行政化范文10篇

行政化范文篇1

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重，人大可予以罢免。这样的设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

最后，司法权沦为行政权的附庸，成为其一部分。在的中国，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且，在我国的政治实践中，法院必须接受同级党组织的领导，而地方党组织的领导往往就是地方政府领导，本着"为官一任，造福一方"的政治原则，地方官员必然会管理司法事务，为经济建设服务。这样，司法权由于既没有宪法上的独立地位，又在事实上接受行政权的主导，这就不可避免的会异化为行政权的一部分，而事实已经证明正是如此。

以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状，下面讨论起历史原由。

二、中国古代司法的历史形态

孟德斯鸠说："法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1)依据现代法学，国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、运作，共同推动国家机器的运转。那么，在古代中国社会，存在上述分权体制吗？由此，我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。

1、皇权与司法权。今天，我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在，以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国，国家的雏形在夏朝已经出现，经商、周、春秋、战国，至秦汉而完备，中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中，皇权是至高无上的，它在本质上不受任何法律约束，具有无限的行使空间，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切权力属于皇帝，皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说："皇帝的威严光荣不但依靠兵器，并且须要法律来巩固"。（3）先看立法方面，中国自古就没有类似近代西方的立法机构，更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉，这无论在还是在实践上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝临位，作制明法，治道运行，皆有法式。"(6)在中国古代，任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来，首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面，皇帝是最高审判官，一切重大案件的终审都在皇帝那儿，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法权，因为这是其专制的支柱和护符，一旦失去，皇权便失去保障。如汉代的"上请"，魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立，明清时期的"会审"，尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始，司法职能在中央虽然有了具体的分工，即刑部主掌司法行政（明清时转为专司审判），大理寺主管审判（明清时转为专管复核），御史台主职检察（明清时改为"都察院"），但三机关的各自活动或联合活动（"三司推事"和"三司会审"）都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制，其审判结果一律要奏请皇帝裁决，违者治罪。在中国古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。

由上不难看出，在古代中国司法权完全是皇权的工具，直属于皇权，没有任何独立的地位；相反，司法是皇权的保障和支柱，直接为皇权的巩固服务。

2、司法与行政的关系。古代中国，司法与行政难以严格区分。因为在封建国家，权力是越集中越好，越有利于统治，大权旁落，谁会安心，"卧榻之旁，岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主，事无巨细，样样要管，臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构，如秦汉时的廷尉，秦汉以后的大理寺、刑部、御史台（明清时改为"都察院"），但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大，几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"（中书、门下、尚书）以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构，又可参与或主持审判，并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力，只是相对的职能分工有所不同，所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例，刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖，大理寺归刑部管辖，御史台归皇帝直接领导，均归属于行政。

在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律，刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能，其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。（7）地方长官代表皇上在地方上行使统治权，当然要事无巨细，统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要实施国家法令，又要维护地方社会的安定，"镇国家，抚百姓"，维护封建统治。出现诉讼，则是诉讼的当然主审官，并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。

由此可见，司法在中国古代是不独立的，无论在中央还是在地方，它都只是行政职能的一部分，司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中，行政权是唯一的真正权力，行政囊括一切，为皇权服务。因为皇权是最高行政权，中央是全国的行政中枢，皇权和中央在权力上意味着一切（立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分，没有独立的地位）。

三、我国司法行政化的缘由

以上，我已论述了古代与司法的情况，现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点，历史是永远不会消失的，其是可以无限延续的。马克斯·韦伯说："中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克罗齐曾说，"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续，今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家，历史的惯性是不会马上消失的，何况新中国成立不过五十余年！在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响，何其艰难。

行政为什么要干涉司法，为什么会干涉司法？我认为其原因如下：

首先，中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权体制中，党中央处于政治核心地位，掌握着内政外交军事等最高权力，这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导，最高权力归代表全国人民的党，通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同，西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力，中央权力多元化，从而达到分权制衡。在中国，立法是党代表人民，将人民的意志上升为，用于管理国家；司法是党用于维护人民民主专政，镇压反动阶级的工具，为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民，进行主义建设，主要依靠行政力量来实行，因此，在我国，"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样，从中央到地方，我国政府实行党的一元化领导，司法权也和古代一样，是从属于党和政府的，要服从党和政府的领导，执行党和政府的有关决议。显然，在现阶段，我国司法在现行体制下较有成效的运转，与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。

其次，中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家，"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天，明德慎罚"、"以礼治国"等原则，至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中，权力的运行强调人的道德，而不是强调法律，特点是"有治人，无治法"；在社会生活中，是"权大于法"而不是"法大于权"，是"官本位"，而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治，更无宪政，皇权支配着法权，官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律，古代法不是取消特权，而是予特权法律化、制度化，"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等，即是明证。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官员的人治，司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同，法治难于实施，官员为了追求政绩，"以权压法，以言代法"、干预司法，法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统，使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念；而现实中国家的制度设计又提供了机会，因此，他们会自觉不自觉的插手司法。

最后，中国仍然是一个传统型社会的国家，特别是广大地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失！一方面，国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个人治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面，特别是政治权力一元，不是削弱，而是空前地加强，个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律政策至上"代替，所谓"加强纪律性，革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律，一切为了国家、一切为了社会主义建设，成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规，但它们在革命实践中均未认真执行下去，倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面，无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体，国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸，因此，一国犹如一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，调解为主辅之以刑，以求和谐"（9）。中国人厌恶诉讼，视诉讼为畏途；统治阶级也不鼓励争讼，视其为刁民。如此，法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决，因此更加广泛。而现代中国大量运用的的调解制度，显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、结语

根据上述论述，可见，由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响，造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明，要改革现行司法体制，就必须考虑到历史传统的深远影响，否则司法改革是不可能稳步前进的。

注释：

（1）参见孟德斯鸠著：《论法的精神》。

（2）参见《明史》卷二二九《海瑞列传》

（3）参见查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第页。

（4）参见《荀子·君道》

（5）参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》

（6）参见司马迁著：《史记·秦始皇本纪》

（7）（9）参见张中秋著《中西文化比较》南京大学出版社1991年版，第284页，第340页。

（8）参见马克斯·韦伯著《论与的法律》

：

徐忠明著《思考与批评--解读法律文化》，法律出版社。

孙万胜著《司法权的法理之维》，法律出版社。

孙国华著《法学基础》，法律出版社。

马作武著《清末法制变革思潮》，兰州大学出版社。

行政化范文篇2

一、性质确定:行政复议改革的行政化

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向该行政机关的上一级行政机关或法律、法规规定的特定行政机关提出复议申请,由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查,并作出决定的行政活动。因而其性质可以被认定为:“行政复议属于行政系统内部的审查与裁决,它是行政权进行自我监督的重要方式,属干自律的范畴”。[1](P177)在行政复议的改革中,尤其是呼吁在行政复议司法化改革的大背景下,本文认为应该首先坚持,并且不能够动摇的是行政复议的性质定位的行政化,有些呼吁行政复议司法化的改革的言论,已经出现了对行政复议的本质属性的错误认识。行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质,有助于发展和完善行政复议制度,保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。本文认为,行政复议在形式上是一种具体行政行为;在本质上是一种行政监督法律制度;在方法上是一种行政救济的法律途径;在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。

(一)行政复议是一种特殊的具体行政行为

行政复议具有行政行为的基本法律特征。行政行为是行政主体依法行使行政权力所实施的具有法律意义、产生法律效果的行为。其基本构成要素是:1.主体要素。行政行为是行政主体的行为。行政主体包括行使行政权力的行政机关和被授权组织。行政复议机关和行政复议机构都是国家行政机关。[2](P67)2.权力要素。行政行为是运用行政权力所为的行政行为,行政权力的存在与运用是行政行为形成的条件。行政复议职能是行政复议机关享有的行政权力的具体表现形式。3.法律要素。行政行为能够形成行政法上的权利和义务。行政复议决定对作出具体行政行为的行政机关和行政相对人都能够产生法律效果。具体行政行为是行政主体针对特定的对象和事项实施的管理活动。行政复议则是行政复议机关以特定的具体行政行为作为审查对象的一种具体行政行为。并且,在行政诉讼中,行政复议作为具体行政行为的一种类型,受到人民法院的司法审查。因此,行政复议在形式上是依附于具体行政行为而存在的,并以此作为最基本的法律属性。[3](P235)

(二)行政复议是一种特殊的行政监督法律制度

行政复议是我国行政法制监督体系中的一个重要环节。权力的运行必须受到法治的监督,行政权力的享有和行使除了受到来自行政机关系统之外的监督外,行政管理的国家性和执行性的特点决定了行使行政权的国家行政机关系统内部必须建立和完善自律性的监督机制,以保障行政管理活动沿着法治的轨道运行。这种自我调控的监督机制在行政法上称为行政监督。在我国行政法制监督体系中,行政机关的内部监督有上下级行政机关的行政监督,和专门行政机关之间实施的行政监督。上下级行政监督是建立在行政隶属关系的基础上,是上级行政机关对所属下级行政机关违法或不当的行政行为行使行政监督权。行政复议的监督就是这种类型的监督,也是行政复议法规定的一种监督机制。专门的行政监督是指国家行政系统中专司行政监督的行政机关在其职权范围内实施的监督,如行政监督法规定的行政监督机关的监督。层级行政监督和专门行政监督构成了行政机关内部监督的动态系统,共同把行政机关的违法或不当的行政行为予以矫正并恢复到合法的状态,从这个意义上讲,行政复议是一种行政监督活动。[4](P334)行政复议具有行政监督的属性,但不能等同于行政组织法规定的依职权实施的一般行政监督。设定行政复议的监督机制实质上是行政复议法将层级监督中尤其是行政相对人的申诉权行使这种特定形式制度化、专门化、规范化、法律化。依据行政组织法规定的职权建立的各项行政监督制度,其职能具有主动性,其形式具有多样性。尽管一般行政监督权的存在可以为行政复议的存在提供可能和条件,甚至可以为行政复议奠定基础,但是行政复议权力运作和程序的设置有其特殊性,有别于一般行政监督,因此,行政复议的性质是一种特殊的行政监督。

(三)行政复议是一种行政救济的法律途径

行政救济是国家行政机关通过解决行政争议,制止和矫正违法和不当的行政侵权行为,从而使行政相对人的合法权益得到补救的法律制度。行政救济是对行政权力所产生的消极后果的法律补救,是行政相对人受到行政机关不法侵害时享有的保障途径和救济手段。我国行政救济的主要法律制度有行政复议、行政诉讼和行政赔偿。建立行政复议制度不仅要求行政机关通过发挥监督职能纠正违法或不当的行政行为,而且对合法权益受到侵害的行政相对人给予充分有效的补救。依法行政原则要求行政权力的确立和行使必须有宪法和法律的依据,同时,行政权力的运行不得损害公民、法人和其他组织的合法权益。然而在行政管理活动中,由于各种主客观原因,行政主体和行政相对人不对等法律地位,使得行政主体实际存在侵犯行政相对人合法权益的现实可能性。因此,建立行政复议救济制度具体设定排除行政侵权行为的救济途径、方法和手段,用法律的力量约束和控制行政权力,制止和纠正违法或不当的行政行为,恢复和补救被侵害的行政相对人的合法权益,实现“有权力行使就有法律救济”的法治思想。[5](P99-100)

所以,在大谈行政复议的司法化的改革的背景下,应该首先坚持的是行政复议的行政化的性质,这是改革的前提,对于这一点法学界已经展开热烈探讨,有人认为根据WTO规则的规定,行政复议应当是司法性质,其结构应当是英美行政裁判所的形式,甚至有的人主张,在实行行政审判三审制后,干脆取消行政复议制度。笔者认为,这些看法都在一定程度上看到了行政复议制度中存在的问题,但是并不全面,且有点操之过急之嫌。其实在国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的议案中,在立法说明部分用两处文字不厌其烦地表明了行政复议制度的立法意图。该立法说明开宗明义地指出:“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度,充分发挥行政复议制度的作用,对于加强行政机关的内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护社会经济秩序,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会稳定,具有重要意义”。行政复议法出台后,国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜,其中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”,事实上将行政复议与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。

二、司法注入:行政复议程序改革的司法化

行政复议程序是指行政复议申请人、被申请人、第三人以及行政复议机关在行政复议的申请、受理、审理、决定等各个环节中所应遵循的制度。行政复议程序在性质上属于行政程序,与司法程序相比,具有简单、灵活的特点,以保证效率。同时,行政复议又是一种行政司法行为,因此程序上具有准司法性的特点,以保证行政复议的公正性和合理性。行政复议程序是行政复议制度的重要内容,是行政复议法内在生命的表现。如前面所述《行政复议法》将行政复议定性为行政机关的内部监督救济措施性质,导致行政复议办案的程序行政化,难以做到公开、公正、公平。如果程序过于简单和随意,会影响复议活动的严肃性。而我国现行的行政复议制度在程序上存在诸多问题,而这些问题的一个共性就是“行政化”,程序上的行政化,往往意味着裁定的武断与缺乏监督。基于此,在行政复议改革中在坚持行政复议的行政化性质的前提下,坚持程序的司法化改革的方向,通过注入更多的司法性因素,使行政复议制度发挥其制度功能。

(一)现行的行政复议制度存在的缺陷

1.行政复议程序整体上存在的问题。行政复议程序存在不透明、不严谨的缺陷,难以操作,也降低了当事人对行政复议的信心。《行政复议法》本身是一部程序法,但是《行政复议法》对行政复议案件的受理、审理、作出决定等应当遵循的程序规定非常简略,难以操作。行政复议程序过于简化。实践中,许多事项缺乏相应的程序规定,一方面造成行政复议机构在处理案件过程中无所适从,另一方面引发行政复议机构与司法机关之间不必要的冲突。我国现行复议法立法时的指导思想是“非司法化”,在复议程序的制度设计上具有较强的行政化色彩,导致了在复议工作实践中逐渐演变为行政机关的内部审批程序。[6](P393)

2.行政复议机构缺乏相对的独立性和权威性,日益被边缘化。根据《行政复议法》的规定,作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关为行政复议机关,在行政复议机关内部负责法制工作的机构为行政复议机构。行政复议机构具体负责查清事实,提出处理意见,报行政复议机关领导批准。实践中行政复议机关主要采取一把手审批或分管领导审批的形式;也有的行政复议机关成立了行政复议委员会,对行政复议机构报送的处理方案集体讨论,决定案件的处理。这种决定形式与行政机关作出普通行政行为的方式相似,保证了行政复议办理方式与行政机关普通行政行为方式的衔接。但是,在实践中这种方式已经不能适应需要,主要原因是:由于部分单位领导怕担责任、怕得罪人或出于部门保护、地方保护思想对行政复议工作态度消极或者不适当地进行干预,具体实施行政管理职能的机构也往往对行政复议机构施加影响,使得行政复议工作不受重视,行政复议机构边缘化,行政复议功能严重萎缩。

3.审查方式的局限。所谓书面审查,是指行政复议机关审查复议案件,不需要开庭审查,也不需要当事人到庭辩论,只需根据行政复议申请人与被申请人提交的复议法律文件与申请复议的具体行为相关的笔录等案件材料进行书面审阅后,作出复议决定的一种审理方式。[7](P393)当然这种审理方式有其合理性,但是实际上,行政复议机关在案件处理时,几乎每个重要、复杂案件都要现场调查,询问证人。因此,行政复议关于书面审理的规定,已经落后于工作实际。由于行政复议法没有规定开庭审理的模式,对于复议机关查清案件事实也造成了一定的困难,特别是对于争议较大的案件,由于没有证据质证程序,其有效性就存在争议。当事人对复议决定不服还可以到人民法院提起行政诉讼,由人民法院对于复议决定进行审查,对于未经质证程序的证据,很难要求人民法院予以采纳。对于受理以后发现不符合受理条件的案件,也没有驳回起诉和驳回请求的相关规定,使得行政复议机关处于两难境地,继续审理将违反《行政复议法》的规定,驳回申请又没有法律依据。很多行政复议机关只能用终止行政复议的方式来结束案件的审理。后来国务院法制办的也通过答复的形式肯定了这种做法。但是,很多当事人对此不理解并提出异议,认为对于这种情形行政复议机关无权作出终止决定,应当继续审理,有的当事人还为此向人民法院起诉。

(二)行政复议制度的完善

1.应当转变原有的“非司法化”的立法理念,实现行政复议程序司法化复议程序司法化是指行政复议程序应当具有公开性和公正性,复议程序必须公开进行,并保护参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述权、质证权和律师权等诸项程序性权利。同时应当提倡复议程序的简便、快捷,在保障公正的前提下,更加注重效率要求。目前,在提倡行政复议程序简约方面,首先需要克服一种极端的倾向,即将程序简约等同于程序越少越好,甚至主张行政复议不讲程序规则。事实证明,如果一概抛弃所有的程序,行政复议将无法为相对人一方和行政机关提供平等、良性互动的规则,从而使行政行为的重新审查丧失必要的基础,而行政复议自身的权力也因而无法得以约束,也会使得行政复议功能的发挥完全系于裁决者个人的良知和品德。这些无疑是法治社会所不能想象的。因此,完善行政复议制度的当务之急,不是大幅削减程序规则,而是补充必要的裁决程序。

2.确立复议机关的独立地位审查活动的独立性,是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件,如果行政复议审查机构完全混同于一般的行政执法机关,或者附属于被审查机关的指挥机关,审查就必然流于形式,制约也必然归于乌有。这点已为国内外的行政审查的历史实践所证明。因此,完善我国行政复议制度,最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实地位。行政复议机构作为裁判者,应该站在公正公平的角度去裁决纠纷。复议机关的独立与否,关乎行政复议的最终效力与权威。这是整个行政复议制度的起点,也是根基,是整个行政复议公正程序开始的保障。所以应该确立行政复议机构的独立裁判的机制,使其在进行行政复议时排除干涉,增加其权威性,同时应加强对行政复议的制度监督。有学者认为应在现有行政机关之外设立行政复议机关。这种观点本文认为是不切合实际的。处理行政争议的行政救济机构并不需要在负责行政实施职能的行政机关之外单独去建立专门的行政救济系统。在美国,普遍在行政机关内部建立了行政法官,对行政争议通过听证制度来疏导解决。美国的行政法官虽然设置在行政机关内部,却体现了相对独立性,其考核、晋升、工资直接归联邦和州政府的人事部门所管辖,其所在行政机关很难向其施加影响,从而确保了行政法官的中立和公正。我国的行政复议机构可以借鉴这种体制,对于行政复议人员实行职业资格制度,选用高素质的专业人员,一旦任命就要保障其独立行使职权,其人事关系直接隶属于政府人事部门,拒绝行政首长和同事的不适当干预。对于行政复议机构提出的处理方案,如果行政首长不同意,必须说明理由并记录在案。

3.行政复议的申请条件与行政复议受案范围根据《行政复议法》第三章的规定以及实际运行情况,提起行政复议须具备以下几个条件:(1)复议申请人必须是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。(2)必须有明确的被申请人。(3)有具体的复议请求和事实依据。(4)属于受理行政复议机关管辖(5)必须在法定期限内申请复议。以上乃申请人提起行政复议的条件。[8](P180)但是《行政复议法》第二章中又对行政复议范围作了限定,这个限定从某种程度上说剥夺了公民、法人或其他组织的复议权。行政复议受案范围其实也是对《行政复议法》总则中关于立案标准的违背,《行政复议法》第一章总则第二条中明文规定,公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,适用本法。行政复议的申请条件与受案范围之间的冲突,一方面会造成对公民、法人或其他组织利益的侵犯,同时另一方面也会使整个行政复议程序从起步阶段就处于悖论中。

4.实行行政复议开庭审理制度。《行政复议法》确定的书面审查为主的方式,实际上还是受传统行政程序理念的影响,在效率与公正的价值取向上,更多地考虑了效率的因素。这种程序难以满足客观、公正的要求。因此,应当改革行政复议审查程序,允许对重大、复杂案件实行开庭制度。在开庭过程中,要允许旁听,允许双方展开辩论,允许对证据进行质证。开庭审查方式更集中体现了争讼的特点,更具有司法化的特征,更能体现当事人主义的精神,能有效的减少暗箱操作,既有利于维护当事人的合法权益,又有助于提高行政复议的水平。[9](P559-560)

行政化范文篇3

关键词：供给侧改革；高校管理；去行政化

自2015年11月份以来，“供给侧改革”成为热词，如何落实“供给侧改革”一时成为各行业争相讨论和研究的重点。“供给侧改革”不仅仅是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，也不仅仅是“化解产能过剩、降低企业成本、化解房地产库存、扩大有效供给、防范化解金融风险”，也包括工业、商业、教育、文艺、军事等领域的供给侧结构性改革。供给侧改革的概念一出，即引起了国内外的高度关注，国内有大量的专家学者对此进行不同角度的解读（宁国富，2015；胡鞍钢、周绍杰、任皓，2016；邓磊、杜爽，2016），国外相关媒体及人士也对此发表了一些看法。但目前对教育或者高校供给侧改革的研究文献相对较少，特别是尚未查找到国外相关内容的文献。结合供给侧改革热潮，阐述了“行政化”带来的社会弊端及影响，提出了“去行政化”的有效路径，为“去行政化”提供了有益建议。通过“去行政化”的有效实施，高校有了办学自主权，学术、教学、教师得到重视，行政权服务学术权，师生更致力于教与学，行政人员更致力服务意识，校园的官本位思想渗透慢慢减少，高校能根据市场的结构性和选择性的需求作出相应的供给侧调整，为市场提供更优质的教育资源，让教育引导着经济的发展［1］。

一、“供给侧结构性改革”与“去行政化”内涵及关联

（一）“供给侧结构性改革”的内涵。供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展［2］。供给侧结构性改革不仅包括对经济领域的改革，也包括对工业、商业、教育、文艺、军事等领域的改革。传统教育所提供的教育产品面临着供需关系的结构性失衡，“供需”严重错位，一方面毕业生面临着难就业、失业率越来越高，高校培养出来人才的滞销和积压，另一方面，行业企业又在在呼吁、渴望人才，中低端人才过剩，而高层次人才供给不足。因此，教育供给侧改革要革的是传统教育产品满足不了社会需求的命，从教育及教师本身改革着手，正所谓“师者，传道授业解惑也”，合理利用稀缺的教育资源，调整资源结构，让教育在经济发展中起到真正的引领作用［3］。（二）“去行政化”的内涵。行政化，是指行政行为在非行政领域的运用、延伸及泛滥。去行政化，就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。高校“行政化”通常指由于行政对大学的过多干预和行政机构特点对大学的影响，大学变得越来越像行政机构，失去了大学作为一种教育和学术机构自身所应有的特征。行政化既包括政府对学校管理的行政化倾向，也包括学校内部管理的行政化倾向［4］。就政府对高校的行政行为而言，政府长期对高校统筹统管，将行政事业管理的那套行政做法套用在高校管理上，设置行政等级级别，执掌着高校的机构设置、岗位级别、招生数、课程改革及经费、项目审批等等；就学校内部管理而言，高校内部管理延伸了政府行为，行政权压制着学术权。高校“去行政化”就是高校有自主办学权，行政权让位并服务于学术权，净化校园风气，给教学及学术研究一个自由的环境。（三）供给侧结构性改革与去行政化关联。供给侧结构性改革，与高校“去行政化”理念严密契合。高校行政化的风气影响了教师教学工作的积极性，他们为了职位功名，把更多心思花在职务晋升上，不再愿意花太多精力分析市场需求，失去了教学的热情，按以往陈旧的教学方式培养学生，容易导致产能过剩，市场需要的人才又没有得到满足［5］。教育要产出符合市场需求的教育产品，可从高校管理“去行政化”入手，转变政府对高校的直接管理模式，取消高校行政等级，将政府向服务型、监督型方向转变，赋予高校充分的自主办学权，给与高校相对的自由度和独立性；同时，在高校内部管理上，高校行政部门应将“管理行政”向“服务行政”转变，行政管理人员应服务于教学和科研，把服务师生为己任，加强行政管理人员职业化管理，行政权让位学术权，行政权服务学术权，淡化高校行政化氛围，为高校营造出浓厚的教学及学术氛围。这样一来，教师更愿意花更多精力调研市场、改变教学方式，适应市场需求侧。

二、高校管理“行政化”存在的问题

（一）高校间及内部存在行政等级的差别，“官本位”深入人心。在行政级别上，政府主管部门将高校与行政事业单位一样对待，将高校划分为正副部级及正副厅级，并对高校领导有人事任免权，党委书记及校长享受着与职务级别相对应的行政待遇。同样，高校内部行政机构参照校领导的行政级别设置不同的管理部门，并设置科级干部、处级干部等行政职务与之相对应。高校校领导受政府主管部门的任命，具有浓厚的行政色彩，行政管理人员为了满足个人发展，一心只想在仕途中晋升，忽视自身综合素质的培养，淡薄了服务意识；很多教师尤其是高学历、高职称并在学术上有所建树教授、专家、学者更是趋之若鹜，受高校行政气氛影响。为了追求名利上的进步，对教学与科研的热情度减退，疏于治学，不再励精图治于符合社会市场需求的教育质量结构性改革，高校内弥漫着官僚风气，“官本位”思想深入人心，教学质量的下降，严重影响了学校教学质量的供给侧，教育“产品”的供给与市场需求严重脱节［6］。（二）行政权主导着学校所有事务，制约了高校自主办学权。政府主管部门将高校视为附属部门，高校大到发展方向规划，细到领导的任免权及职称比例、招生数、课程设置与改革、工程项目的审批权限及经费调拨等，所有大大小小事务均被政府主管部门用行政手段所牵制，高校完全没有权利根据社会需求决定高校的发展方向，在一定程度上限制了供给侧，办学自主权得不到真正落实。在高校内部，党委会、校长办公会、学术委员会、教学指导委员会等代表着学校最高权威，具有决策高校内部事务的权利，多以校领导及部门负责人（副处级及以上职务）或者双肩挑教师组成，教师队伍代表的不足三分之一，学术在某种意义上只起到参谋作用，在决策中丧失话语权，学术权完全被行政权所牵制。（三）学术资源及职称评聘指数分配不均。受行政权的干扰，高校行政管理系列中副高及以上职称评聘与行政级别挂钩，为了评聘高级职称，行政管理人员与普通教师在有限的优质学术资源中，如科研课题、科研项目等相互竞争，凭借着在行政队伍中的优势，对学术资源的获取享有优先选择权，普通教师仅能从仅剩不多的学术资源中相互竞争，无形中削弱了教师在高校中的主人翁地位；在职称评聘指数分配中，教师仍处于弱势群体，高校职称评聘指数分配多向行政队伍倾斜。面对不公平的分配及学术权被制约，很多教师对高校心灰意冷，找不到归属感，他们不再对自身发展有所期待，抱着等退休的心态，无形中严重影响到了高校教学质量。（四）行政管理人员缺乏专业化培训。目前，高校行政管理人员并未职业化，行政管理人员由两部分组成，一部分来源于专职人员，另一部分来源于双肩挑教师。行政管理人员培训不受重视，专职行政人员除了岗前培训外，入职后学校将不再组织行政管理方面的培训，为了评聘管理岗位职称，虽然每年都组织继续教育培训，但大多数的继续教育都是流于形式，为了评聘职称而开设，无法达到提高行政人员管理水平，而从教师队伍中选拔上来的双肩挑的行政人员也同样没有专业化培训［7］。双肩挑教师享受着教师职称的待遇同时又享受行政待遇，对于他们而言，只追求行政职务，无所谓管理岗位职称，全凭个人经验管理学校行政事务。

三、供给侧结构性改革背景下高校“去行政化”实施路径

教书育人是教育的根本，为社会创新提供温床，是促进先进生产力的根本，优质的教学资源在促进经济增长、拉动内需求侧中发挥着重要的作用，而教育质量本身来源于教师，高校“行政化”管理模式使行政权占主导地位，某种程度上弱化了教师的话语权，容易压制着教师的学术研究。高校“行政化”管理模式影响着高校教学质量，教育质量供给侧达不到社会需求侧的要求。供给侧结构性改革呼吁高校管理“去行政化”，“去行政化”这种改革没有可借鉴的成熟经验，亦无可循模式套用，需在遵循高等教育发展规律的基础上，借鉴高校以往经验教训，在实践中不断探索，寻找新的方法和路径。（一）以加强高等教育法治建设，完善法制体系。为更好的实现政校分开、管办分离，可通过制定高等教育相关法律法规，明确规定政府部门与高校间的权利与义务关系，为高校提升供给侧教育质量提供法律保障，从而实现高校民主、规范、自主、科学办学；完善《中国高等教育法》，约束政府对高校的行政行为，“明确各组织的权、责、利，明确高校的独立法人地位和权利，并明确权力保障机制；赋予学术组织学术决策权，保证权责对等，理顺政府与高校的关系，为高校自主办学提供全面、健全的法律保障”［8］。（二）坚持党委领导下的校长负责制。高校管理“去行政化”供给侧改革不能简单的理解成将高校转型成只有教师及学术人员的机构，也不能简单的理解成是要取消党委领导及行政管理职能，这样的改革方式不仅不能为市场需求侧提供高质量的人才，反而违背了国情、党情。高校“去行政化”是在党委领导下的校长负责制，通过转变管理理念及管理方式来实现。我国是党的领导下社会主义国家，有了党才有了今日的幸福生活，党组织在中国特色社会主义建设中发挥了及其重要的领导核心作用。教育本身是建立在我国国情及历史文化积淀的基础上，教育改革应在党组织的领导下进行改革，而不能脱离我国的国情、党情［9］。党组织在“去行政化”的改革中发挥着“领航者”的作用，具有统筹全局的的领导力，能引领高校“去行政化”改革的方向。（三）取消高校的行政级别。各高校真正意义上存在的最大区别是办学层次及办学类型的差异，办学水平的高低与行政化等级的高低没有本质上的联系，相反，行政化的等级区别在一定程度上助长了高校官本位的思想。因此，“去行政化”已成了不可回避的一个问题，为了达到供需平衡，产出高质量符合市场需求侧的教育产品，行政主管部门需将高校与行政单位行政等级加以区别对待，取消政府对高校校领导的人事任免权及对高校的机构设置权，校领导由高校内部自主招聘遴选而生。通过对取消行政级别，校园内减少了因权利之争带来的官迷现象，让教师能专心致力研究教学工作，净化校园风气。（四）扩大办学自主权，转变政府管理职能。总理多次强调“建立服务型政府”“将市场能做的交给市场，将社会能做的交给社会。“高校作为区别于政治领域和经济领域的第三部门的重要组成部分，应该具有独立的法人资格，市场应该有限介入，政府也要有限干预［10］。”因此，高校“去行政化”首先应让政府主管部门将高校事务与行政机关单位的事务来加以区别对待，减少行政干预，规范政府对高校的宏观调控，提高高校自主办学权，包括学校的领导任免权及招生数、课程设置与改革、工程项目的审批权限等，高校能根据自身的办学水平及层次自主办学，提供符合市场的需求侧的教育产品。（五）进一步完善学校各项管理制度“去行政化”供给侧改革除了从国家制定相关法律法规予以规定及政府主管部门的角度转变来实现办学自主权外，还应从高校内部管理着手进行改革，使高校管理模式发生质的变化，真正实现“去行政化”，让高校教师有更多话语权，将更多精力致力于教学中，为社会市场需求侧提供更多人才需求［11］。1．转变高校内部治理模式，建立协商机制。高校可通过引入协商的多元管理模式，让各方的主张、价值及争议都得到关注和平等的展示，打破一人独权的思维定势，使高校决策权能在教师与行政人员中合理分配，高校权力能在高校与基层学术组织中得到合理配置。首先，以学校党委领导下的校长负责制为前提，让教授在学校管理及教学、科研中发挥重要作用，让学术委员会在学术建设及学科建设中发挥重要作用，同时，发挥群团在高校管理中的作用，进一步完善教代会及学代会的建设，并建立监督机制，以此让各个群体在高校决策在得到充分参与；其次，加强基层学术组织的自治权，让学术有话语权；三是根据各高校实际，制定高校章程，为高校管理提供有效、科学的制度保障。高校通过转变内部治理模式，教师、学者、教授、专家等有了更多话语权，为进一步提高高校教育质量满足社会需求侧提供基本保障。2．建立校长遴选制度。目前，高校的校长都由政府部门任命，高校“去行政化”应在党委领导下，建立校长遴选制度，成立由教授、专家及教师代表、学生代表等组成的遴选委员会，遴选委员会成员对遴选对象进行严格的条件设定，在公平竞争的原则下，采取公开招聘的方式，并经由遴选委员会讨论通过。作为高校校长，自上任起，将不再担任教学工作及学术研究工作，确保学术资源及教学资源得到合理分配，保证正常的教学秩序，让供给侧教育质量得到保证，切合社会需求。3．学校管理重心下移到院部。学校在校党委领导下，顺应供给侧改革的时代潮流，从宏观上管理学校的发展方向，并将管理中心向下移，权利下放，由院部自主管理招生数及专业机构的调整、师资队伍建设、项目建设及经费预决算，将责任落到院部，积极发挥院部在高校发展中主导地位，让院部根据市场的需求侧适时调整专业结构及师生比例，以最大限度让供给侧教育“产品”与市场需求侧相互平衡［12］；同时，由以高校为主对外拓展社会资源的方式，转变成多以院部为主外拓展社会资源，鼓励院部走出去，以提高院部的办学实力。4．学校内部行政管理机构由“管理型”向“服务型”转型。传统高校的内部行政管理机构是用于控制管理高校的教学、科研及师生员工，是以权力为中心的强化管理方式。高校在供给侧结构性改革潮流下，“去行政化”应顺应历史潮流，将高校内部管理机构转型成“服务型”行政机构，划分行政权的界限，通过提高行政队伍的综合素质及借鉴国外的先进管理方法，推动各部门的服务理念意识，让行政管理部门以服务师生员工、教学与科研为主要核心工作，弱化校园“官本主义”的风气。5．强化行政管理人员的职业化机制。强化行政管理人员的职业化，除了岗前培训及每年继续教育外，学校每年可依据岗位设置的需要对不同岗位的行政管理人组织不同形式的培训会，可以是学校请专家来校讲座，亦可通过走出去的形式到不同高校、培训机构培训，并把专业培训作为管理系列职称评聘的条件，同时取消科级干部作为评聘副高及以上职称的条件之一；取消学校管理岗位的行政级别，促使双肩挑教师对行政工作失去兴趣，能更好地服务学校教学工作，为教育供给侧提供更为优沃的教学资源来保证市场的需求侧。

行政化范文篇4

一、地方高校“行政化”问题及原因探析

（一）学校内部行政管理问题分析。

《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定，“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”法条将高等学校基层委员会和校长的职责解释得非常清楚，而很多地方高校在管理过程中，将高校基层委员会的职责与校长的职责混为一谈，甚至偷换概念，把“高校基层委员会”这个决策集体曲解为个人。这完全背离了中国共产党民主集中制原则，无形之中催生出了“二元领导”的怪现象，使中层干部在实际工作中感到无所适从。特别是近些年地方政府举办的高职院校，校基层委员会书记是由政府官员转任的，校长则一般是由学术人物或者多年从事教育管理的人士来担当。由于二者来自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中会不自觉地承袭自已已有的经验和方法。例如，校基层委员会书记希望并习惯于按照政府的行政运行思路来管理学校，校长则希望按照教育的基本规律和普遍做法来管理学校。这种“二元领导”严重导致学校内部教学行政分离的局面，一般表现为地方高职院校内部高度重视党政群团工作，教学的事情往往需要“等”和“靠”，进而官僚主义作风盛行。冗繁的行政事务，也让学校陷入“重行政、轻教学”恶性循环中难以自拔。

（二）来自地方政府外部行政干预的思考。

相比学校自身内部的行政化问题，政府的各级各类行政干预使地方高校无暇仔细斟酌具体教学问题，而进一步“重行政、轻教学”。最典型的是政府干预学校的人事任命，其根本问题应归咎于财权。地方高职院校作为公立院校的一种，其生存发展在很大程度上都要依靠政府的支持，特别是经费方面的支持。而政府则认为既然给予了经费支持，就有权力干预学校的管理，这种错误观念严重偏离了一个国家的教育发展的路线。众所周知，牛津大学是英国的百年老校，也是政府出资创办的公立大学，但牛津招生不仅看考试成绩，而且还有个一个由三位教授组成的考核小组对考生进行面试，考察学生的综合素质。某年，英国北部某郡的一个女孩考了满分，但是考核小组考察后觉得她素质不行，没有录取。郡议员认为郡里好不容易出一个考满分的，就要求议会干预。但牛津说学校无权更改考核小组的结论，这是几百年的传统，最终没有收这个学生。这说明政府虽然为高校的兴建很运行提供了很大一部分资金，但并不是说政府因此可以随意地干预学校内部管理和办学的具体事务，否则牛津大学也不可能至今还屹立于世界名校之巅。在美国，各州政府对大学或学院的管理严格通过各州教育厅以及学区教育厅，而各州教育厅和学区教育厅只是州政府的教育管理机构，只作宏观调控，并非高校的上级，主要起咨询和指导的服务作用。行政权力不能干预大学校长独立办学，不能影响学校的专业设置，更不能代替他进行学校内部的人事任命。大学校长独立办学只受法律和学校章程的约束。长期以来，地方高校除了要被动接受地方政府的人事任命、经费支出、机构设置等干预外，还要应付来自上一级教育行政部门关于专业设置、教学评估、毕业证发放等干预。政府管理太细、包办太多，使学校陷入行政化的泥潭不能自拔。

（三）来自社会第三方监督的先天不足。

理论上来讲，并不能说我国的高等教育没有监督主体。按照行政管理的横向和纵向错综复杂的管理关系，可以概括为：地方高校培养人才办教育，一方面受地方政府的管理和监督，另一方面受上一级教育行政部门的管理；同时，上一级教育行政部门负责监督地方政府对所辖高校的管理工作。但从实际上来看，这种监督只是囿于政府或上一级教育行政部门的狭义的行政监督的范畴，在这个关系中，监督主体还兼有领导的身份和管理的职能，因此这个监督主体也只是狭义上的第三方监督，而不是来自广义的更大范畴的社会监督，即真正的第三方监督。

二、地方高校“行政化”改革的基础和前提

（一）地方高校要做好自身定位，明确领导班子职责。

地方高校特别是新建的高职院校，要全面学习领会《中华人民共和国高等教育法》精神，深刻理解我国的行政首长负责制，充分认识高等学校在大的政治环境中做好内部的行政管理工作重要性；要仔细推敲法条内容，明确高校基层委员会的职责，明确校长负责制，“支持校长独立负责地行使职权”。只有这样，高校才能理清现有的行政管理模式下存在的问题，找到产生“行政化”的根本原因。

（二）地方政府要解放思想，减少各类行政干预。

地方政府要放开高校的手脚，让高校自主独立地去办学。以人事任命上的行政干预为例，地方政府在选拔、任命地方高职院校的过程中，要避免“外行领导内行”的现象，让那些真正懂高等教育、能按照教育规律办学、在高等教育领域有影响有威望的人去担任学校要职。同时，地方政府也应避免一味地通过“一推双考”和行政任命的方式给地方新建高职院校安排干部，应该给予学校内部招聘、内部岗位竞聘、内部提拔的自主权，以充分发挥高校内部的积极性和创造性。

三、解决地方高校“行政化”的建议与思路

外部行政化是高校内部行政化的根源，高校要“去行政化”，从宏观上看关键是国家要在教育政策上和管理体制上有所保证，这里我们主要研究微观上的措施，即首要应限制地方政府对地方高校或高职院校的各种干预，从而落实和扩大学校办学自主权。当然，短时间内在全国范围内的1900多所地方高校，普遍进行高等教育行政管理体制改革并不现实，也不可行。但是笔者认为，选择一批试点地方高校或高职院校，实行“去行政化”改革，在摸索实践的过程中探求高等教育行政管理的先进经验是可以尝试的。

（一）地方政府要以宏观调控为主，给予试点高校办学独立自主权。一是给予高校在机构设置、人事任免、经费使用、专业设置等方面更大的自主权和更强的独立性；二是在为学校提供基本的生存发展经费（一些国家称这部分经费为“国家教育基金”）的前提下，鼓励学校自筹资金，包括寻求、吸引各类社会捐助、自主灵活创收等，鼓励大型的企业集团为学校投资。三是向服务型政府转变，如帮助学校创造一些校企合作机会，推进“双赢”甚至“多赢”的产学研办学模式。

（二）试点高校要组建学校领导机构，即成立学校领导委员会（国外有些国家称为“董事会”）。机构的人员组成上除部分相关的政府官员外，应广泛吸收社会各阶层名流和企业代表，特别是那些为学校捐款或投资的企业团体代表，所有成员义务参与高校的管理。这样就在一定程度上保证了试点院校与社会经济、市场需求的紧密联系，也在学校办学管理上引入了一部分社会监督力量。同时，坚决强调校长独立自主办学的权力和学术地位。

行政化范文篇5

争议一：高校要不要取消行政级别？

【焦点】目前我国有30多所副部级大学，还有正厅级的公办本科和副厅级的高职高专，其党委书记、校长也相应为副部级、厅级干部。高校该不该取消行政级别？

【观点一】山东省政协副主席王志民代表：行政化是高校没有活力的症结之一。高校是学术单位，不该有行政级别。学校行政化的后果就是使行政权力凌驾于学术权力之上，限制了学术生产力，使创新人才“难产”，对学校科研和教学质量造成损害。按官阶定地位、定待遇的结果，使不少教师千方百计挤进管理者队伍，把当官看成追求的目标。

【观点二】中国科技大学原校长、南方科技大学校长朱清时委员：大学行政化的表现是一切运作都以行政权力为主导，做什么事都是靠行政命令，谁权力大谁说了算，而不是通过学者、科学家讨论。学校的学术委员会、学位委员会，应该代表教授的声音，现在成员多为各个系的主任、院长甚至校长。

【观点三】中国人民大学校长纪宝成代表：高校行政级别不是现在有的，中国人民大学以前是副总理级，“”后变成司局级，上世纪90年代以后，因为考虑到大学跟社会的交往问题，才把级别提高到副部级。把学者放在一定的行政岗位上，恰恰不是行政化，是尊重教授。从学术评价看，任何学术权力都是行政权力，把两者截然对立是不对的。当社会习惯于以行政级别来衡量其社会地位时，取消高校的行政级别就是贬低教育。现在我可以找北京市长、副市长，取消以后我肯定找不到了。大学校长应该是社会名流，但我们国家还做不到这一点。

【观点四】复旦大学党委书记秦绍德代表：有人说高校行政人员太多，什么事情都是行政人员说了算，这不符合事实。高校工作有学术和行政两大类，行政为学术服务，大学里的行政工作必须要有，这些工作包括人财物的分配、安全保卫、后勤等。

【点评】对高校行政化的诟病通常集中于行政权力过大，学术权没有得到应有的尊重。纲要把逐步取消行政级别和行政化管理模式作为一个改革目标。当社会评价标准还未转变时，高校行政级别即使取消，恐怕也将是一个相当长的过程。

争议二：高校该不该实行教授治校？

【焦点】大学事务是行政权力说了算，还是学术权力说了算？该不该实行教授治校？

【观点一】朱清时委员：教授治校、学术至上的办学理念是大势所趋。教学、科研第一线的老师教授代表着学校学术发展方向，应该形成崇尚知识和作为的大学文化，而不是崇尚权力和地位。一个学校就像梅兰芳以前唱戏的剧团一样，学校所有工作都是围绕着梅兰芳能够唱好戏来运作，所有干部都是为梅兰芳搭戏台的人。在南方科技大学，老师能否获得尊重看他的个人能力和业绩，而不是看官职的高低，开学术会谁讲得精彩就把谁放在前面。

【观点二】东南大学校长易红代表：大学是学术组织，要保障教育家办学，充分发挥学术的作用。学科设置、研究方向等应该由学术委员会来决定，不能以行政权去限制学术权。

【观点三】纪宝成代表：我从来不赞同教授治校。比如盖楼房，还得靠行政权力，不过是建立在教授讨论的基础上，尊重教授意见，集中教授智慧。我赞同“教授治学”，在学术方面，比如学术评定委员会，成员绝大部分都是教授，这不是校长说了算，而是教授说了算。

【点评】不管是治校还是治学，充分发挥教授在学校管理中的作用，提高教授地位，是当务之急。世界一流大学运行成熟的以“自主办学、学术自治、教授治校、学生自治”为特征的现代大学制度，能否在我国落地生根，还需要在实践中探索。

争议三：高校是不是“被行政化”？

【焦点】教育界人士普遍认为，学校行政化倾向表现在两个方面，除了学校内部管理的行政化以外，还有一种倾向就是政府对学校管理的行政化。高校外部行政化应该如何解决？

【观点一】朱清时委员：比起大学内部的行政化运作，更严重的是外部行政化。我国的教育改革需要教育行政管理部门放权，现在人事、财权、评估、毕业证书发放等权力都在行政部门手中，学校被捆绑得一点活力都没有。外部行政化是高校内部行政化的根源。

【观点二】北京大学原校长许智宏代表：高校要“去行政化”，最关键是政策上、体制上要有保证。政府管理部门不能过多干预学校事务，学校的经费怎么用，专业如何设置等，都应该有自主权。政府要向服务型政府转变，在学校内部，要让教师更多参与到学校管理中来。

【点评】长期以来，政府对学校管理太细、包办太多，使学校陷入行政化的泥潭。纲要已经提出，要取消对大学行政化的管理模式，落实和扩大学校办学自主权。外部环境改善后，内部行政化的痼疾能否迎刃而解，人们拭目以待。公务员之家:

争议四：高校能不能“去行政化”？

【焦点】纲要提出高校“去行政化”的方向，高校“去行政化”之路应该怎么走？

【观点一】朱清时委员：我国高校“去行政化”是必由之路，但需要慢慢来。“去行政化”是个新陈代谢的过程：老学校行政化的机构和体制已经形成，只能逐步改变；“去行政化”应该从新生学校开始。从现在开始，对新建立的学校“去行政化”，进程应该很快。

行政化范文篇6

关键词：司法行政化依法治国历史缘由

正文：

在今日之中国，"以法治国，建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展，我们的法制建设日新月异，取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣，法制建设为国家经济建设作出了很大贡献，从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。对此，很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究，取得了巨大成绩。但是，毕竟仁者见仁，智者见智，鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣，因此，不揣浅陋，谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重问题，人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

最后，司法权沦为行政权的附庸，成为其一部分。在目前的中国，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且，在我国的政治实践中，法院必须接受同级党组织的领导，而地方党组织的领导往往就是地方政府领导，本着"为官一任，造福一方"的政治原则，地方官员必然会管理司法事务，为经济建设服务。这样，司法权由于既没有宪法上的独立地位，又在事实上接受行政权的主导，这就不可避免的会异化为行政权的一部分，而事实已经证明正是如此。

以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状，下面讨论起历史原由。

二、中国古代司法的历史形态

孟德斯鸠说："法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1)依据现代法学，国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、运作，共同推动国家机器的运转。那么，在古代中国社会，存在上述分权体制吗？由此，我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。

1、皇权与司法权。今天，我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在，以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国，国家的雏形在夏朝已经出现，经商、周、春秋、战国，至秦汉而完备，中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中，皇权是至高无上的，它在本质上不受任何法律约束，具有无限的行使空间，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切权力属于皇帝，皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说："皇帝的威严光荣不但依靠兵器，并且须要法律来巩固"。（3）先看立法方面，中国自古就没有类似近代西方的立法机构，更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉，这无论在理论还是在实践上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝临位，作制明法，治道运行，皆有法式。"(6)在中国古代，任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来，首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面，皇帝是最高审判官，一切重大案件的终审都在皇帝那儿，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法权，因为这是其专制的支柱和护符，一旦失去，皇权便失去保障。如汉代的"上请"，魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立，明清时期的"会审"，尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始，司法职能在中央虽然有了具体的分工，即刑部主掌司法行政（明清时转为专司审判），大理寺主管审判（明清时转为专管复核），御史台主职检察（明清时改为"都察院"），但三机关的各自活动或联合活动（"三司推事"和"三司会审"）都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制，其审判结果一律要奏请皇帝裁决，违者治罪。在中国古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。由上不难看出，在古代中国司法权完全是皇权的工具，直属于皇权，没有任何独立的地位；相反，司法是皇权的保障和支柱，直接为皇权的巩固服务。

2、司法与行政的关系。古代中国，司法与行政难以严格区分。因为在封建国家，权力是越集中越好，越有利于统治，大权旁落，谁会安心，"卧榻之旁，岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主，事无巨细，样样要管，臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构，如秦汉时的廷尉，秦汉以后的大理寺、刑部、御史台（明清时改为"都察院"），但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大，几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"（中书、门下、尚书）以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构，又可参与或主持审判，并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力，只是相对的职能分工有所不同，所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例，刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖，大理寺归刑部管辖，御史台归皇帝直接领导，均归属于行政。

在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律，刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能，其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。（7）地方长官代表皇上在地方上行使统治权，当然要事无巨细，统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要实施国家法令，又要维护地方社会的安定，"镇国家，抚百姓"，维护封建统治。出现诉讼，则是诉讼的当然主审官，并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。

由此可见，司法在中国古代是不独立的，无论在中央还是在地方，它都只是行政职能的一部分，司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中，行政权是唯一的真正权力，行政囊括一切，为皇权服务。因为皇权是最高行政权，中央是全国的行政中枢，皇权和中央在权力上意味着一切（立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分，没有独立的地位）。三、我国司法行政化的历史缘由

以上，我已论述了中国古代与现代司法的情况，现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点，历史是永远不会消失的，其影响是可以无限延续的。马克斯·韦伯说："中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克罗齐曾说，"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续，今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家，历史的惯性是不会马上消失的，何况新中国成立不过五十余年！在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响，何其艰难。

行政为什么要干涉司法，为什么会干涉司法？我认为其原因如下：

首先，中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中，党中央处于政治核心地位，掌握着内政外交军事等最高权力，这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导，最高权力归代表全国人民的党，通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同，西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力，中央权力多元化，从而达到分权制衡。在中国，立法是党代表人民，将人民的意志上升为法律，用于管理国家；司法是党用于维护人民民主专政，镇压反动阶级的工具，为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民，进行社会主义建设，主要依靠行政力量来实行，因此，在我国，"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样，从中央到地方，我国政府实行党的一元化领导，司法权也和古代一样，是从属于党和政府的，要服从党和政府的领导，执行党和政府的有关决议。显然，在现阶段，我国司法在现行体制下较有成效的运转，与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。

其次，中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家，"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天，明德慎罚"、"以礼治国"等原则，至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中，权力的运行强调人的道德，而不是强调法律，特点是"有治人，无治法"；在社会生活中，是"权大于法"而不是"法大于权"，是"官本位"，而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治，更无宪政，皇权支配着法权，官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律，古代法不是取消特权，而是予特权法律化、制度化，"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等，即是明证。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官员的人治，司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同，法治难于实施，官员为了追求政绩，"以权压法，以言代法"、干预司法，法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统，使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念；而现实中国家的制度设计又提供了机会，因此，他们会自觉不自觉的插手司法。

最后，中国仍然是一个传统型社会的国家，特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失！一方面，国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个人治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面，特别是政治权力一元，不是削弱，而是空前地加强，个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律政策至上"代替，所谓"加强纪律性，革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律，一切为了国家、一切为了社会主义建设，成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规，但它们在革命实践中均未认真执行下去，倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面，无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体，国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸，因此，一国犹如一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，调解为主辅之以刑，以求和谐"（9）。中国人厌恶诉讼，视诉讼为畏途；统治阶级也不鼓励争讼，视其为刁民。如此，法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题，因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度，显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、结语

根据上述论述，可见，由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响，造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明，要改革现行司法体制，就必须考虑到历史传统的深远影响，否则司法改革是不可能稳步前进的。注释：（1）参见孟德斯鸠著：《论法的精神》。

（2）参见《明史》卷二二九《海瑞列传》

（3）参见查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第页。

（4）参见《荀子·君道》

（5）参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》

（6）参见司马迁著：《史记·秦始皇本纪》

（7）（9）参见张中秋著《中西法律文化比较研究》南京大学出版社1991年版，第284页，第340页。

（8）参见马克斯·韦伯著《论经济与社会的法律》

参考文献：

徐忠明著《思考与批评--解读中国法律文化》，法律出版社。

孙万胜著《司法权的法理之维》，法律出版社。

孙国华著《法学基础理论》，法律出版社。

马作武著《清末法制变革思潮》，兰州大学出版社。

行政化范文篇7

关键词:公立医院；法人治理；去行政化

截至2016年6月底，全国有2.8万个医院，其中公立医院12958个，占到近一半的比例。仅2016年上半年全国医院诊疗人次达15.7亿人次，而公立医院接诊就达到13.8亿人次，满足了88%的患者医疗服务需求。因此可见，公立医院仍旧是我国医疗卫生行业的中流砥柱，公立医院的改革事关我国医疗机构改革的大局成败。在2016年2月召开的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，逐步取消医院的行政级别”。8月份国家卫计委、财政部联合印发的《关于做好2016年县级公立医院综合改革工作的通知》更一步明确指出：落实县级公立医院人事管理权，推进医院去行政化，逐步取消医院行政级别，实施医院管理委员会管理下的现代公立医院管理制度。

1公立医院行政化管理的表现现状

我国各级别的公立医院一直都是行政化管理，即公立医院按照行政体制的结构模式来运行。具体表现在：第一，公立医院的运营是按照政府管控的模式，医院院长由政府主管部门直接任命，员工招聘实行“事业编制”进行选拔和考核，政府对医院决策拥有直接主导和决定权，而人事管理又区分为所谓的编制内和编制外，存在严重的“同工不同酬”。第二，公立医院的医疗卫生资源由政府部门根据医院的规模和等级来匹配，计划色彩浓重。比较而言，大城市的公立医院相对县级医院，拥有更多的优势资源和医疗条件，在各项医疗政策的执行方面更有优先权。行政化管理的必然结果是政府买单。无论医疗服务的数量、质量还是价格，医院不能根据市场需求自主及时地调整，卫生医药用品的招标带来了广泛的市场寻租。在行政性垄断的管理模式下，众多公立医院占据了绝大多数优势资源。2016年1-6月，全国三级公立医院次均门诊费用为289.6元，人均住院费用为12901.2元；二级公立医院次均门诊费用为188.2元，人均住院费用为5535.8元，公立医院在承担了全国88%医疗服务供给的基础上，出现二级以上级别的医院车水马龙、社区医院和基层医疗机构门可罗雀的局面也就不难理解了。虽然政府一再强调“强基层，保基本”，但仍旧无法有效改善“看病难”的社会问题。

2公立医院行政化管理的危害

2.1削弱了医院的自主决策权

公立医院管理行政化甚至过度行政化，使政府和医院的职责混乱，加大了医疗纠纷的发生概率，进一步恶化了原本就紧张的医患关系。涉及决策问题时，医院管理层要往上级层层报告，等待审批，导致医院无法及时准确地解决即发事件，以致于恶性事件使医院的社会声誉和经济利益损害很大。鉴于此，有的医院为避免利益受损并获取组织上所能给予的最大“关怀”，出现行贿受贿、贪污腐败等违法乱纪现象。

2.2降低了医院管理效率

医疗卫生服务属于（准）公共产品，这要求对卫生资源的配置要体现公平性。医院的行政权力被收缩到政府手中，对医院内部的监管会因信息不对称而失去效力，权力腐败和资源浪费就不能终止。过度行政化使医院管理者缺乏效益观念，无需考虑卫生资源的利用率，势必造成医院绩效低下。

2.3加重医患关系紧张度

公立医院因地方部门的过度保护，其市场垄断不利于民营医院和小规模医院的健康发展，且给自身带来的极大优越感，引发了医院缺乏服务意识、医院工作者职业道德和社会责任缺失，使公立医院越来越偏离其公益性。患者感受到的多是冷冰冰的木偶服务，满意度大大降低，加剧了原本就紧张的医患关系。

2.4阻碍创新型医院的建设

随着居民健康意识的提升和疾病谱的动态变化，大型公立医院应在医疗、科研等方面更要发挥创新作用。过度行政化使医院变成了傀儡机构，现行管理模式又缺乏合理的激励和竞争，管理者们会因考虑政绩而趋向于因循守旧，各级医务人员工作缺乏活力。公立医院缺乏创新驱动，变革因而变得异常艰难。

3公立医院管理去行政化的可能阻碍

3.1去行政化观念不坚定

公立医院当前管理层中存在失去权力、改革不顺造成业绩下滑等种种担心，也会忧虑可能由于“过度市场化”，丧失医疗卫生服务的公共产品属性，给穷人带来新一轮的“看病难”、“看病贵”。因此，现行管理者们可能在“再行政化”与“去行政化”之间摇摆不定，认为去行政化改革弊大于利，削弱了去行政化改革的坚定观念。

3.2去行政化动力不足

去行政化不是简单的取消行政编制，而是一个不断完善内部组织结构、更新管理模式、探索有效管理方法和路径的长期过程，因而很难在短时间内看到成效。但管理层常常为了追求业绩，短时间内的蜂拥而上或兴奋后，剩下的可能是随波逐流或一片沉寂，改革创新就失去了持续性，最终变得不了了之。

3.3去行政化会因利益受损而遭遇抵制

行政化管理给公立医院的现行领导带来了诸多“实惠”，如：滥用职权、非法牟利、药品回扣等。一旦去行政化，随着各方监督考核体系的健全，他们可能不能胜任管理职务。因而当前领导层对去行政化改革的推进不会有很高的积极性，甚至抵触变革，从而在一定程度上阻碍了去行政化的发展。此外，去行政化意味着放弃“铁饭碗”编制，对那些追求安逸稳定生活的医院职工来讲，其工作风险加大、责任加重，也会抵制变革。

3.4行政权力的下放困难

行政权力的集中不可能真正的实现去行政化，为公立医院改革增添了很大的阻力。对于已经拥有权力的政府部门而言，在缺乏监管的条件下，下放权力成为医院变革的阻力。结果出现医院改革在微观层面上开展的如火如荼，而宏观层面仅停留在口号阶段，严重者出现院长与行政部门打交道遇冷，影响力减弱。

4公立医院管理去行政化的路径探讨

公立医院去行政化的过程就是让公立医院成为真正的独立法人。通过建立完善的法人治理结构，规范医院运行机制，使医院在竞争性的医疗市场环境下自主选择发展模式和市场策略。因此，公立医院去行政化的宗旨就是在理清医院与行政主管部门间关系的基础上，责任明确，让政府做有限的有为政府，在市场失灵时唱好主角；让医院采用法人治理结构，成立管理委员会或理事会去解决实际问题。

4.1借鉴三权分立政治制度，准确划分管理职责

在过度行政化的管理体制中，卫生主管部门、发改委、地方政府既是医院管理的执行者，也是医院管理的监督者，这种集“运动员”和“裁判”责任于一身的结果鼓励了贪污腐败、行贿受贿、滥用职权等很多寻租、让租行为。通过三权分立，将医院的管理权、决策权及监督权分开，对医院实行独立法人制度。由医院组建理事会，执行医院日常经营和人财物的资源配置、管理与协调功能；由政府部门牵头、医院内部管理人员及部分医务人员组成管理决策委员会，发挥决策职能；政府则转变职能，在简政放权的同时，构建社会、政府、消费者等多元主体的监督体系，真正落实政府责任。这样的分权管理在明确各主体权责的过程中，既弥补了职责部分带来的混乱和推诿，又提高了医院的管理效率。

4.2改革财政补偿机制，加强市场主导作用，引导卫生资源优化配置

正视看不见的手在资源配置中发挥的决定性作用，是实现法人治理的医院的前提。鼓励社会资本办医，降低对公立医院的财政拨款，探索合理的医疗保险付费机制，允许公立医院和民营医院良性公平竞争、鼓励各种医疗卫生资源的合理流动、加强市场自主配置作用，帮助公立医院融入医疗卫生市场，建立以病人为中心的等市场化操作程序，并根据市场需要来提供各种医疗卫生服务，将会使有限的卫生资源最大化发挥作用。

4.3规范法人治理结构下的院长遴选制

医院的管理者既要懂医，也要懂管理，因此院长这一特殊人才的选择对整个组织管理效能和管理理念的变革起着举足轻重的作用。院长不再由上级部门直接任命，改由从医院内部优秀员工中竞聘选拔，也可以从外部聘请专家担任，甚至可以委托猎头公司经过严格的业务和素质测评来遴选。通过院长职业化，建立院长问责制，并建立长效的职业管理培训和考核机制，不断根据时代变革，提升医院管理的职业化和专业化水平。

4.4实行新型契约关系下的人事管理制度

采用合同聘任制替代终身制的人才选拔制度，按照医院发展需要设定岗位，并根据岗位确定薪酬。这种新型的激励型人事契约关系，有利于员工流动，更好地调动人才的使用积极性，提高工作效率。聘任制有效实现了医院与医生之间的双向选择，激发了医务工作者的危机感，督促他们不断主动地提高专业水平和服务技能，提供更满足患者的服务，为医院创造社会效益和经济价值。同时也促进医院的创新发展，帮助医院建立特色服务。

4.5完善规章制度

我国实行的去行政化改革可以说是一场自上而下的改革，要在全国很好的、全面的实施开来，就需要政府、医院及社会各方的支持及参与，为此，就需要完善相应的规章制度对其进行约束。强制性的规章制度，为公立医院去行政化管理的实施提供法律依据，并且有助于政府、医院及社会公众各方的共同遵守，充分发挥出制度顶层设计的作用。

5结语

2016年是我国“十三五”规划的开局之年，公立医院改革进入了攻坚期和深水区。公立医院作为国家公益性医疗服务事业的承担主体，其改革措施顺应了“供给侧”中央精神，去行政化直接关乎到医院管理效率的责任落实，有利于医院自主探索构建科学的医疗市场机制和绩效评价，通过人事编制和医院管理的行政脱钩，建立以技养医的人才培养和用人制度，乃是公立医院公益和公平性质的回归。

作者:刘明芝 单位:济宁医学院管理学院

参考文献:

[1]严妮,沈晓.公立医院公益性反思与政府责任分析[J].中国医院管理,2015(01).

[2]张一红,张新庆,王丽.我国医务人员才能发挥状况不佳的诱因与对策[J].现代医院管理,2015(04).

[3]黄菊,代涛.三级甲等公立医院院长对医院改革认知的调查[J].中国医院管理,2016(02).

[4]朱恒鹏,昝馨,向辉.财政补偿体制演变与公立医院去行政化改革[J].经济学动态,2014(12).

行政化范文篇8

国家中长期教育改革和发展规划纲要提出“推进政校分开管办分离”“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。温总理在今年的政府工作报告中也提出，要推进高校管理体制改革，激励教师专注于教育，鼓励教师终身从教。为此，针对高校“去行政化”这一话题，社会各界出现了不同的声音：有人认为认为高校“去行政化”势在必行，而与此形成鲜明对比的是，部分知名高校校长对此却持质疑态度。这不禁使人担心：这项尚未开启的改革之路将充满荆棘。

一、高校去行政化提出的原因分析

1、高校行政化限制学术生产力

高校衙门化，校长分级别，有意见认为这种机制“严重地挤压了平等自由的学术论辩空间”。全国政协委员、南方科技大学校长朱清时指出，如果中国的大学都这么行政化，就没有希望，学术在衰退，那还谈什么诺贝尔奖，还谈什么大师。是什么使学术衰退，就是因为每个人都去追求行政权力了，讨好行政权力去了，就没有人坐下来兢兢业业地做学问；哈尔滨工业大学校长王树国说“高等学校比社会更渴望能够去行政化。”高校去行政化有利于出现一批真正的教育家，很多老学者都说中国没有真正的教育家。因为所有的一切都要按照行政运作体系来运行，在这种管理体系下大家同步走一个模子，不可能会出现创新思想。

山东省政协副主席王志民认为：行政化是高校没有活力的症结之一。高校是学术单位，不该有行政级别。学校行政化的后果就是使行政权力凌驾于学术权力之上，限制了学术生产力，使创新人才“难产”，对学校科研和教学质量造成损害。按官阶定地位、定待遇的结果，使不少教师千方百计挤进管理者队伍，把当官看成追求的目标。

2、高校行政化是当前高校存在诸多问题的根源

专家治厂，教授办学，学者搞科研，本该是一片净土。但由于行政化的影响，更确切地说由于行政权力的刺激，使得这块净土发生了不该发生的变化。尤其是高校大院内，表现得更为突出。追逐权力，往官场里挤，行政职务、专业职称“一肩挑”，人为地分心分神分时，根本没有把心思放到如何治理学校，如何培养人才，如何向诺贝尔奖冲击，等等，因而，使一些原本专心教学的教授、学者变得不安分，想方设法谋个官位坐坐，以至出现某所大学一个处长职位，竟有40个教授来争，如果，高校行政权力凌驾于学术权力之上，做官成了瘾，学术腐败、基建贪污、高校负债、科研造假、抄袭之风，虚假之风就会随之而来。全国人大代表周洪宇在接受《中国新闻周刊》采访时表示，近几年被频繁曝光的各类教育界丑闻或争议，均源于此。

3、高校去行政化是按照教育规律办教育的需要

“我觉得，去行政化这个概念本身，需要进行讨论和界定”。人大校长纪宝成说，去行政化的真正含义，应该是按照教育规律、人才成长规律和学术发展规律办教育，而不要用行政管理的手段和思维来解决学术和教育问题。“我们希望，如果真正让教育形成一个有利于培养创新人才、培养国家急需人才的氛围的话，高校一定要回归它本来的发展规律，按照教育发展规律，我认为这样的改革是给高校增加了更多的责任感，然后在教育界出现一个良好的人才培养和生态环境。”哈工大校长王树国说，“从另外一个角度讲，教育去行政化有利于国家出现一批投身于教育的教育家”。21世纪教育研究院副院长熊丙奇也认为，大学是否取消行政级别，是构建现代大学制度、高等教育体制改革无法绕开的第一步。

二、高校去行政化存在的争论分析

1、高校究竟要不要去行政化

作为倡导高校去行政化的第一人，南方科技大学校长朱清时极力主张高校去行政化，换来学术一片蓝天。他认为，当前高校改革最重要的就是高校去行政化。高校去行政化是中国教改最关键的部分。如果高校不去行政化，其他各种措施都是隔靴搔痒，修修补补；朱清时指出，如果中国的大学都这么行政化，就没有希望，他认为，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》里最重要的就是高校去行政化。能够认识到这一点，是中国教育的希望。尽管还需要一个过程，但肯定要沿着这条路走。然而，日前，人民大学校长纪宝成却说：“中国目前是以行政级别来衡量社会地位，住房、医疗、政府谈话、民间交流，全跟官级连在一起，没这个什么都干不了。如果‘官本位’是前提，如果全社会都是行政级别为导向，那单独取消高校的行政级别就是贬低教育。”

对于“高校取消行政级别”话题，全国人大代表、广东省教育厅厅长罗伟其，在接受中新社记者独家专访时则缄口再三，表示“不好谈”。他的出言谨慎，反映出这一问题的敏感性。这也是地方教育官员没有表态的表态。

2、高校究竟是去行政还是去行政化

武汉科技学院人文社科学院教授张建林认为，行政就是管理，没有行政也就没有管理，高校是一个组织系统，组织系统需要管理，所以，行政是高校管理所必需的。而行政化，则是以行政为价值本位，也就是官本位，高校行政化就是采用政府系统的组织上的党政同构，绝对的下级服从上级，一切以“官本位”为准的行政；可见，前者在于高校与政府关系下的自主办学问题，后者在于高校内部的官本位问题。纪宝成也认为，从学校内部来说，只要是一个组织，就有科层结构、管理结构，这是组织运行和实行科学管理的要求，必然也就会产生层级，有一些人把这个作为行政化来看，是不对的。全国政协委员、湖南大学校长、中国工程院院士钟志华指出，清楚“去行政化”这个提法的内涵更重要，行政化影响到教学科研的实质是什么，应该理清楚这个，不是简单的行政级别没有了就是去行政化。它实质是要在教学科研的管理中遵循教育规律，尊重学术，尊重教授的地位，让合格的教师队伍来决定教学科研的重大事情，其他的服务管理人员要提供更好的服务，优质的管理。可见，“高校去行政化”普遍赞同的公众舆论背后，我们看到也有人担心“高校去行政化”会弱化高等教育的地位，有人甚至认为“当社会习惯于以行政级别来衡量其社会地位时，取消高校的行政级别就是贬低教育”，这种担忧意味着“高校去行政化”有可能对高等教育发展产生巨大风险。这是一个需要我们超越具体立场进行更深入讨论和慎重决策的政策主题。公务员之家

三、高校究竟怎样才能去行政化

今年的2月28日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见稿正式公布。其中一个话题引起了全社会的共同关注：高校去行政化。此前一天，国务院总理在与网友交流时谈到，教育行政化的倾向需要改变，大学最好不要设立行政级别，要让教育家办学。教育部部长袁贵仁在28日回答记者提问时说，《规划纲要》已经就此问题提出了应对的方法思路，要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。可见，高校去行政化已成为当前高校教育改革的一大方向。关于高校如何去行政化社会各界也是提出了诸多的观点。

1、厘清政府与学校的关系

教育改革布局的难点在于体制。在我们这样一个行政权力强烈主导社会的国家，体制的形成总是与政府管理权限与职责分不开。因此，教育体制改革的中心应当是规范政府教育管理，尊重学校教育自主权，厘清政府与学校的关系。

理清政府与高校的关系，一是政府要做好放权与收权，此次公布的《规划纲要》征求意见稿旗帜鲜明地提出“推进中央向地方放权，政府向学校放权”。中国教育学会副会长朱永新表示，目前学校行政化的特征主要表现在两方面：从政府和学校的关系来讲，政府对学校的管理和控制太多、太强，专业设置、课程开设、经费划拨、教育评价、校长任命等都由政府说了算；从学校内部来讲，行政权力大于学术权力，行政权力控制着学术权力。要让学校摆脱行政化的桎梏，首先政府应该放权，把办学权力交给校长；其次在学校内部，行政权力应该更多让位于学术权力，高等院校通过董事会、学术委员会、教授委员会、教师工会等民主的方式管理学校，强化学术权力。

程方平认为，放权和收权不是目的，而是手段。在高等学校、职业教育、地方教育整体发展等方面，各级政府和学校的权限直接影响其积极性和运作效果，应该有所放权。“但也有一些权力是不应该放的，比如，义务教育阶段的公立学校校舍建设、人员收入、社会集资等权利就不应给学校，而应放在教育主管部门统筹协调，当《学校法》出台之后，以往学校的某些权力可能要收回，这是依法治教、各司其职的原则所要求的”。

二是要建立高校财政拨款制度，朱永新介绍说，“现在政府和学校是控制与被控制的关系。因此，这次规划纲要提出要设立高等教育拨款咨询委员会，就是为了把行政部门和学校之间隔开，经过人大预算后，把经费放到高校拨款委员会，然后再拨给学校。杜绝以前的‘跑部钱进’。”

2、改革现行高校教育体制，落实和扩大学校办学自主权

“去行政化”成为今年“两会”热议话题之一，《瞭望》新闻周刊采访的多位代表、委员认为，“去行政化”势在必行，而“取消行政级别”则需要相应的社会改革配合。

朱清时委员指出：我国高校“去行政化”是必由之路，，但需要慢慢来。“去行政化”是个新陈代谢的过程，学校行政化的机构和体制已经形成，只能逐步改变；“去行政化”应该从新生学校开始。从现在开始，对新建立的学校“去行政化”，进程应该很快。纪宝成也认为：“去行政化”不只是教育一个领域的事情，所有事业单位、企业都要取消行政级别，同步配套进行。

顾秉林表示，取消学校级别很有必要，不过对于有些学校担心取消行政级别后，可能会造成学校与政府部门打交道时出现困难的问题，顾秉林也表示了理解。“去行政化不是说把行政级别去掉就完事，应该有配套的制度。”顾秉林举例说，如果不要现存的行政级别，那么将来政府从学校里选人，将有怎样的制度衔接，这都需要考虑。“比如政府部门需要学校里的人去当司长，或要调出一个副省长，这种情况下怎么跟现实中的用人制度相衔接”？为此，在《规划纲要》公开征求意见新闻会上，新任教育部长袁贵仁提出了未来教育去行政化的思路，“我们想建立起一套新的，适合学校特点的管理制度和配套政策，然后逐步取消行政级别和行政化管理的倾向。”

3、政学分离，找准学术与行政的平衡点

“政学分离”在国外早已证明是一种先进的教育管理模式；在美、法、德等教育发达国家，高校早已摆脱官场化、行政化弊端，实现高校自主管理，高校实行高度自治。而在我国高校是教育行政部门的下属机构，基本沿用计划经济时期的管理模式，高校行政化、官本位积习深重。因而，全国政协委员郑兰荪院士曾直言：“我国与世界一流大学的差距，不在规模大小或院所系科设置，而在大学独立、教授治学、学生自治等现代办学基本理念和管理体制等方面”。国内外一百多年的实践表明，现代大学制度的核心，对外是自主办学，对内是学术自由，崇实求是，以人为本，民主管理等，所有这一切，都是为了“创新”这一大学精神的本质；“大学组织中的权力作为一种行政力量，只有与专业权威不形成冲突的前提下，才有可能被认同并接纳，否则很难产生积极的效果”。高校行政必须彻底打破“官本位”思想，树立管理就是服务的行政理念，而体现这一思想的关键，在于摆正学术权力与行政权力的位置，就高校去行政化问题，南开大学校长饶子和说了一句意味深长的话，“从学校内部讲，要强化学生和教授的话语权。这两个群体的话语权强了，行政化倾向就会弱化”。

参考文献：

【1】焦璨，不要为高校“行政化”辩护【N】中国社会科学报，2010-3-18

【2】王全宝，教育去行政化，大势已明【N】中国新闻周刊，2010-3-3

【3】程天权，大学“去行政化”须“内外兼修”，【N】科学时报，2010-3-15

【4】吴华，没有开始哪来结束--高校“去行政化”刻不容缓，【N】2010-3-18

行政化范文篇9

关键词：司法行政化依法治国历史缘由

正文：

在今日之中国，"以法治国，建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步发展，我们的法制建设日新月异，取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣，法制建设为国家经济建设作出了很大贡献，从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。对此，很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了研究，取得了巨大成绩。但是，毕竟仁者见仁，智者见智，鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣，因此，不揣浅陋，谈一谈自己的一点看法。

一、中国司法行政化倾向的现状

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重问题，人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

最后，司法权沦为行政权的附庸，成为其一部分。在目前的中国，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且，在我国的政治实践中，法院必须接受同级党组织的领导，而地方党组织的领导往往就是地方政府领导，本着"为官一任，造福一方"的政治原则，地方官员必然会管理司法事务，为经济建设服务。这样，司法权由于既没有宪法上的独立地位，又在事实上接受行政权的主导，这就不可避免的会异化为行政权的一部分，而事实已经证明正是如此。

以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状，下面讨论起历史原由。

二、中国古代司法的历史形态

孟德斯鸠说："法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1)依据现代法学，国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、运作，共同推动国家机器的运转。那么，在古代中国社会，存在上述分权体制吗？由此，我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。

1、皇权与司法权。今天，我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在，以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国，国家的雏形在夏朝已经出现，经商、周、春秋、战国，至秦汉而完备，中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中，皇权是至高无上的，它在本质上不受任何法律约束，具有无限的行使空间，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切权力属于皇帝，皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说："皇帝的威严光荣不但依靠兵器，并且须要法律来巩固"。（3）先看立法方面，中国自古就没有类似近代西方的立法机构，更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉，这无论在理论还是在实践上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝临位，作制明法，治道运行，皆有法式。"(6)在中国古代，任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来，首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面，皇帝是最高审判官，一切重大案件的终审都在皇帝那儿，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法权，因为这是其专制的支柱和护符，一旦失去，皇权便失去保障。如汉代的"上请"，魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立，明清时期的"会审"，尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始，司法职能在中央虽然有了具体的分工，即刑部主掌司法行政（明清时转为专司审判），大理寺主管审判（明清时转为专管复核），御史台主职检察（明清时改为"都察院"），但三机关的各自活动或联合活动（"三司推事"和"三司会审"）都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制，其审判结果一律要奏请皇帝裁决，违者治罪。在中国古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。由上不难看出，在古代中国司法权完全是皇权的工具，直属于皇权，没有任何独立的地位；相反，司法是皇权的保障和支柱，直接为皇权的巩固服务。

2、司法与行政的关系。古代中国，司法与行政难以严格区分。因为在封建国家，权力是越集中越好，越有利于统治，大权旁落，谁会安心，"卧榻之旁，岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主，事无巨细，样样要管，臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构，如秦汉时的廷尉，秦汉以后的大理寺、刑部、御史台（明清时改为"都察院"），但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大，几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"（中书、门下、尚书）以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构，又可参与或主持审判，并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力，只是相对的职能分工有所不同，所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例，刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖，大理寺归刑部管辖，御史台归皇帝直接领导，均归属于行政。

在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律，刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能，其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。（7）地方长官代表皇上在地方上行使统治权，当然要事无巨细，统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要实施国家法令，又要维护地方社会的安定，"镇国家，抚百姓"，维护封建统治。出现诉讼，则是诉讼的当然主审官，并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。

由此可见，司法在中国古代是不独立的，无论在中央还是在地方，它都只是行政职能的一部分，司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中，行政权是唯一的真正权力，行政囊括一切，为皇权服务。因为皇权是最高行政权，中央是全国的行政中枢，皇权和中央在权力上意味着一切（立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分，没有独立的地位）。三、我国司法行政化的历史缘由

以上，我已论述了中国古代与现代司法的情况，现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点，历史是永远不会消失的，其影响是可以无限延续的。马克斯·韦伯说："中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克罗齐曾说，"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续，今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家，历史的惯性是不会马上消失的，何况新中国成立不过五十余年！在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响，何其艰难。

行政为什么要干涉司法，为什么会干涉司法？我认为其原因如下：

首先，中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中，党中央处于政治核心地位，掌握着内政外交军事等最高权力，这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导，最高权力归代表全国人民的党，通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同，西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力，中央权力多元化，从而达到分权制衡。在中国，立法是党代表人民，将人民的意志上升为法律，用于管理国家；司法是党用于维护人民民主专政，镇压反动阶级的工具，为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民，进行社会主义建设，主要依靠行政力量来实行，因此，在我国，"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样，从中央到地方，我国政府实行党的一元化领导，司法权也和古代一样，是从属于党和政府的，要服从党和政府的领导，执行党和政府的有关决议。显然，在现阶段，我国司法在现行体制下较有成效的运转，与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。

其次，中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家，"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天，明德慎罚"、"以礼治国"等原则，至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中，权力的运行强调人的道德，而不是强调法律，特点是"有治人，无治法"；在社会生活中，是"权大于法"而不是"法大于权"，是"官本位"，而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治，更无宪政，皇权支配着法权，官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律，古代法不是取消特权，而是予特权法律化、制度化，"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等，即是明证。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官员的人治，司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同，法治难于实施，官员为了追求政绩，"以权压法，以言代法"、干预司法，法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统，使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念；而现实中国家的制度设计又提供了机会，因此，他们会自觉不自觉的插手司法。

最后，中国仍然是一个传统型社会的国家，特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失！一方面，国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个人治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面，特别是政治权力一元，不是削弱，而是空前地加强，个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律政策至上"代替，所谓"加强纪律性，革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律，一切为了国家、一切为了社会主义建设，成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规，但它们在革命实践中均未认真执行下去，倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面，无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体，国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸，因此，一国犹如一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，调解为主辅之以刑，以求和谐"（9）。中国人厌恶诉讼，视诉讼为畏途；统治阶级也不鼓励争讼，视其为刁民。如此，法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题，因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度，显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、结语

根据上述论述，可见，由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响，造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明，要改革现行司法体制，就必须考虑到历史传统的深远影响，否则司法改革是不可能稳步前进的。注释：（1）参见孟德斯鸠著：《论法的精神》。

（2）参见《明史》卷二二九《海瑞列传》

（3）参见查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第页。

（4）参见《荀子·君道》

（5）参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》

（6）参见司马迁著：《史记·秦始皇本纪》

（7）（9）参见张中秋著《中西法律文化比较研究》南京大学出版社1991年版，第284页，第340页。

（8）参见马克斯·韦伯著《论经济与社会的法律》

参考文献：

徐忠明著《思考与批评--解读中国法律文化》，法律出版社。

孙万胜著《司法权的法理之维》，法律出版社。

孙国华著《法学基础理论》，法律出版社。

马作武著《清末法制变革思潮》，兰州大学出版社。

行政化范文篇10

1、法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重影响，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重问题，人大可予以罢免。这样的政治设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。

其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。

2、司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。

首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供法律保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。

其次，司法权对人大负有政治责任，同于行政机关。中国是"议行合一，人大至上"的政治制度，一切机关都要向人大负责。根据宪法规定，我国司法机关独立行使审判权，但是又规定司法机关向人大负责，人大可进行个案监督，也受检察院的法律监督。在实践中，还要接受同级党委的领导。在中国，不提"司法独立"，只提"独立行使审判权"。显然，政治的依附性与职能的独立性是一个逻辑矛盾。特别是在今日中国，我们的司法机关要为社会主义现代化服务，促进精神文明和物质文明建设，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，维护党的领导，维护安定团结的政治局面。因此，不难理解，我们的司法机关为什么要主动为经济建设服务，所谓，"经济要上，法律要让"，"调查摸底，主动收案"、"案子有了结，服务无止境"，尤其是在历次"严打"斗争活动中，司法机关与行政机关合作办案，满足和迎合政治需要，简化程序，从重从快的判决案件。这都体现着司法机关追求着政治目的，而不仅是法律目的。

最后，司法权沦为行政权的附庸，成为其一部分。在目前的中国，法院在行使审判权时，不仅要受地方权力机关的个案监督，还处处制肘于各级地方政府。在人事安排、经费调拨、家属就业、子女就学、水电供应等诸方面均受制于地方。而且，在我国的政治实践中，法院必须接受同级党组织的领导，而地方党组织的领导往往就是地方政府领导，本着"为官一任，造福一方"的政治原则，地方官员必然会管理司法事务，为经济建设服务。这样，司法权由于既没有宪法上的独立地位，又在事实上接受行政权的主导，这就不可避免的会异化为行政权的一部分，而事实已经证明正是如此。

以上以较多的篇幅论述了我国司法的行政化倾向的现状，下面讨论起历史原由。

二、中国古代司法的历史形态

孟德斯鸠说："法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事物的秩序有关系"。(1)依据现代法学，国家政务和权力可划分为立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、运作，共同推动国家机器的运转。那么，在古代中国社会，存在上述分权体制吗？由此，我们来探讨中国古代司法体制在国家结构中的存在形态和运作方式。

1、皇权与司法权。今天，我们的法学界普遍承认"中华法系"的存在，以及法律形成和国家形成一致性。在古代中国，国家的雏形在夏朝已经出现，经商、周、春秋、战国，至秦汉而完备，中国成为一个地域辽阔的中央集权的封建专制国家。在这样的政治架构中，皇权是至高无上的，它在本质上不受任何法律约束，具有无限的行使空间，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切权力属于皇帝，皇帝掌握着行政、立法、司法、军事、文化等一切权力。查士丁尼说："皇帝的威严光荣不但依靠兵器，并且须要法律来巩固"。（3）先看立法方面，中国自古就没有类似近代西方的立法机构，更没有独立于皇权以外的立法权。君主是法律的源泉，这无论在理论还是在实践上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝临位，作制明法，治道运行，皆有法式。"(6)在中国古代，任何法律都是在皇帝的直接参与或敕诏下制订出来，首先反映皇帝的个人意志、其次是皇权统治集团的意志。在司法方面，皇帝是最高审判官，一切重大案件的终审都在皇帝那儿，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法权，因为这是其专制的支柱和护符，一旦失去，皇权便失去保障。如汉代的"上请"，魏晋及隋唐的"三复奏"、"五复奏"、宋代的"御笔断罪"和"审刑院"的设立，明清时期的"会审"，尽皆表明这一点。中国封建社会从隋唐开始，司法职能在中央虽然有了具体的分工，即刑部主掌司法行政（明清时转为专司审判），大理寺主管审判（明清时转为专管复核），御史台主职检察（明清时改为"都察院"），但三机关的各自活动或联合活动（"三司推事"和"三司会审"）都要受到中央行政中枢机关和皇帝的控制，其审判结果一律要奏请皇帝裁决，违者治罪。在中国古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁决权。这显然是很有利于其统治的。由上不难看出，在古代中国司法权完全是皇权的工具，直属于皇权，没有任何独立的地位；相反，司法是皇权的保障和支柱，直接为皇权的巩固服务。

2、司法与行政的关系。古代中国，司法与行政难以严格区分。因为在封建国家，权力是越集中越好，越有利于统治，大权旁落，谁会安心，"卧榻之旁，岂容他人鼾睡"。皇帝是一国之主，事无巨细，样样要管，臣子们是为他管家的奴才。在中央虽然有专职的司法机构，如秦汉时的廷尉，秦汉以后的大理寺、刑部、御史台（明清时改为"都察院"），但这些机构都要受行政的限制和领导。行政权很大，几乎包容一切。秦汉时期的宰相或丞相、隋唐时期的"三省"（中书、门下、尚书）以及明清时期的"内阁"、"六部"等既是行政机构，又可参与或主持审判，并有权监督司法机构的活动。因为所有的专职司法机构并没有获得独立于行政的权力，只是相对的职能分工有所不同，所以机构和职官建制都归属于行政系统。以唐为例，刑部归中央最高行政机构"尚书省"管辖，大理寺归刑部管辖，御史台归皇帝直接领导，均归属于行政。

在地方上历来实行司法与行政合一。"依据国家法律，刑、名、钱、谷是地方行政长官的四大职能，其中维持地方治安和负责司法审判是首要之务"。（7）地方长官代表皇上在地方上行使统治权，当然要事无巨细，统统管理。所谓一方的"父母官"。不管是郡首、州长还是县令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要实施国家法令，又要维护地方社会的安定，"镇国家，抚百姓"，维护封建统治。出现诉讼，则是诉讼的当然主审官，并对其审判负责。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼数职而以为政清廉、执法严明著称的地方行政长官。

由此可见，司法在中国古代是不独立的，无论在中央还是在地方，它都只是行政职能的一部分，司法权完全消融在行政权中。这是由于在专制官僚体制中，行政权是唯一的真正权力，行政囊括一切，为皇权服务。因为皇权是最高行政权，中央是全国的行政中枢，皇权和中央在权力上意味着一切（立法权也是作为行政的皇权和中央的一部分，没有独立的地位）。三、我国司法行政化的历史缘由

以上，我已论述了中国古代与现代司法的情况，现在就可以讨论他们的关系了。根据马克思的观点，历史是永远不会消失的，其影响是可以无限延续的。马克斯·韦伯说："中国司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克罗齐曾说，"一切历史都是现代史。"这是十分正确的。今天是昨天的延续，今天的事物当然会受历史的影响。作为一个有几千年封建人治传统的古老国家，历史的惯性是不会马上消失的，何况新中国成立不过五十余年！在如此短的时期内要完全消除封建人治的影响，何其艰难。

行政为什么要干涉司法，为什么会干涉司法？我认为其原因如下：

首先，中国仍然是中央集权制国家,司法权要服从于党中央。在我国现行中央集权政治体制中，党中央处于政治核心地位，掌握着内政外交军事等最高权力，这有如古代的帝王。中国仍然是一元化的领导，最高权力归代表全国人民的党，通过党中央所掌控。这和现代西方国家不同，西方国家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高权力，中央权力多元化，从而达到分权制衡。在中国，立法是党代表人民，将人民的意志上升为法律，用于管理国家；司法是党用于维护人民民主专政，镇压反动阶级的工具，为实现党的革命纲领服务。党领导全国人民，进行社会主义建设，主要依靠行政力量来实行，因此，在我国，"党和政府"是经常连在一起使用的。和古代一样，从中央到地方，我国政府实行党的一元化领导，司法权也和古代一样，是从属于党和政府的，要服从党和政府的领导，执行党和政府的有关决议。显然，在现阶段，我国司法在现行体制下较有成效的运转，与历史传统潜移默化的作用是有很大关系的。

其次，中国仍然是一个行政权占主导的"人治"型的国家，"人治"传统根深蒂固。我国早在西周就确立了"以德配天，明德慎罚"、"以礼治国"等原则，至唐代形成"德主刑辅"的国家制度基本模式。在国家机构中，权力的运行强调人的道德，而不是强调法律，特点是"有治人，无治法"；在社会生活中，是"权大于法"而不是"法大于权"，是"官本位"，而不是"法本位"。这和我国今日社会很相似。传统中国没有民主政治，更无宪政，皇权支配着法权，官僚的权力来自皇上的恩赐而非法律，古代法不是取消特权，而是予特权法律化、制度化，"八议"、"上请"、"减免"、"官当"等，即是明证。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官员的人治，司法权消融于行政权中。我国今天的情况很与上相同，法治难于实施，官员为了追求政绩，"以权压法，以言代法"、干预司法，法官屈从于地方官员。因为几千年的人治传统，使地方官员在潜意识中有了管理一切地方事务的观念；而现实中国家的制度设计又提供了机会，因此，他们会自觉不自觉的插手司法。

最后，中国仍然是一个传统型社会的国家，特别是广大农村地区更甚。几千年的文明积累哪能在断断的几十年中消失！一方面，国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个人治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于委屈个人服从家国、政治权力一元和伦理至上。中国共产党在革命斗争过程中因为现实斗争的需要使得这些方面，特别是政治权力一元，不是削弱，而是空前地加强，个人的自由与权利处于极度漠视状态。传统中国的伦理至上则被"纪律政策至上"代替，所谓"加强纪律性，革命无不胜"。国家本位成为绝对的纪律，一切为了国家、一切为了社会主义建设，成为立国之基。尽管也制定了一些法律、法规，但它们在革命实践中均未认真执行下去，倒是短期成本低、收效明显、有利于满足斗争需要的行政行为在法律、法规面前大肆横行。另一方面，无讼的法律文化的价值的影响。"古代中国家国一体，国家内乱或国民争讼是家内不睦的延伸，因此，一国犹如一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，调解为主辅之以刑，以求和谐"（9）。中国人厌恶诉讼，视诉讼为畏途；统治阶级也不鼓励争讼，视其为刁民。如此，法律的地位更加不受重视。而行政行为能高效解决问题，因此更加广泛应用。而现代中国大量运用的的调解制度，显然就是古代行政行为的现代继承者。

四、结语

根据上述论述，可见，由于中国历史上存在的中央集权制、行政权包含司法权、以及国家本位、人治传统、无讼文化价值观的综合影响，造成今日中国现行司法显出行政化的鲜明倾向。这充分说明，要改革现行司法体制，就必须考虑到历史传统的深远影响，否则司法改革是不可能稳步前进的。注释：（1）参见孟德斯鸠著：《论法的精神》。

（2）参见《明史》卷二二九《海瑞列传》

（3）参见查士丁尼著：《法学阶梯》，商务印书馆，1989年版，第页。

（4）参见《荀子·君道》

（5）参见《张文忠公全集·奏疏一》《陈六事疏》

（6）参见司马迁著：《史记·秦始皇本纪》

（7）（9）参见张中秋著《中西法律文化比较研究》南京大学出版社1991年版，第284页，第340页。

（8）参见马克斯·韦伯著《论经济与社会的法律》

参考文献：

徐忠明著《思考与批评--解读中国法律文化》，法律出版社。

孙万胜著《司法权的法理之维》，法律出版社。

孙国华著《法学基础理论》，法律出版社。

马作武著《清末法制变革思潮》，兰州大学出版社。