政机关；2.被执行人也既可能是公民、法人或者其他组织，也可能是行政机关；3.执行内容是具有最终法律效力的司法裁判；4.执行时间发生在人民法院作出具有最终法律效力的司法裁判之后；5.执行的条件是当事人不履行司法裁判。

为便于分解执行制度的结构，这类执行可以从执行主体上分为：H-1，即人民法院对司法裁判的强制执行和H-2，即行政机关对司法裁判的强制执行。从《行政诉讼法》第65条和最高人民法院《行政诉讼法解释》第83条规定内容看，对于已经生效的司法裁判，原则上应当由人民法院执行，在法律和法规有明文授权的条件下，也可由行政机关实施强制执行。但我国迄今为止的法律或法规尚未对行政机关授权过强制执行生效司法裁判的权力。因而可以说，H-2在理论上是成立的，可在实际上是不存在的。

到此，我们可以把中国现行各项行政法上的强制执行制度，即执行行为的名称、表示符号、法的依据、主要特点及再分类归结如下：

--------------------------------------------------------------------------------------

|序号|名称|表示符号|法的依据|主要特点|再分类|

|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|

|||||1.执行主体是行政机关||

|||||2.被执行人是行政相对人||

|||||3.执行内容是具体行政行||

|1|行政先事执行|A|《税收征收管理法》|为确定的内容||

||||第56条等|4.执行所发生的时间是在||

|||||具体行政行为作出以后||

|||||提起行政诉讼的期限到||

|||||期之前||

|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|

|||||1.执行主体是行政机关||

|||||2.被执行人是行政相对人||

|||||3.执行内容是具体行政行||

|2|行政复议期间|B|《行政复议法》|为确定的内容||

||的执行||第21条|4.执行所发生的时间是在||

|||||行政复议期间||

|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|

|||||1.执行主体是司法机关和||

|||||行政机关|C-1：|

|||||2.被执行人是行政相对人|司法机关的|

||对当事人在法定期||《行政诉讼法》|3.执行内容是具体行政行|执行|

|3|限内不提起诉讼又|C|第66条|为确定的内容||

||不履行时的执行|||4.执行所发生的时间是在|C-2：|

|||||“当事人在法定期限内|行政机关的|

|||||不提起诉讼又不履行”|执行|

|||||时。||

|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|

|||||1.执行主体是人民法院||

||对当事人在法定期|||2.被执行人是行政相对人||

||限内不提起诉讼又||最高人民法院《行政|3.执行内容是行政裁决确||

|4|不履行并行政机关|D|诉讼法解释》|定的内容||

||不申请执行时的执||第90条|4.执行所发生的时间是在||

||行|||当事人在法定期限内不||

|||||提起诉讼又不履行时||

|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|

|||||1.执行主体是司法机关和||

|||||行政机关，由申请人选||

|||||择，法院最终确定|E-1=C-1|

||由行政机关选择||最高人民法院《行政|2.被执行人是行政相对人||

|5|的执行|E|诉讼法解释》第87条|3.执行内容是具体行政行||

||||第2款|为确定的内容|E-2=C-2|

|||||4.执行所发生的时间是在||

|||||“当事人在法定期限内||

|||||不提起诉讼又不履行”时||

|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|

|||||1.执行主体是行政机关||

|||||2.被执行人是公民、法人||

||行政诉讼期间对被||《行政诉讼法》|或者其他组织||

|6|诉具体行政行为的|F||3.执行内容是被诉的具体||

||执行||第44条|行政行为||

|||||4.执行时间发生在行政诉||

|||||讼期间||

|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|

|||||1.执行主体是人民法院||

|||||2.被执行人是公民、法人||

|||||或者其他组织||

|||||3.执行内容是被诉的具体||

|||||行政行为||

|||||4.执行时间发生在行政诉||

|||||讼期间，但在人民法院||

||司法裁判前的先行||最高人民法院《行政|作出具有最终法律效力||

|7||G|诉讼法解释》第94条|的裁决之前；||

||司法执行|||5.执行的条件非常严格，||

|||||限于“不及时执行可能||

|||||给国家利益、公共利益||

|||||或者他人合法权益造成||

|||||不可弥补的损失”，而||

|||||且如果申请人是“具体||

|||||行政行为确定的权利人”||

|||||的话，它还应当提供相||

|||||应的财产担保。||

|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|

|||||1.执行主体可以是人民法||

|||||院，也可以是行政机关||

|||||2.被执行人也既可能是公|H-1,人民法|

|||||民、法人或者其他组织|院对司法裁|

||||《行政诉讼法》第65|也可能是行政机关|判的强制执|

||对生效司法裁判的||条|3.执行内容是具有最终法|行|

|8||H|最高人民法院《行政|律效力的司法裁判||

||执行||诉讼法解释》第83条|4.执行时间发生在人民法|H-2，行政机|

|||||院作出具有最终法律效|关对司法裁|

|||||力的司法裁判之后|判的强制执|

|||||5.执行的条件是当事人不|行|

|||||履行司法裁判||

--------------------------------------------------------------------------------------

上述“个体化”而“多样性”的现行行政强制执行制度，显凸了它的不成熟性。这种不成熟性主要表现在：

一是，没有穷尽所有情景下的执行行为。例如，上述制度解决了行政机关作出具体行政行为后，相对人在法定期限内“不提起诉讼”又不履行时的强制执行（C），但遗漏了行政机关作出具体行政行为后，相对人在法定期限内“不申请复议”又不履行时的强制执行问题；还有，对于行政终局行为[10]，经行政复议最终确认的具体行政行为的强制执行问题，亦无法律上的答案。

二是，各项具体制度之间所体现的精神出现不协调甚至矛盾。例如，F类执行表明：在行政诉讼期间，原则上不停止具体行政行为的执行；而G类执行表明的是：在行政诉讼期间，原则上停止对具体行政行为的执行。虽然这两类执行所实施的主体不同，F由行政机关实施，G由人民法院实施，但它们所执行的内容是同一的，都是被诉的具体行政行为。在行政诉讼期间，对被诉的具体行政行为是否应当强制执行，在法律制度的设计上是必须统一的。

二、对现行行政法上的强制执行制度架构的分析

这里，我们将从几个视角考察中国“行政法上的强制执行”之类型，从而为下一题对各种强制执行行为的定性打下基础。

首先，如果以实施强制执行的主体为标准进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为两类：一是，由行政机关实施的强制执行；二是，由人民法院实施的强制执行。

从上一题的结构图中可以发现，由行政机关实施的强制执行有下列几项：

A，行政事先执行。即由行政机关作出具体行政行为后，即对该具体行政行为所确定的义务实施强制执行；

B，行政复议期间的执行。即在行政复议期间，由作出被复议的具体行政行为的行政机关对该行为所确定的义务实施强制执行；

C-2，对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时的执行。在法律和法规有明确授权的条件下，由行政机关自己实施强制执行；

E-2，由行政机关选择的执行。当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提起诉讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择自己执行时，便属本类；

F，行政诉讼期间对被诉具体行政行为的执行。即在行政诉讼期间，由作出被诉的具体行政行为的行政机关强制执行该行为；

H-2，对生效司法裁判的执行。即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，在法律法规明文授权行政机关实施该司法裁判时，由行政机关实施的强制执行。

由人民法院实施的强制执行有下列几项：

C-1，对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时的执行。在这类执行中，当法律法规没有授权行政机关强制执行时，由行政机关申请人民法院强制执行；

D，对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行并行政机关不申请执行时的执行。这是针对由行政机关作出的行政裁决的执行，当行政机关不申请人民法院强制执行该裁决时，可由该行政裁决确定的权利人申请人民法院强制执行；

E-1，由行政机关选择的执行。当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提起诉讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择申请人民法院强制执行时，便属本类；

G，司法裁判前的先行司法执行。即在行政诉讼阶段，人民法院作出具有最终法律效力的司法裁判前，不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，可由人民法院先行执行；

H-1，对生效司法裁判的执行。即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，由人民法院强制执行司法裁判的行为。

这一分类，可以归结如下图表：

分类表：Ⅰ

---------------------------------------------------

|由行政机关实施的强制执行|由人民法院实施的强制执行|

|------------------------|------------------------|

|A、B、C-2、E-2、F、H-2|C-1、D、E-1、G、H-1|

---------------------------------------------------

其次，如果以被执行的内容为标准进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为两类：一是，对行政行为（所确定的义务）的强制执行；二是，对司法行为（所确定的义务）的强制执行。

这一分类的对应关系见下表：

分类表：Ⅱ

-------------------------------------------

|对行政行为的强制执行|对司法行为的强制执行|

|--------------------|--------------------|

|A、B、C、D、E、F|G、H|

-------------------------------------------

再次，如果以法律救济（行政复议与行政诉讼）为坐标进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为三类：一是，事先执行，即在进入行政复议或行政诉讼前所实施的强制执行；二是，事中执行，即在行政复议或行政诉讼期间所实施的强制执行；三是，事后的执行，即经过法律救济以后，被救济的具体行政行为具有最终效力后的强制执行。

这一分类的对应关系形成了下表：

分类表：Ⅲ

----------------------------------------

|事先执行|事中执行|事后执行|

|--------------|------------|----------|

|A、C、D、E|B、F、G|H|

----------------------------------------

三、对各项行政法上的强制执行行为的定性

对行政法上的强制执行行为作“定性”分析的目的是为了解决其立法上的“归宿”，即鉴于某一执行行为的性质，把其纳入某一法律的调整范围。从可以调整行政法上的强制执行行为的法律部门而言，无非涉及到行政实体法（狭义的行政法）与行政诉讼法在立法范围上的分工。如果我们把应当由行政法[11]规制的强制执行称作“行政强制执行”，又把应当由行政诉讼法支配的强制执行称作“司法强制执行”，那么本题的“定性”任务就显得清晰起来：我们应当对上述各项行政法上的强制执行行为作“非此即彼”，即不是“行政强制执行”便是“司法强制执行”的“分配”便可。

但这种分类必须建立在一种理性的标准之上，而这种标准又必须以“行政性”与“司法性”的划分为基础。也许有下列几种标准可供选择：

一是，以实施强制执行的主体为标准。那就是，凡是由行政机关实施的强制执行，就是行政强制执行；凡是由人民法院实施的强制执行，就是司法强制执行。这样的分界，虽然在操作上显得十分轻松，但它最大的困难是无法对H-2进行定性。因为按此标准，H-2显然属于行政强制执行而不是司法强制执行，但这种执行发生在司法程序（即行政诉讼程序）而不是行政程序中，而且被执行的内容是执行具有最终法律效力的司法裁判而不是行政管理中的行政决定。可以说，H-2这种强制执行行为的“司法性”远大于“行政性”。

二是，以被强制执行的内容为标准。那末分类就应当按此进行：凡是强制执行由具体行政行为确定的义务的，属于行政强制执行；相反，凡是强制执行由司法裁判确定的义务的，便属司法强制执行。换句话说，行政强制执行是对行政行为的执行，司法强制执行是对司法行为的强制执行。这种标准符合理性规律。但它同样遇到一些困难，如就C-1而言，它是在当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时由人民法院实施的强制执行，由于它是对具体行政行为而不是对司法裁判的执行，因而显然属于行政强制执行；但在各国立法传统上，司法机关实施的执行行为肯定适用司法法而不是行政法。

三是，以强制执行行为所处的程序为标准。这种标准也许可以绕开上述两类标准所面临的困境。按此标准，行政强制执行与司法强制执行之间的“界河”应当是另一种模样：在行政程序中所发生的强制执行属于行政强制执行；在司法程序中所发生的强制执行则属于司法强制执行。更准确一点说，在行政诉讼过程中发生的强制执行是司法强制执行，在行政诉讼程序以外所发生的执行便属于行政强制执行了。但当我们以此为标准开始分解本文第一题所列举的各项执行行为时，发现同样无法回避上述两个标准所面临的困难。例如：当我们按此标准把H-2纳入司法强制执行，而将C-1纳入行政强制执行时，势必得出一种不合逻辑的理论：司法强制执行由行政机关实施，而行政强制执行由司法机关实施。

我们已不可能在上述三种标准之外再创更理想的标准，而上述的无论哪一种标准都是一根泥潭中的“标杆”。可另一方面，我们又确信：区分行政强制执行与司法强制执行的标准肯定离不开“主体”、“行为”和“程序”三个要素。这样，我们就深深地陷入了一种困境。走出困境需要借助两根“杠杆”：

一是，综合标准的观念。关于如何区分行政强制执行与司法强制执行，我们在上面设想了三种标准，或者采用主体标准，或者采用内容标准，或者采用程序标准，但每一标准的尝试都暴露出缺陷。这就迫使我们接受一种想法：这种标准不应当是单一的，应当是网状的综合性标准。具体言之，我们认为，区分行政强制执行与司法强制执行的核心标准应当是被执行的内容。就是说，对由具体行政行为确定的义务的强制执行，属于行政强制执行；对由司法裁判确定的义务的强制执行，是司法强制执行。简言之，行政强制执行是对行政行为的执行，司法强制执行是对司法行为的执行。我们之所以要把被执行内容视为区分行政强制执行与司法强制执行的核心标准，是因为强制执行的目的和价值就在于迫使当事人履行被强制执行的义务。接着，我们还主张，行政强制执行应当由行政机关适用行政程序进行，司法强制执行由司法机关适用司法程序实施。如果这一“应然”可以成为“是然”，那么，强制执行中的“主体”、“行为”和“程序”三个要素及其统一性便成为区别行政强制执行与司法强制执行之间的标准。那就是：行政强制执行是对行政行为的执行，并且由行政机关通过行政程序实施；司法强制执行是对司法行为的执行，并且由人民法院通过司法程序实施。

二是，对现行制度改革的观念。如果我们用上述三要素标准对第一题中的各项强制执行行为进行定性的话，就马上发现：除了A、B、C-2、E-2可以被确定为行政强制执行，G、H-1可以被确定为司法强制执行外，其余的执行行为，即C-1、D、E-1、H-2，均属“不伦不类”之流。这就提醒我们：我们不能以非理性的制度去否定理性的标准，必须改造现行不理性的制度。所以，我们不能用不规范的执行制度去评价规范的定性标准，而应当在对现行紊乱的执行行为进行改革的过程中对其重新定位。

四、对执行行为的重新定位及立法范围的调整

未来的制度应当按照“行政强制执行由行政机关通过行政程序实施具体行政行为、司法强制执行由人民法院通过司法程序实施司法裁判”的规则进行重组。鉴此，我们应当对上述属于“不伦不类”的执行行为进行“改造”，然后进行重新定位与归类。具体方案如下：

关于C-1，即对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时，由行政机关申请人民法院强制执行。这类执行，尚未经入法院的诉讼程序，特别是执行的内容是具体行政行为所确定的义务，因而属于行政强制执行。目前，“以人民法院执行为原则，以行政机关执行为例外”的原则已经受到挑战。[12]只要一改这一传统模式，建立由行政机关实施行政强制执行，由人民法院实施对行政机关实施强制执行行为的司法监督，C-1归入行政强制执行范围就成了顺理成章的事。

关于D，即对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行由行政机关作出的行政裁决，并行政机关不申请执行时，由权利人申请人民法院强制执行。由于这是对由行政机关作出的行政裁决的执行，而不是对由人民法院作出的司法裁判的执行，因而属于行政强制执行。与上同理，它应当改由权利人向行政机关申请强制执行。如果行政机关不予执行，权利人可以“行政机关不履行法定职责”为由，诉至人民法院，启动行政诉讼的监督程序。

关于E-1，即当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提起诉讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择申请人民法院强制执行。这类执行的内容与C类相同，是对具体行政行为的执行，而不是对司法裁判的执行，因而同样属于行政强制执行。它只要改由行政机关自己实施强制执行，问题便迎刃而解。

最后关于H-2，即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，在法律法规明文授权行政机关实施该司法裁判时，由行政机关实施的强制执行。这类执行，由于执行的内容不是具体行政行为，而是由人民法院作出的司法裁判，因而属于司法强制执行而不是行政强制执行。对司法裁判的执行，理应由人民法院实施强制执行。况且，虽然《行政诉讼法》第65条第2款规定在法律法规有明文授权时，可由行政机关对具有最终法律效力的司法裁判实施强制执行，可实际上由于迄今尚无一例法律或法规作过这样的授权，因而行政机关事实上无此权力，不如取消省事。

到此，我们对现行各种强制执行行为的改造与定性可以归结如下——

属于纯粹的行政强制执行：A、B、C-2、E-2；

属于纯粹的司法强制执行：G、H-1；

经改造后归入行政强制执行：C-1、D、E-1；

经改造后归入司法强制执行：H-2.

如果我们以“行政强制执行应当由行政法来规范，司法强制执行得由行政诉讼法调整”的思路重新划定行政法与行政诉讼法的调整范围，那末结论已经不言自明了。

属于行政强制执行的各项执行行为应当由《行政强制法》或《行政程序法》来规制，它适用于现行的A、B、C-2、E-2及拟予改造的C-1、D、E-1等执行行为；属于司法强制执行的各项执行应当由《行政诉讼法》加以规范，它包括了G、H-1和拟予改造的H-2等有关执行行为。未来《行政强制法》或《行政程序法》的制定和《行政诉讼法》的修改应当注意到这一点。

参考文献：

[1]作者并不赞同广义行政法。因为行政法与行政诉讼法是两个独立的法律部门，如同刑法与刑事诉讼法、民法与民事诉讼法之间的关系一样。这里之所以“暂且”从广义行政法角度考察行政强制执行制度，其目的是为了达到对中国当今与行政有关的强制执行制度作一全方位的、毫不遗漏的“探视”。

[2]1989年4月4日中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，1989年4月4日公布，自1990年10月1日起施行。

[3]1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月8日中华人民共和国最高人民法院公告法释〔2000〕8号公布，自2000年3月10日起施行。

[4]中国十三年实践《行政诉讼法》，从而推动行政实体立法和行政法理发展的历史已充分证明了这一点。

[5]见《行政诉讼法》第66条。

[6]1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1999年4月29日中华人民共和国主席令第16号公布，自1999年10月1日起施行。

[7]1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议和2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国税收征收管理法〉的决定》修正，2001年4月28日中华人民共和国主席令第四十九号公布，自2001年5月1日起施行。

[8]最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”

[9]规定行政机关拥有强制执行权的法律与行政法规，可见胡建淼著《行政法学》（法律出版社，2003年2月第2版）第334-335页。

[10]行政终局行为系指依法律规定由行政机关最终裁决而不得进入行政诉讼的行政行为。到目前为止，中国只有3个法律明文规定了4种由行政机关最终裁决的情景，即《中华人民共和国公民出境入境管理法》第15条、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第29条第2款、《中华人民共和国行政复议法》第14条和第30条第2款。

行政强制执行权范文篇9

一、行政强制执行的定义、特点

在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以用法定的强制手段强制当事人履行其义务，这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为。

从定义中分析，它有以下特点

1、行政强制执行以当事人不履行其行政法上的义务为前提。不履行法定义务有两种情况：一是不履行的义务直接来自法律、法规的规定；二是不履行义务是行政机关依法做出的某项行政处理决定。二种情况是否都能导致行政强制执行，目前学术界观点仍不统一，一种意见认为应包括两个方面，另一种意见认为只包括后一个方面，即行政处理决定。笔者认为：从我国现行立法实践和行政强制执行理论基础看，也应以行政处理决定作为执行基础。因为，法律法规本身是一种一般性抽象规定，如果以它作为强制执行的根据，不利于更好地保护公民的合权利。而行政处理决定，在性质上类似司法判决，权利和义务具体，有确定性，即使是服兵役、按时纳税等义务，也应由行政机关先做出一个命令、决定，要求当事人履行义务，而后才能发生强制执问题。著名法学家罗豪才教授指出：义务人拒不履行行政法上的义务是行政强制执行的前提，但行政强制执行的基础是什么，从当代强制立法趋势看，倾向于以行政处理决定为根据，不包括行政法律规范的规定，①著名行政法学家应松年教授认为：近期行政强制执行的趋势，倾向于仅以行政处理决定为依据，不再以法律规定为直接依据②

2、行政强制执行的目的在于使行政义务得以履行，实现履行义务所要求的状态。行政机关或科以行政相对人金钱付给义务，或对行政相对人的人身、财产采取强制手段，而对于可替代性的义务，也可以由行政机关或第三人代为履行。可见，行政强制执行是为行政义务得以履行而存在，行政义务的履行完毕，行政强制执行就不复存在。

3、行政执行的对象具有广泛性，可以是财产，如：强制划拨银行存款、强制扣缴、强制低缴、滞纳金等，也可是行为，如强制纳税，对智力成果强制执行等，还可是人身，如强制拘留、强制传唤、强制服役等。

4、在行政强制执行过程中，双方当事人不发生和解问题，这是因为当事人一方是行政机关，是公权力的代表，不像私权利，能够私自处分或放弃其权力，否则即意味失职违法，保护国家行政管理权力的顺利实施是行政机关应尽的职责和义务。

为了更好地理解行政强制执行的概念，有必要对易于和行政强制执行相混的行政强制措施的概念和两者的区别作一了解。

行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的，面对特定的行政相对人或特定的物作出的，以限制权利和科以义务为内容的蜊时性强制行为。

行政强制措施与行政强制执行是既有区别又有联系的两个法律概念。著名法学家胡建淼指出：作为一种行政法上的保障措施，并表现出明显的强制性这一点是它们的共同点。具体区别：一是从主体上看，行政强制措施的主体是行政机关，不包括司法机关，但行政强制执行的主体二者均有之。二是从行为过程看，行政强制措施属于中间行政行为，行政强制执行属对最终行为的执行行为。三是从保障功能上看，行政强制措施是一种事先的保障措施，而行政强制执行是一种事后保障措施。四是从法律救济途径看，行政强制措施适应于行政复议和行政诉讼，行政强制执行目前还不适应行政复议和行政诉讼。③笔者认为除以上不同外，二者发生的前提也不完全相同，行政强制执行必须以行政处理决定为前提，而行政强制措施则以法定义务为前提。目的也不过错全相同，行政强制执行的目的迫使相对人履行行政处理决定的义务，而行政强制措施不限于此，在更多情况下是保障正常的行政管理秩序。此外，行政机关的行政强制措施还必须有单行的法律法规特别授权。

二、行政强制执行的实施主体和模式选择

1、行政强制执行实施主体的概念及执行模式

行政强制执行的实施主体，即行政强制执行权的实施者，法律赋予哪些机关拥有哪此行政强制执行权，对于实现行政管理目标和保护相对人的合法权益具有不同的法律意义，鉴于此，我国学术界争论激烈，观点分歧较大。

由于各国历史和法治背景差异，行政强制执行制度在世界上形成两种不同发展趋势，一是德国、日本和奥地利为代表的行政机关自立执行模式，二是美国、英国和法国为代表的司法化执行模式，我国自《行政诉讼法》实施以来，则形成一种以司法机关非诉执行为原则，以行政机关自力执行为例外的特殊模式。④

2、各种行政强制执行模式的理由和缺陷

无论从学理上，还是从实践中看，各种执行模式都有其存在的理由。行政自力执行模式认为任何法律行为天然具有强制力，行政决定一经做出，即具有公定力、拘束力和执行力，因此做出行政决定的行政机关得以自身名义执行其决定。司法执行模式以司法优先为理念，认为有行政命令权并不意味拥有行政强制权，这二者是相互独立的，在行政强制执行中，坚持司法管辖原则，赞成我国目前执行模式的学者认为，国家强制力是法律不言自明的基本特征，没有国家强制力的保障，法律与实施即将没有意义，坚持司法为主导原则。同时各种执行模式都有一定缺陷，行政自力模式易形成行政专横，不利于保护相对人合法权益；司法执行模式使行政执法缺乏连贯性，不利于提高行政效率，但笔者认为，目前我国的行政执法模式存的缺陷最为明显，主要体现在：

（1）立法存在疏漏，不便操作。《行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或其它组织对具体行政行为在法定限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者法强制执行。在这种模式中，如果行政机关依法强制执行，出现执行不能的情况，可否再申请人民法院执行。对此《行政诉讼法》和司法解释未作出明文规定。根据立法本意，既然选择了其中一种，就不应选择另一种。但从实践看，还是应该保留行政申诉权，这主要是由行政机关可采取强制措施的单一性决定的，如不允许再次申请人民法院执行，则难以保障行政决定的执行。⑤但是如果允许行政机关再次选择，人民法院能否接受申请？最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十七条规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。但是如果行政机关对行政处理决定感到有利可图的自己强制执行，无利可图的则申请法院执行，如何处理等，都给行政机关执行权的随意运用提供了方便之门。

（2）司法权超越行政权

法院是典型的法律适用机关，依法定程序运用法律对案件做出裁决是法院的首要任务，审判职能被看成法院最核心的职能，也是法院与行政机关最明显的区别。司法权的二个本质特征就是裁判性和被动性；⑥裁判性是指法院作为司法机关行使职能的前提必须是有纠纷的存在，被动性是法院对纠纷处理不应采取主动的方法，以避免自己卷入当事人的利益冲突，保证公平司法。而行政强制执行与审判相比有二点不同，一是行政强制执行是主动的，案件一旦进入执行程序，就必须主动参与，运用强制手段来实现它。二是行政强制执行不存在纠纷，前提是已生效的行政处理决定规定的义务。行政强制执行从根本上看是属于具体行政行为的范畴，是行政权的一种运用，由人民法院来行使行政权是司法权超越行政权的一个典型表现。

（3）不利于法律资源的优化配置，充分实现效率

经济学家认为，资源是有限的，但对它的利用方式是无限的。因此，资源的掌握者总是力图寻找一种能实现行为价值最大化的方式分配和利用有限的资源，并将该方式以规范形式（在现代社会主要表现为法的形式）固定下来。这种被规范的方式便成为资源的一部分。法律便是这种资源。⑦法律资源的配置究意以什么为价值取向，是以公平还是效率优先？这在不同时代有不同标准，在自然经济时代，人们“不患寡而患不均”，法律资源配置是“公平优先，兼顾效率”，我国目前处在社会主义初级阶段，在市场经济发展过程中坚持以经济建设为中心，提出“效率优先、兼顾公平”，重视效率价值是必然的，同时，目前执行模式对已设置的行政复议和行政诉讼两种法律制度也是一种资源浪费。试想，毕竟在强制执行这一关还有法院审查这道关，有谁还会有兴趣提起行政复议和行政诉讼。有鉴于此，在已有行政复议和行政诉讼法律制度下，行政强制执行没有必要再交法院，而且在实际执行中，由于司法手续烦琐，影响了行政效率。

（4）社会效果不佳

目前，各级人民法院工作任务繁重，民事案件增加，经济纠纷成倍上升，再加上审判人员少，设备差，实际工作量与人、财物矛盾突出，自己执行所有的行政案件非常不现实。在实际工作中，行政机关作出处理决定，人民法院强制执行，尽管法官在执行时说的有理有据，但老百姓常常想到的是官官相护，其次是感觉到法院只是行政机关的工具，不利于树立司法权威，另外，由于可以向人民法院申请强制执行，一些行政机关借此可以作出一此棘手的行政处理决定，将执行推给法院了之。

3、行政强制执行模式的选择

从以上对各种行政强制执行模式的存在理由和缺陷的分析中可以看出，我国目前的行政强制执行模式已不能适应我国政治、经济、文化发展的需要，尽快建立起统一的行政强制执行制度已迫在眉捷，针对我国行政强制执行所存在的弊端，一些学者提出“行政机关作出行政决定，若相对人在一段时间内不予执行，则行政机关可以向法院提起简易行政诉讼，由法院来决定是否执行行政决定，并指出，这是借鉴了美国等国家的做法。”⑧笔者认为，这样不妥，因为在构建一种法律制度时，必须考虑我国的历史传统和现实国情。众所周知，在政治上美国是一个三权分立的国家，采用司法执行模式有利于防止行政权滥用，有效控制行政行为，在经济上美国是发达的资本主义。而我国政治上采取的是议政合一的人民代表大会制度，目前正处于大力发展社会主义市场经济的历史阶段，根本任务是解放发展生产力，发展才是硬道理，理应采取“效率优先，兼顾公平”的指导理想，笔者认为，体现效率优先的德奥等国的行政自力执行模式，更适合我国国情。

从学理上看，一项完整的行政权应当包括命令权、决定权，也应包括其执行权。行政法学家杨海坤认为：“行政强制与行政处罚应当归为同一行为范畴，且二者具有某种程度的补充和被补允关系，那么，行政执法实践中可以将二者合并使用，把行政强制作为行政处罚的补充手段”。⑨其理由一是行政权与司法权的关系要求把行政强制执行权归还行政机关，行政强制执行毕竟发生于行政管理领域，由行政机关行使行政强制执行权更有利于发挥行政机关优势。二是行政强制执行的具体行政行为情况要求把行政强制执行归还行政机关，行政强制执行是具体行政行为，一旦作出之后，就有公示力、拘束力、确定力和执行力。没有法律规定，任何机关不能停止其执行，如果法院行使强制执行权，必须导致该执行决定效力不稳定。

三、行政自力强制执行模式的构建

1、执行机构的设立

笔者认为，在设立行政强制执行机构时应考虑执行的内容，属于各部门专业范围内的强制执行，宜由法律作出规定专项授权给主管行政机关，如关于人身权的，有强制传唤、强执拘留等；属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产及一些特别的财产权，象拆迁房屋，退回土地等，需特别慎重。原则上都应申请专门行政机关执行。这样以来，就应当设立两种执行机构，建立两种执行方式。

①行政机关自行执行方式

在一个行政系统内部设立机构，与行使决定权的机构隶属于同一行政机关，但相互间没有隶属关系，只有制约和监督关系。其不直接履行命令、处理、处罚等管理职能，而只负责对行政决定的实施。如在工商、税务行政机构内设立执行科（室）。通过设立专门机构，在执行时发现处理决定违法不当时，通过一定程序，修正、补充以至废止原处理决定。

②专门行政机关执行方式

原行政机关行使决定权后，即停止行政行为，而由专门行政机关负责对行政决定的执行。这种执行方式的优点是加强专门行政机关对其他行政机关的监督。笔者认为，在制定《行政强制执行法》时，应规定如下内容：处理决定结束后，移交执行权的手续、移交期限和配备的法律文书；没有及时移交的责任；执行措施、执行期限；有关经济内容的执行处理，依什么途径上缴国家等。

2、遵循五项基本原则

①合法原则

行政强制执行必须依法进行，这是行政强制执行最根本的原则，也是行政强制执行立法的基本目的。首先，采取行政强制执行行为的主体必须合法，有关行政机关行使的行政强制权力必须有明确的法律、法规授权，不得超越职权或滥用职权。其次，行政强制执行行为的内容和方式必须合法，有关行政机关行使行政强制执行权必须有法律依据和事实依据，行政机关要求相对人承担义务的方式和幅度应当是法律、法规所规定的。第三，行政强制执行的程序必须合法。

②高效率原则

行政权的运用贯彻及时、效率原则，而行政强制执行要使逾期不履行义务的相对人及时履行义务，更需体现高效率原则，否则，就失去强制执行的意义。行政强制执行虽然要遵循法定程序，但应简单、灵活，在一定幅度内允许行政机关因事、因地、因时制定采取适应的行政强制手段。

③教育与强制相结合原则

义务人不履行行政处理决定所确定的义务，原因有多种，其中，一个重要原因是缺乏法律观念，这就需要在执行工作中对其进行法制教育，促使其履行义务，在说服教育中要强调法律的严肃性，在采取强制措施时要注意教育当事人自觉遵纪守法。

④执行措施适当原则

行政强制执行必须合法、公平、适当，以取得法律效果和社会效果的有机统一。首先，选择执行手段要从轻优先的原则，在多种手段中一般考虑最不激烈的手段达到执行的目的。其次，能够间接强制执的应以间接执行方式进行。第三，应考虑适度原则和人道主义原则，特别对公民金钱给付义务的强制执行和对公民财产的强制征收，应保证其最低生活水平需要和不妨碍其履行法定赡养、抚养义务的原则。

⑤法律救济原则

在行政强制立法中，必须突出法律救济原则，明确规定义务人或相关人员有了解行政强制执行决定理由和根据的权利，他们对执行机关和执行人员违纪、违法行为，有权向有关部门报告、检举。在执行结束前，义务人，利害关系人等可以因认为执行的是法律、法规所不允许的，执行方法违法或危害公共利益的，以及执行内容同执行决定要求不相符的等，可以向执行机关的上一级机关提出复议。义务人对行政强制执行措施不服的，可以向人民法院起诉。

3、建立三种基本制度

①执行前通知制度

执行机关在强制执行前应以书面方式向被执行人发出《行政强制执行通知书》，通知书应载明执行机关、执行根据、执行方式，明确履行期限。执行罚应告知确定的数额。通知书要送达被执行人，目的在于尽可能地督促被执行人自觉履行义务，减少因强制执行造成不安定因素。

②委托执行制度

行政强制执行机关原则上为作出行政行为的行政机关，但是，为了提高效率，降低费用，也可以部分或全部委托下级行政机关代为执行。例如：省工商行政管理局对某偏远地区当事人作出的某项处罚决定，因距离较远，可委托行政相对人所在市、县的工商行政管理部门予以执行。

③执行保全制度

行政机关在发现义务人可能隐藏、转移、变卖、毁损强制执行标的物，或可能以其他方法规避义务时，可责令义务人提供担保或采取查封财产，冻结银行帐户等保全措施，义务人对执行保全措施不服的，可申请行政复议，但复议期间不停止保全措施的执行。

四、行政强制执行权的设定问题

《行政处罚法》对处罚权的设定采用的是层级制模式，全国人大及其常委会以法律形式可设立任何形式行政处罚，国务院的行政法规、地方省级人大及常委会的地方法规及国务院部委规章都享有一定的设定权，且按层级作了比较周详严密的规定，为行政强制执行权的设定建立了借鉴模式。

首先，设定行政强制执行权的主体资格问题，是否任何国家机关都能设定行政强制执行权呢？从我国的立法体制和行政执行现状看，这不可能。而且由于行政强制执行比起行政处罚更直接，更易于侵害公民的合法权益，是一种影响当事人重大权利义务的强力措施，所以应比设定行政处罚的主体资格更高一些。必须是具有一定层级的立法主体，笔者认为，只能包括全国人大及其常委会和国务院，不能允许层次较低的国家机关拥有行政强制执行的设定权。对于法律、行政法规未能涵盖的，出现需要强制的新情况，有关国家机关可以报请国务院和全国人大及常委会做出补充规定，这样，有利于避免行政机关滥用行政强制执行权，维护相对人的合法权益。

与此相适应的是设定行政强制执行权法律依据的形式，是否所有的法律文件都可以作为行政强制权的法律依据呢？笔者认为，规定行政强制执行的法律文件应限于法律和行政法规，其他任何形式的法律文件均无权设立，但是行政法规不能设定限制人身自由的行政强制执行权。

注释：

①罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社，1997年版，第109页。

②应松年：《行政法学新论》，方正出版社，1998年版，第407页。

③胡建淼：《行政法学》，法律出版社，1998年出版，第363页。

④应松年：“论行政强制执行”，《中国法学》，1998年第3期，第9页。

⑤黄杰：《行政审判实用全书》。法律出版社，1993年7月第1版，第508页。

⑥贺卫方：“中国司法管理制度的两个问韪”，载《中国社会科学》，1997年第6期。

⑦谢邦宇：《行为法学》，法律出版社，1993年版，第58页。

行政强制执行权范文篇10

随着改革开放的不断发展和创新，社会诸多领域发生着巨大的变化，新的法律、法规的不断出台，现行的行政立法已不能适应现在社会的发展趋势。自从我们国家踏上依法治国、建立社会主义法治国家的道路上，如何确立中国特色的经济架构，特别是在政治体制改革中，建立廉洁高效，适合建立和完善社会主义市场经济的政府，使构建和谐社会的宏伟蓝图如期实现，行政机关的强制执行的权力值得探讨。

关键词:行政强制执行行政强制执行的权利行政强制执行制度

随着改革开放的不断发展和创新，社会诸多领域发生着巨大的变化，新的法律、法规的不断出台，现行的行政立法已不能适应现在社会的发展趋势。自从我们国家踏上依法治国、建立社会主义法治国家的道路上，如何确立中国特色的经济架构，特别是在政治体制改革中，建立廉洁高效，适合建立和完善社会主义市场经济的政府，使构建和谐社会的宏伟蓝图如期实现，行政机关的强制执行的权力值得探讨。

一、政强制执行概述

（一）行政强制执行的概念

行政强制执行指行政相对人不履行行政处理决定中设定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或采取一定措施达到与履行义务相同的状态。

（二）行政强制执行的特点

1.行政强制执行是由行政机关或人民法院实施的强制执行行为，以行政主体和法院为执行主体。

2.行政强制执行是对具体行政行为的执行，是以已生效的具体行政行为的确定的义务为执行内容。

3.行政强制执行是对相对人所实施的强制执行，目的在于迫使相对人履行义务或用代执行等方式达到与履行义务相同之状态，最终确保行政法上秩序地实现。

4.行政强制执行以相对人逾期不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务的前提，是执行发动条件。

另外，行政强制执行还有程序性、相对独立性、对行政行为的普遍适用性等特征。

二、行政强制执行的不同方式

行政强制执行起始于西方国家，作为一种法律制度，随着历史的不断发展和前进，不同的文化背景，使西方国家行政强制执行制度逐步呈现出三种不同的模式：即美国模式、德奥模式和法国模式。各个时期的执行模式有不同的特点和理论基础，有符合特定时期的历史条件和内容，随着历史的发展，行政强制执行制度也在逐步的完善，行政强制执行措施也相继的健全起来，特别是在法律健全的我们的国家，行政强制执行措施手段、方式可谓是多种多样，就以强制执行时实力所达对象不同分为三类：即（一）对人身自由的限制，对人身自由的限制的方式有：保护性约束、立即拘留、强制扣留、强制搜查、强制隔离、强制治疗、现场管制、强制驱散等。（二）对财务的各种处置，主要是对财产的封查、扣押和冻结，对财务的使用、划分、对财务使用的某种限制等等。（三）住宅场所的进入。执法人员在不进入住宅可能会对公民的生命、人身、财务造成迫切危害时可即时进入。那时进入必须有法律明确的授权。

行政强制执行的方式主要有：

1.代履行，又叫代执行，是指义务人不履行法律、法规等规定的或者行政行为所确定的可代替作为义务，由行政强制执行机关或第三人代为履行，并向义务人征收必要费用的行政强制执行方法，代履行必须同时具备四个条件：

（1）存在相对人逾期不履行行政法上义务的事实，但此种不履行因故意或过失引起。

（2）该行政执法上的义务是他人可以代为履行的作为义务。

（3）代履行的义务必须是代履行后能达到与相对人亲自履行义务同一目的的义务。

（4）由义务人承担必要的费用。

2.执行法，是指有关行政主体相对人逾期拒不履行法律义务时，对相对人处以财产上新的制裁，以迫使相对人自觉履行法定义务的行政强制执行方式。

3.直接强制。在采取代执行或执行罚没有达到目的，或因情况紧急，来不及运用间接强制执行的法，有执行权的机关也可依法对法定义务人实施直接强制执行，通过使用法定义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态之最有效的办法，也是行政行为中最严厉的手段，它既利于直接有效地实现行政目的，又易于造成对公民合法权益的损害和冲击。因此，在使用直接强制时必须慎重，严格的按规定的条件执行：（1）行政机关实施直接强制执行的权力必须有明确法律授权。（2）必须是在用尽其他间接强制执行手段之后才能采取直接强制执行手段。（3）必须对直接强制执行的案件和程序作作明确的规定。（4）直接强制执行必须严格贯彻适度原则，以实现义务人应承担的义务为限，不能扩大，不能给义务人人身和财产造成其超过应承担义务的范围。

三、行政强制执行程序的分析

我国不同的行政强制主体在执行程序上有一些差异，具体如下：

（一）行政机关强制执行程序是各主管行政机关“自由裁量”的范围。首先，行政机关及执行人员在执法时应告表明身份，告知其应履行的义务和权利，以及履行义务的期限和方法。其次，根据执行方式的不同，即是采取直接强制执行或间接强制执行的方式，有选择的进行。如果，在强制执行中有暴利抗法、殴打执法人员、阻碍执法工作，行政机关可采取强力措施或申请公安机关协助进行。行政机关的强制执行程序一般情况下使用一般程序，大致须经以下几个步骤：1.行政强制执行决定；2.调查；3.做出决定；4.告诫；5.准备执行；6.实施强制执行。

（二）人民法院的强制执行程序

行政机关认为在执行过程中可能会涉及到罚款、执行罚、没收财物等问时，而当事人又拒绝执行时，行政机关在采取预先告诫仍不能履行是，行政机关可以直接向当地所在的法院提起诉讼，由法院根据案件的性质，选择合适的程序进行审理，然后作出执行的裁决。如当事人仍不执行的，法院可以采取适当的司法强制措施，若仍不奏效的，法院可以追究当事人的刑事责任。

四、前我国行政强制执行存在的问题

行政执法是行政机关代表国家执行法律、法规的行政行为，是行政管理过程中不可缺少的环节，是整个执法系统的重要组成部分，也是依法治国的必然要求。随着依法治理的逐步深入，特别是《全面推行依法行政实施纲要》的颁布实施，行政执法工作得到了很大的加强，但是依法行政毕竟是一个长期而艰巨的过程，需要我们不断的探索和研究。目前，行政执法中面临着许多棘手而不可忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）行政强制执行程序不健全，手段不完整

我国立法中对于行政强制执行的程序没有任何规定，实践操作中也不统一模式。现行体制下，行政机关强制执行手段也不够完整，缺乏应有的力度和威慑力，往往难以达到迫使相对人履行的义务的目的。如在《城市规划法》中规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程的内容进行建设，城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物的强制执行手段，但遇有拒不履行的，象征机关本身并无任何有效的强制执行手段，执行起来也就更加艰难，由于没有法律的明确授权，所以行政决定的执行必须申请法院。行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，现行的行政强制执行模式已不适应形势的需要，只有通过对行政强制执行统一立法，才能切实解决现实中存在的问题。

（二）行政强制执行的主题设定混乱

我国现行的法律系中，有关行政强制执行的设定混乱主要体现在设定的主体混乱、权限不清，一些地方性法规、法章的相继出台，阻碍了行政执法工作的顺利进行，执法部门不可避免地造成职能交叉、重叠、互相推诿、踢皮球，容易发生“两不管”的现象，而在本部门有利的执法行政机关却又相互争取、竞争，也不管是否合法，不管当事人的权益是否受到损害等等。总之，不惜一切采取各种手段来执行，从而弃国家的立法，公民的生命、人身于不顾。

（三）执法队伍混乱，人员素质低

在我国的行政机关中，行政执法人员是重要的组成部分，但在执法队伍中经常会出现将社会闲散人员弄进执法队伍，也就是我们经常说的临时工，影响了行政机关的整体形象，在目前的行政执法队伍中，有一部分人文化程度低下，未受过统一的、系统的、正规的专业培训，缺乏对专业知识的认识，造成对执法人员良莠不齐，整体素质低下，执法部门要求公平、公正、合法的执法，可就有一些素质低下，法律意识淡薄的执法人员，每天打着执法的幌子乱执法，乱摊派，弃国家、集体利益于不顾。另外，执法队伍服务意识淡薄、态度蛮横、作风粗暴，要特权、逞威风，甚至作威作福，更有甚者，执法犯法、徇私枉法、吃拿卡要、中饱私囊，可谓是执法队伍中的“寄生虫”。

（四）群众监督力度不够

在行政执法过程中，一些被处罚人因慑于行政执法人员的权威或因执法人员对其有“照顾”之意或较轻处罚，不按规定处理，从中得以“好处”，不敢向专业监督机关举报，或有关部门反映情况，纵容了执法人员的权威，使之滥用手中之权利，胡作非为，没有真正做到“有法可依、有法必依、依法必严”。还有的甚至搞地方保护主义，如在一些地方，特别是行政罚款对全民所有制企业就难于执行。因为这些企业的罚款会影响地方的财政收入，于是当地领导往往出面干预、保护，因而达不到处罚的效果。这是我们经常会遇到的一个难题。

（五）法律、法规不完备

我国现已颁布的法律、法规，对法律责任规定的过于笼统、抽象，造成执法人员执法时理不直、气不壮，心中无数，心虚，无所适从。如在进行罚款问题是，一些法律、法规对处罚的规定弹性太强，幅度过大，缺乏具体的便准，或者根本就没有具体的处罚标准，这种空泛的，没有细化的法律条文，既不利于对违法行为的处罚，又导致处罚不当的情况发生，从而给那些滥用职权，徇私舞弊的执法人员以可乘之机，使法律、法规本身的权威性受到了严重的影响。而事务的发展总是相对的，由于没有一种完善的立法法典，在行政执法机关进行执法时，执法人员手中无权，找不到必要的强制手段，经常会遇到群众的围攻，甚至会发生暴力抗法事件，人身安全得不到应有的法律保障，所以，遇到事情只能束手无策，软弱无力，影响行政执法工作效率。如城管执法人员在清理占道经营、店外经营等马路市场时，商贩们常常是你来我走，你走我来，成天和执法人员打游击，态度好地说说他，就动一动，挪一挪，遇到态度不好的商贩，就会破口大骂，引来许多围观群众，身为执法人员，我们只能苦口婆心的劝说，但往往起不到预计的效果，反而会遭到辱骂甚至殴打。正因为执法人员手中无权，缺乏相应的对付措施，亦只能任其摆布，无可奈何！

五、关于完善行政强制执行制度的构想

鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在着诸多问题，不仅影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民、发热的合法人身财产权力造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因素。现行的立法已无法适应行政领域实践的需求，我国即将制定一部完善的行政强制执行的立法法典，应着重从以下几个方面着手：

（一）完善行政强制执行的机构，以适宜我国的行政强制执行权的分配制度是：以行政机关执行为主，以法院强制执行为辅，在各地方政府分别建立单一的行政执法机构——行政执法局。我市行政执法局成立于2002年，距今已走过了三年的历程，行政执法局是一个新生的机构，自从成立以来，我市的城市环境面貌发生了巨大的变化，全体执法人员为此付出了艰辛的努力和辛勤的汗水。实践证明，行政执法这之新队伍，具有强大的生命力和顽强的活力。三年来，行政执法从无到有，从弱到强，不断发展，不断壮大，他们锐意进取、顽强拼搏，正在踏步地、昂首挺胸地迈步。

（二）在立法上，应当明确法院与行政机关之间行政强制权的划分。人民法院的职能是审判职能，若由法院全部承担行政强制执行权是行不通的，但若将行政强制执行权全部由行政机关执行，完全排除司法权，也不符合法制原则。所以，若涉及人身自由的强制执行，一般须经法院审查，其余的行政强制执行概由行政机关为之，这样既可减轻人民法院的执行只能，又保障了行政机关执行权，使人民的重大权益得到保障。

（三）加强队伍建设，提高队伍素质，执法队伍的形象代表行政机关的形象。应定期组织执法人员参加执法培训，熟悉掌握专业知识和业务技能，内强素质，外树形象]，每一个执法人员的素质不一样，处理起问题就存在很大的差别，业务素质好的，问题就很容易解决；素质差的，就会把问题搞的复杂化难以得到处理，甚至有可能导致与违法相对人的冲突，每个执法人员的素质的高低对执法效果都起着十分重要的作用。要重视队伍素质的培养，要建立队伍的培训网络。另外，还要增加一些大学毕业生、转业干部等，弥补不足，要他们发挥各自的优势和特点，逐渐适应自己的工作岗位。

（四）加强行政执法机关的强制执行权力和手段。行政强制执行是行政执法机关执行国家公务不可缺少的行政手段，由于立法中没有明确的法律授权，行政机关在执行公务时经常会遭到莫须有的恶意辱骂、殴打，确保不了执法人员的人身、生命安全，行政机关也没有必要的强制措施来执行。执法人员需要有一个良好的执法环境，需要社会各方面的理解和支持，行政机关必须要有一部保护自我的法典、制度，如有立法权的地方政府可以按规定程序适时制定地方性政府规章，没有立法权的地方政府根据需要可以制定规范性文件，使执法人员有理可拿，有据可查，加大执法的权威性。

（五）执法依据不足够。一部完整的法律、法规是执法的重要依据，但多数条款对其规定是模棱两可，处罚数额不确定，范围广泛，制度不严谨，往往出现尴尬局面。法律法规的滞后，能依据的法规也不健全，执法过程中执法武器或缺，执法没有权威性，弃不到威慑作用。可见，现行的法规已不适应形势的发展，新的法律、法规的出台，必须确定具体的标准，具体的适用范围、管辖范围，避免空泛条文的出现。

（六）完善关于实行相对集中行政处罚权制度。相对集中行政处罚权制度，是对现行行政管理体制的重大改革。目前，政府职能转变和行政管理体制的改革尚未完全到位，行政机关仍在管着许多不该管、管不了，实际上也管不好的事情，机构臃肿，职责不清，执法不规范的问题相当严重，往往是制定一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。一方面，行政执法机构多，行政执法权分散；另一方面，部门之间职权交叉重复，执法效率低，不仅造成执法扰民，也容易滋生腐败，实行相对集中行政处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀的问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，都有重要意义。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关形式的行政处罚权。有关地方政府要建立健全行政执法监督制度，对集中行使行政处罚权的行政机关实行行政执法责任制和评议考核制，加强对本机关执法人员的政治思想教育，职业道德，促进严格执法、秉公执法、文明执法、努力提高执法水平。

参考文献：