行政裁判范文10篇

行政裁判范文篇1

关键词：行政，文书，制作

主文

行政裁判文书是指人民法院依照行政诉讼法规定的程序，根据相关法律、法规以及参照行政规章等规范性文件的规定，解决行政争议并就案件的实体和程序问题作出处理的书面决定。众所周知，裁判文书是人民法院向当事人及社会公众展示司法公正和法院形象、法官素质的直接载体。因而，制作出高质量的行政裁判文书，是时代和社会对人民法院提出的要求，是人民法官义不容辞的神圣职责。

一、当前行政裁判文书制作中存在的弊端

行政审判的实践标明，当前在行政裁判文书的制作中存在着明显的弊端，这些问题主要表现在以下几个方面：

（一）缺乏行政诉讼的特点

行政诉讼不同于民事诉讼和刑事诉讼，就拿同民事诉讼比较而言，行政诉讼与之有着显而易见的区别，比如合法性审查、举证责任分配、全面审查等是行政诉讼的突出特点和适用原则。在行政裁判文书的制作过程中，法官应特别强调这些方面。然而，在行政裁判文书制作的实践中，有不少法官却忽略了这些本不应忽略的问题。笔者认为，所以出现如此疏忽，与这些法官至今对行政诉讼法的立法目的不够明确不无关系。须知，“法律的目的，不仅是法院解释法律的标准，也是评价和判断法院判决是否妥当的标准”。①因此，首先，必须明确立法目的所在。就我国行政诉讼立法的目的看，它是为了实现保护行政相对人的合法权益同监督行政主体依法行政的和谐统一，并力求使双方在行政程序中权利义务的明显不平等在行政诉讼中得以适当平衡。因而，行政诉讼法及相关司法解释对行政主体作了许多限制性规定，同时，根据我国国情，人民法院对被诉具体行政行为进行审查时，也要遵循一定的原则。上述的限制和原则恰恰体现了行政诉讼有别于民事诉讼和刑事诉讼的突出特征。但是，在行政诉讼过程中，往往出现法官运用审理民事案件的方式审理行政案件，致使重点旁落，将审查被诉具体行政行为的合法性变为审理原告行为的违法性，并人为地将被告负举证责任的法定原则变为举证责任“倒置”的酌定裁量，把本应由原告胜诉的案件，却因法官制造的“举证不力”而以败诉告终。在行政诉讼法已实施十余年后仍如此审理行政案件，其中一个重要的因素就在于主审法官至今尚未把握行政诉讼的实质特征，至于出于故意“枉法”裁判者，只是个别现象。

（二）轻视程序性叙述及论理

司法公正的实质只能是在程序公正的前提下追求最大限度的实体公正，也就是说，只有将程序公正作为实体公正的前提和基础，实体公正才能真正体现法治意义下的实体公正。当前为数可观的行政裁判文书中均存在忽视程序叙述方面的问题，具体体现在两个方面：一是忽视程序性表述。如不表述或不全面表述自立案至开庭阶段的详细过程；二是忽视程序性论理。不讲为什么适用或不适用相关程序。主审法官的这种怠于作为的做法，其结果恰恰导致了剥夺当事人及社会公众对案件审理的知情权，甚至人为地造成部分当事人因缺乏法律知识，错过诉权行使的法定时限，而出现胜诉权的不当丧失情况。

轻视程序叙述及论理的原因，除受现行司法体制的影响外，其中一个重要因素就是法官个人认识方面的问题。因为某些法官并不理解：司法活动的真正使命，并不在于追求客观真实本身，而是通过正当程序形成当事人各方都能接受的程序事实和证据事实，并在此基础上适用法律，作出最终的裁判。②换言之，程序公正的价值是至关重要的，绝不可轻易省略，尤其是不陈缘由的恣意舍弃。程序正义的要旨就在于：要求法官在审理案件时慎用自由裁量权，且在审理过程中始终保持中立的立场，赋予当事人充分的诉讼参与机会，尊重当事人的意愿，不得随意变更其诉讼请求，审理案件必须遵循法定程序，并尽力保障案件审理的公开、公正、公平。

（三）归纳焦点不准确，阐述理由不充分

在审判实践中，不少的行政裁判文书在归纳当事人的争议焦点时，没能抓住重点，集中归纳，造成所归纳焦点较分散，不突出，甚至偏离方向，直接导致证据分析不力，主次不分，层次混乱，叙述缺乏逻辑性，乃至认定事实失误。

与此同时，某些行政裁判文书（尤其判决书）对裁判理由的叙述过分简略，且多是事理的直陈，很少法理的阐释，更少论及如何针对个案的具体案情去运用证据规则推导案件事实，怎样运用法律认定案件性质，在作出裁判结论时，要么不予论证，要么简单从事，“高度概括”，分析不明，论理不透，令当事人看后不得其解，疑团丛生。

笔者认为，新世纪新阶段的行政裁判文书，不仅要大力彰显司法公正与文明，还要充分体现司法为民的审判宗旨。为此，要求主审法官在撰写裁判文书理由部分时，主要靠事理分析论断与裁判理由的精辟阐述来具体体现。一份优秀的行政裁判文书的论理，是该裁判文书的精华和灵魂，是将推定的案件事实与裁判结论有机联系在一起的纽带和桥梁，通过法官令人折服的论理，“达到活的、变动不居的社会生活与死的、刻版固定的法条之间的沟通”。③沿用演绎推理和思维定式说理时，力求做到具备针对性、逻辑性、完整性、客观性、公平性等整合的特点，既符合规范又具有个性。作为一名合格的职业化法官，不仅应具有系统、扎实的法学理论基础，娴熟的裁判技能和宽厚的人文素养，还应具有逻辑学（尤其形式逻辑），语法修辞（主要是积极修辞）、写作基本知识以及熟练驾驭文字的基本功底。倘若缺乏良好的综合素质，则很难充分把握“公正与效率”司法主题的真谛，也无法胜任职业法官的神圣职责。

（四）自由裁量权行使不当

自由裁量权是指行政诉讼中法官采取合法的手段于合理的范围和适当的幅度内对具体案件酌情作出裁判的权力。在现实生活中，由于立法的滞后和粗疏，是成文法国家无法克服的通病，丰富而多变的司法实践总是让制定法显得乏力和被动。④面对成文法的空白和行政争议与纠纷的客观存在，法官依据一定的原则和条件在处理具体案件时，应享有一定的自由裁量权，已是不争的事实。在个案审理中，法官的自由裁量权主要体现在对现行法律的正确理解的基础上作出裁判，展示法官正确适用法律和公平处理案件。而表现在裁判文书中，自由裁量权则体现的是法官对责任的衡量和尺度的把握。包括对法律原则、精神的准确理解和对客观事实的准确叙述。同时，自由裁量权的启动应有一个最起码的标准，那就是：只有在“法无具体规定”的前提下，法官才应根据个人对立法宗旨的把握力度和职业道德要求，运用自由裁量权对采取的相关措施做出尽可能合理的选择，对案件作出公正裁判。但在行使自由裁量权时应十分慎重，以防造成自由裁量权的滥用。在具体的行政裁判文书制作中，自由裁量权不当行使的主要表现是：

1、随意扩大“依职权”调取证据的范围。某些法官（尤其基层法院）在审理案件中全然不顾最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第二十三条第二款的禁止性规定，即“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据”，动辄就要自作主张“依职权”主动为被告“补充”证据。如此露骨的枉法取证，难脱“官审相护”之虞。作出的裁判文书又如何能保证起码的公正进而取信于民呢？

2、具有实体观点的二审裁定。随着审判方式改革的不断深化，行政裁定书的内容越来越丰富，突出了说理性，这本无可非议。然而，某些“发回重审”的裁定书的内容要素已大大超出了“纯程序”的范畴，不仅详陈发还理由，而且对案件的最终处理结果也作出预断。此种做法的本身会直接影响一审法院的审判权，这也许是出于好心的二审主审法官所始料不及的。

3、对诉讼费收取及负担轻率处置。某些行政裁判文书中显示出法官对案件受理费及相关费用的收取与负担问题随意进行处置，与最高人民法院的相关规定格格不入。其具体表现是：不按收费范围和标准收费，并任意裁断当事人的负担比例，尤其对不便讲明的收费名堂，便含糊其辞地统统称作“其他诉讼费”或“其他费用”以及“实际支出费”。

（五）不符合规范化制作要求

作为行政裁判文书制作的规范化，是指行政裁判文书在形式上必须达到格式规范，在内容上必须做到要素齐备，同时符合适用法律正确、结构严谨、逻辑缜密的基本特征。可是，从当前行政裁判文书制作的实际情况看，不符合规范化要求现象比比皆是，其具体表现在：（1）格式不标准，从当事人称谓到案由确定以及阿拉伯数字与汉字的用法等较为混乱；（2）内容要素不完整，对当事人的诉讼请求随意取舍，遗漏当事人以及漏判现象时有发生；（3）归纳当事人的争议焦点，脱离案情另起炉灶，文不对题，并与判决主文相脱节；（4）将审查被诉具体行政行为的合法性变为审查原告行为的违法性；（5）将案件事实部分与理由部分混淆，在理由部分认定事实；（6）在事实的认定中仅仅以事实的罗列代替说理；（7）在适用法律时，引法不全面、不完整、不具体，轻视引用具有针对性的司法解释，二审改判案件只引程序法不引实体法；（8）判决主文中所列内容不明确，不写履行期限，不便执行；（9）文书结构分散，逻辑混乱，文理不通，使用方言土语，乱点标点符号，等等。

二、行政裁判文书规范化制作初探

笔者认为，行政裁判文书的制作应力求符合规范化要求，要紧紧围绕突出行政诉讼的特点和程序正义，并在准确把握当事人争议焦点的基础上，进一步强化对当事人争议事实和裁判理由分析论证方面下功夫，使人民法院制作的行政裁判文书真正成为令当事人与社会公众认可和信赖的彰显人民法院公正、文明司法的重要平台。初步设想应把握好以下几个方面：

（一）突出行政诉讼的特点

根据行政诉讼的特点，行政裁判文书应重点针对被诉具体行政行为的合法性审查及当事人的诉辩主张予以制作并展开叙事论理。行政诉讼不同于民事诉讼：（1）法院审理行政案件的内容，不受当事人诉讼请求范围的限制，只要涉及与被诉具体行政行为合法性相关的问题，都在审查之列；（2）被告负主要举证责任，且不得在诉讼阶段擅自向原告和证人收集证据，如无正当理由，违反了《证据规定》的要求，就应承担相应的法律责任；（3）因行政裁判方式（尤其行政判决）具有多样化特点，故对不同的裁判方式在叙事论理上要有所侧重等。从上述的主要特点不难看出，行政诉讼中，法官的主要职责是以“监督”促“保护”（监督行政机关依法行政、保护相对人的合法权益），即作为个案的行政裁判文书中应突显法官的监督职能，具体体现是：

1、合法性审查的主要内容。除按一般要求必须审查行政主体是否具备法定职权外，还要根据个案特点，重点审查：（1）对照法律规范的具体规定，看被诉具体行政行为有无超越职权、滥用职权等情形，如系越超职权，是属于地域超越，还是级别超越，抑或是部门超越？如属滥用职权是系执法的目的动机违背了立法的宗旨、精神，还是出于对法律的曲解？（2）被诉具体行政行为是否属违反法定程序的情形，如有，是属于先裁决后取证，还是剥夺了相对人陈述、申诉、听证权，抑或是执法人员应回避未回避？（3）行政处罚是否显失公正，行政赔偿是否存在赔偿的事实和根据？（4）确认案件是属确认合法还是违法，是否涉及采取补救措施情形？（5）履行职责案件，是否具备责令限期履行的条件，等等，对上述情况的审查结果，都应在裁判文书中交待清楚。

2、严格按照“证据规定”的相关要求，强调被告的举证责任，包括在法定期限内举出全部证据及所依据的规范性文件；把紧允许在一审中“补充”证据的有限范围、提供证据（含新证据）的相关要求，以及推定规则的适用情况等。

3、突显由于被告的怠于告知（故意或过失）行为造成原告“超期”起诉的救济措施，即自原告知道或应当知道被诉具体行政行为的内容、诉权及起诉期限之日起的期限延伸和其各自计算方法，并予立案受理问题。

强调在裁判文书中突出上述特点，核心问题是为体现行政诉讼法的立法目的――切实保护相对人的合法权益，践行司法为民宗旨。

（二）增强程序性表述及论理

为充分体现行政案件审理的公开性与透明度，赋予当事人及社会公众全面的知情权，主审法官应在裁判文书首部的案件由来与审判经过部分详列立案时间、诉讼风险告知、举证时限、庭前证据交换、合议庭成员变更、当事人变更及追加、委托人权限、开庭时间及庭审次数、回避申请处理、管辖权异议处置、诉前及诉讼财产保全、证据保全、按撤诉处理、缺席判决、强制措施适用、超审限及审批以及由简易程序变为普通程序的情况及理由等。这不是在记流水帐，因为上述事项直接关涉当事人的诉权问题。诉权对当事人而言，是其进行行政诉讼的前提和基础，是宪法和法律赋予他们的一项基本权利，丧失了诉权就意味着输了官司，其合法权益就无法得到保护。因而，全方位地保护当事人的诉权，是人民法官义不容辞的法定职责。既然行政裁判文书是人民法院向当事人乃至社会展示司法公正的直接载体，那么，如实地表述上述程序性事项就是十分必要的，尤其对那些虽然有理但文化素质较低，缺乏法律知识，且因经济拮据请不起人的弱势群体来讲，有着更为深切的含义。他们急需法律援助，渴求得到法院的支持。所以，凡涉及弱势群体的当事人进行行政诉讼时，法官应对他们多一份关爱，多一份耐心和诚心，要多尽释明义务，万万不可怕麻烦怕费力，动辄就要以“经传唤未到庭”而冠冕堂皇，且轻而易举地作出“按撤诉处理”或“缺席判决”的绝情裁判。人民法官必须强化程序意识、服务意识和责任意识，谨防“公正败在了法官告知权的懈怠之中”。⑤

在进行程序性说理时应注意有针对性，不可面面俱到，重点应放在当事人有争议的程序性问题上，如对回避申请及管辖权异议的驳回、简易程序的适用、保全及强制措施的采取、当事人的变更及追加、按撤诉处理及缺席判决等。在论述时，要根据个案情况，分别讲事理、讲法理。在论理时要注意仅对程序性问题阐释，防止涉及实体事项，既不能就最终实体性结果作出预断，也不宜流露出对实体裁判的观点或态度。⑥同时，作为程序性说理，要做到短小精悍，言简意赅，简明扼要。

（三）注重案件事实的叙述与说理

按照最高人民法院制定的92式诉讼文书样本的要求，行政裁判文书先要叙述经查明的事实后列举证据予以证明。如此规定，有违事物正常的发展规律，不乏“先斩后奏”的味道儿。通常情况下，裁判文书制作的正常逻辑结构应当是先通过对证据的分析论断，尔后才能推导出案件事实（指法律事实），换句话说，将认定事实（即结论）置于证据列举及经法庭质证、认证之后，更符合裁判文书制作的正常规律。经过长期的审判实践，各地法院制作的行政裁判文书对事实部分的写法多有创新，较之92式样本的模式更符合逻辑性要求，这一点是毋庸置疑的。但某些方面仍不尽人意。笔者认为，行政裁判文书事实部分的写法应遵循以下思路设计为宜：（1）要在准确、完整归纳当事人争议焦点的基础上，对证据进行分析论断。在归纳当事人的争议焦点时要力求做到突出针对性，以使当事人的诉辩主张和举证之间具有衔接性。法官所归纳的争议焦点，既是对各方当事人的诉辩主张所作的总结，也是对他们举证时应予遵循的目标，它能起到引导作用。因此，所归纳的焦点既要体现诉讼各方争议的关键问题，也要代表他们主张的重要事项，既不得偏离方向，更不可断章取义。在举证、质证过程中，主审法官应在对一方当事人举出的同类型证据归纳出证明目的后，再令对方当事人质异辩驳，尔后再由他方举证。主审法官通过从证据的关联性、客观性、合法性的分析论证，到是否采信进行论理，尤其对当事人争执较强烈的证据，更应作为分析论证的重点对象，最终由作为可定案依据的证据推演出待定案件事实。如此举证、质证、认证，更能清楚、具体地体现《证据规定》的基本要求并符合规范化，同时使合议庭认定的案件事实与所采信的证据紧密联系在一起，以显示事实认定与证据采信的一致性。（2）要表明所适用的证据规则（如非法证据排除、优势规则、推定规则、经验法则等）及其理由。在合议庭认证过程中，要针对具体案情，对选择适用相关证据规则作出分析判断，并讲明理由。同时，对当事人所举瑕疵证据也应作出分析评断，并确定相关瑕疵证据能否作为可定案的依据且叙明理由。对于当庭认定的证据应记录在合议庭笔录中。（3）要注意事实认定的顺序。在认定事实过程中，应首先表述对被诉行政主体有否法定职权的审查结果，即该行政主体是否具有该项行政管理职权，以便于确认其作出的被诉具体行政行为的前提是否合法。此外，根据全面审查原则，对被诉具体行政行为已认定，但合议庭因证据瑕疵而未予认定的事实，也应作出相应论述。（4）要注意适当综合。尤其对案情复杂的案件，应在对当事人无争议的事实加以概括叙述的前提下，着重对有争议事实进行详细分析论述，力争做到繁简适当，条理清晰，逻辑严谨，个性突出。

与此同时，对于当事人之间有争议且自身无力举证证明的事实，法官应当充分行使职权，根据当事人的申请或依职权及时做出调查。决不能明知案件事实不清、有疑问，而消极地放任冤假错案的发生。作为人民法官，有责任和义务力求案件事实（特指客观事实）清楚。不应以当事人举证不力为由将案件错判出去，只要有可能，法官就应当将案件查个水落石出。⑦要象“铁案法官”李增亮那样，“视公正司法为生命，把每一件案子都办成铁案，”要以“通过自身的劳作把法律价值转化为当事人的幸福企盼”做为“人生最大的快乐”。

（四）深化对裁判理由的分析论证

裁判理由是行政裁判文书的核心和灵魂，是充分展现法官办案思路，适用法律规定及原则、精神，以及运用逻辑推理和生活经验乃至职业道德，按照证据规则阐释证据的过程，它涉及对案件性质的确定，涉及对当事人之间行政法律关系的确认，涉及当事人行政责任有无的界定以及大小与负担比例的裁量等诸多方面。因而，书写好本部分相关内容至关重要。笔者认为，结合行政诉讼的特点，行政裁判理由部分的书写应是重点围绕被诉具体行政行为的合法与否以及当事人争议的焦点及其诉辩理由展开分析论述。同时，因为行政裁判方式与民事诉讼有着明显的不同，所以在制作个案的裁判文书说理时，应各有千秋。具体应把握好以下几点：

1、说理要注重客观性。要在事实部分事理分析的基础上重点作好法理分析，以中立的立场和公正的态度，使用中性、公允的语言，分析论断案件的性质，客观地评价被诉具体行政行为的合法性问题，包括行政主体有无法定职权，所采取的行政措施是否符合法律规定（含合法的规章及其以下规范性文件规定），如涉及行政处罚，是否属于显失公正的情况；如系确认判决，是否属于具体行政行为违法但有不可撤销的理由，而应采取补救措施；如系被诉具体行政行为违法，应指出违法的具体表现及确认违法的理由。同时，应进一步明确行政主体或者相对人各自应承担的行政法律责任。绝不可强词夺理，既不夸大，也不缩小，实事求是，以理服人。

2、说理要注重针对性。要紧紧围绕当事人之间对法律适用及责任认定与承担的争点进行论述，并在论述过程中结合个案特点（主要指裁判方式）予以说理。如系变更判决，应在肯定被诉具体行政行为合法的大前提下，重点论述“不合理”的理由（畸轻或畸重），并在此基础上提出“基本合理”的衡平意见，明确表态支持原告的诉辩理由及其根据。以便使得行政裁判文书的说理做到规范化与个性化的有机结合。

3、说理要注重全面性。行政裁判文书中裁判理由的表述应当做到全面、完整，尤其对法理的阐释不得出现任何疏漏。在引用法条时要做到既全面、具体，又“对号入座”，即针对个案性质，既引用相关实体法也引用相关的程序法，既引用法律、法规，也引用司法解释和合法的其他规范性文件，且穷尽到条、款、项、目。同时，对当事人在个案中应承担的行政责任的具体比例，也应在充分论证的基础上做出客观、公正的明确裁断，使其由以往的隐形变为显形，以防在裁判主文部分对当事人搞“突然袭击”。此外，对诉讼费的收取与负担也应在本部分作出全面（包括收费项目、标准以及各方当事人应负担的份额等）表述，令当事人明白“官司费”的来龙去脉，避免引起他们对法官审判的合理怀疑。

4、说理要注重逻辑性。行政裁判文书在说理时，务必做到使推定的案件事实与解释的法律以及做出的裁判结论（即判决主文）之间具有缜密的逻辑关系。针对当前大多数行政裁判文书仅注重法律推理，论证多为法律术语和习惯用语，而缺乏逻辑推理运用的内容（即未对裁判结果的惟一性和必然性予以逻辑分析与充分论证），导致说理不透彻、不深刻、力度差的弊端，笔者建议在裁判理由部分强化逻辑推理的运用。所谓逻辑推理，是指法官根据形式逻辑的相关理论，结合个案的具体事实加以演绎、归纳、类比等推理，从而得出有说服力的客观案情结论的方法。紧密联系案件的证据，运用逻辑思维与推理，同法律推理相结合，能够做到充分论证案件事实和适用法律的关联性，从而避免了空洞理论说教，使所制作的裁判文书具有了较强的说服力。同时，要着重分析论断当事人之间应按责任划分比例分别承担法律后果的应然性及合理性，做到与裁判结论的有机衔接。

5、说理要注重法律解释与评断。通过行政审判实践不难看出，虽然成文法具有相对的既定性和明确性，但鉴于法律规范的滞后性、法律条款的僵硬性及其不断变动性，尤其行政法律规范，政出多门，效力层次各异，在具体操作过程中难免出现法律冲突，同时，法律概念、原则规定，笼统抽象，具有一定的模糊性，容易产生歧义，往往令适用者深感困惑。上述情况的客观存在，这便赋予了主审法官解释法律的难辞之责。解释法律的含义就在于，依照已确定的案件事实，在适用法律的过程中，当法律概念或术语、法律条文或规则呈现模糊状态或者笼统抽象易产生歧义时，法官基于对法律的逻辑分析和立法目的、精神的深刻理解，抑或法律价值的充分判断，以及社会经验、职业道德的衡量等诸多因素的整合，对其作出尽可能公正合理的裁判。

与此同时，在具体运用时还应结合个案的情况，注意以下几点：（1）援引最高人民法院的司法解释，尤其涉及填补法律空白的有关规定时，应根据相关法律的立法宗旨、原则、精神予以阐述，并对该司法解释的具体条款作出必要的诠释；（2）对参照规章及其以下效力的规范性文件的解释与评断，应比照法律、法规的具体规定及相关解释，并结合个案事实及合理性因素，加以客观地评述，以确定能否作为裁判依据使用；（3）对法律概念或法律术语进行必要的解释，以推断被诉具体行政行为是否具备合法性的要求等，以使当事人（尤其行政相对人）能够充分理解法官适用法律的公正性与合理性，从而增强法院裁判的权威性和公信力。

6、说理要注重法理情理并重。讲法理是法官在裁判文书的说理部分惯用的方法，即在准确地反映立法本意和法律原则的前提下，运用法律语言解读法律和阐释法理；而讲情理则是以情感做依托，讲世间常理和社会公理。一个优秀的法官，应当能够正确地把握法律制度所预设的价值追求，并将自己对法的价值的认识融于法律的解释之中。结合个案的具体事实，借助于社会经验知识，作出既合乎法律又合乎情理的公正裁判。⑧实践标明，在讲事理、讲法理的基础上，法官苦口婆心、深入浅出、情真意切、丝丝入扣的情理阐释较之空洞乏味的苦燥说教，更易于被当事人所理解和接受。不言而喻，寓情于法作出裁判，必将使行政裁判文书的社会价值得以更加充分的发挥。

（五）完善裁判主文的写作内容

针对部分行政裁判文书主文部分存在的诸如行文繁琐，判非所请，主文表述不完整不具体，缺乏履行期限等问题，笔者认为，在裁判主文部分写作时，务必做到：

1、在行文时，要使用法律语言，并应准确无误，简洁明了，以防产生歧义；

2、裁判主文必须和当事人的诉讼请求相吻合，不得扩大或缩小，也不得随意变更；

3、裁判主文表述力求完整具体，不得断章取义，任意取舍；

4、务必标明履行期限，以便被申请人拒不执行生效裁判文书时，申请人及时申请法院强制执行；

5、裁判主文部分的当事人必须用全称，以体现裁判文书的严肃性，并力戒因简称不当而引起误解。

参考文献

①梁慧星著：《法律的目的性》，《人民法院报》2004年2月27日。

②尤海东、王清坤著：《程序公正的优先性》，《人民法院报》2003年2月10日。

③王利明、姚辉著：《审判方式改革的问题研究》，《法律适用》1998年第5期第7页。

④贺小荣著：《当事人举证责任分担与法官的自由裁量权》，《人民法院报》2002年5月6日。

⑤戴俊勇著：《民事裁判文书应载明当事人的基本权利》，《人民法院报》2002年1月22日。

⑥汪少华、徐英荣著：《程序性说理在裁判文书改革中的意义》，《人民法院报》2004年3月24日。

行政裁判范文篇2

一、引言

行政司法裁判权的存在是以行政司法审查制度或行政诉讼制度确立为前提,现在,人们愈来愈普遍的看法是,这一制度的核心在于,将司法机关(法院)作为一道屏障,矗立在代表公共权利的行政机关和享有私人权利的行政相对人之间,运用司法权力监督行政权力,并籍此给遭受行政权力侵犯的公民、法人和其他组织提供救济。由地各国政治制度等的不同以及由此所受行政法理论影响的不同,其行政诉讼的立法倾向必然存在差异。我们不妨先从关于行政法作用的三个基本理论中来辩异出我国现行行政诉讼制度的立法倾向以及寻求这种改变的价值取向。控制论0认为,确立行政诉讼的目的在于借助司法权力控制行政权力,防止行政专横,保护私人权利。治民论0认为,行政诉讼的目的是维护公共权利,支持行政机关运用行政权对公民进行有效管治,界定个人的权利义务,规范个人的行为,防止他们因行为不轨而侵犯公共权利。平衡论0认为,行政诉讼的目的是为了兼顾国家利益、公共利益与个人利益的一致,在行政权和公民权两者之间寻求一种平衡:一方面要发挥行政权在维护社会秩序,增进公共利益中的作用,预防、控制和惩戒公民的违法或滥用行为,另一方面又要支持行使公民权以防止行政权的专横与滥用,监督行政权的行使并保护相对弱小的公民权免受行政权侵犯。5行政诉讼法6制定的时候,王汉斌在阐明我国界定现行行政诉讼受案范围的其中两条立法理由时指出:第一,从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发,适当扩大法院现行受理行政案件的范围;第二,正确处理审判权与行政权的关系,人民法院对行政案件应当依法审理,但不要代替行政机关对行政机关在法律、法规规定范围的行政行为进行干预,不要代替行政机关,行使行政权力,以保障行政机关依法有效地进行行政管理。从这段立法说明不难看出,我国的行政诉讼制度是深受平衡论的行政法理论影响的0。[1]十余年过去了,现在国家政治生活的各个方面已发生了深刻的变化,我们应当更加注重对公民权利的保护,因为行政权是以国家强制力和强大的人力、物力作后盾,是强大的,而公民权无论是个人还是组织其力量仍显弱小,不能与强大的行政权相抗衡,我国行政法中行政机关与相对方权利义务关系处于一种不平衡状态,因此,防止处于强势地位的行政权被滥用,加强司法权对行政权的监督,拓展行政司法裁制权,加大对公民权利的救济势所必然,本文试图对行政司法裁判及其拓展的相关问题作些探讨。

二、行政司法裁制权的基本内涵

行政司法裁制权又称行政司法审查权,是指法院有依照法律对行政机关或依法授权的组织和个人在实施行政管理过程中因行政行为与相对人引发的争议而予以受理、审理、裁决和执行的权利,行政司法裁判权是建立在行政诉讼制度的基础上的,共具体体现在以下几个方面:1、受理权。又称法院对行政争议的初始管辖权或主管权,它解决了行政机关的行政行为是否应当接受法院(司法机关)审查和监督问题,解决了行政相对人的权益受行政机关不法侵害而是否提供司法救济部题。因而,受理权的确立是确立行政诉讼制度的基本前提。2、审理权。是指法院对被提起诉讼的行政行为按照预定的程序和标准(行政行为是否合法及行政自由裁量行为是否正当)进行听证、审查的权利。它解决了法院行使司法裁判权的标准和方法问题。3、裁决权。是指法院通过审查,对行政行为的合法性和行政自由裁量行为的正当性作出评判和裁断,以决定是否维持,撤销或变更的权利。甚至包括法院责令行政机关重新作出行政行为或进行赔偿的权利。它回答的是行政行为的最终法律后果问题。4、执行权。是指法院对自己作出的生效的具有执行内容的行政裁决强制地付诸实现,以使受到损害的相对人的权利得到最终救济的权利。行政司法裁判权的另一个特殊表现形式还应包括法院有依照法律、法规规定,对行政机关依照其终局的行政决定申请法院执行时法院依正当职责对该行政决定主动审查并对这类正确的行政决定予以强制执行,以实现行政目的权利,这是一种非典型的也非严格程序的行政司法审查,但就其本质而言,不能不说它是一种较为特殊的司法审查(裁判)权。

三、行政司法裁判权制度的确立

1、国外行政司法裁判权制度的确立行政司法裁判权制度是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度,是国家通过司法机关对国家行政机关行使国家行政权力的活动进行审查,对违法行政活动通过司法活动予以纠正,并对由此给公民、法人和其他组织的权益造成的损害给予相应补救的法律制度。以法国、英国和美国等为代表的现代民主国家率先确立了这一制度。在这一制度的确立之初,他们有一个共同的特点就是,将这一制度建立在对国家权力的分工与抗衡理论基础上,并更多地受行政控权论的影响,旨在抗衡行政专横,以求给公民、法人等行政相对人的权益树立起一道保护屏障,使其免受不法行政行为的侵害,他们均以行政诉讼模式,即以审判式的程序解决行政争议,监督行政活动0。使当事人立于平等地位,实行公平对抗。最终达到维持行政法治和保护公民、组织的合法权益,达到稳定行政秩序,长治久安目的0。[2]但由于各国的宪法体制、历史文化及法律传统不同,具体行政司法审查权的机关、司法审查范围、司法审查的依据以及具体的补救方式也不完全相同(此处且不详述)。2、我国行政司法裁判权制度的确立在我国漫长的封建社会,历代统治者或是通过自封(如推翻旧朝,建立新朝的开国皇帝),世袭或是假借上天承命0君权神授0的欺骗手段来攫取国家权力,且往往集国家的立法、行政和司法权力一身实行大权独揽,由于他们的权力并非来自人民,不代表人民大众利益,自然不受人民监督,更由于没有制约这种权力的独立的第三力量(如独立的司法机关)的存在,他们的权力不受监督和制约,因而根本不可能有行政司法裁判权制度的建立。我国的行政司法裁判权制度的确立,最早是在辛亥革命以后的事情。一九一二年三月十一日,以孙中山为首的南京临时政府颁布了5临时约法6,该法第四十九条明文规定:法院依法律审判民事诉讼及刑事讼讼,但关于行政诉讼及其他特别诉讼,另以法律定之。0这是关于行政诉讼的第一次法律规定。但是,由于南京临时政府存在短暂,约法中所规定的和政诉讼不仅没有得以实现,甚至连具体的有关行政裁判权制度的行政诉讼法也没有制定出来。至一九一四年五月十八日,根据北洋军阀政府制定的约法,公布了5行政诉讼法6并相继设立了平政院,作为专门的行政诉讼审判机关,从而正式建立了行政诉讼制度。南京国民政府时期,实行立法、行政、司法、考试、监察五院制。司法院是中央行使司法权的最高机关并设行政法院受理行政案件,在此期间,曾颁布过5行政法院组织法6、5行政诉讼法6、5诉愿法6等。行政法院隶属司法院,与最高法院平列并主管全国的行政审判,概据5行政诉讼法6规定:公民因中央或地方机关之违法行政处分,认为损害其权利,经依诉愿法提起再诉愿而不服其决定。得向行政法院提起行政诉讼0。南京国民政府的行政诉讼,基本上抄自大陆法系,本质上是为当时的民族资产阶级服务,但它赋予司法机关对行政权力的监督,开了我国行政司法裁判权制度的先河,对逐步清除封建思想和专制制度的余毒,起过进步作用。新中国成立之初,在有临时宪法性质的5中国人民政治协商会议共同纲领6第十九条规定:人民和人民团体有权向人民监督机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务员的违法失职行为0。这无疑为确立新中国的司法裁判权制度奠定了法律基础。因此,一九四九年十二月二十日中央人民政府委员会批准的5最高人民法院试行组织条例6规定,在最高人民法院设立行政审判庭。遗憾的是,由于种种原因,这一规定并未得到切实执行,连相应的行政诉讼程序方面的规定也没有制定。时至一九八二年,刚颁布的5中华人民共和国民事诉讼法6第三条第二款规定:法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。0从此,建立和健全我国行政诉讼制度提上了法制建设的议事日程,各级法院逐步受理行政案件(主要是经济行政案件),后来,我国陆续颁布的一些法律和行政法规规定了行政诉讼内容,特别是一九八六年九月颁布的5中华人民共和国治安管理处罚条例6明确规定,公民对于公安机关及其工作人员的行政违法行为,可以向人民法院起诉。为了适应行政案件不断增多,行政审判工作专门性日益凸显的新形势,从一九八七年开始,各级法院开始积极而稳妥地设立行政审判庭这样一个专门审判机构,审判操作日益规范,审判专业队伍逐步形成,并呈现日益蓬勃的发展态势,至一九八九年四月四日,我国规定行政司法裁判权程序的5中华人民共和国行政诉讼法6顺利颁布,这一重大立法事件,标志着我国行政司法裁判权制度完善和成熟迈出了坚实的一步,从此,行政审判活动象刑事、民事活动一样,在全国极其稳健地开展起来,在厉行法治的进程中,发挥其独特作用。

四、我国行政司法裁判权的局限

体现行政司法裁判权的我国行政诉讼制度已走过了二十年的历程,从无至有,再到较为完善,其进步是无可否认的,但应当看到一是由于受平衡论0的行政法理论的影响。二是由于受我国行政本位和行政主导的政治体制的影响,三是由于受所谓的行政法不完备,法院的行政审判机构不健全,公民的民可以告官0有观念更新问题,有不习惯不适应问题,也有承受力的问题等陈旧观念的束缚等,我国的行政诉讼受案范围虽经最高人民法院的几次相应司法解释而有所扩大,法院受理的各类案件达50余种,几乎涉及行政管理的所有领域0,但与我国十年来社会政治生活发生的显著变化,人们的普遍期待和一些法治国家行政司法裁判权的发展程序相比,我国行政司法裁判权在立法上仍有很多空白,存在一定的局限性。首先,我国的行政司法裁判权只重视对公民人身和财产权的保护,而忽略了对公民政治权利的保护;其次,对行政相对人与行政机关普遍存在的因抽象行政行为引发的争议一直未能纳入司法审查范围,使这种大面积存在的侵犯相对人权益的情形难以寻求司法救济;第三,不少法律仍保留行政机关对其行为的终局权,违背了有多大的行政权就有多大的司法权去监督0和不能诉讼的法律不叫法律0的法治原理;第四,司法对行政自由裁量权的监督极为狭窄,仅限于行政处罚的司法变更,对大量存在的行政机关滥用自由裁量权的损害相对人权利的情形,司法机关显得爱莫能助;第五,司法机关对行政机关大量的裁决行为的监督力度显得底气不足,有隔鞭搔痒之感,因为对许多不当的裁决行为仅有撤销并责令其重新裁决之权,而无变更权;第六,在行政判决形式上过于窄小,不能准确反映行政审判的处理结果的具体对策和方式;第七,在对行政判决的强制执行的规定上可操作性不强,规范性和可用措施力度不够,难以彰显行政判决的威严;第八,在规范行政机关申请法院强制执行其行政决定程序等方面立法空白太多,导致实际操作过程中许多随意性等等。

五、我国行政司法裁判权应予拓展的现实背景

1、我国依法治国,建设社会主义法治国家方略的提出,为行政司法裁判权的拓展奠定了良好的政治背景。法律是人民选举的,反映人民意志(通过立法上升为国家意志)并代表人民利益的国家权力机关制定,由国家强制力保证实施的社会规范。所谓依法治国,就是指依照体现人民意志,反映社会发展规律的法律来治理国家,所谓法治国家,就是指国家的立法机关依法立法,政府依法行政,法院、检察院依法独立行使审判权、检察权、公民的行为依法进行,公民的权利受到法律的切实保护,国家机关的权力受到法律制约的国家。换言之,法治国家,就是包括立法机关、政府、司法机关、政党在内的任何机构、组织和个人都受法律的支配,都在法律范围内活动的国家。就行政司法裁判权的特殊职能作用而言,党的十五大提出的依法治国,建设社会主义法治国家的基本方略在客观上要求行政机关必须依法行政,司法机关应拓宽对行政权力的监督途径和加大力度。2、我国进一步加强国际人权交流与合作,加强国内人权保护新领域的形势发展要求拓宽行政司法裁判权,加强对政府行政权力的监督,以便为公民的政治权利、经济、社会与文化等权利提供更广泛更切实的司法保护。我国政府已分别于一九九七年十月和一九九八年十月签署加入的5经济、社会、文化权利国际公约6和5公民权利与政治权利国际公约6。对两公约相应承担的国际义务作了庄严承诺。其中5公民权利与政治权利国际公约6第二篇第二条第三款规定:(1)确保任何人所享本公约确认之权利或自由如遭受侵害,均获有效之救济,公务员执行职务所犯之侵权行为,亦不例外;(2)确保上项救济申请人之救济权利,由主管司法、行政或立法当局裁定,或由该国法律制度规定之其他主管当局裁定,并推广司法救济之机会0,该款的规定不仅为对行政行为的司法救济提供了国际法依据,而且力主推广这种司法救济。由此可见,我国依形势发展尽力拓展行政司法裁判权,是顺应国际人权保障潮流的需要。3、展行政司法裁判权,是弥补我国现行立法缺陷的内在要求。自5中华人民共和国民事诉讼法(试行)6颁布,我国正式确立行政司法裁判权制度,已走过了近二十年的历程,即便是迈出跨跃式一步的5中华人民共和国行政诉讼法6的颁布,也已有十多年的历史,十多年来,我国政治社会经济形势发生了翻天覆地的变化,十多年前的立法对如今的现实不可能也不应苛求它有一个准确的预测,因此,当初立法者的观念落伍和立法上的一些限制于今难免不合时宜,立法上的一些空白正为当今补充立法留下了余地,急需作一些弥补,因此,当今通过立法进一步拓展行政司法裁判权,无疑是一种立法完善,是社会主义法制发展的必然过程。4、从维护社会政治稳定,协调政府与公民间的矛盾,保证国家经济发展和长治久安的角度来看,进一步拓展行政司法裁判权,其价值不可低估。(1)十多年来,随着我国行政诉讼法律制度的贯彻实施,我国各级人民法院受理了大量的行政案件,如从一九八三年到一九八九年共受理一审行政案件18726件,而从一九八九年到一九九八年共受理一审行政案件460308件,同期受理的非诉行政执行案件1369054件。上述案件或是维持,或是撤销,或是变更,或是责令履行法守职责或是执行,通过司法裁判权的运用,解决了大量的行政争议,及时化解了矛盾,为行政机关和公民、组织等行政相对人提供了法律价值导向,进而为他们提供了行为导向,从正面佐证了司法裁判权的存在对社会稳定的巨大价值。(2)这些年来,随着我国的社会主义市场经济建设,政府调控社会的手段也正发生变化,行政机关一些正当的或非正当的权力的行使正引发大量的新的行政争议。由于现有立法的缺陷,有些行政争议不能通过司法手段得到审查和裁断,也就是说,作为行政法律关系两端行使行政权力的行政机关和行使公民权利的公民和组织权利冲突,由于没能引入处于居间地位的第三者)))司法机关,使得这种冲突难能通过一种有效途径得到缓解。以至不断引发公民申诉和上访事件,甚至个别地方引发群体性的骚乱,有的通过说服、劝解的途径息诉,有的通过政府自纠或让步的方式达到息事宁人,有的通过压制手段迫使权利侵犯的公民一方息怨,但这些非规范,非正当手段和措施并非长久之策,并不能从根本上理顺公民的情绪,化解群众的积怨,往往治标不治本,为社会稳定留下隐患,如果进一步完善立法,拓展行政裁判权的领域,在增强公民法律意识和法制观念的前提下,从司法审查的法律途径,发挥法院作为社会矛盾的调节器0的特有功能,将可使上述问题能相对有效地得到解决(如果法院能做到司法公正的话)。5、公民民主权利意识的增强,将使他们更加注重自己权利的保护,并因而促使他们更多寄希望司法机关)这一最后的权利保护屏障给他们提供可靠的保护,从另一方面看,行政机关要有效地推行其权力)以达到维护公共权力,而不受来自任何公民和组织的非法阻挠,亦将愈来愈看重借助司法机关的作用,因为维护依法行政是行政司法裁判权的重要职能,因此,进一步拓展行政司法裁判权,将无疑为满足两者的正当要求提供条件和机会。

六、行政司法裁判权的拓展途径

如前所述,由于观念的落伍,理论的偏狭以致立法的滞后,导致我国行政司法裁判权的许多局限,要克服这些局限,除了要转变观念,提升理论,完善立法外,别无他途,依笔者之见,行政司法裁判权要从以下几方面加以拓展:1、拓展受理权。即要进一步拓宽对行政权的司法审查范围。通俗一点讲,就是要尽可能扩大行政诉讼受案范围。笔者认为,基于凡地政权力必受监督,凡公民和组织的正当权利不受非法行政行为干预的人所其知的道理。法律应确立这样一个原则:除行政立法行为之外的一切已经或可能影响公民、组织权利的行为均应在行政相对人告诉的前提下,毫无另外地接受司法审查和裁断。基于这种认认,受理权应从以下途径加以拓展:(1)涉及公民的政治权利的行政争议应纳入司法审查范围根据5中华人民共和国宪法6的规定,我国公民的政治权利至少包括¹选举权和被选举权。º言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利。»宗教信仰自由权利。¼对国家机关及其工作人员的批评,建议权和他们的违法失职行为的申诉,控告和检举权。根据5中华人民共和国刑法6第五十四条之规定,公民的政治权利还包括担任国家机关职务的权利和担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利,宪法规定的权利是公民最基本的政治权利也是受5公民权利和政治权利国际公约6保护的权利、任何机关不得非法限制和剥夺而没有得到司法救济和保护的机会,那么公民宪法权利又如何能得到保障呢?至于刑法规定两项政治权利,虽非公民的基本权利,只对公民因触犯刑律时依法被剥夺,如果行政机关对之非依正当程序和正当理由任意地、无端地加以剥夺而又不受司法审查,那这种擅自扩张的行政权力与公民正当权利的冲突又如何能得到有效的缓解呢?论及此,笔者以为,我国民事诉讼法特别程序规定的选民名单案件的处理应当从民事诉讼中分离出来,纳入行政诉讼范围,并且除选民名单之外的涉及类似公民选举权和被选举权的争议均应纳入行政诉讼范围,因为从本质上讲,负责选举事务的选举委员会应是具有相应职能的行政组织,而公民与选兴委员会的这种争议亦应看作是行政争议。笔者上述关于政治权利引发的行政争议将突破我国行政诉讼法长久以来确立仅限公民人身和财产权一类争议的界定,但这种扩大对于监督行政权力,保护公民权利是必要的,并具有划时代意义,是需要借助立法勇气来实现的。(2)涉及抽象行政的行政争议应纳入司法审查范围5行政诉讼法6第十二条将行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为排除在怀法审查之外,笔者认为,立法上的这种限制如今看来不具有其合理性。行政法理论一般认为,除行政立法行为外,行政机关的行为只有制定普遍性行政措施(抽象行政行为)和作出具体行政行为两种,它是行使行政权力的两条基本途径,所谓普遍性行政措施,是指不享有行政立法权的国家行政机关,根据国家法律、法规以及行政规间的规定或者依据自身的法定职责权,为了行政的目的,结合本地区、本部门的实际情况,对不特定的事项作出的一般性规定,其表现形式通常是行政决定或行政命令,让这种行政行为接受司法审查,至少有以下理由:首先,这种抽象行政行为,也是行政权力的体现,而按照法治的要求,不应有不受监督的行政权力;其次,这种抽象行政行为制定虽然可能有法律、法规或行政规章的依据或行为主体的某种法定职责,但由于它多半是自主性0作出的,且结合0本地区、本部门的实际情况,它难免蕴含行为主体的某种主观意志色彩,难免有行政权力的自我扩张,从而偏离法律正当目的,威胁相对人的利益,因而,在通过具体行政行为实施之前加以必要的怀法审查(当然是告诉才处理),通过这种过滤法0作净化处理,从而可以防止消极的行政后果的产生;第三,抽象行政行为虽然说是对不特定的人和不特定的事,但细加分析不难发现,他针对的的确不是某个具体的人和某件具体的事,但它实实在在又是针对某一群人和某一类事,也是特定化了的。正因为它针对的是特定化了的一群人和一类事,因此,这种行政行为的正当与否将牵连到一群人的利益,其影响尤其为烈。第四,这种抽象行政行为由于有反复适用性的特点,故它的具体贯彻实施尤其谨慎,通过司法审查将能促使其慎重出台,更能兴利除弊;第五,抽象行政行为在普遍实施前就通过司法审查来明确其实施的价值,将能降低某些不当抽象行政行为实施后对相对人权利造成损害所引发的行政成本。试想,如果抽象行政行为不当实施,从而引发一个又一个的行政争议,将不但使行政机关陷入持久的诉讼,而且可能因面临一个又一个的行政侵权赔偿,或是花更大的精力消除后果,合法的正当的行政行为由于得到了司法的支持而能更有效地得到推行。(3)任何行政权力都不应保留其终局权5行政诉讼法6第十二条第(四)项规定,法律规定的行政机关的某些最终裁决行为不受司法审查。据粗略查考,行政机关享有最终裁决权的法律规定有:¹5中华人民共和国商标半6规定,申请注册商标,商标评审委员会有权作出终局决定;º5中华人民共和国专利法6规定,专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求所作出的决定为终局决定,»5中华人民共和国共和国外国人入境出境管理法6规定,受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人,对处罚不服的,如果选择对上一级公安机关提出申诉的,那么,上一级公安机关作出的裁决是终局决定,不得再向法院起诉等等。当初在阐述立法理由时似乎有这样的说法,商标和专利的审查有很强的专业性和技术性,法院难以担当这种审任,又说关于外国人入出境的这样规定是为了提高行政效率。现在看来,前者说法差强人意,因年来法院专业审判力量已今非昔比,面以提高效率为由排除司法终局权更是舍本求末,更何况,有句名言说得好,任何人和团体不能成为自己当事者的法官0。废除行政终局权,代之以司法终局权,将更能体现法律的公允。2、拓展审查权。审查权的拓展是关于司法所审查标准的拓展问题,就国内外的司法审查制度来看,对行政行为实行合法性审查是普遍遵循的原则。但有时,对行政行为实行必要的合理性审查,是监督的行政、保护相对人正当权益的重要手段。我国行政诉讼仅确立了对显失公正的行政处罚行为法院可通过审查判定其非合理性而予以变更,但涉及行政自由裁量权更多领域都排除了司法监督,如乱收费、滥用行政强制措施,出于徇私舞弊、贪赃枉法和行政报复等非正当动机的处罚和裁决等一类具体行政行为,对法律、法规和行政规章有较大幅度和有多种选择的行政处罚权的任意顶格处理。如果抽象行政行为象笔者期望的那样纳入司法审查范围,那么对其正当与合理性的审查应当结合合法性审查一并进行。3、拓展裁决权。根据5行政诉讼法6第五十四条之规定,法院对行政争议的裁决方式有四种:维持、撤销、责令行政机关履行职责和变更行政处罚,根据多年来的行政审判实践,法院对行政争议的裁决应当从以下方面予以拓展:(1)作出撤销或部分撤销行政行为,如判决责令被告重新作出行政行为,应明确行政机关重新作出行政行为的时限,以防止行政机关久拖不为,以消极态度对抗行政判决,既损害司法权力的威严,又使被撤销的行政行为所牵涉的相对人的权利处于不确定状态,并损害行政秩序。(2)扩大司法变更权范围,除现有的行政处罚显失公正的可以怀法变更外。更主要的应增加对行政裁决的司法变更权。因为按现行的规定,一旦这些行政裁决不当,法院仅有撤销并责令其重裁决的权利,根据现行的许多行政法规定,行政裁决一般是指行政机关根据法律授权,以第三者的身份,依照一定的程序,裁判平等主体的行政相对人之间与行政管理相关的民一、经济纠纷的行政行为,主要包括损害赔偿、权属争议和侵权纠纷等的裁决,笔者之所以主张法院应对这类行政裁决享有变更权,主要有以下几点理由:¹行政裁决所涉及的相对人之间的这种法律关系原本就是平等主体之间的民事权利义务关系,法院对不当的行政裁决以居间者的地位依法作出变更只是份演了应有角色;º行政审判是对行政行为的事后救济,是一种法律监督,其性质上是在行政机关充分行使职责后一种补救,是纠正错误的行政裁决,不应看作是司法权对行政权的逾越,因为既然行政机关没有珍惜依法裁决的机会,就应当让司法机关来行使;»从讲究诉讼效益的角度看,当行政裁错误时,法院只能判决撤销并责令其重新处理,一方面,行政裁决的对象都与群众的生产、生活紧密相关。因诉讼不及时而促使矛盾加深,将会影响相对人的生产和生活而不利于社会稳定,另一方面,行政机关重新裁决后,如不合乎相对人的意愿或法律的规定,极易引起新的诉讼,这种重复诉讼将导致人力,物力和财力的浪费;再者,由于行政机关先行败诉而重新裁决时可能会有某种情绪化的处理,相对人亦将对行政机关重新裁决行为不信任,这种重新裁决过程将可能更趋复杂化,因此,由法院直接变更易使这种行政争议能及时、有效地解决。(3)增设确认判决。所谓确认判决是指行政审判中法院通过对具体行政行为的审查,确认相对人与行政机关之间存在或不存在某种行政法律关系,如涉及到行政侵权赔偿纠纷中,在作出赔偿的行政判决前,就必然涉及到对该行政行为是否违法予以确认。又如:对行政机关不作为引起的行政争议,法院对这种不作为是否违法就得予以确认等等。应增设驳回诉讼请求判决。驳回诉讼请求的判决,是指人民法院对案件进行审理后,对原告的实体诉讼请求不予满足的判决,这种判决通常适用于以下三种情况:¹原告超过诉讼期限起诉;º原告要求行政机关履行法定职责,行政机关的不履行正确、合法,原告的请求不成立;»原告提起附地政赔偿诉讼,而其赔偿请求不能成立。4、拓展执行权。执行是行政诉讼的归宿,对生效行政判决执行应在现有基础上增加强制执行方法和力度,应加大执行罚的力度,对行政机关或相对人拒不履行生效行政判决的,如果执行标的是财产和金钱的,按其金额及拖延日期日处较大比较的罚款;如果执行标的是行为的,应在现有规定日处五十至一百元罚款的基础上提高处罚金额。应明确行政判决强制执行措施亦应包括冻结、查封、扣押和变卖、拍卖等措施,对行政机关拒不履行负有领导责任和直接责任人员赋予法院有采取训诫、拘留等一类司法强制措施,对相对人拒不执行的,应增设代执行的规定。此外,对行政司法裁判权的拓展,还应包括对行政机关申请法院强制执行已生效行政决定规定严格而详尽的审查和执行程序等,以协调好行政权与司法权,规范这类案件执行司法操作,最大限度地防止对相对人正当权益的侵犯。

行政裁判范文篇3

人民法院的行政裁判文书，是具有法律效力的法律文件，它关系到国家法律、法规的具体实施，关系到当事人的诉讼权利与合法权益的保护，也关系到人民法院实事求是、依法办案、秉公执法、刚正不阿的形象。它不仅记录了审判权的运用，更重要的是表明权力运用的公正。是诉讼价值的最终体现。但在审判实践中，大量的行政裁判文书不援引法律条文，仅仅叙述案件事实，然后根据“诉讼法”进行裁判。这样的裁判文书让当事人看不到裁判结果的由来，对裁判结果不信服，从而对法院裁判的公正性表示怀疑。这是职权主义审判模式的产物。根据“公开、公正、公平原则”和WTO的“法律透明度原则”，我们应该在裁判文书中援引法律、法规和规章原文，阐明裁判结果的由来，让当事人明白赢在哪里、输在何处，对裁判结果心服口服，从而减少上诉、申诉，减轻讼累。最高人民法院院长肖扬曾指出：“要做到裁判文书无懈可击，使裁判文书成为向社会公众展示法院文明、公正司法形象的载体，真正具有司法权威。”

1、从法理角度看。审判实际上是一个归责的过程，即由国家审判机关依法对行为人的法律责任进行判断和确认。归责是一个复杂的过程，责任是归责的结果，但归责并不必然导致责任的产生。因为“归责”有一个重要原则，即责任法定原则——责任作为一种否定的法律后果，应当由法律规范预先约定，包括在法律规范的逻辑结构之中，当出现了违法行为或法定事由的时候，按照预先约定的责任性质、责任范围、责任方式追究行为人的责任。因而承担法律责任的最终依据是法律、法规、规章和司法解释。审判作为一个归责的过程，裁判结果的得出，法律责任的承担，是适用上述依据的结果，因而裁判文书作为法的适用结果的文书，必须援引。

2、从行政审判的特点看。行政审判是对具体行政行为的合法性进行审查。国家基于保护行政相对人的合法权益，确保行政管理的合法性和有效性，将具体行政行为纳入审判权的监督和审查范围之内。但这是一种有限的审查，仅是对具体行政行为的合法性进行审查，即对具体行政行为的事实、程序、适用法律法规和是否具有作出具体行政行为的管理权进行审查。而行政机关在事实、程序和适用法律上是否合法，是否有管理权，必须以法律、法规和规章为基础，因而裁判文书中必须将适用的法律、法规、规章和司法解释予以援引，从而做到“证据清、道理明、判决公和人心服。”

3、从法律、法规、规章和司法解释的广泛性看。由于行政管理领域的广泛性，行政法律、法规和规章大量存在。据统计，仅2002年至2003年上半年，报送国务院法制办备案登记的各地、各部门制订的法规规章就达2440余件。当事人无法一一读遍，因而如果不引用法律法规和规章的原文，那么很容易让当事人摸不清审判结果的由来，从而输了官司的、赢了官司的都糊涂。而且我国行政审判所适用的一般性法律规范有《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等。这些法律条文具有针对性，审理具体行政管理领域的案件，我们适用这些专门的法律条文，如果援引，则能清楚的阐明裁判结果的由来。

4、从诉讼的性质看。诉讼的性质总是要求一方胜诉，另一方败诉，所以法官的裁判总是会不利于一方而有利于另一方，法律无法以一种完美无缺的公平方法适用于一切情况。因而为了法院公正裁判的结果能够得到当事人的认同，更好的树立法院、法官形象，我们应当将行政裁判文书中用于支撑判决结果的法律条文，全部展示给当事人，不论认定事实、认定证据，还是确认行政机关具体行政行为是否符合法定程序、有无管理职权。从而起到审结一案、教育一片的作用，使审判的社会效果、法律效果有机统一。

二、事实部分应详叙主要事实。

行政裁判文书的理由部分是行政裁判文书的重心，当事人是否理解法院的裁判，关键在于这里。因而裁判的理由部分必须写好。事实部分是理由这个重心的铺垫，只有先写好事实部分，理由部分才能精彩。

1、维持判决，包括（1）证据确凿，（2）适用法律法规正确，（3）符合法定程序，三种情况。应当写明：“被诉具体行政行为确认的事实均有相应的证据证明；各项证据均真实可靠，并且合法；各项证据对待证事实有证明力，并与待证事实之间具有关联性；各项证据相互协调一致；对整个案件的事实构成完整的证明，并能经受住反证的反驳；被诉具体行政行为所依据的事实，必须满足法律预先设定的事实要件。具体行政行为所基于的事实的性质的认定正确；对相应的事实选择适用的法律、法规及具体规范正确，其法律依据与更高层次的法律文件不相抵触。根据相应事实所具有的情节，全面适用法律、法规。符合法定方式、符合法定形式、符合法定手续、符合法定步骤、符合法定时限”等事实。

2、撤销判决，（1）、主要证据不足的，应当写明具体行政行为缺乏根据的事实；（2）、适用法律法规错误的，要写明“应当适用甲法却适用了乙法，应当适用甲法的某些条款，却适用了甲法的其他条款；应当同时适用两个以上的法律法规，仅适用了一个法律法规，应当同时适用法律法规的两个以上条款，仅适用了一个条款；适用了尚未生效的、已经失效的或者无效的法律法规；应当适用特别法，却适用了普通法”等事实。（3）、违反法定程序的，应当写明违反了法律法规规定的“方式、形式、手续、步骤、时限”等事实。（4）、超越职权的，应写明“甲行政机关行使了应当由乙行政机关行使的职权；下级行政机关行使了应当由上级行政机关行使的职权；内部行政机关行使了应当由外部行政机关行使的职权；行政机关超出其行政辖区行使职权”等事实。（5）、滥用职权的，应当写明“主观动机不良，明知违法，却基于个人利益、单位利益，假公济私或者以权谋私，作出极不合理的具体行政行为；不考虑应当考虑的因素；考虑了不应当考虑的因素”等事实。

3、限期履行判决，应写明“符合法定条件，向被告申请颁发许可证，被告拒绝颁发或不予答复的；被告没有依法发给抚恤金的；申请被告履行保护人身权、财产权的法定职责，被告拒绝履行或不予答复”等事实。

4、变更判决，应主要写明“畸轻畸重、同样情况不同样对待或不同情况同样对待、反复无常”等事实。

5、确认判决，确认判决除能够作为当事人提起行政赔偿的根据外，还用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在或者将来的事实是否具有效力，某种行政法律关系是否存在、是否合法，关系双方当事人在此种关系中有什么权利、义务等法律问题。因而应当写明“被告改变具体行政行为，原告不撤诉，经人民法院审查原具体行政行为违法；被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者判决驳回诉讼请求的；被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失”等事实。

行政裁定书包括以下几种裁定：1、起诉不予受理；2、驳回起诉；3、诉讼期间停止具体行政行为的执行，或者驳回停止执行的申请；4、财产保全和先行给付；5、准许或者不准许撤诉；6、中止或者终结诉讼；7、补正判决书中的笔误；8、中止或者终结执行；9、其他事项的裁定。正文部分要写清所依据的法律条款，要写清裁定所依据的主要事实。

三、理由部分应首先援引所适用的法律、法规和规章，然后简洁概括主要事实，形成三段论推理。

1、关于三段论推理

推理是从已知判断，推出新判断的思维形式，由两个部分组成的，即前提和结论。前提是已知的判断，是整个推理的出发点，通常叫做推理的根据或理由。结论是推出的新判断，是推理的结果。

三段论是间接推理。它是由一般到特殊的推理，即根据一般性知识，推出关于特殊性的知识。它的结论寓于前提之中，只要前提真实，结论必然真实，是一种必然性的推理。

三段论由三个直言判断组成，所以称之为“三段论”。前两个直言判断是前提，最后一个判断是结论。在两个前提中有一个共同的概念，它把两个前提中另外两个概念联结起来，是借助一个共同的概念推出结论的推理形式。

法庭审判就是三段论推理的运用。我国审判工作的基本原则是“以事实为根据，以法律为准绳。”这个原则大体上规定了审判工作的三段论推理过程。这里的“法律”相当于大前提中的一般原则，“事实”相当于小前提中的特殊情况，就是已经查证落实的具体案情。整个审判工作集中到一点，就是把一般的法律规定和具体的案件事实联结起来，从而得出相应的审判结论。

例1、如“某公民诉镇政府土地处理决定案”。由于镇政府提供的证据，均不符合法律规定，因而主要证据不足，具体行政行为被法院撤销。

法院判决的理由部分是这样写的：本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条（九）项规定，不具有合法性和真实性的证据材料不能作为定案依据。被告提供的2002年10月对两家住宅用地进行测量制作的绘图，没有相关人员的签名和盖章；且对两家住宅用地的测量不准确。此份证据不具有合法性和真实性，因而不具有证据效力。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条（六）项规定：经一方当事人或他人改动，对方当事人不予认可的证据材料，不能单独作为定案依据。被告提供的1998年10月测量填报的“土地登记申请书”，申报面积被改动，且原告对此提出异议。因而此份证据在上一份证据不具有证据效力的情况下，不能单独作为定案依据，也没有证据效力。综上，被告所提供的两份证据，均不具有证据效力，而被告镇政府正是以这两份证据为依据，作出的土地处理决定，显然被告具体行政行为主要证据不足，应予撤销。

这个判决的理由部分，连用了两个三段论推理，分别都是由“司法解释”和简洁的事实构成的。由于裁判文书应援引司法解释，《行政诉讼法》已有规定，所以本文没有赘述。

例2、某公民诉房产管理局房屋行政登记案。因被告适用法律法规错误，具体行政行为被撤销。

法院判决的理由部分是这样写的：《城市私有房屋管理条例》第九条规定：买卖城市私有房屋，卖方须持房屋所有权证和身份证明，买方须持购买房屋证明信和身份证明，到房屋所在地的房管机关办理手续。任何单位和个人不得私买私卖城市私有房屋。现买方（第三人）、卖方（原告）没有到被告处办理房屋产权转移手续，仅买方前妻一人，持伪造的房屋买卖契约和买方、卖方身份证复印件前去办理，被告即将买方、卖方的房屋所有权转移，颁发了产权人为买方的房屋所有权证书。被告具体行政行为适用法律法规错误，应予撤销。

这两个判决的理由部分，以援引的法律法规为大前提，以简洁概括的主要事实为小前提，形成三段论推理，非常自然推导出撤销被告具体行政行为的结论。判决结果，另当事人心服口服。

四、行政裁判文书中不应违反的形式逻辑的基本规律。

形式逻辑是研究思维的形式结构及其规律的科学。各种思维形式的具体规则是不相同的，但是它们都有着共同的规律，这就是形式逻辑的基本规律。形式逻辑的基本规律是指“同一律、矛盾律、排中律和充足理由律”。这些逻辑规律贯穿在形式逻辑的各种思维形式之中，从始至终它们都在发生作用。

1、同一律：关于任一对象的思想的外延和内涵，在对该对象进行论断的过程中，应当严格确定和始终不变。同一律要求我们在论证过程中应保持概念自身的同一。在裁判文书中，避免出现混淆概念、偷换概念、偷换论题、转移论点等问题。

2、矛盾律：在对任何一个特定对象的论断过程中，不能对其同一方面既肯定什么后否定什么，否则，这两个判断不能同真，其中必有一假。裁判文书中不能出现自相矛盾的说法，如果出现互相矛盾的材料，说明案件事实不清。

3、排中律：对同一对象作出两个具有矛盾关系的不能同假，其中必有一真，即排除第三种可能。排中律只适用于矛盾判断。表现在裁判文书中，就是司法人员必须有法必依，执法必严。判决用语不能含糊其辞，模棱两可。

4、充足理由律：在思维过程中，任何一个被确定为真的论断，必须有充足的理由。论断的充足理由要求，不仅内容必须是真实的，而且还必须同论断之间有正确的逻辑联系，即从这些理由能够合乎逻辑的推出该论断。国家的法律法规可以充当充足理由的真判断。体现在判决书中，要求判决书必须证据充分。

参考资料：

1、《行政法与行政诉讼法》

2、《行政裁判文书改革与实例评析》

2001年5月人民法院出版社

3、《法律逻辑学》

2004年2月群众出版社

行政裁判范文篇4

一、英国行政裁判制度的传统

英国行政裁判所制度是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。它设立的初衷是为减轻公民的行政争议解决成本，作为英国普通法院的“替代性纠纷解决机制”而产生的。最早的裁判所出现在十七世纪，十八、十九世纪也陆续成立了许多，但此时的行政裁判机构，更多的像行政机关的内设机构，“那时它们的工作主要依据政策而非法律，所以它们的权力在许多方面是行政而不是司法性质的”。[2]行政裁判所发展的黄金时期是第二次世界大战后，英国在福利国家口号下全面推行社会安全计划，舆论界对普通法院的保守倾向持批评态度，政府执行社会立法所发生的争端尽量不由普通法院管辖，在这种情况下，成立了大量的行政裁判所，出现所谓行政裁判所热。[3]到了20世纪50年代，英国行政裁判所的数量已经逾千。正如CarletonAllen所言：“在我们目前的社会和行政管理领域中，没有比各种类型的行政裁判所的激增再为显著的事件了”。[4]针对这种裁判所成立比较紊乱的情况，1955年议会任命了以奥里弗•弗兰克斯（Oliver?Franks）为首的“弗兰克斯委员会”，对裁判所制度进行专门调查研究，该委员会于1957年的报告提出了改革裁判所的一系列建议，其中的许多政策建议和制度设计为后来《1958年裁判所和调查法》（TheTribunalandInquiriesAct）所吸收，此后裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。它们就此逐步成为英格兰和威尔士司法体系的实质性的一部分。目前在英格兰和威尔士有70种不同的行政裁判所，各自根据其章程设有各种机构。它们每年要处理的案件将近一百万例，有大约3500人从事该业。[5]英国裁判所的发展过程中，形成了以下几个明显的特色，从这些特色中，我们基本上可以窥探英国行政裁判制度的概貌。

1、地位的模糊性。行政裁判所究竟是司法机关还是行政机关，在英国行政学界与法学界存在着巨大的争议。从行政裁判所的产生来看，行政裁判所是作为某些行政运作活动的组成部分，根据议会的法案而设立的处理相关事务的机构，大多数行政裁判所由相关的行政机关对其提供支持，由行政机关向裁判所提供经费与人员工资，提供工作场所，提供网络支持，并负责一些裁判所成员的任命工作，[6]因而有学者倾向于认为裁判所制度具有行政性质，是政府机器的组成部分，是政府治理网络的一环；有的学者倾向于将裁判所视为具有补充性质的用以解决纠纷的组织网络，是一种具有司法化特征的救济机制。如同弗兰克斯委员会报告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部门的附属物……我们认为，更为妥帖的是，将裁判所视为议会规定的一种裁决机制，而非行政机制的一部。”英国著名的行政法学家韦德也认为“裁判所必须在查明事实的基础上公正地实施法律规则，而不是执行行政政策，大部分裁判所所做的裁决实际上是司法性质而不是行政性质的。这类裁判所实质上具有和法院同样的职能，”“裁判所应以某种方式成为普通司法机器的组成部分。”[7]尽管“要说清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事?”，[8]但裁判所的地位是相对独立的。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命，裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系，对于任何特定案件的判决，裁判所决不服从行政干预，裁判所可以超脱于政治影响之外独立作出裁决。

2、设置的随意性。英国的行政裁判所的设立毫无计划，往往是每有一次新的立法就创设一个相应的新的行政裁判所，每个裁判所都是针对某种专门立法的需要而设立，即每有一些新的社会福利计划和规章通过，就为此新设一些特别的裁判所而不是对现有的进行改组，如此导致了裁判所无规范地混乱发展，种类繁多，数目庞大。这种“一法一所”的创设模式，使得英国的裁判所体系分散，各个裁判所都有自己的网络系统、内部程序与服务标准，裁判程序与裁判方式非常多样化，缺乏系统性和一致性。有些裁判所相互之间分工极细，经常发生受案冲突，如1946年设立的租金裁判所受理没有家具的出租房的争端，而1965年通过租金法时又设立一个租金评议委员会，受理有家具的租金争端，以致导致有家具房租的争端与没有家具的房租争端由两个不同的裁判所管辖。面对如此多的行政裁判所，每当一个争端发生时，往往只有专家才能了解按什么程序到哪个裁判所去申诉。另一方面，由于英国裁判所“像蘑菇一样地发展”，[9]但并不是所有裁判所都运作良好，据英国裁判所委员会的年度报告显示，仅有20个裁判所每年受理的案件超过500件，相当一部分裁判所处于闲置状态，造成了巨大的资源浪费。

3、组成人员的专业性。裁判所是独立的，对于任何案件的裁决，裁判所都绝不服从行政干预。要实现这种独立，问题的关键就在于裁判所应当由独立的成员而不是公务员组成。为确保这种独立性，裁判所的主席和成员须在政府部门之外的事先预定的人员名单中选定，名单中的人大都能代表各方面的利益，或者是各方面的专家，行政裁判所委员会对在它监督下的各裁判所成员的任命和名单的编制可以提出一般性意见，供有关的部参考，但不能具体制定指导成员。[10]由于裁判所业务性质的不同，各种裁判所的人员组成与任命有很大差别，经常采取的一种形式是所谓均衡裁判所，由一名独立的主席和两名成员组成，主席是枢密院任命的懂法律的人士，两名成员应当从行政部门以外的，作为特定利益代表的愿意从事该项工作的人员名单中挑选。成员的任命一般有三种途径：包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。[11]部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长、有时间精力及经验学识从事该工作，中产阶层的人，更有可能获得任命。裁判所的成员还必须是某一方面的专家。举例来说，学校事务裁判所的独立性也取决于它的人员组成上有一个详尽的裁判员名单：裁判所的主席从枢密院提出的名单中选任，成员由枢密院提出的名单中产生。前者是熟谙法律的专家，后者是富有教育经验的人士。

4、程序的非确定性。英国的行政裁判所没有统一的程序规则，各个裁判所都按照大臣的命令实行自己的一套规则。固然，行政裁判所脱胎于行政机关，它为了追求行政效率，不必完全像普通法院那样严格按照程序进行案件审判，以期通过程序正义来获得实体公正，但裁判所对行政管理效率的追求，强调审理程序的非正式气氛，可能导致另一个弊端，即程序的不确定性。与英国的司法程序相较而言，行政裁判制度的不确定性表现在以下几个方面。一是行政裁判所不受法院证据规则的束缚。裁判所可以接受传闻证据，裁判所成员也可以依赖自己的经验和学识来进行判断而不限于听证会上提交的事实。二是不遵循先例原则。判例法是英国重要的法律渊源，普通法院在审理过程中要受到遵循先例原则的限制。在这一点裁判所与法院有着根本的不同，行政裁判所在审理行政纠纷的过程中完全不受先例的制约。裁判所的职责是要做出在当时情况下的正确的裁决，而不是去盲目地遵从其先前的判例。另外，这种不确定性还表现在对裁判所判决的救济上，对于裁判所的裁决，相对人并没有固有的申诉权利。申诉权利是否存在，要取决于针对特定类别裁判所的立法中，是否规定了申诉权利。对于申诉没有规定一个一致的申诉格式，有时法律问题可以申诉，有时事实问题可以申诉，有时法律问题与事实问题都可以申诉。受理申诉的机关可以是另一裁判所、也可以是部长与法院。

二、英国行政裁判制度变革的时代背景

从以上我们对英国行政裁判制度的分析可知，这种独立于司法权力之外的审判体制与欧洲大陆传统的洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家的三权分立思想是格格不入的，随着欧洲一体化进程的加速，这种独立于普通法院之外的审判体制被欧盟许多成员国家所抛弃；同时，随着工党上台以后，在英国推行一系列的宪政改革，英国议会与政府的关系发生了根本性变化，英国重构行政司法体制成为了一种必然。具体而言，这场行政司法体制体制改革的背景可以从以下两个方面来分析。

1、欧盟一体化的压力

欧洲一体化运动源自二战以后，其最初目的是为了防止欧洲国家中发生战争。欧盟的形成，可以说是欧洲经济一体化产生的一种“溢出”效应。欧洲一体化的结果之一就是民族国家的决策角色和地位发生了变化，民族国家不再是国家的决策者，决策方面的国家主权观念在渐渐淡化。[12]在这种经济、政治趋同化的背景下，使得英国在加入欧共体以后，随着一系列条约的签订和相关法律的通过，其浓厚的普通法传统不得不向在欧共体中居于主导地位的大陆法系靠拢。而英国立法机关与最高法院溶为一体的权力构架模式与欧洲大陆是格格不入的，因而改革英国的司法体系成为英国必须面对的一个课题。尤其是《欧洲人权公约》在英国实施以后，英国司法体制的改革成为了一种必然。《欧洲人权公约》是二战以后西欧国家为维护作为欧洲国家共同遗产的理想和原则，促进经济和社会进步，在其国家间的组织———欧洲委员会的主持下于1950年签署的。尽管英国是公约的签署国之一，但由于根据英国议会主权原则的要求，内阁首相代表英国签订的条约不能改变英国的国内法，条约不是自我执行的，为了使公约权利在英国法院的实施，公约条款必须具体体现在议会的某个法案中。因而在上个世纪欧洲人权公约对英国的司法体制的影响是非常有限的。但1998年的英国人权法案在2000年10月通过以后，英国的司法体制受到了严重的挑战，英国行政裁判制度的改革也提上日程。根据英国《人权法案》，欧洲人权公约中的特定条款和规约，即“公约权利”将作为原则渗透于英国法律。而依据人权公约第6条的规定，任何裁决“公民权利与义务”的公共机构都必须是独立与公正的，而英国上议院的司法权与行政裁判所制度的独立性在确保“独立审判”上至少在形式上是值得怀疑的，因而改革行政裁判制度，使“裁判所像普通法院一样，在案件的受理与审判上不受政府的干涉与影响”成为行政裁判所改革的一个方向。

2、执政党的宪政改革

自上世纪90年代以来，英国开展了一场规模宏大的宪政改革，尤其是1997年工党上台执政后，一直致力于“使英国的政治体制更民主、更具代表性，努力实现权力机构的现代化、民主化”的宪政改革，颁布了一系列的宪政改革措施，如1998年的《人权法案》、2004年的《宪法改革方案》、2005年的《宪政改革法》。宪政改革的重点是加强英国司法机关的司法独立权，而改革的对象首当其冲就是英国上议院的司法终审权。

英国不是典型的“三权分立”模式，政府的行政权是从议会的立法权中剥离出来的，英国的大法官是三种权力的复合体，即大法官既是内阁大臣、上议院议长，也是法官领袖。在这种复合的权力体系中，上议院的司法权一直是人们争论的焦点，对于上议院的司法权的存废的争议不仅由来已久，并且一直就是保守与革新势力实力消长的晴雨表。英国工党上台后，布莱尔政府立志于“将立法、行政和司法三权之间的关系奠基于现代根基，要实施一场反映民众对司法体制的独立性和透明度的期待的改革，”在2004推出了《宪法性改革法案》。该法案尽管一波三折，但2005年3月21日，英国最终通过了《宪政改革法》。该法案重申的司法独立原则适用于该法附表所列举的所有裁判所。根据该法案，英国终止了上议院的司法权，将权力移交给新成立的最高法院。英国《宪政改革法》的通过，从某种意义上讲，也是英国从司法体制上全面对接《欧洲宪法条约草案》的一种制度安排。依据2003年6月，欧盟颁布了《欧洲宪法条约草案》，根据该草案第Ⅱ－47条之规定：“公民有获得有效救济与公平审判的权利．．．．．．每个人均拥有由一个此前根据法律建立之独立而不偏不倚的法庭在合理的时间内进行公平而公开的审讯的权利。”可以设想，对于一直在追求欧洲大陆发挥更大作用的英国而言，要想在欧洲法院发挥更积极地作用，让本国的法官进入欧洲法院，那么让本国的法官保持完全独立性是较好的选择。而依《改革法案》新成立的最高法院正是为此扫清体制障碍。在独立的司法体制下，改革司法裁判制度，改变目前裁判所过度依赖政府，缺乏独立性的形象，使裁判所像普通法院一样，在案件的审理上不受政府的干涉或者直接影响，就成为了英国宪政改革下的一个重要课题。

三、里盖特委员会报告与行政裁判制度的变革

英国上议院为了配合这场宪政改革运动，在2000年5月任命了以安德鲁•里盖特为首的委员会，对行政裁判制度进行独立、全面的考察。2001年8月，委员会了《用户的裁判所：一个体系，一套服务》的考察报告。该报告将裁判所的裁判视为一种服务，将使用裁判所的服务的当事人称为裁判所的用户。全报告围绕“以用户为中心”的理念，对英国裁判所制度的改革和完善提出了建议。该报告所提出的建议大部分被2004年7月英国政府公布的《公共服务的转型：申诉、救济和裁判所》白皮书所采纳，并被2007年的《裁判所、法院和执行法》所法律化，英国的行政裁判制度发生了有史以来最大的变革。透过里盖特委员会的报告，结合2007年的《裁判所、法院和执行法》，我们从中可以看出英国宪政改革后行政裁判制度所发生的变化，可以说《裁判所、法院和执行法》的实施，全面落实了里盖特委员会报告的核心内容，使英国的行政裁判所制度在独立、统一、便捷、高效方面的改革迈出了实质性步伐。诚如C•哈洛所评价的那样，“里盖特委员会报告巩固了过去三十年中的两个重要的宪法发展趋势———公共/个人分立的制度化；公共决定的法律化。”[13]

1、系统的一体化。里盖特委员会报告建议行政裁判所应分为两级，即初审裁判所与上诉裁判所，初审裁判所包括八类处理国家与公民私人之间争议的裁判所和一个处理私人之间争议的裁判所。并建议由独立的“裁判所服务中心”来统一管理各类裁判所，与现有的“法院服务中心”相对应，且在地位上相对等，以期纠正人们将裁判所视为比法院低级的机构的错误观念，提高裁判所系统在解决争议体系中的地位。2007年的《裁判所、法院和执行法》采纳了这个建议，明确提出来建立新的裁判所体制，将长期分散存在的裁判所体制统一成一个新的裁判所体制。2008年11月，英国两个层次的裁判所体系正式成立：初审裁判所设立了社会保障法庭（承担家庭庇护、社会安全、儿童保护、犯罪损害赔偿等纠纷的裁判）；健康教育法庭（受案范围主要为监护、精神健康、特殊教育与残疾保护）；战争补助与军事赔偿法庭和税务法庭；上诉裁判所设立了行政上诉庭、财政与税务法庭、土地法庭。

2、性质的司法化。里盖特委员会报告认为，英国的裁判所与行政机关有着千丝万缕的关系，不够独立。裁判所应该是普通法院并行的司法体系，裁判所应当像法院一样独立，只有这样才能获得当事人的信任。裁判所为达到用户满意的结果，就必须与行政部门相分离，不应对任命他们的人负责。为落实里盖特委员会报告中的这项建议，2003年英国政府在宪法事务部设独立的“裁判所服务中心”。该中心的基本任务就是对裁判所进行行政管理，改革裁判所的裁判程序，保护和促进裁判所的独立性。2005年《宪政改革法》与2007年的《裁判所、法院和执行法》这两部宪法性法律接受了委员会的建议，均宣布“裁判所是英国司法体系的一员，受到司法独立原则的保障”，并将“裁判所服务中心”划归英国司法部管辖，这样，英国的行政裁判所从行政裁判转所为独立裁判所，从行政体制转为司法体制，从而事实上将裁判所与法院一样作为司法体系的组成部分。

行政裁判范文篇5

人民法院的行政裁判文书，是具有法律效力的法律文件，它关系到国家法律、法规的具体实施，关系到当事人的诉讼权利与合法权益的保护，也关系到人民法院实事求是、依法办案、秉公执法、刚正不阿的形象。它不仅记录了审判权的运用，更重要的是表明权力运用的公正。是诉讼价值的最终体现。但在审判实践中，大量的行政裁判文书不援引法律条文，仅仅叙述案件事实，然后根据“诉讼法”进行裁判。这样的裁判文书让当事人看不到裁判结果的由来，对裁判结果不信服，从而对法院裁判的公正性表示怀疑。这是职权主义审判模式的产物。根据“公开、公正、公平原则”和WTO的“法律透明度原则”，我们应该在裁判文书中援引法律、法规和规章原文，阐明裁判结果的由来，让当事人明白赢在哪里、输在何处，对裁判结果心服口服，从而减少上诉、申诉，减轻讼累。最高人民法院院长肖扬曾指出：“要做到裁判文书无懈可击，使裁判文书成为向社会公众展示法院文明、公正司法形象的载体，真正具有司法权威。”

1、从法理角度看。审判实际上是一个归责的过程，即由国家审判机关依法对行为人的法律责任进行判断和确认。归责是一个复杂的过程，责任是归责的结果，但归责并不必然导致责任的产生。因为“归责”有一个重要原则，即责任法定原则——责任作为一种否定的法律后果，应当由法律规范预先约定，包括在法律规范的逻辑结构之中，当出现了违法行为或法定事由的时候，按照预先约定的责任性质、责任范围、责任方式追究行为人的责任。因而承担法律责任的最终依据是法律、法规、规章和司法解释。审判作为一个归责的过程，裁判结果的得出，法律责任的承担，是适用上述依据的结果，因而裁判文书作为法的适用结果的文书，必须援引。

2、从行政审判的特点看。行政审判是对具体行政行为的合法性进行审查。国家基于保护行政相对人的合法权益，确保行政管理的合法性和有效性，将具体行政行为纳入审判权的监督和审查范围之内。但这是一种有限的审查，仅是对具体行政行为的合法性进行审查，即对具体行政行为的事实、程序、适用法律法规和是否具有作出具体行政行为的管理权进行审查。而行政机关在事实、程序和适用法律上是否合法，是否有管理权，必须以法律、法规和规章为基础，因而裁判文书中必须将适用的法律、法规、规章和司法解释予以援引，从而做到“证据清、道理明、判决公和人心服。”

3、从法律、法规、规章和司法解释的广泛性看。由于行政管理领域的广泛性，行政法律、法规和规章大量存在。据统计，仅2002年至2003年上半年，报送国务院法制办备案登记的各地、各部门制订的法规规章就达2440余件。当事人无法一一读遍，因而如果不引用法律法规和规章的原文，那么很容易让当事人摸不清审判结果的由来，从而输了官司的、赢了官司的都糊涂。而且我国行政审判所适用的一般性法律规范有《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等。这些法律条文具有针对性，审理具体行政管理领域的案件，我们适用这些专门的法律条文，如果援引，则能清楚的阐明裁判结果的由来。

4、从诉讼的性质看。诉讼的性质总是要求一方胜诉，另一方败诉，所以法官的裁判总是会不利于一方而有利于另一方，法律无法以一种完美无缺的公平方法适用于一切情况。因而为了法院公正裁判的结果能够得到当事人的认同，更好的树立法院、法官形象，我们应当将行政裁判文书中用于支撑判决结果的法律条文，全部展示给当事人，不论认定事实、认定证据，还是确认行政机关具体行政行为是否符合法定程序、有无管理职权。从而起到审结一案、教育一片的作用，使审判的社会效果、法律效果有机统一。

二、事实部分应详叙主要事实。

行政裁判文书的理由部分是行政裁判文书的重心，当事人是否理解法院的裁判，关键在于这里。因而裁判的理由部分必须写好。事实部分是理由这个重心的铺垫，只有先写好事实部分，理由部分才能精彩。

1、维持判决，包括（1）证据确凿，（2）适用法律法规正确，（3）符合法定程序，三种情况。应当写明：“被诉具体行政行为确认的事实均有相应的证据证明；各项证据均真实可靠，并且合法；各项证据对待证事实有证明力，并与待证事实之间具有关联性；各项证据相互协调一致；对整个案件的事实构成完整的证明，并能经受住反证的反驳；被诉具体行政行为所依据的事实，必须满足法律预先设定的事实要件。具体行政行为所基于的事实的性质的认定正确；对相应的事实选择适用的法律、法规及具体规范正确，其法律依据与更高层次的法律文件不相抵触。根据相应事实所具有的情节，全面适用法律、法规。符合法定方式、符合法定形式、符合法定手续、符合法定步骤、符合法定时限”等事实。

2、撤销判决，（1）、主要证据不足的，应当写明具体行政行为缺乏根据的事实；（2）、适用法律法规错误的，要写明“应当适用甲法却适用了乙法，应当适用甲法的某些条款，却适用了甲法的其他条款；应当同时适用两个以上的法律法规，仅适用了一个法律法规，应当同时适用法律法规的两个以上条款，仅适用了一个条款；适用了尚未生效的、已经失效的或者无效的法律法规；应当适用特别法，却适用了普通法”等事实。（3）、违反法定程序的，应当写明违反了法律法规规定的“方式、形式、手续、步骤、时限”等事实。（4）、超越职权的，应写明“甲行政机关行使了应当由乙行政机关行使的职权；下级行政机关行使了应当由上级行政机关行使的职权；内部行政机关行使了应当由外部行政机关行使的职权；行政机关超出其行政辖区行使职权”等事实。（5）、滥用职权的，应当写明“主观动机不良，明知违法，却基于个人利益、单位利益，假公济私或者以权谋私，作出极不合理的具体行政行为；不考虑应当考虑的因素；考虑了不应当考虑的因素”等事实。

3、限期履行判决，应写明“符合法定条件，向被告申请颁发许可证，被告拒绝颁发或不予答复的；被告没有依法发给抚恤金的；申请被告履行保护人身权、财产权的法定职责，被告拒绝履行或不予答复”等事实。

4、变更判决，应主要写明“畸轻畸重、同样情况不同样对待或不同情况同样对待、反复无常”等事实。

5、确认判决，确认判决除能够作为当事人提起行政赔偿的根据外，还用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在或者将来的事实是否具有效力，某种行政法律关系是否存在、是否合法，关系双方当事人在此种关系中有什么权利、义务等法律问题。因而应当写明“被告改变具体行政行为，原告不撤诉，经人民法院审查原具体行政行为违法；被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者判决驳回诉讼请求的；被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失”等事实。

行政裁定书包括以下几种裁定：1、起诉不予受理；2、驳回起诉；3、诉讼期间停止具体行政行为的执行，或者驳回停止执行的申请；4、财产保全和先行给付；5、准许或者不准许撤诉；6、中止或者终结诉讼；7、补正判决书中的笔误；8、中止或者终结执行；9、其他事项的裁定。正文部分要写清所依据的法律条款，要写清裁定所依据的主要事实。

三、理由部分应首先援引所适用的法律、法规和规章，然后简洁概括主要事实，形成三段论推理。

1、关于三段论推理

推理是从已知判断，推出新判断的思维形式，由两个部分组成的，即前提和结论。前提是已知的判断，是整个推理的出发点，通常叫做推理的根据或理由。结论是推出的新判断，是推理的结果。

三段论是间接推理。它是由一般到特殊的推理，即根据一般性知识，推出关于特殊性的知识。它的结论寓于前提之中，只要前提真实，结论必然真实，是一种必然性的推理。

三段论由三个直言判断组成，所以称之为“三段论”。前两个直言判断是前提，最后一个判断是结论。在两个前提中有一个共同的概念，它把两个前提中另外两个概念联结起来，是借助一个共同的概念推出结论的推理形式。

法庭审判就是三段论推理的运用。我国审判工作的基本原则是“以事实为根据，以法律为准绳。”这个原则大体上规定了审判工作的三段论推理过程。这里的“法律”相当于大前提中的一般原则，“事实”相当于小前提中的特殊情况，就是已经查证落实的具体案情。整个审判工作集中到一点，就是把一般的法律规定和具体的案件事实联结起来，从而得出相应的审判结论。

例1、如“某公民诉镇政府土地处理决定案”。由于镇政府提供的证据，均不符合法律规定，因而主要证据不足，具体行政行为被法院撤销。

法院判决的理由部分是这样写的：本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条（九）项规定，不具有合法性和真实性的证据材料不能作为定案依据。被告提供的2002年10月对两家住宅用地进行测量制作的绘图，没有相关人员的签名和盖章；且对两家住宅用地的测量不准确。此份证据不具有合法性和真实性，因而不具有证据效力。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条（六）项规定：经一方当事人或他人改动，对方当事人不予认可的证据材料，不能单独作为定案依据。被告提供的1998年10月测量填报的“土地登记申请书”，申报面积被改动，且原告对此提出异议。因而此份证据在上一份证据不具有证据效力的情况下，不能单独作为定案依据，也没有证据效力。综上，被告所提供的两份证据，均不具有证据效力，而被告镇政府正是以这两份证据为依据，作出的土地处理决定，显然被告具体行政行为主要证据不足，应予撤销。

这个判决的理由部分，连用了两个三段论推理，分别都是由“司法解释”和简洁的事实构成的。由于裁判文书应援引司法解释，《行政诉讼法》已有规定，所以本文没有赘述。

例2、某公民诉房产管理局房屋行政登记案。因被告适用法律法规错误，具体行政行为被撤销。

法院判决的理由部分是这样写的：《城市私有房屋管理条例》第九条规定：买卖城市私有房屋，卖方须持房屋所有权证和身份证明，买方须持购买房屋证明信和身份证明，到房屋所在地的房管机关办理手续。任何单位和个人不得私买私卖城市私有房屋。现买方（第三人）、卖方（原告）没有到被告处办理房屋产权转移手续，仅买方前妻一人，持伪造的房屋买卖契约和买方、卖方身份证复印件前去办理，被告即将买方、卖方的房屋所有权转移，颁发了产权人为买方的房屋所有权证书。被告具体行政行为适用法律法规错误，应予撤销。

这两个判决的理由部分，以援引的法律法规为大前提，以简洁概括的主要事实为小前提，形成三段论推理，非常自然推导出撤销被告具体行政行为的结论。判决结果，另当事人心服口服。

四、行政裁判文书中不应违反的形式逻辑的基本规律。

形式逻辑是研究思维的形式结构及其规律的科学。各种思维形式的具体规则是不相同的，但是它们都有着共同的规律，这就是形式逻辑的基本规律。形式逻辑的基本规律是指“同一律、矛盾律、排中律和充足理由律”。这些逻辑规律贯穿在形式逻辑的各种思维形式之中，从始至终它们都在发生作用。

1、同一律：关于任一对象的思想的外延和内涵，在对该对象进行论断的过程中，应当严格确定和始终不变。同一律要求我们在论证过程中应保持概念自身的同一。在裁判文书中，避免出现混淆概念、偷换概念、偷换论题、转移论点等问题。

2、矛盾律：在对任何一个特定对象的论断过程中，不能对其同一方面既肯定什么后否定什么，否则，这两个判断不能同真，其中必有一假。裁判文书中不能出现自相矛盾的说法，如果出现互相矛盾的材料，说明案件事实不清。

3、排中律：对同一对象作出两个具有矛盾关系的不能同假，其中必有一真，即排除第三种可能。排中律只适用于矛盾判断。表现在裁判文书中，就是司法人员必须有法必依，执法必严。判决用语不能含糊其辞，模棱两可。

4、充足理由律：在思维过程中，任何一个被确定为真的论断，必须有充足的理由。论断的充足理由要求，不仅内容必须是真实的，而且还必须同论断之间有正确的逻辑联系，即从这些理由能够合乎逻辑的推出该论断。国家的法律法规可以充当充足理由的真判断。体现在判决书中，要求判决书必须证据充分。

参考资料：

1、《行政法与行政诉讼法》

2、《行政裁判文书改革与实例评析》

2001年5月人民法院出版社

3、《法律逻辑学》

2004年2月群众出版社

行政裁判范文篇6

人民法院的行政裁判文书，是具有法律效力的法律文件，它关系到国家法律、法规的具体实施，关系到当事人的诉讼权利与合法权益的保护，也关系到人民法院实事求是、依法办案、秉公执法、刚正不阿的形象。它不仅记录了审判权的运用，更重要的是表明权力运用的公正。是诉讼价值的最终体现。但在审判实践中，大量的行政裁判文书不援引法律条文，仅仅叙述案件事实，然后根据“诉讼法”进行裁判。这样的裁判文书让当事人看不到裁判结果的由来，对裁判结果不信服，从而对法院裁判的公正性表示怀疑。这是职权主义审判模式的产物。根据“公开、公正、公平原则”和WTO的“法律透明度原则”，我们应该在裁判文书中援引法律、法规和规章原文，阐明裁判结果的由来，让当事人明白赢在哪里、输在何处，对裁判结果心服口服，从而减少上诉、申诉，减轻讼累。最高人民法院院长肖扬曾指出：“要做到裁判文书无懈可击，使裁判文书成为向社会公众展示法院文明、公正司法形象的载体，真正具有司法权威。”

1、从法理角度看。审判实际上是一个归责的过程，即由国家审判机关依法对行为人的法律责任进行判断和确认。归责是一个复杂的过程，责任是归责的结果，但归责并不必然导致责任的产生。因为“归责”有一个重要原则，即责任法定原则——责任作为一种否定的法律后果，应当由法律规范预先约定，包括在法律规范的逻辑结构之中，当出现了违法行为或法定事由的时候，按照预先约定的责任性质、责任范围、责任方式追究行为人的责任。因而承担法律责任的最终依据是法律、法规、规章和司法解释。审判作为一个归责的过程，裁判结果的得出，法律责任的承担，是适用上述依据的结果，因而裁判文书作为法的适用结果的文书，必须援引。

2、从行政审判的特点看。行政审判是对具体行政行为的合法性进行审查。国家基于保护行政相对人的合法权益，确保行政管理的合法性和有效性，将具体行政行为纳入审判权的监督和审查范围之内。但这是一种有限的审查，仅是对具体行政行为的合法性进行审查，即对具体行政行为的事实、程序、适用法律法规和是否具有作出具体行政行为的管理权进行审查。而行政机关在事实、程序和适用法律上是否合法，是否有管理权，必须以法律、法规和规章为基础，因而裁判文书中必须将适用的法律、法规、规章和司法解释予以援引，从而做到“证据清、道理明、判决公和人心服。”

3、从法律、法规、规章和司法解释的广泛性看。由于行政管理领域的广泛性，行政法律、法规和规章大量存在。据统计，仅2002年至2003年上半年，报送国务院法制办备案登记的各地、各部门制订的法规规章就达2440余件。当事人无法一一读遍，因而如果不引用法律法规和规章的原文，那么很容易让当事人摸不清审判结果的由来，从而输了官司的、赢了官司的都糊涂。而且我国行政审判所适用的一般性法律规范有《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等。这些法律条文具有针对性，审理具体行政管理领域的案件，我们适用这些专门的法律条文，如果援引，则能清楚的阐明裁判结果的由来。

4、从诉讼的性质看。诉讼的性质总是要求一方胜诉，另一方败诉，所以法官的裁判总是会不利于一方而有利于另一方，法律无法以一种完美无缺的公平方法适用于一切情况。因而为了法院公正裁判的结果能够得到当事人的认同，更好的树立法院、法官形象，我们应当将行政裁判文书中用于支撑判决结果的法律条文，全部展示给当事人，不论认定事实、认定证据，还是确认行政机关具体行政行为是否符合法定程序、有无管理职权。从而起到审结一案、教育一片的作用，使审判的社会效果、法律效果有机统一。

二、事实部分应详叙主要事实。

行政裁判文书的理由部分是行政裁判文书的重心，当事人是否理解法院的裁判，关键在于这里。因而裁判的理由部分必须写好。事实部分是理由这个重心的铺垫，只有先写好事实部分，理由部分才能精彩。

1、维持判决，包括（1）证据确凿，（2）适用法律法规正确，（3）符合法定程序，三种情况。应当写明：“被诉具体行政行为确认的事实均有相应的证据证明；各项证据均真实可靠，并且合法；各项证据对待证事实有证明力，并与待证事实之间具有关联性；各项证据相互协调一致；对整个案件的事实构成完整的证明，并能经受住反证的反驳；被诉具体行政行为所依据的事实，必须满足法律预先设定的事实要件。具体行政行为所基于的事实的性质的认定正确；对相应的事实选择适用的法律、法规及具体规范正确，其法律依据与更高层次的法律文件不相抵触。根据相应事实所具有的情节，全面适用法律、法规。符合法定方式、符合法定形式、符合法定手续、符合法定步骤、符合法定时限”等事实。

2、撤销判决，（1）、主要证据不足的，应当写明具体行政行为缺乏根据的事实；（2）、适用法律法规错误的，要写明“应当适用甲法却适用了乙法，应当适用甲法的某些条款，却适用了甲法的其他条款；应当同时适用两个以上的法律法规，仅适用了一个法律法规，应当同时适用法律法规的两个以上条款，仅适用了一个条款；适用了尚未生效的、已经失效的或者无效的法律法规；应当适用特别法，却适用了普通法”等事实。（3）、违反法定程序的，应当写明违反了法律法规规定的“方式、形式、手续、步骤、时限”等事实。（4）、超越职权的，应写明“甲行政机关行使了应当由乙行政机关行使的职权；下级行政机关行使了应当由上级行政机关行使的职权；内部行政机关行使了应当由外部行政机关行使的职权；行政机关超出其行政辖区行使职权”等事实。（5）、滥用职权的，应当写明“主观动机不良，明知违法，却基于个人利益、单位利益，假公济私或者以权谋私，作出极不合理的具体行政行为；不考虑应当考虑的因素；考虑了不应当考虑的因素”等事实。

3、限期履行判决，应写明“符合法定条件，向被告申请颁发许可证，被告拒绝颁发或不予答复的；被告没有依法发给抚恤金的；申请被告履行保护人身权、财产权的法定职责，被告拒绝履行或不予答复”等事实。

4、变更判决，应主要写明“畸轻畸重、同样情况不同样对待或不同情况同样对待、反复无常”等事实。

5、确认判决，确认判决除能够作为当事人提起行政赔偿的根据外，还用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在或者将来的事实是否具有效力，某种行政法律关系是否存在、是否合法，关系双方当事人在此种关系中有什么权利、义务等法律问题。因而应当写明“被告改变具体行政行为，原告不撤诉，经人民法院审查原具体行政行为违法；被诉具体行政行为合法，但

不适宜判决维持或者判决驳回诉讼请求的；被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失”等事实。

行政裁定书包括以下几种裁定：1、起诉不予受理；2、驳回起诉；3、诉讼期间停止具体行政行为的执行，或者驳回停止执行的申请；4、财产保全和先行给付；5、准许或者不准许撤诉；6、中止或者终结诉讼；7、补正判决书中的笔误；8、中止或者终结执行；9、其他事项的裁定。正文部分要写清所依据的法律条款，要写清裁定所依据的主要事实。

三、理由部分应首先援引所适用的法律、法规和规章，然后简洁概括主要事实，形成三段论推理。

1、关于三段论推理

推理是从已知判断，推出新判断的思维形式，由两个部分组成的，即前提和结论。前提是已知的判断，是整个推理的出发点，通常叫做推理的根据或理由。结论是推出的新判断，是推理的结果。

三段论是间接推理。它是由一般到特殊的推理，即根据一般性知识，推出关于特殊性的知识。它的结论寓于前提之中，只要前提真实，结论必然真实，是一种必然性的推理。

三段论由三个直言判断组成，所以称之为“三段论”。前两个直言判断是前提，最后一个判断是结论。在两个前提中有一个共同的概念，它把两个前提中另外两个概念联结起来，是借助一个共同的概念推出结论的推理形式。

法庭审判就是三段论推理的运用。我国审判工作的基本原则是“以事实为根据，以法律为准绳。”这个原则大体上规定了审判工作的三段论推理过程。这里的“法律”相当于大前提中的一般原则，“事实”相当于小前提中的特殊情况，就是已经查证落实的具体案情。整个审判工作集中到一点，就是把一般的法律规定和具体的案件事实联结起来，从而得出相应的审判结论。

例1、如“某公民诉镇政府土地处理决定案”。由于镇政府提供的证据，均不符合法律规定，因而主要证据不足，具体行政行为被法院撤销。

法院判决的理由部分是这样写的：本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条（九）项规定，不具有合法性和真实性的证据材料不能作为定案依据。被告提供的2002年10月对两家住宅用地进行测量制作的绘图，没有相关人员的签名和盖章；且对两家住宅用地的测量不准确。此份证据不具有合法性和真实性，因而不具有证据效力。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条（六）项规定：经一方当事人或他人改动，对方当事人不予认可的证据材料，不能单独作为定案依据。被告提供的1998年10月测量填报的“土地登记申请书”，申报面积被改动，且原告对此提出异议。因而此份证据在上一份证据不具有证据效力的情况下，不能单独作为定案依据，也没有证据效力。综上，被告所提供的两份证据，均不具有证据效力，而被告镇政府正是以这两份证据为依据，作出的土地处理决定，显然被告具体行政行为主要证据不足，应予撤销。

这个判决的理由部分，连用了两个三段论推理，分别都是由“司法解释”和简洁的事实构成的。由于裁判文书应援引司法解释，《行政诉讼法》已有规定，所以本文没有赘述。

例2、某公民诉房产管理局房屋行政登记案。因被告适用法律法规错误，具体行政行为被撤销。

法院判决的理由部分是这样写的：《城市私有房屋管理条例》第九条规定：买卖城市私有房屋，卖方须持房屋所有权证和身份证明，买方须持购买房屋证明信和身份证明，到房屋所在地的房管机关办理手续。任何单位和个人不得私买私卖城市私有房屋。现买方（第三人）、卖方（原告）没有到被告处办理房屋产权转移手续，仅买方前妻一人，持伪造的房屋买卖契约和买方、卖方身份证复印件前去办理，被告即将买方、卖方的房屋所有权转移，颁发了产权人为买方的房屋所有权证书。被告具体行政行为适用法律法规错误，应予撤销。

这两个判决的理由部分，以援引的法律法规为大前提，以简洁概括的主要事实为小前提，形成三段论推理，非常自然推导出撤销被告具体行政行为的结论。判决结果，另当事人心服口服。

四、行政裁判文书中不应违反的形式逻辑的基本规律。

形式逻辑是研究思维的形式结构及其规律的科学。各种思维形式的具体规则是不相同的，但是它们都有着共同的规律，这就是形式逻辑的基本规律。形式逻辑的基本规律是指“同一律、矛盾律、排中律和充足理由律”。这些逻辑规律贯穿在形式逻辑的各种思维形式之中，从始至终它们都在发生作用。

1、同一律：关于任一对象的思想的外延和内涵，在对该对象进行论断的过程中，应当严格确定和始终不变。同一律要求我们在论证过程中应保持概念自身的同一。在裁判文书中，避免出现混淆概念、偷换概念、偷换论题、转移论点等问题。

2、矛盾律：在对任何一个特定对象的论断过程中，不能对其同一方面既肯定什么后否定什么，否则，这两个判断不能同真，其中必有一假。裁判文书中不能出现自相矛盾的说法，如果出现互相矛盾的材料，说明案件事实不清。

3、排中律：对同一对象作出两个具有矛盾关系的不能同假，其中必有一真，即排除第三种可能。排中律只适用于矛盾判断。表现在裁判文书中，就是司法人员必须有法必依，执法必严。判决用语不能含糊其辞，模棱两可。

4、充足理由律：在思维过程中，任何一个被确定为真的论断，必须有充足的理由。论断的充足理由要求，不仅内容必须是真实的，而且还必须同论断之间有正确的逻辑联系，即从这些理由能够合乎逻辑的推出该论断。国家的法律法规可以充当充足理由的真判断。体现在判决书中，要求判决书必须证据充分。

参考资料：

1、《行政法与行政诉讼法》主编张正钊副主编李元起

2004年1月中国人民大学出版社

2、《行政裁判文书改革与实例评析》编著周道鸾

2001年5月人民法院出版社

3、《法律逻辑学》主编吴家麟副主编阳作洲石子坚

2004年2月群众出版社

4、《中国法院诉讼文书教程》主编祝铭山副主编解士明

行政裁判范文篇7

关键词：英国行政裁判所裁判程序司法化

在英国，行政裁判所作为一种卓然不群的机制，在解决行政争端，处理行政争议中发挥着重要的作用。尽管1957年颁布的《裁判所和调查法》对裁判所制度较为整齐划一的规定，但是各个裁判所在人员组成、制度机能、裁判程序、救济途径等方面，都不尽相同。正如有学者指出的，“究竟是哪些裁判所会在这谱系中占据一席之地，是由许多因素决定的，有慎思后的选择，环境的驱使，历史的偶然，议会的压力，当然，还有所要解决问题的性质。该谱系的色泽摹绘自法律、政策和行政的交互作用，而非任何既定的原则。”1

本文所讨论的英国行政裁判所，以一种更为司法化的姿态，来处理个人针对国家的申诉，或者在某些特定情况下，也用以处理私人之间的争议。这充分满足了福利国家的热望，和现代行政活动的需求。目前英国大约有近70类行政裁判所，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输和土地等领域。1996年英国行政裁判所处理的案件为895107件，数倍于高等法院和郡法院处理案件的总量。某种意义上，裁判所构成了比法院还重要的行政决定审查机制。

一、行政裁判所的制度沿革

在英国，最早原初意义上的裁判所，可以追溯到都铎王朝时代（Tudortimes）。而现代意义上裁判所，应从二十世纪之初开始追溯。因为此前，英国传统的法治观念认为，法院应当排他性的具有事实认定和法律适用的权力。最早的例外是1660年依法建立的关税和消费税委员会，以及之后于1799年建立的所得税委员会专员，和再后来的1846年的铁路委员会和1873年的铁路和运河委员会。2

英国行政裁判所的风行，其背景是20世纪初期现代福利国家的兴起，以及由自由派执政的政府所推进的社会改革。3当时无论是劳工阶层还是政治家阶层，都认为法院可能会倾向于维护有产者的利益，而不会去关心劳工阶层的诉求，而且本身也不适合用以处理和公共政策问题相关的诸多争议。因此这个时期的社会政策和法律，倾向于绕过普通法院，规定以裁判所处理纠纷。例如1908年通过的《老龄养老金法》中，规定地方养老金委员会来处理争议；1911年通过的《国民健康保险法》中，规定了可以向专门的裁判员法庭提起有关失业保险的申诉，并且对其决定可以向一个首席裁判员提起申诉，这构成了当下社会保障裁判所和社会保障专员制度的前身。

此后，英国行政裁判所的数量开始激增。因为在英国，每个针对特定经济和社会问题的专门法律，都有权去创设该领域的裁判所制度。到20世纪50年代，英国行政裁判所的数量已经逾千。此时对裁判所的批评主要是缺少对裁判所决定提起申诉的权利，以及缺少整齐划一的裁判程序规定。1955年议会任命了以奥里弗。弗兰克斯（OliverFranks）为首的“弗兰克斯委员会”，对裁判所制度进行专门调查研究，该委员会于1957年的报告提出了改革裁判所的一系列建议，这主要包括以下四个方面：第一，委员会对裁判所的性质重新进行了厘定，认为不应将裁判所视为行政机制的一部分，而应将其视为裁决机制的一部分。认为裁决机制应当公开、公平且无偏私。第二，就裁判所的结构而言，弗兰克斯委员会建议裁判所的主席应由大法官和裁判所委员会成员任命，主席一般应有法律资格，裁判所委员会应对其薪酬加以控制。第三，委员会对裁判所裁判程序提出了更为详细的改进建议，包括建立裁判所委员会来对特定裁判所的程序加以规定，公民应有了解向裁判所提出请求的权利，在听证前应有充分的时间了解相关事项，听证原则上应公开举行，听证结束后，应尽快将决定书面告知当事人。第四，就对裁判所决定的救济方面，委员会建议可以就初审裁判所的事实、法律和是非问题向申诉裁判所提起申诉。4

弗兰克斯委员会报告中许多政策建议和制度设计，后来为《1958年裁判所和调查法》（TheTribunalandInquiriesAct）所吸收。该法对裁判所制度所作的主要变革在于：设立了裁判所理事会（TheCouncilonTribunals），用以监督各种裁判所的组织和活动程序；改组裁判所主席的任命程序，增强对裁判所成员的身份保障；赋予当事人就裁判所特定决定向高等法院提起申诉的权利，法院可以通过调卷令、强制令等令状制度来控制裁判所决定；在法律规定的范围内，可以以行政命令来创设新的裁判所；裁判所必须要为它的裁决决定说明理由。5

在1968年，对《1958年裁判所和调查法》作了修正；之后相继为《1971年裁判所和调查法》和《1992年裁判所和调查法》所取代。目前适用的《1992年裁判所和调查法》。但是，该法并不能展示英国裁判所制度的全貌，因为特定部门的法律和规章，以及裁判所委员会所颁布的报告和建议，都影响着英国行政裁判所制度的发展和变迁轨迹。

晚近，在2000年5月18日，在弗兰克斯委员会报告发表43年后，上议院任命了以安德鲁。里盖特（AndrewLeggatt）为首的委员会，对裁判所制度进行独立、全面的审视和探究。旨在设计出一套公平、及时、合比例和有效的制度安排，发展出一个融贯无碍的处理行政纠纷机制；并符合欧洲人权公约中对于独立性和无偏私的要求；增进公众对纠纷中所享有的权利和责任的了解，并促使其成为现实；保证裁判所的运作有效果、有效率且经济，发展出一套融贯、统一、公开的评价裁判所绩效的度量标准。在2001年8月16日，里盖特委员会公布了题为《使用者的裁判所：一个体系，一套服务》的裁判所审查报告，对英国裁判所制度的改革和完善，提出了全面的建议。6

二、行政裁判所的性质和功能

（一）行政裁判所的司法化性质

在英国，不同的裁判所有着不同的称谓，如“当局”（authorities）、“委员会”（commission）、“专员”（commissioner、“局”（board）、“司”（division）、“裁判所”（Tribunal）等等。不同的裁判所，其性质和功能也不尽相同，所适用的原则和规则也不尽相同。正如有学者在一本题为《行政裁判所》的专著中所写到的那样，“要说清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事…作为这本书题目的短语‘行政裁判所’…是错误的。简言之，该主题下的分类是无序的。”7

在英国，对裁判所的性质存在着持续的讨论和争论，有学者倾向于认为裁判所制度具有行政性质，是政府机器的组成部分，是政府治理网络的一环；但弗兰克斯委员会报告和《1992年裁判所和调查法》，都更倾向于将裁判所视为具有补充性质的用以解决纠纷的组织网络，视为一种具有司法化特征的救济机制。如同弗兰克斯委员会报告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部门的附属物……我们认为，更为妥帖的是，将裁判所视为议会规定的一种裁决机制，而非行政机制的一部。”其原因在于：

首先，裁判所是司法救济机制的一部分。因为法院很难代替行政机关来对实体政策问题的是非曲直加以判断，而裁判所则以相对的专业性、非正式性，来判断行政官员是否妥当的做出行政决定，为申诉人提供成本低廉，快速有效的救济。

其次，裁判所活动的程序规则设计中，汲取了诸多司法化的因素。裁判所所适用的裁判程序是对抗式的而非纠问式的；裁判所所适用的证据规则和审理规则，都和司法审判存在着诸多相通之处；同时，基于决定的一贯性、理性和平等对待的需要，尽管裁判所不需要严格的象法院那样遵循先例，但裁判所一般都要遵循以前的决定，并以以前的决定作为当下判断的基础。某种意义上，“裁判所是一种更现代形式的法院。”8

第三，裁判所相对独立于行政机关之外。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命；裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系。因此裁判所可以超脱于政治影响之外独立作出裁决。

最后，当事人可以就裁判所的裁决向法院提起上诉，法院也可以通过令状制度对裁判所的裁决进行司法审查，这使得裁判所镶嵌到普通司法体系之中，成为行政纠纷解决机制网络中间的重要一环。正如弗兰克斯委员会报告指出的，“我坚信，从这个国家生长出来的行政裁判所制度，对维护我们的普通法司法制度做出了积极的贡献。”

（二）行政裁判所的功能

在英国，行政裁判所的功能主要在于以下三点：

1.对行政决定进行更为全面的审查

在英国，传统上认为法院来审查法律问题，而政策问题则被视为行政所固有的疆域。如果要让法院代替行政机关来对公共政策问题作判断，被认为有悖于在行政和司法间分权的基本宪法原则。而行政裁判所以相对独立和超然的地位，相对更为专业化的人员组成，来审查行政决定是否妥当，对其中的法律问题和事实问题进行更为全面的审查，对“政府项目和政策日复一日的运营，以及行政决定的实体内容”予以关注。9

2.为公民提供更有效率的救济

正如1932年多诺莫尔（Donoughmore）委员会的报告中所使用的著名叠句所指出的，裁判所比法院的优势在于，“低廉，可得，免于技术化，快速及特定领域的专业知识。”裁判所所尽可能采取的是相对“非正式化”的听证制度，使得申请人能更好的理解裁判程序，更有效的去表达意愿，从而以相对较低的成本，获得更为专业化的裁决。

3.减轻法院的负担

学者们认为，在现有的人员数量和设施条件下，如果要让法院来处理所有的行政争议，将带来行政过程的“阻滞”（clogup）；还认为这些事情过于“琐细”（trifle），不值得耗费这么多资源。例如德。史密斯等就认为，“建立一个专门法院，而非裁判所，可能是去以疾风骤雨去处理细小之事…如果让申请附加补助金的患者跑到高等法院法官那里，是太过荒唐；成本、迟延和形式化，将会阻碍社会保障方案的目标，将阻滞整体上的司法行政。”10尽管每件具体争议，对当事人而言都有着至为重要的意义，但在宪政的视角下，这样的裁判所裁决的还是相对细小的请求和相对琐细的事务。如斯垂特教授（Street）在1970年代中期所指出的，“在所有其它之上，所必须的，是低廉且快速的纠纷解决。对这些案例而言，我们无需去构思一个臻于至善的司法体系…如果请求的津贴平均还不到10英镑，我们就不要去让一个将来每年要拿12000英镑退休金的法官去费尽心机…来决断该请求。”11

三、行政裁判所的组织结构

（一）行政裁判所的组织体系

裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。裁判所委员会建议对于专业化的裁判所，应更多的适用总裁制（PresidentialSystem）模式。让总裁成为裁判所体系中的首脑。裁判所的总裁负有领导和协调之责，他对人力资源及其他资源予以统配管理，要保证把案件分配给最具有相关经验和专业知识的裁判所成员审理；总裁要坚定的独立于政府之外，却能同政府展开富有建设性的对话；总裁还要能够明辨行政决定中存在的主要问题，去努力保证行政决策、实践和程序的一贯性；对于那些最为艰难、新奇和复杂的案件，总裁将亲自听证。因为这些案件正处于行政法发展的风口浪尖。需要特别的智识和技巧来完成这项任务。总裁由上议院大法官选任，选任对象不应限于法官与律师，还应包括在裁判所领域已经做出斐然成绩的官员。12

总裁制有助于削弱裁判所和行政机关之间的关联，提高裁判所对行政机关的独立性；有助于增加裁判所处理特定问题的灵活性；使得决定可以获得更大的一贯性，防止同样的规则在适用时却因人而异，因地域而异。例如英国土地裁判所就设立一名总裁作为裁判所首脑；其他几名成员要么是特许测量师，要么是律师；此外，还有一名登记员，以及一名负责裁判所日常行政事务的裁判所经理。13劳工裁判所总裁、社会保障主任专员、社会保障上诉裁判所总裁以及增值税裁判所的总裁，都分别执掌着该领域内各个裁判所的运行。14

（二）行政裁判所的人员组成

由于各个裁判所的性质不同，裁判所的人员构成也不尽相同。所通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），这类裁判所由一名独立的主席，以及两名成员组成。主席一般应具有法律资格，由上议院大法官提名任命。主席要努力去确证案件中法律问题和事实问题中所存在的漏洞，并决定应采取怎样的步骤来弥补这些漏洞，要特别注重维护在上诉中处于弱势地位的当事人的利益。

裁判所成员的任命途径大致有三种，包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。15部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长，有时间精力及经验学识从事该工作，中产阶层的人，更有可能获得任命。而且，很多时候，裁判所还是不得不去接受政府部门的提名，因提名而成为裁判所成员会有一种复杂的感觉，觉得自己是被“借给”裁判所的，这会削弱裁判所的独立性。16

裁判所经常会面对棘手的法律和事实问题，因此很多时候必须要求裁判所成员具有专业的经验和学识。例如心理健康审查裁判所的人员，就必须“有这方面运营管理的经验，这方面的社会公益服务知识，或者上议院大法官认为相宜的其他资格或经历”；负责处理针对地方税收官员决定申诉的税收委员会成员，则必须要熟悉税收法律和实践。这些专业人员在业务上完全独立。这有助于更好的认定事实，适用规章和规则，对行政决定进行更为实体化的审查。

裁判所还需要有职员（clerk），在不同的裁判所体系中，职员所扮演的角色也不尽相同。一般而言，裁判所职员更多从事的是裁判所内的行政事务性工作，例如接收申诉申请，给申诉人发放通知，调阅医疗记录并复制给利害关系人，安排听证时间地点，将相关文件发放给所有利害关系人，将裁判所决定告知利害关系人。职员还可以就裁判所裁判程序进行建议，而且还经常草拟听证记录及裁判决定，然后来让裁判所主席来签发或修正。裁判所职员的存在有着重要的意义，因为裁判所成员应该执著于对案件法律和事实问题的判定，而不应为行政事务分心。裁判所委员会于2000年一份报告中建议，裁判所举行的所有听证会，都应有至少一名职员参加，以保障听证会得以完好运作。17

四、行政裁判所的裁判程序

（一）裁判所的裁判模式

在大陆法系国家的民事诉讼中，奉行的是职权主义模式，适用将事实裁判和法律裁判集于一身的讯问制诉讼（theinquisitorialsystem）；英美法系则奉行当事人主义，采用事实裁判者和法律裁判者相分离的对抗制诉讼（theadversarialsystem）18.对抗制中，法官的任务不是发现案件真相，而是作案件的裁断者。对抗制在英国有着悠远的传统，是这样仪式上的争斗，构成了英国高等法院裁决的基础。也构成了英国裁判所裁决的基本模式。

但是应该看到，法院适用对抗制程序的某些前提，在多数裁判所中是不存在的。首先，裁判所裁决中所涉及到的申诉方和行政机关，并非完全平等的关系，不能将它们简单的等同于诉讼中的“原告”和“被告”；其次，与私法诉讼不同的，裁判所的裁决会涉及到广泛的公共利益。因此，这些都要求法院采取更为积极的姿态，乃至汲取某些讯问制的因素。各类裁判所的裁判模式都不尽相同，例如移民裁判所和产业裁判所所举行的听证会就具有更多对抗式的因素，要设立高台，还经常要为证据起誓；而社会保障申诉裁判所的程序很大程度上就是非正式的，可以被粗略的定义为“讯问制”的。19

（二）裁判所的证据规则

英国裁判所通常不受严格证据规则的约束。可以接受传闻证据（hearsayevidence），裁判所成员也可以依赖自己的经验和学识来进行判断，而不限于听证会上所提交的事实。但根据自然公正原则的要求，如果要考虑更多的事实，就应告知受影响的当事人，给当事人以回应的机会。例如在DugdalevKraftFoods案中，20法院的判决认为：“职业裁判所（前身是产业裁判所）的成员之所以获得任命，是因为他们的特别的经验和学识，因此面对那些对他们而言显而易见的事项时，有资格运用经验和学识，来弥补证据中的缺陷。但如果给出的证据与他们的经验和学识相悖时，他们不应就一味偏重自己的学识，而不给证人安排一个机会。”

英国的裁判所有权传唤证人参加听证会，回答裁判所所提出的问题。但必须在合理的期限内提前告知证人，并为证人出席支付必要的费用。裁判所要为证人所提供的隐私信息、商业秘密及国家安全信息保密。证人证言的形式包括听证会上的口头证据，证人的书面陈述、证词摘要或者宣誓书。在裁判所认可的情况下，电话、视频等形式的证言也可被接受。

在裁判所允许的情况下，证人可以出席听证会，对他的证言详加陈述，或是对书证后出现的新情况予以补充说明。书证的内容应包括证人姓名、住址、职业，说明证人是否是或曾经是案件的当事人一方；并表明书证是证人通过自己所掌握的知识和信息而做出的判断，证人应在书证上签署姓名和日期，对书证内容予以确证；书证形式应是打印件，或是单面书写，页码连续计数。21

在英国1999年4月26日颁布的《民事诉讼规则》中，强化了专家证人的作用，认为其职责在于以专业知识解决有关诉讼程序中的问题。22对裁判所而言，它有裁量权来决定是否容许当事人提交专家证据。根据欧洲人权公约中关于“武器的平等”（Equalityofarms）的规定，要求专家证人要平等的对待各方，专家证据要做到公正客观。专家证人最重要的责任就在于，要以自己的专业知识为裁判所提供帮助。专家证据以解决行政争议的合理范围为限，原则上要以书面报告的形式提交给裁判所。专家报告中应载明专家履历、相关文献和素材、检测和实验的完成者及其身份、专家意见的范围及其界定、专家意见的理由、结论小结等。一般而言，专家无需参加听证会。此外，在任何阶段，裁判所都可以围绕裁决中所遭遇的问题，组织专家进行讨论；但是未经各方当事人同意，裁判所不得在听证会上援引专家讨论形成的意见。

（三）裁判所的裁判程序

在英国，各个裁判所之间，缺乏统一的程序规则。实际上，各个裁判所都按照大臣的命令，来实行自己的一套规则。裁判所委员会一直在致力于对各类裁判所程序规则之间的制定和协调，以及程序规则优劣的判断。裁判所委员会于1991年颁布了《模范裁判所程序规则》（ModelRulesofProcedureforTribunals），旨在为各类裁判所起草裁判规则以指南，但就在2003年11月，它为裁判所委员会所颁布的长达217页的《草拟裁判所规则指南》所取代。以下就按照《草拟裁判所规则指南》的脉络，对裁判所的裁判程序予以介绍。23

1.听证前的程序

行政机关所做出的对当事人有不利后果的决定，将会对当事人产生深远的影响。因此行政机关应告知当事人行政决定的理由，做出决定时所考虑的相关因素，但更重要的在于，要告知公众向裁判所提起申诉的权利，特别是告知以怎样的机制，去哪个特定的裁判所才能启动对行政决定的申诉。在有些领域，行政机关负有告知的法定义务；有的则是出自行政惯例；有时还要让个人去发现申诉权利。

申请人必须以书面的形式向裁判所提交申诉表格，作为“初始申请”（initialapplication）。相关的表格可以从政府部门或者裁判所办公室得到。申请中必须载明申请人及其人的姓名和地址，所争议行政决定所做出的日期和序列号，所涉及行政机关及其人员的名称和地址，提起申诉的理由，并附有所争议行政决定的副本，申请人或人要在申请书上签名。当申请人超过了申请时限时，申请人要说明超过时限的理由，裁判所有权决定是否延长申请时限。例如在2003年的一个案例中，申请人向雇工裁判所及时提交了申诉申请，但裁判所办公室没有在规定时限内收到。由于申诉人没有人，而且严格按规定提交了申请，上诉法院判决应该延长申诉时限。24

当收到申请人的申诉申请时，登记员必须向申请人发确认函，确认收到申请；登记员应将申请细节记录到登记薄上，将登记号和裁判所的地址及其他联系方式告知申请人，告诉申请人下一步要作些什么，告诉申请人听证会的时间地点和形式，裁判所的裁判程序及证据规则，以及聘请代表人和。裁判所要将申诉申请告知所涉及到的行政机关，并决定告知哪些有着直接利益或特定经济利益牵连的第三人。例如英国《1996年土地裁判所规则》第14条中就规定，裁判所应将申诉申请告知土地和住宅的相邻人。25

当裁判所登记员将申诉申请副本递送给行政机关时，行政机关应填写一份书面形式的回执，回执要表明行政机关所持的立场，如果对申请持反对立场，则需为此说明理由；还要就所争议行政决定的事实专门撰写一份摘要，并要向裁判所登记员提交足够数量的副本。利害关系人收到申诉申请副本后，也应递交书面回执，表明自己所涉及到的利益以及所持的立场。

>一般而言，没有人的申请人常常在裁决中处于不利地位。因为申请人往往缺少专业的知识和经验，因此没有人的申请人很难客观的勾勒出事件的全貌，很难清楚的、直截了当的说明案情，出示最为相关的证据。因此裁判所鼓励申请人聘请人。1997年的统计数据表明，在社会保障申诉案件中，原告不聘请人的情况下，胜诉率是48%；聘请人之后，胜诉率则上升到65%.26

当申请人是未成年人，或者因为精神或身体疾病无行为能力时，可由裁判所指定其父母或监护人代表其参加听证会。在听证会开始前的任何时间，申请人都可撤回申请，只要向裁判所递交一份有自己签名的书面请求即可；在听证会进行过程中，如果征得裁判所同意，申请人也可以撤回申诉申请。但是撤销之后，除非裁判所容许，否则申请人不得再次提起同样内容的申诉。

裁判所有权要求当事人递交文件，有权授权一方当事人对另一方进行检查并提取文件副本，裁判所应采取各种合理的步骤，保证听证会上，-能提供给各方当事人以所有相关文件的副本或者摘编。但所涉及到的个人隐私、商业秘密和国家安全信息，应予以保护。裁判所还有权指令（directions），让当事人提供进一步的细节或补充说明；裁判所可以传唤任何人作为证人出席听证会，回答相关问题，出示相关文件和证据；裁判所可以规定哪些问题需要证据，规定证据的性质及其出示方式；对不相关、不必要或不妥当的证据予以排除。

为了更好的处理听证中的问题，裁判所有权指令，进入某个特定的场所或建筑进行检查勘验。但应就此事先告知当事人各方，并将检查勘验后所做的调查报告副本，送达给各方当事人，并给予他们对此发表评论的机会。例如，根据英国《1998年数据保护法》及《2000年信息裁判所（执行申诉）规则》的规定，为了对申诉申请予以决断，信息裁判所有权进入特定的场所或建筑，对该场所中那些用以保护个人资料的设施及其他相关文件或材料，进行检查、测试、检验。27

裁判所主席可以应当事人的请求，或者也可以自行决定举行听证前审查（pre-hearingreview），以期会对后续的听证会有所裨益。在听证前审查中，裁判所主席可以根据文件和书证，对申请中所涉及的任何法律和事实问题予以决断。如果裁判所在听证前审查中所作的意见，对整个申请的处理将产生实质性影响的话，那么裁判所可以将该听证前审查视为听证会。例如《1996年土地裁判所规则》第39条中就规定了“审前审查”（Pre-trialreview）程序。28

此外，裁判所有权规制自己的程序，这是它的一种固有权力。裁判所的裁判程序可以依据当事人的申请而启动，也可以自行启动主动审查。主动审查时，要事先告知当事人，并要规定适合的方式让当事人表达意见。

2.听证中的程序

裁判所选择自己认为最合适的能够厘清问题的路径，来设计听证会的方式和程序，以防止程序的正式化和僵化。在听证会一开始，听证会主持人就要对听证会的方式和程序，以及相应的举证责任和证据规则予以说明。裁判所可以要求证人、宣誓者及专家出席听证会，可以要求他们为自己的举证而宣誓。当听证开始后，如果裁判所三名成员中，有除主持人之外的另外一名成员缺席，在申请人同意的情况下，由两名裁判所成员组成的审理机构，也是可以被接受的。

当同时向同一裁判所提起的两个或者多个申请中，涵盖某些共通的法律问题或事实问题时，或者所涉及到的是行政机关的同一类决定或行为时，裁判所有权决定对这多个申请进行合并审理。例如在移民和庇护裁判领域，以及社会保障裁决领域，都是如此。

在英国，所有裁判所举行的听证会原则上都要公开举行。这也是欧洲人权宪章第6条第1款的要求，例如在DiennetvFrance（1995）21EHRR554案中，欧洲人权法院判决对公共听证权利的毁损应“受到严格限制”。在CampbellandFellvUK（1985）7EHRR165中，欧洲人权法院判决只有在“必要”时，裁判所才能限制公平听证权利。在英国，除非因为道德伦理、公共秩序或国家安全的原因，或者出自对青少年权益的维护，对私生活的保护，或者公开审理将威胁案件的公正裁决，或者当事人以书面形式请求听证不公开举行时，听证会才不公开举行。裁判所可以在当事人公开听证权利和其他利益之间进行衡量，决定听证会是否秘密举行，或者将相关的当事人身份，及案件证据和卷宗的信息，不予公开，或是仅仅向当事人开示。裁判所认为有必要时，可以禁止对听证会予以拍摄。

3.裁判所的裁决

如果当登记员将接受的申诉申请发放给有关各方后，当事人没有意见反馈，或者行政机关的反馈意见表明它将同意申诉请求，而且裁判所也审视了提交给裁判所的材料，考察了所争议问题的性质，认为这里不太可能引发行政裁决的偏见，也不存在什么重要的公共利益考量，因此可以无需听证程序就对申请作出裁决。这样有助于简化程序，节省时间和花费。例如《2003年移民和庇护申诉（程序）规则》第45条和《2000年信息裁判所（执行申诉）规则》第13条中，都对此做了类似规定。

如果裁判所作出裁决时，一方当事人缺席，裁判所必须对他书面递交的任何意见都要加以考虑。裁判所根据多数成员的意见作出裁决，并在裁决中记录是是一致通过还是多数通过。听证会结束时，裁判所应以口头形式作出裁决，并且尽可能快的记录成文件，文件要包括对裁决的理由说明，并由裁决主持人签发。登记员必须将文件记录送达各方当事人，告知其对裁判所决定所享有的申诉权利、申诉时限及管辖权属。

无论裁判所的决定是口头还是书面作出，都应对公众公布。正如弗兰克斯委员会报告所指出的，“将终审裁判所所处理的代表性案件报告公布，将是有助益的。这不仅使得决定有着相当的一贯性，从而让公众满意；同时也可以为申诉者及其指导人提供导引。因此，我们建议所有的终审裁判所都应遴选案件判决并公布，并将其发给下级法院。对案件的遴选，应成为上诉裁判所的责任。”但公布时，可以剔除其间因道德伦理、公共秩序或国家安全，以及青少年的利益，或者对私生活的保护等而不宜公开的信息。

裁判所的裁决具有“既判力”，除非为高等法院所撤销，否则当事人不得就相应问题申请重新裁决，裁判所也不得自行重新审理和裁决。但作为例外，裁判所的裁决结果如果是由于误解做出时；或者应参加听证会的当事人因为合理的理由而未能参加听证会时；或者裁决做出后，又出现了此前不知晓也无法预计到的新证据时，裁判所可以依当事人申请或者主动对原裁决决定进行审查，可以撤销或者改变原决定。

（四）裁决理由的说明

长期以来，英国学者都将缺乏说明理由的一般责任规定视为其行政法体系中的主要缺陷。而弗兰克斯报告中最为重要的制度创新之一，就在于，裁判所要为裁判决定说明理由。但是这限于裁判所和调查法中所列出的机构；限于裁决作出或者当事人知道裁决决定之后，当事人提起了解理由请求的情况下。理由一经给出，就被视为是决定记录的组成部分。附有特定理由的裁决决定可以使得利害关系人知道自己有无申诉的权利，也有助于裁判所对决定中的法律问题进行审查，而不必自己再对其中的事实和裁量问题进行重新审查。29

根据《1992年裁判所和调查法》第10条的规定，裁判所的裁决要以口头或书面的形式说明理由，裁决理由组成了决定的一部分，应被整合入裁决记录之中。但当裁决与立法性的而非执行性的事项如规章、规则、命令、地方法规、方案的准备、制定、批准等方案或规则相关联时；或者请求获得理由的人与该决定缺少首要的关联时，告诉他们理由可能会危及利害关系人的利益时；当大法官和裁判所委员会协商后，认为裁判所给出理由是不切实际和不必要时；裁判所仅仅在履行其执行性功能时；以及出于国家安全的需要时，裁判所可以免于说明裁决理由。

上诉法院强调指出，说明裁决理由这一法定义务“是重要的，不能以模糊笼统的文字来搪塞”。高级法院认为“正确而适当的理由说明”应当是“既清楚明确又能阐明本案裁决的各种实质要点。”大法官莱恩勋爵认为，关于裁决理由的说明必须表明该裁判所已对当事人之间的争议点作了考虑，同时还必须说明其做出结论的证据。倘若证据之间存在矛盾，裁判所则应当说明其审查认定的结论。如果某一裁决没有适当的理由说明予以支持，就会被有关机关予以撤销或者发回重审。30

五、行政裁判所的监督和救济

（一）裁判所委员会

弗兰克斯委员会报告倾向于建立裁判所委员会，对裁判所的程序、组织和结构予以监督。在建立任何新的裁判所之前，应该向他们咨询。之后《1958年裁判所和调查法》的规定，建立起来了裁判所委员会。旨在监督裁判所的组织和运作。裁判所委员会的性质是咨询机构，而非执行机构。

裁判所委员会的人员不少于10人，不多于15人。对于政府的任何咨询事项，裁判所委员会都应给出报告做出回答；也可以对法律所列裁判所的人员组成提出建议。在任何裁判所程序性规则颁布之前，都必须向裁判所委员会进行咨询；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。

裁判所委员会对于裁判程序的简化和明晰化，已经作出了自己的贡献。目前裁判所委员会已经发展出了一系列《裁判所程序示范规则》，这并非不加任何变化就可以直接适用于各个裁判领域的法典，而是更象一座仓储库，将促进特定裁判所程序规则的编制与修订，使得程序规则具有更大的一致性。

但是裁判所委员会的职能还是太过局限，地位太过孱弱，它的人员和资源都不足以完成自己的任务。政府拟订与裁判所有关的立法时，并没有就此咨询裁判所委员会的义务，也往往未能在合理的期间内向裁判所委员会进行咨询。即使对于裁判所委员会提出的建议和意见，政府往往也不能予以很好的回应。很多时候，政府会说自己的决定征求了裁判所委员会的意见，但实际上所汲取的只是对自己有利的部分，对其中的反对意见，每每避而不谈。与作为类似的对应体的澳大利亚的行政审查委员会（AdministrativeReviewCouncil）；31和美国的行政会议（AdministrativeConference）32相比，英国的裁判所委员会的职能还有待进一步强化。

（二）对裁判所裁决的救济

对于裁判所的裁决，相对人并没有固有的申诉权利。申诉权利是否存在，要取决于针对特定类别裁判所的立法中，是否规定了申诉权利。这又可以分为三种情况：第一种情况是，法律未规定申诉权利。例如《1980年教育法》创设了教育申诉委员会，但没有规定委员会的申诉权利；第二种情况是法律仅仅规定了对法律问题提起申诉的权利，例如《1970年薪资平等法》、《1976年种族关系法》、《1974年卫生和安全法》等法律中，规定可以对产业裁判所裁决中的法律问题提起申诉；第三种情况是规定可以就事实问题和法律问题提起申诉，然后再向法院就法律问题提起申诉，在社会保障和移民领域，都作了类似规定。33申诉的途径主要可以分为以下三类。

1.向其他裁判所提起申诉

在移民、社会保障、土地、交通以及税收这五个领域中，对“一级裁判所”（first-tiertribunals）的初始裁决不服的，可以向“二级裁判所”（second-tiertribunals）提起申诉。此外，劳工申诉裁判所（EAT）受理针对私人之间争议所作裁决的不服申诉。以社会保障领域为例，根据英国《1998年社会保障法》第14条的规定，如果对社会保障申诉裁判所决定不服，则可以向社会保障专员（SocialSecurityCommissioner）提起申诉。社会保障专员通常是精通社会保障法并具有丰富经验，有超过10年法律执业背景的高级律师，他独立审视案件，做出判断。34

2.向部长上诉

有的法律规定，对于不服裁判所的裁决，可以向部长提起上诉。这样的规定并不多见，大多是需要依政策裁判的案件。

行政裁判范文篇8

《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，湖北省长阳土家族自治县人民法院审理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。据统计，最近几年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山区县（市）法院中亦占前列。2001年共受理各类土地林地确权行政案15件，占行政诉讼案件总数的43%；2002年共受理13件，占总数的38%；2003年共受理12件，占总数的36%；2004年共受理6件，占总数的60%.4年共受理46件，平均占总数的67%.笔者通过分析审结的这些土地林地确权行政案件，得出其特点为：一是土地林地权属争议，必须由人民政府处理后，当事人对人民政府的处理不服才向人民法院起诉；二是争议的土地林地权属处于不确定状态，当事人对其权属不明确，由于历史等原因，缺乏有效证据，长期以来形成争议。三是此类属于裁决类案件，诉讼中均涉及第三人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定以及上述特点，处理土地林地确权行政案件应注意以下几个方面的问题：

一、诉讼主体问题

首先，县（自治县）级以上人民政府委托县（自治县）级以上国土资源和林业行政主管部门处理权属争议，国土或林业主管部门能否以自己的名义作出处理决定的问题。

按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，只有乡（镇）级以上人民政府有权作出土地林地权属处理决定，国土资源及林业行政主管部门不能以自己的名义作出处理决定。此外，人民政府处理权属争议有个处理权限问题，单位之间的争议只能由县（自治县）级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位的争议可以由乡（镇）级人民或者县（自治县）级人民政府处理。总之，土地林地权属处理决定只能由人民政府作出处理决定。国土资源部门及林业行政主管部门无权处理，否则属超越职权。但是，依照《土地权属争议调查处理办法》第四条及《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定，县（自治县）级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议、林业行政主管部门负责林地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，只能拟定相应的处理意见，报同级人民政府作出确权处理决定。

其次，农村集体土地林地所有权和使用权的归属主体问题。

农村集体土地和林地由于历史原因，目前仍然呈现出“三级所有，队为基础”，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡（镇）集体所有的由乡（镇）集体经济组织经营管理。《中华人民共和国森林法》第三条及《林木林地权属争议处理办法》第十二条也作了类似规定。由此可以看出，集体土地及林地的所有权可以归属于村民委员会、村民小组，也可以归属于农村经济合作社或者经济联合社等集体经济组织。因此诉讼中，应以村民小组、村民委员会或者经济合作社、经济联合社为诉讼主体。农村集体土地、林地使用权由农民承包经营管理的，土地林地承包者以土地林地使用权人的身份对土地林地使用权权属发生争议的案件，承包者具有诉讼主体资格。

再次，土地林地行政确权案件的被告确定问题。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条和《中华人民共和国土地管理法》第16条及《中华人民共和国森林法》第条的规定，土地林地行政确权案件的被告为乡（镇）级人民政府或县（自治县）级以上人民政府。司法实践中争议较大的有三种情形：土地、林业管理部门按照同级政府的授权，以自己的名义对土地、林地权属纠纷进行处理，以谁为被告？土地、林业管理部门经调查，各自作出土地、林业行政确权决定，依政府名义、加盖人民政府印章，以谁为被告？区公所（街道办事处）、乡（镇）政府土地办公室、林业工作站或县（自治县）级以上政府土地、林业管理部门的内设机构能否成为适格被告？对于前两种情形，主要有三种观点：有的人认为，政府授权属行政委托，应按照行政诉讼法关于行政委托的规定，以政府为被告；有的人认为，按照行政法职权法定和越权无效的原则，政府授权土地、林业行政管理部门确定土地、林地权属属无效行为，应以土地、林地管理部门为被告，并以超越职权为由，判决撤销被诉土地、林地行政确权决定。笔者认为此意见都有失偏颇。土地、林业管理部门是政府的职能部门，政府把自己的法定职权授权给土地、林业管理部门，属行政授权，而不属行政委托。人民政府是土地、林地行政确权的法定主体，如果把法定职权授权给职能部门，违反了行政法的职权法定原则，属无效授权。但如果只是把具体事项通过授权交由职能部门办理，由职能部分以政府名义作出土地、林地行政确权决定，与法律、法规并不抵触，应视为有效授权。据此，第一种情形授权无效，应以土地、林业管理部门为被告，人民法院可以以其超越职权为由，判决撤销被诉土地、林业行政确权决定。第二种情形为有效授权，应以人民政府为适格被告。对于第三种情形，笔者认为，区公所（街道办事处）作为县（自治县）、市（区）政府的派出机关，土地、森林管理法律、法规对其没有特别授权。乡、镇政府的土地管理办公室、林业工作站和县（自治县）级以上政府土地、林业管理部门的内设机构，不具有独立法人资格，不能独立对外行使职权。因此，只能以县（自治县）、市（区）政府和乡（镇）政府，县（自治县）级以上土地、林业管理部门为适格被告。

最后，土地和林地权属争议案件，存在双方或多方当事人争议问题，不管哪方当事人提起诉讼，都涉及第三人的利益。因此，在审理裁判土地林地确权行政案件时，法庭应当通知第三人参加诉讼。

二、事实认定问题

土地林地确权行政案件由于历史、客观等原因，土地林地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给审理土地林地确权案件带来一定的困难。、“四固定”不彻底，以及在其后一系列政治运动中土地林地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地林地确权行政案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地林地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地林地

利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，所以处理土地林地确权案件，要遵重历史，遵重现实，要从有利于国家建设，有利于生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。对时的土地证、1962年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，要综合分析认定。

解放初期人民政府发的《土地房产所有证》，是时农民确认土地林地权属的凭证，但后来我国的土地林地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地林地随人入社，土地林地由私有改造成农业合作社集体所有。随后又经过，将农业合作社集体所有扩大到集体所有。到1962年“六十条”公布后，对土地（林地）、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地林地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，以时的土地证，并不能证明土地林地的所有权。

“四固定”作为我国农村集体土地林地所有权的依据应该说是明确的，但有些地方“四固定”不彻底，且“四固定”主要是对耕地和林地，对当时未开发的荒地，一般不固定。长阳在“四固定”时期的土地（林地）确权基本上没有法定形式的文字记载，应当通过田亩造册、交粮纳税、经营管理及使用情况等因素综合分析认定，只有以上因素欠缺的情况下，才可参照时的土地证。

在1962年以后的历次政治运动中，有些地方对土地林地的权属作过变更，如“农业学大寨”时期开荒造田、平整田洋、农田基本建设等，都对土地林地进行重新规划调整，由于村、社、队、场合并或者分割发生土地林地权属变更。对这些通过合法转移土地林地权属的事实，可以按变更后的事实来认定。

三、法律适用问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第52条、第53条规定，人民法院审理土地林地确权行政案件，以土地林地法律、法规为依据，并参照土地林地规章。土地林地所有权和使用权问题，我国《宪法》、《土地管理法》、《森林法》等都有明确的规定。由于土地管理法和森林法的规定较为原则，各地还根据各自的具体情况制定了一些地方性法规以及规章，如湖北的《湖北省土地管理条例》、《湖北省确定土地权属若干规定》。

土地林地权属纠纷历史遗留问题多，处理此类案件应当根据不同时期的法律法规和政策，还应当参照有关的规章，如国土资源部关于《确定土地所有权和使用权若干规定》、湖北省关于《湖北省确定土地权属若干规定》。土地林地确权案件争议的多为历史遗留问题，因当初无法律规定，后时过境迁，现缺乏有效证据以致处理难度大。前述两个规章对于处理土地林地历史问题作了较为全面详细的规定，对于处理不同时期的土地林地确权纠纷具有积极的作用。

实践中，有的地方还鉴于目前我国土地林地立法滞后，有关土地林地的行政规章尚未出台，行政机关依据规章以下的规范性文件（以下简称其他土地林地规范性文件）进行行政管理。这就在审理土地林地行政案件中给人民法院提出了一个亟待解决的问题，即如何界定“法”的范围并正确把握其效力，而难点又集中在能否参考其他土地林地规范性文件对土地林地行政决定的合法性进行审查问题。对此，笔者持肯定意见。理由：第一，其他土地林地规范性文件是规章以下的其他规范性文件的一种，其作为土地林地行政依据的合法性有充分依据。首先，其他规范性文件的制定有法律依据及法律保障。宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法分别规定地方各级权力机关和行政机关有权根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定、规范性文件，同时对行政机关执行生效的其他规范性文件作了相关规定，使之获得了国家强制力的保证。其次，宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法的有关规定，确认了权力机关对行政机关、上级权力机关和行政机关对下级权力机关和行政机关制定的规范性文件的监督权，其他规范性文件依法接受监督和制约。这些法律规定，为其他规范性文件的法律效力提供了实质性的保证。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”规章以下的规范性文件虽然不是人民法院的审理依据，但却是行政机关作出具体行政行为的依据。若将规章以下的规范性文件排斥于合法性审查中“法”的范畴之外，就使行政诉讼法的上述规定失去意义。第三，从行政审判实践看，若单纯强调土地林地行政案件依据土地林地法律、法规和参照规章，将使大量的土地林地行政案件陷入无土地林地法律、法规、规章可循或适用法律、法规参照规章错误的两难境地。人民法院审理土地林地行政案件，应当一方面肯定一般性规范性文件不是法院裁判的依据，另一方面又要承认它是执行土地林地管理法律、法规的具体手段和对法律、法规、规章的有效补充。因此，应将规范性文件作为法院审查的内容之一，在审查时，运用法律、法规、规章对其主体、程序、内容进行审查。审查规范性文件制定、的主体是否合格，是否有法律、法规、规章的明确授权，只有在授权范围内的规范性文件其主体才合格；其次制定、的程序须合法；其内容须不与法律、法规、规章相抵触，符合宪法、法律、法规的基本原则，如果符合土地林地管理法律、法规、规章的精神、原则，又符合当地的实际情况，可行性大，社会效果又好的，应承认其效力。但应当注意的是，对依照法律、法规制定的规章可以参照，除此之外的一般性规范性文件不是人民法院裁判的依据。根据最高人民法院关于制定裁判文书如何适用法律问题的要求，在制作的裁判文书上不能引用一般性规范性文件。笔者主张如果法院的裁判文书中非用不可时，可在事实或说理部分加以叙述。

四、事实依据问题

人民法院审查土地林地行政管理机关对土地林地权属关系的确认事实，必须以合法的权属证件、历史档案资料和调查勘测记载等客观事实为依据，如的土地证，1962年中共中央《农村工作条例（修正草案）》，即“六十条”公布后的“四固定”（固定土地、耕畜、农具、劳动力），以及以后的一些权属变化情况，综合分析认定。土地证是人民政府在时颁发给农民确定土地权属的凭证，应该肯定其法律效力，但是，土地证不是土地确权的唯一依据。解放后我国土地权属有过几次变动，经过了合作社土地随人入社，由土地私有改造成为农业合作集体所有制，以后又经过“”将农业合作化集体所有扩大到集体所有，1962年为了纠正“左”的错误，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地进行统一调整，归就近的生产队集体所有。因此，生产队（现村民小组）所有土地（包括林地）并不等于农民时个人所有土地的相加，土地证经过“四固定”变更权属的土地所有权不一定具有证明作用。政策规定处理县（自治县）内纠纷，一般应以“四固定”确定的权属为准，所以，“四固定”确权的法律效力应优先于土地证，凡是“四固定”时确权的，一般应予维持。但是，当时的“四固定”，主要是耕畜和林地，对当时未开发的荒地，一般未固定。因此，随着这部分荒地的开发可能发生争议，按原有关政策规定：“四固定”没有确定权属的，参照合作化时

期的权属。所谓参照就是参考依照的意思，不能把“参照证确权”理解为“以证确权为准”。因此，在行政审判中，对“四固定”未确定的土地权属争议，简单地依据土地证确权是不符合政策的。应当注意的是，“四固定”确权，一般没有法定的书面形式，认定“四固定”是否确权，应通过考察田亩，造册、交粮纳税和经营管理等情况综合分析确定。人民法院审查土地林地管理机关确认的土地林地权属是否正确，一般应以“四固定”确权的权属为准。对于“四固定”确权以后发生的土地林地权属合法地转移事实的必须实事求是地分析，合理合法地处理。由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地林地所有权：（1）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地林地所有权变更的；（2）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行土地林地调整的；（3）由于行政区划变动和农田基本建设及封山育林等原因重新划定土地林地所有权界线的。又如人民法院以前对土地林地权属争议的判决、集体经济组织之间在平等自愿的基础上达成的合法转让协议等都是法律事实，凡是基于以上法律事实所发生的，有利于双方生产、生活，有利于经济管理、公益事业，有利于国家建设的土地林地权属转移的，都应予以法律上的确认和保护。

五、裁量原则问题

人民政府在作出土地林地确权决定时，应当本着有利于正确解决土地林地权属纠纷而确立土地林地确权的基本原则。笔者主张人民法院应审查以下内容：

第一、合法性原则。合法性原则是指行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。就土地林地确权而言，遵循合法性原则即要求土地林地确权的执法者在实施土地林地确权行为时，必须遵守宪法、法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例等有关土地林地确权的规定。合法性原则包含合乎实体法与合乎程序法两个方面，违反实体法或程序法即构成对合法性原则的破坏。如果土地林地确权不遵循合法性原则，则该行政活动将因此违法，再奢谈遵循其他基本原则已无意义了。坚持合法性原则，是“依法办事”的内在要求，是实现行政法治的重要保证。

第二、合理性原则。合理性原则是指行政决定内容要客观、适度、符合理性。合理性即合乎理性，以理性作为思考和行动的参照系，通常的目的是“为我们的观点寻找令人信服的根据”，而该根据最核心的条件就是要达到令人信服的程度、符合公平正义观念的要求。合理性原则的内涵在于：行政行为的动因应符合行政目的；行政行为应建立在正当考虑的基础上；行政行为的内容应合乎情理。可以说合理性原则主要是针对行政裁量而存在的。对土地林地确权行为不完善的法律规范，无形中又扩大了行政机关在处理土地林地权属纠纷时的自由裁量范围。防止滥用自由裁量权的行之有效的办法就是坚持合理性原则。坚持合理性原则既有利于保障行政权力合法行使，也有利于维护公民、个人、组织的合法权益。

第三、维护国家利益原则。就土地林地确权而言，维护国家利益原则是指人民政府在实施土地林地我确权行为时，应尊重我国国家利益。它是政府进行土地林地确权行为时应遵循的一个重要原则。土地林地不仅是当事人之间的事情，而且关系到社会公共利益，关系到国家利益，在解决土地林地权属纠纷时，如果涉及到国家、集体和个人利益时，应以维护国家利益为不可动摇的原则。当然，维护国家利益并非只保护国有单位或集体单位的利益，而是指在公平、合法、合理的基础上，坚持维护国家利益，正确处理好土地林地权属纠纷，以不致使国家利益受到损害。

第四、保护当事人合法权益原则。保护当事人合法权益原则是指通过土地林地确权，确保相对人合法利益得到实现。它是政府实施土地林地确权行为的一个根本目的。我国人民民主专政的国家性质决定了广大人民群众享有广泛的权利，而且国家具有保障人民这些权利得以充分实现的职责。另外，权利是现代法律制度的逻辑起点和终极关键，行政机关有义务促进相对人合法权益的实现。

第五、保护林地森林资源和合理开发利用原则。保护林地森林资源和合理开发利用原则是指政府在实施土地林地确权时应考虑有利于环境保护的前提，作出的处理决定应利于保护林地森林资源和合理开发。土地本身就是一个生态系统，土地、土壤及其附载的森林、草原等都是环境的构成要素，对土地林地的破坏会造成对环境的破坏，保护土地林地就是保护环境。合理利用土地、保护林地是改善环境和保护生态系统的重要方面。在处理有关土地林地权属纠纷时，尤其是处理各方均没有合法有效的权属凭证的土地林地权属纠纷时，更应坚持保护林地森林资源和合理开发利用原则，以利于资源环境的保护和利用，保持生态平衡。

第六、有利于团结稳定原则。有利于团结稳定原则是指政府在实施土地林地确权时，应本着促进争议各方搞好团结，保证社会稳定的原则进行土地林地确权。国民经济各部门、各行业的生产建设都离不开土地及林地，尤其在农业生产中，土地林地是最基本的生产资料，农民将土地和林地视为“命根子”，司法实践中，土地林地权属纠纷基本上发生在农村，当事人的矛盾一般比较尖锐，因土地林地权属纠纷引起的械斗也不鲜见。因此，在处理土地林地权属纠纷时，坚持有利于团结稳定这一处理原则，对化解矛盾、解决纠纷有着不可忽视的重要意义。

六、复议前置问题

对于解决土地林地权属行政争议的途径，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，林木所有权和林地使用权争议，由当地县（自治县）级或者乡（镇）级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以向行政机关申请行政复议”。行政复议和行政诉讼都是由不服具体行政行为的公民、法人和其他组织提出的，于是存在着一旦公民、法人和其他组织不服行政机关对土地林地权属争议作出处理的具体行政行为时，究竟应当采取哪种途径解决行政争议的问题。寻求救济中申请行政复议与提起行政诉讼孰先孰后，这一问题对土地林地权属争议行政案件的受理影响十分关键，笔者的看法是：

第一、要正确认识我国行政复议与行政诉讼的基本关系。行政复议和行政诉讼是我国目前解决行政争议的主要途径。二者是解决行政争议两种不同的法律制度，行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，而行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规

规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或其他组织申请行政复议，行政机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”由此可见，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外的。所谓行政复议前置是指依照法律、法规规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，必须先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。在此情况下，公民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后才能起诉。因此，行政复议与行政诉讼是两种不能同时运作的制度，公民、法人或其他组织无论选择哪种救济途径，只能依据有关规定，有选择、有秩序地进行，而不能“脚踏两只船”同时使用这两种制度。

第二、法律和法规对土地林地权属行政案件以行政复议为提起行政诉讼的必经程序，也即行政复议前置的规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款明确规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。该法强调是“应当先申请行政复议”而不是“可以先申请行政复议”，也就是说法律规定了行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序，也即行政复议前置。其实，对土地林地行政案件是否应当先申请复议的问题，有关的法律、法规在不同时期有过不同的规定，在1990年国务院的《行政复议条例》的规定中，土地林地行政案件被排除在复议范围之外，主要理由是这类案件属于行政机关居间处理民事纠纷的行为，与行政机关管理行政相对人的行为，在性质上是完全不同的。在1994年10月国务院修订的《行政复议条例》的规定中，允许公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为申请复议。但1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》仍规定公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为可以直接向人民法院起诉。从以上看出，法律、法规对土地林地行政案件在提起行政诉讼前是否需申请行政复议的规定有着这样一个从“排除”到“可以”到“应当”的过程。

第三、土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点。为何规定行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序，因为土地林地行政充分地体现了行政职权的运作，是一种包含了国家强制性意志的具体行政行为，人民政府或其主管部门对土地林地的所有权或使用权归属作出处理决定，是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等法律的授权作出的，在审判司法实践中，人民法院审理这类行政案件时认定具体行政行为的主要事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形的，即对土地林地权属争议处理确有错误的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款规定，只能判决撤销或部分撤销，而不能或不宜改变其权属处理决定，而且诉讼途径存在诉讼期间过长的缺陷；相反，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，复议机关对具体行政行为具有上述情形的，可以决定变更，因此，复议途径具有快捷的特点。另外，土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点还在于：1、行政机关上下级之间有监督关系，因此，一旦下级行政机关与管理相对人发生纠纷，由上级行政机关先行处理，不仅可以及时了解本系统或本地区的工作情况，而且还可以及时发现和纠正错误，强化行政机关的内部监督机制；2、土地林地权属行政案件，专业性强，涉及面广，处理解决这类案件需要专门的土地林地管理知识，确立行政复议前置原则，便于查明事实，分清是非，使土地林地权属行政争议得以及时解决；3、土地林地权属行政案件数量大，复杂程度不一，确立行政复议先行处理原则，可以使大量的土地林地权属行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的土地林地权属行政争议案件。因此，行政复议与行政诉讼两者相比较，对土地林地权属争议行政案件设定行政复议前置，可以减少当事人的诉累，提高行政工作效率，节省审判资源，确保司法公正与效率。故对土地林地权属行政案件，应该先行复议。

第四、对《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款需要说明的问题。2003年2月25日，最高人民法院就山西省高级人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》作出法释［2003］5号批复：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”因此，《行政复议法》第三十条第一款的“具体行政行为”仅是指对土地林地等自然资源的所有权或者使用权权属的确认和颁发权属证书，不包括对土地林地权属侵权纠纷的裁决和征用、出让、划拨、调整土地林地权属的决定，不包括涉及土地林地等自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施如无偿收回土地林地权属的处罚、行政强制措施等其他具体行政行为不服的，可以不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼。此外，该款“已依法取得”土地林地权属的规定，应理解为公民、法人或其他组织认为“已经依法取得”土地林地权属即可，而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地林地所有权或使用权权属法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条款，至于公民、法人或其他组织是否实际“已经依法取得”土地林地所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题。

第五、对公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的土地林地确权行政案件的处理。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款规定：“依法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。”该解释第四十四条第一款第（七）项规定，“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未经申请复议的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。”

行政裁判范文篇9

《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，湖北省长阳土家族自治县人民法院审理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的第一位。据统计，最近几年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山区县（市）法院中亦占前列。年共受理各类土地林地确权行政案件，占行政诉讼案件总数的；××年共受理件，占总数的；××年共受理件，占总数的；××年共受理件，占总数的。年共受理件，平均占总数的。笔者通过分析审结的这些土地林地确权行政案件，得出其特点为：一是土地林地权属争议，必须由人民政府处理后，当事人对人民政府的处理不服才向人民法院起诉；二是争议的土地林地权属处于不确定状态，当事人对其权属不明确，由于历史等原因，缺乏有效证据，长期以来形成争议。三是此类属于裁决类案件，诉讼中均涉及第三人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定以及上述特点，处理土地林地确权行政案件应注意以下几个方面的问题：

一、诉讼主体问题

首先，县（自治县）级以上人民政府委托县（自治县）级以上国土资源和林业行政主管部门处理权属争议，国土或林业主管部门能否以自己的名义作出处理决定的问题。

按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，只有乡（镇）级以上人民政府有权作出土地林地权属处理决定，国土资源及林业行政主管部门不能以自己的名义作出处理决定。此外，人民政府处理权属争议有个处理权限问题，单位之间的争议只能由县（自治县）级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位的争议可以由乡（镇）级人民或者县（自治县）级人民政府处理。总之，土地林地权属处理决定只能由人民政府作出处理决定。国土资源部门及林业行政主管部门无权处理，否则属超越职权。但是，依照《土地权属争议调查处理办法》第四条及《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定，县（自治县）级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议、林业行政主管部门负责林地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，只能拟定相应的处理意见，报同级人民政府作出确权处理决定。

其次，农村集体土地林地所有权和使用权的归属主体问题。

农村集体土地和林地由于历史原因，目前仍然呈现出“三级所有，队为基础”，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡（镇）集体所有的由乡（镇）集体经济组织经营管理。《中华人民共和国森林法》第三条及《林木林地权属争议处理办法》第十二条也作了类似规定。由此可以看出，集体土地及林地的所有权可以归属于村民委员会、村民小组，也可以归属于农村经济合作社或者经济联合社等集体经济组织。因此诉讼中，应以村民小组、村民委员会或者经济合作社、经济联合社为诉讼主体。农村集体土地、林地使用权由农民承包经营管理的，土地林地承包者以土地林地使用权人的身份对土地林地使用权权属发生争议的案件，承包者具有诉讼主体资格。

再次，土地林地行政确权案件的被告确定问题。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第条和《中华人民共和国土地管理法》第条及《中华人民共和国森林法》第条的规定，土地林地行政确权案件的被告为乡（镇）级人民政府或县（自治县）级以上人民政府。司法实践中争议较大的有三种情形：土地、林业管理部门按照同级政府的授权，以自己的名义对土地、林地权属纠纷进行处理，以谁为被告？土地、林业管理部门经调查，各自作出土地、林业行政确权决定，依政府名义、加盖人民政府印章，以谁为被告？区公所街道办事处、乡镇政府土地办公室、林业工作站或县（自治县）级以上政府土地、林业管理部门的内设机构能否成为适格被告？对于前两种情形，主要有三种观点：有的人认为，政府授权属行政委托，应按照行政诉讼法关于行政委托的规定，以政府为被告；有的人认为，按照行政法职权法定和越权无效的原则，政府授权土地、林业行政管理部门确定土地、林地权属属无效行为，应以土地、林地管理部门为被告，并以超越职权为由，判决撤销被诉土地、林地行政确权决定。笔者认为此意见都有失偏颇。土地、林业管理部门是政府的职能部门，政府把自己的法定职权授权给土地、林业管理部门，属行政授权，而不属行政委托。人民政府是土地、林地行政确权的法定主体，如果把法定职权授权给职能部门，违反了行政法的职权法定原则，属无效授权。但如果只是把具体事项通过授权交由职能部门办理，由职能部分以政府名义作出土地、林地行政确权决定，与法律、法规并不抵触，应视为有效授权。据此，第一种情形授权无效，应以土地、林业管理部门为被告，人民法院可以以其超越职权为由，判决撤销被诉土地、林业行政确权决定。第二种情形为有效授权，应以人民政府为适格被告。对于第三种情形，笔者认为，区公所（街道办事处）作为县（自治县）、市（区）政府的派出机关，土地、森林管理法律、法规对其没有特别授权。乡、镇政府的土地管理办公室、林业工作站和县（自治县）级以上政府土地、林业管理部门的内设机构，不具有独立法人资格，不能独立对外行使职权。因此，只能以县（自治县）、市（区）政府和乡（镇）政府，县（自治县）级以上土地、林业管理部门为适格被告。

最后，土地和林地权属争议案件，存在双方或多方当事人争议问题，不管哪方当事人提起诉讼，都涉及第三人的利益。因此，在审理裁判土地林地确权行政案件时，法庭应当通知第三人参加诉讼。

二、事实认定问题

土地林地确权行政案件由于历史、客观等原因，土地林地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给审理土地林地确权案件带来一定的困难。、“四固定”不彻底，以及在其后一系列政治运动中土地林地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地林地确权行政案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地林地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地林地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，所以处理土地林地确权案件，要遵重历史，遵重现实，要从有利于国家建设，有利于生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。对时的土地证、年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，要综合分析认定。

解放初期人民政府发的《土地房产所有证》，是时农民确认土地林地权属的凭证，但后来我国的土地林地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地林地随人入社，土地林地由私有改造成农业合作社集体所有。随后又经过，将农业合作社集体所有扩大到集体所有。到年“六十条”公布后，对土地（林地）、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地林地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，以时的土地证，并不能证明土地林地的所有权。

“四固定”作为我国农村集体土地林地所有权的依据应该说是明确的，但有些地方“四固定”不彻底，且“四固定”主要是对耕地和林地，对当时未开发的荒地，一般不固定。长阳在“四固定”时期的土地（林地）确权基本上没有法定形式的文字记载，应当通过田亩造册、交粮纳税、经营管理及使用情况等因素综合分析认定，只有以上因素欠缺的情况下，才可参照时的土地证。

在年以后的历次政治运动中，有些地方对土地林地的权属作过变更，如“农业学大寨”时期开荒造田、平整田洋、农田基本建设等，都对土地林地进行重新规划调整，由于村、社、队、场合并或者分割发生土地林地权属变更。对这些通过合法转移土地林地权属的事实，可以按变更后的事实来认定。

三、法律适用问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第条、第条规定，人民法院审理土地林地确权行政案件，以土地林地法律、法规为依据，并参照土地林地规章。土地林地所有权和使用权问题，我国《宪法》、《土地管理法》、《森林法》等都有明确的规定。由于土地管理法和森林法的规定较为原则，各地还根据各自的具体情况制定了一些地方性法规以及规章，如湖北的《湖北省土地管理条例》、《湖北省确定土地权属若干规定》。

土地林地权属纠纷历史遗留问题多，处理此类案件应当根据不同时期的法律法规和政策，还应当参照有关的规章，如国土资源部关于《确定土地所有权和使用权若干规定》、湖北省关于《湖北省确定土地权属若干规定》。土地林地确权案件争议的多为历史遗留问题，因当初无法律规定，后时过境迁，现缺乏有效证据以致处理难度大。前述两个规章对于处理土地林地历史问题作了较为全面详细的规定，对于处理不同时期的土地林地确权纠纷具有积极的作用。

实践中，有的地方还鉴于目前我国土地林地立法滞后，有关土地林地的行政规章尚未出台，行政机关依据规章以下的规范性文件以下简称其他土地林地规范性文件进行行政管理。这就在审理土地林地行政案件中给人民法院提出了一个亟待解决的问题，即如何界定“法”的范围并正确把握其效力，而难点又集中在能否参考其他土地林地规范性文件对土地林地行政决定的合法性进行审查问题。对此，笔者持肯定意见。理由：第一，其他土地林地规范性文件是规章以下的其他规范性文件的一种，其作为土地林地行政依据的合法性有充分依据。首先，其他规范性文件的制定有法律依据及法律保障。宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法分别规定地方各级权力机关和行政机关有权根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定、规范性文件，同时对行政机关执行生效的其他规范性文件作了相关规定，使之获得了国家强制力的保证。其次，宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法的有关规定，确认了权力机关对行政机关、上级权力机关和行政机关对下级权力机关和行政机关制定的规范性文件的监督权，其他规范性文件依法接受监督和制约。这些法律规定，为其他规范性文件的法律效力提供了实质性的保证。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”规章以下的规范性文件虽然不是人民法院的审理依据，但却是行政机关作出具体行政行为的依据。若将规章以下的规范性文件排斥于合法性审查中“法”的范畴之外，就使行政诉讼法的上述规定失去意义。第三，从行政审判实践看，若单纯强调土地林地行政案件依据土地林地法律、法规和参照规章，将使大量的土地林地行政案件陷入无土地林地法律、法规、规章可循或适用法律、法规参照规章错误的两难境地。人民法院审理土地林地行政案件，应当一方面肯定一般性规范性文件不是法院裁判的依据，另一方面又要承认它是执行土地林地管理法律、法规的具体手段和对法律、法规、规章的有效补充。因此，应将规范性文件作为法院审查的内容之一，在审查时，运用法律、法规、规章对其主体、程序、内容进行审查。审查规范性文件制定、的主体是否合格，是否有法律、法规、规章的明确授权，只有在授权范围内的规范性文件其主体才合格；其次制定、的程序须合法；其内容须不与法律、法规、规章相抵触，符合宪法、法律、法规的基本原则，如果符合土地林地管理法律、法规、规章的精神、原则，又符合当地的实际情况，可行性大，社会效果又好的，应承认其效力。但应当注意的是，对依照法律、法规制定的规章可以参照，除此之外的一般性规范性文件不是人民法院裁判的依据。根据最高人民法院关于制定裁判文书如何适用法律问题的要求，在制作的裁判文书上不能引用一般性规范性文件。笔者主张如果法院的裁判文书中非用不可时，可在事实或说理部分加以叙述。

四、事实依据问题

人民法院审查土地林地行政管理机关对土地林地权属关系的确认事实，必须以合法的权属证件、历史档案资料和调查勘测记载等客观事实为依据，如的土地证，年中共中央《农村工作条例（修正草案）》，即“六十条”公布后的“四固定”（固定土地、耕畜、农具、劳动力），以及以后的一些权属变化情况，综合分析认定。土地证是人民政府在时颁发给农民确定土地权属的凭证，应该肯定其法律效力，但是，土地证不是土地确权的唯一依据。解放后我国土地权属有过几次变动，经过了合作社土地随人入社，由土地私有改造成为农业合作集体所有制，以后又经过“”将农业合作化集体所有扩大到集体所有，年为了纠正“左”的错误，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地进行统一调整，归就近的生产队集体所有。因此，生产队（现村民小组）所有土地（包括林地）并不等于农民时个人所有土地的相加，土地证经过“四固定”变更权属的土地所有权不一定具有证明作用。政策规定处理县（自治县）内纠纷，一般应以“四固定”确定的权属为准，所以，“四固定”确权的法律效力应优先于土地证，凡是“四固定”时确权的，一般应予维持。但是，当时的“四固定”，主要是耕畜和林地，对当时未开发的荒地，一般未固定。因此，随着这部分荒地的开发可能发生争议，按原有关政策规定：“四固定”没有确定权属的，参照合作化时期的权属。所谓参照就是参考依照的意思，不能把“参照证确权”理解为“以证确权为准”。因此，在行政审判中，对“四固定”未确定的土地权属争议，简单地依据土地证确权是不符合政策的。应当注意的是，“四固定”确权，一般没有法定的书面形式，认定“四固定”是否确权，应通过考察田亩，造册、交粮纳税和经营管理等情况综合分析确定。人民法院审查土地林地管理机关确认的土地林地权属是否正确，一般应以“四固定”确权的权属为准。对于“四固定”确权以后发生的土地林地权属合法地转移事实的必须实事求是地分析，合理合法地处理。由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地林地所有权：一由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地林地所有权变更的；二由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行土地林地调整的；三由于行政区划变动和农田基本建设及封山育林等原因重新划定土地林地所有权界线的。又如人民法院以前对土地林地权属争议的判决、集体经济组织之间在平等自愿的基础上达成的合法转让协议等都是法律事实，凡是基于以上法律事实所发生的，有利于双方生产、生活，有利于经济管理、公益事业，有利于国家建设的土地林地权属转移的，都应予以法律上的确认和保护。

五、裁量原则问题

人民政府在作出土地林地确权决定时，应当本着有利于正确解决土地林地权属纠纷而确立土地林地确权的基本原则。笔者主张人民法院应审查以下内容：

第一、合法性原则。合法性原则是指行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。就土地林地确权而言，遵循合法性原则即要求土地林地确权的执法者在实施土地林地确权行为时，必须遵守宪法、法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例等有关土地林地确权的规定。合法性原则包含合乎实体法与合乎程序法两个方面，违反实体法或程序法即构成对合法性原则的破坏。如果土地林地确权不遵循合法性原则，则该行政活动将因此违法，再奢谈遵循其他基本原则已无意义了。坚持合法性原则，是“依法办事”的内在要求，是实现行政法治的重要保证。

第二、合理性原则。合理性原则是指行政决定内容要客观、适度、符合理性。合理性即合乎理性，以理性作为思考和行动的参照系，通常的目的是“为我们的观点寻找令人信服的根据”，而该根据最核心的条件就是要达到令人信服的程度、符合公平正义观念的要求。合理性原则的内涵在于：行政行为的动因应符合行政目的；行政行为应建立在正当考虑的基础上；行政行为的内容应合乎情理。可以说合理性原则主要是针对行政裁量而存在的。对土地林地确权行为不完善的法律规范，无形中又扩大了行政机关在处理土地林地权属纠纷时的自由裁量范围。防止滥用自由裁量权的行之有效的办法就是坚持合理性原则。坚持合理性原则既有利于保障行政权力合法行使，也有利于维护公民、个人、组织的合法权益。

第三、维护国家利益原则。就土地林地确权而言，维护国家利益原则是指人民政府在实施土地林地我确权行为时，应尊重我国国家利益。它是政府进行土地林地确权行为时应遵循的一个重要原则。土地林地不仅是当事人之间的事情，而且关系到社会公共利益，关系到国家利益，在解决土地林地权属纠纷时，如果涉及到国家、集体和个人利益时，应以维护国家利益为不可动摇的原则。当然，维护国家利益并非只保护国有单位或集体单位的利益，而是指在公平、合法、合理的基础上，坚持维护国家利益，正确处理好土地林地权属纠纷，以不致使国家利益受到损害。

第四、保护当事人合法权益原则。保护当事人合法权益原则是指通过土地林地确权，确保相对人合法利益得到实现。它是政府实施土地林地确权行为的一个根本目的。我国人民民主专政的国家性质决定了广大人民群众享有广泛的权利，而且国家具有保障人民这些权利得以充分实现的职责。另外，权利是现代法律制度的逻辑起点和终极关键，行政机关有义务促进相对人合法权益的实现。

第五、保护林地森林资源和合理开发利用原则。保护林地森林资源和合理开发利用原则是指政府在实施土地林地确权时应考虑有利于环境保护的前提，作出的处理决定应利于保护林地森林资源和合理开发。土地本身就是一个生态系统，土地、土壤及其附载的森林、草原等都是环境的构成要素，对土地林地的破坏会造成对环境的破坏，保护土地林地就是保护环境。合理利用土地、保护林地是改善环境和保护生态系统的重要方面。在处理有关土地林地权属纠纷时，尤其是处理各方均没有合法有效的权属凭证的土地林地权属纠纷时，更应坚持保护林地森林资源和合理开发利用原则，以利于资源环境的保护和利用，保持生态平衡。

第六、有利于团结稳定原则。有利于团结稳定原则是指政府在实施土地林地确权时，应本着促进争议各方搞好团结，保证社会稳定的原则进行土地林地确权。国民经济各部门、各行业的生产建设都离不开土地及林地，尤其在农业生产中，土地林地是最基本的生产资料，农民将土地和林地视为“命根子”，司法实践中，土地林地权属纠纷基本上发生在农村，当事人的矛盾一般比较尖锐，因土地林地权属纠纷引起的械斗也不鲜见。因此，在处理土地林地权属纠纷时，坚持有利于团结稳定这一处理原则，对化解矛盾、解决纠纷有着不可忽视的重要意义。

六、复议前置问题

对于解决土地林地权属行政争议的途径，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，林木所有权和林地使用权争议，由当地县（自治县）级或者乡（镇）级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以向行政机关申请行政复议”。行政复议和行政诉讼都是由不服具体行政行为的公民、法人和其他组织提出的，于是存在着一旦公民、法人和其他组织不服行政机关对土地林地权属争议作出处理的具体行政行为时，究竟应当采取哪种途径解决行政争议的问题。寻求救济中申请行政复议与提起行政诉讼孰先孰后，这一问题对土地林地权属争议行政案件的受理影响十分关键，笔者的看法是：

第一、要正确认识我国行政复议与行政诉讼的基本关系。行政复议和行政诉讼是我国目前解决行政争议的主要途径。二者是解决行政争议两种不同的法律制度，行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，而行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或其他组织申请行政复议，行政机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”由此可见，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外的。所谓行政复议前置是指依照法律、法规规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，必须先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。在此情况下，公民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后才能起诉。因此，行政复议与行政诉讼是两种不能同时运作的制度，公民、法人或其他组织无论选择哪种救济途径，只能依据有关规定，有选择、有秩序地进行，而不能“脚踏两只船”同时使用这两种制度。

第二、法律和法规对土地林地权属行政案件以行政复议为提起行政诉讼的必经程序，也即行政复议前置的规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款明确规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、森林……等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。该法强调是“应当先申请行政复议”而不是“可以先申请行政复议”，也就是说法律规定了行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序，也即行政复议前置。其实，对土地林地行政案件是否应当先申请复议的问题，有关的法律、法规在不同时期有过不同的规定，在1990年国务院的《行政复议条例》的规定中，土地林地行政案件被排除在复议范围之外，主要理由是这类案件属于行政机关居间处理民事纠纷的行为，与行政机关管理行政相对人的行为，在性质上是完全不同的。在1994年10月国务院修订的《行政复议条例》的规定中，允许公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为申请复议。但1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》仍规定公民、法人或其他组织对涉及土地林地权属的具体行政行为可以直接向人民法院起诉。从以上看出，法律、法规对土地林地行政案件在提起行政诉讼前是否需申请行政复议的规定有着这样一个从“排除”到“可以”到“应当”的过程。

第三、土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点。为何规定行政复议为对土地林地权属行政案件提起行政诉讼的必经程序，因为土地林地行政充分地体现了行政职权的运作，是一种包含了国家强制性意志的具体行政行为，人民政府或其主管部门对土地林地的所有权或使用权归属作出处理决定，是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等法律的授权作出的，在审判司法实践中，人民法院审理这类行政案件时认定具体行政行为的主要事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形的，即对土地林地权属争议处理确有错误的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款规定，只能判决撤销或部分撤销，而不能或不宜改变其权属处理决定，而且诉讼途径存在诉讼期间过长的缺陷；相反，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，复议机关对具体行政行为具有上述情形的，可以决定变更，因此，复议途径具有快捷的特点。另外，土地林地权属行政案件实行行政复议前置的优点还在于：1、行政机关上下级之间有监督关系，因此，一旦下级行政机关与管理相对人发生纠纷，由上级行政机关先行处理，不仅可以及时了解本系统或本地区的工作情况，而且还可以及时发现和纠正错误，强化行政机关的内部监督机制；2、土地林地权属行政案件，专业性强，涉及面广，处理解决这类案件需要专门的土地林地管理知识，确立行政复议前置原则，便于查明事实，分清是非，使土地林地权属行政争议得以及时解决；3、土地林地权属行政案件数量大，复杂程度不一，确立行政复议先行处理原则，可以使大量的土地林地权属行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的土地林地权属行政争议案件。因此，行政复议与行政诉讼两者相比较，对土地林地权属争议行政案件设定行政复议前置，可以减少当事人的诉累，提高行政工作效率，节省审判资源，确保司法公正与效率。故对土地林地权属行政案件，应该先行复议。

第四、对《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款需要说明的问题。2003年2月25日，最高人民法院就山西省高级人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》作出法释［2003］5号批复：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”因此，《行政复议法》第三十条第一款的“具体行政行为”仅是指对土地林地等自然资源的所有权或者使用权权属的确认和颁发权属证书，不包括对土地林地权属侵权纠纷的裁决和征用、出让、划拨、调整土地林地权属的决定，不包括涉及土地林地等自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施如无偿收回土地林地权属的处罚、行政强制措施等其他具体行政行为不服的，可以不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼。此外，该款“已依法取得”土地林地权属的规定，应理解为公民、法人或其他组织认为“已经依法取得”土地林地权属即可，而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地林地所有权或使用权权属法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条款，至于公民、法人或其他组织是否实际“已经依法取得”土地林地所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题。

第五、对公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的土地林地确权行政案件的处理。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款规定：“依法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。”该解释第四十四条第一款第（七）项规定，“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未经申请复议的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。”

行政裁判范文篇10

[摘要]我国行政复议机构的设置目前存在着复议机构缺乏独立性，复议工作人员缺乏专业化，缺乏有效的监督制约机关和充裕的经费保障等方面的问题。作为运转比较有效的英国行政裁判所制度对于我国的复议机构设置的改革与完善具有重要的借鉴意义。建议在各级政府内部设立与各工作部门平行的复议机构,在复议工作人员的资格与条件上作出特殊规定，设置行政复议委员会作为监督和指导复议机构工作的经常性机构，最后还需要将复议经费纳入本机关的行政经费,由本级财政予以保障。[关键词]复议机构行政裁判所改革监督一、我国行政复议机构设置的现状与缺陷行政复议机构是行政复议制度的一个重要组成部分，复议制度是否健全且产生良好的社会效果与复议机构的设置是否科学有着十分密切的关系。我国的行政复议制度建设、运作从1990年的《行政复议条例》算起到1999年《行政复议法》的颁布实施至今，大约经历了十来年的实践，然而复议制度却依然可以称得上是问题多多！笔者在此仅对复议机构的设置及其运作略陈管见。[i][i]在这个问题上，笔者大致将其归纳为四个方面的问题。（一）复议机构缺乏独立性1990年的《行政复议条例》规定：“复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”；“县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。而1999年颁布的《行政复议法》尽管在总体上应该说是吸收了复议制度实践的经验，因而是进步的，但就行政复议机构内容的规定来说，却并没有关于行政复议机构的专门规定，而只是在总则中的第3条对复议机构做了一个简括的规定：“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”二者比较我们可以看出，按照条例的规定还可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事复议工作的机构，而复议法则只规定由政府法制部门一并连带着从事行政复议工作，这不能不说是一种倒退。因为作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏应有的独立性。《行政复议法》第12条到第15条集中地规定了复议管辖制度，从中我们可以看出：作为行政复议的机关要么是被申请复议行政机关的上一级行政机关或主管部门，要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。现实中各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，而且主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，特别是一些长官意志、“以言代法”、“以权代法”现象，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，而变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式。这样就给复议工作的开展带来了很大的不便，从而严重影响了行政复议裁决的公正性。而实践中复议机构不独立的问题已经导致行政复议的公正性大打折扣，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。因为当事人除非受“复议前置”约束之外，至今选择复议的相对较少，大多都愿意直接选择行政诉讼，而且在复议实践中，复议决定作出于行政机关不利的撤销或改变的决定也寥寥无几，大多以维持了事，这使人们丧失了对行政复议应有的信心，同时使得该种制度设计很多时候流于形式。另外，即便是在各级行政机关内部设立的行政复议机构，其组织建设上也十分地不健全。目前,我国行政复议立案数量不足、审理难的主要原因就在于复议的组织机构不健全。《行政复议法》规定，复议机关应当根据工作需要确立本机关的复议机构或专职复议人员。行政复议的程序性、技术性较强，要求复议机构和人员保持固定，承办人员具备较高的行政管理和法律专业知识。否则，就难以保证行政复议工作的规范化和正常化运转。长期以来，除公安等少数部门有比较健全的复议机构和专职人员外，大多数行政机关或者缺乏此类机构，或者不够健全，有名无实。这种状况很大程度上削弱了复议制度的固有功能，也给行政机关和申请人造成诸多不便。鉴于上述缘由，为了保证复议机构依法行使复议职权，切实发挥行政复议的积极作用，就应当保证复议机关享有相对独立性，同时认真做好复议队伍的组织建设工作。这里的“独立性”是指复议机构地位要相对超脱，能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰。另外，设置公正独立的行政复议机构及审判机关审查有关行政行为，是我国“入世”议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。因此，为了履行承诺，实现行政复议的公正性和合理性，监督行政机关依法行使职权，必须改变目前行政复议机构不独立的现状，重新设计适应中国国情的行政复议机构。（二）复议工作人员存在问题我国现实中的行政复议机构工作人员配置亦难以保证复议工作的需要，行政复议的队伍建设差强人意。首先，是复议机构的工作人员不足，难以应付复议工作的需要。目前有些省份的行政复议处仅有两个人，却要指导全省的行政复议工作，同时办理以省政府为行政复议机关的行政复议案件，显然难以适应工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一个人，使得行政复议工作几乎无法开展。现在大量行政复议案发生在市、县，但很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职人员配备不足。有的县、区政府法制机构只有一名工作人员，甚至还是兼职；有的部门只有法制机构的牌子，没有专职工作人员，造成该受理的行政复议申请无人受理，该办理的案件不能按期结案。其次，在现有的为数不多的复议工作人员中，却又存在着素质不高、专业化不够的尴尬问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决，因此也就很难使得复议制度的预期价值发生作用。实践中行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，因此负责审议的工作人员如果不是谙熟各种法律规范，则很难能胜任复议工作。而我国对复议机构人员的任职资格却并无规定，其审理案件的效果便可想而知。由于一些行政复议人员素质问题，造成在作出复议决定时出现一些基本的法律常识性错误，这些都明显制约着行政复议工作的开展。实际上，这种状况已经在很大程度上削弱了复议制度的固有功能，给行政机关和申请人造成了诸多不便。造成目前复议工作人员的这种问题的一个主要缘由在于相关立法内容笼统、不配套。无论是《行政复议条例》还是《行政复议法》都没有各种配套制度，对于行政复议机构工作人员的组成、任职条件、回避及审议规则等均未作明文规定，这些都影响到复议机构的组织建设，以至影响复议案件处理的客观与公正。（三）缺乏有效的监督机关尽管《行政复议法》在法律责任一章中比较详细地规定了各种法律责任，如对行政复议机构及工作人员和被申请人违法的具体责任的规定，但并没有指明追究该种法律责任的具体机关，其第38条也只是简要规定了复议机关负责法制工作机构的提出建议权。这就使得这种规定在现实当中没有多少可操作性，存在着虚化的可能最终导致行政复议机构缺乏有效的监督制约机制。（四）复议工作缺少有效的经费保障目前，各级政府的行政复议活动所需经费基本没有全面得到保障，行政复议机关内具体办理行政复议事项的法制工作机构本身的经费就不充裕，更别提有专门的复议经费的保障了。更有甚者，有些部门甚至对行政复议活动所必需的外出调查、核实有关事实证据的差旅费用也难以保证，从而严重地影响了行政复议办案质量，给复议工作的顺利开展带来了很大的困难。以上复议制度中的这些问题筮须有效解决，而在当今这个经济全球化和世界一体化的世界大背景下，任何一个国家的各项建设活动都不可能“自说自话”，都需要认真地对待、借鉴外国的经验来解决本国的问题。综观各国的类似制度，似乎英国的行政裁判所制度对于我国复议制度的完善比较富有亲和力，下面就让我们来看看该项制度的情形。二、英国的行政裁判所制度行政裁判所（administrativetribunals），也称为行政裁判庭、特别裁判所，其叫法不尽一致，还可以称之为tribunal（裁判所）、committee（委员会）、board（局）、commissioner(专员)、division（司）等等。总之就是指普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政机关和公民之间纠纷及公民相互之间某些和社会政策有密切联系的等其他争议的准司法机构。但是它们是作为行政运作的组成部分而设立的。行政裁判所主要有两个任务：解决个人纠纷,主要是处理土地与财产问题以及就业问题；解决公务机关(通常是政府部门)与公民之间的纠纷。在英国设立行政裁判所有以下几个主要的理由：公正性、程序灵活简便、经济合理性、专门化和符合社会立法需要。[ii][ii]据统计英国现有各类行政裁判所近70类，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输和土地等领域。英国的行政裁判所主要分为四种类型，即财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所及外国人入境方面裁判所。从整体上来说，裁判所职责的重要性并不亚于法院，甚至其本身已经构成了比法院还重要的行政决定审查机制。（一）发展简史英国的行政裁判所制度是英国行政法领域一项非常有特色的司法制度。该制度在英国法史上的历史并不长，主要是在20世纪以来尤其是一战以后，才逐步产生发展起来。整体上看来，行政裁判所制度在英国的确立和发展大致可以分为以下三个阶段：第一个阶段是初步发展阶段，这一时期是20世纪初到二战；第二个阶段是行政裁判所急剧而又混乱的发展，这个阶段是从二战到1958年；第三个阶段是行政裁判所的规范化发展，这是从1958年发展至今天。[iii][iii]在英国，最早意义上的裁判所可以追溯到都铎王朝时代。但我们现在所谈的行政裁判所主要是20世纪的产物，在20世纪前虽也有些个别裁判所出现，但并不是我们现代意义上的行政裁判所。现代意义上的裁判所，应从二十世纪之初开始追溯。英国行政裁判所的风行，其背景是20世纪初现代福利国家的兴起，以及由自由派执政的政府所推进的社会改革。根据弗兰克斯委员会报告而于1958年制定的《裁判所与调查法》虽然篇幅不长，但是对各类裁判所的组成原则、裁判程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题做了明确规定，并且第一次规定了全国的裁判所委员会为一个常设监督机构。该法后来经过1966年和1971年两次的修订，就是目前所适用的《裁判所与调查法》。从制度层面来说，1958年的《裁判所与调查法》可以说是行政裁判所制度发展史上的一个重要里程碑，该法为行政裁判所制度的规范发展提供了鲜明的法律依据和良好的基础。从那之后，行政裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。但在英国，对裁判所的性质究竟为行政性质还是司法性质在行政学界与法学界长久以来存在着激烈的争议，且直到今日尚无定论，不过从实践情形来看，似乎裁判所制度的行政因素已经越来越少，而裁判的色彩则日益浓厚。[iv][iv]（二）组织结构及其人员构成行政裁判所的一个基本特征在于它是相对独立于行政机关之外的，能超脱政治因素而独立地作出自己的裁决。对于任何案件的裁决，其都决不服从行政干预。而要实现这种独立，十分重要的一方面就是其成员不能由政府工作人员组成。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命；裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系。裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。对于行政裁判所的领导模式，裁判所委员会建议：对于专业化的裁判所应更多的适用总裁制（PresidentialSystem）模式。让总裁成为裁判所体系中的首脑，对于各个裁判所的工作负有领导责任。英国行政裁判所种类繁多、数量庞大、管辖对象不一，所以各行政裁判所的组织结构和人员构成差别很大，而且没有一部统一的组织法来加以规范——英国不存在一部适用于一切行政裁判所的程序法典。由于各个裁判所的性质不同，裁判所的人员构成也不尽相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），其目的是使成员能够平衡各方面的利益，这类裁判所由一名独立的主席和两名成员组成。主席一般应具有法律资格，由上议院大法官提名任命。主席要努力去确证案件中法律问题和事实问题中所存在的漏洞，并决定应采取怎样的步骤来弥补这些漏洞，要特别注重维护在上诉中处于弱势地位的当事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或从大法官同意的事先准备好的名单中由部长挑选任命。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成员的任命途径大致有三种，包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长、有时间和精力及经验学识从事该工作的中产阶层的人一般更有可能获得任命。而且很多时候，裁判所还是不得不去接受政府部门的提名，因提名而成为裁判所成员会有一种复杂的感觉，觉得自己是被“借给”裁判所的，这会削弱裁判所的独立性。[v][v]现代行政管理的一个特点就是具有专业性，由此引起的争端也不可避免地具有专业技术性，因此很多时候必须要求裁判所成员具有专业的经验和学识。行政裁判所的人员组成中，一般既有法律人士又有相关专业人士，这样在案件涉及专门知识时，他们的审理就比普通法官有优势。（三）行政裁判所的制约监督机构和救济

作为监督和指导行政裁判所工作的经常性机构——行政裁判所委员会成立于1958年，它可以对受其监督的行政裁判所成员的任命提出一般性建议；它每年提出工作报告，对行政机关具有一定压力；它可以对行政裁判所程序规则的制定提供意见。理事会由16名成员组成,其中15名由大法官和苏格兰事务大臣任命，且该委员会下设一个苏格兰委员会。非法律专家成员占多数，以保障理事会以一般公众的公平观念作为指导原则；非法律专家成员中包括工业、商业、工会、行政等方面富有经验的人才。此外,议会行政监察专员为理事会的当然成员。根据1971年的《行政裁判所与调查法》的规定，行政裁判所理事会的主要职责有：(1)监视、检查相应的各行政裁判所的规章制度与工作情况，并提出报告。(2)考虑和汇报根据该法可以提交委员会解决的有关裁判所的特殊问题。(3)对于提交委员会考虑的或者委员会认为特别重要的有关行政程序的问题或相关事项提出报告。从这里我们可以看出，其主要职责就是控制并审查为数众多的行政裁判机构的工作情况，并且还有权考虑并报告因制定法规定的由公开调查的运行而引发的事宜。根据《1958年裁判所和调查法》规定建立起的裁判所委员会，本意旨在监督裁判所的组织和运作，其性质是咨询机构，而非执行机构。但从实际操作来看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委员会仍然只是一个起不了很大作用的咨询委员会，其权力行使是很有限的。因此，可以说从总体上看，行政裁判所委员会对行政裁判所的监督和制约是软弱的。一方面，行政裁判所本身没有执行权，只是一个咨询机构，本身不具有任命裁判所成员的职能，只是有权对裁判所和相关的调查进行一般的监督。另一方面，由于它的成员是兼职的——多数没有报酬，而且工作人员很少，预算也有限，不能完全地胜任有效地监督每年几十万起的诉讼与调查活动的工作。但是，裁判所委员会的存在至少是有了一个常设的监督组织机构，能够对行政司法的重要问题开展研究和咨询，并且能从一种相对独立的立场发表意见和批评，因此其价值也是不容忽视的。裁判所委员会对于政府的任何咨询事项都应给出报告做出回答；也可以对法律所列的裁判所的人员组成提出建议。在任何裁判所程序性规则颁布之前，都必须向裁判所委员会进行咨询；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。当然，尽管英国的行政裁判所制度在现实中起到了不容小觑的作用，甚至某种意义上构成了比法院还重要的行政决定审查机制，但其并非一点问题都没有。比如，各行政裁判所数量众多且十分零碎，管辖不清，当事人有时无所适从；行政裁判程序虽不复杂，但确定性较弱。各种类型的行政裁判由于工作对象不同，适用各自独特的程序规则，造成裁判缺少系统性和规范性；裁判所委员会的职能在实践中过于局限，地位过于羸弱，它的人员和配置的资源都不足以完成自己的任务。因此其本身也还处于不断的发展与完善之中！[vi][vi]但是这并不妨碍我们借鉴其成功经验来改革和完善我国的行政复议机构的设置，最终促进我国行政复议制度效能的充分发挥。三、启示与借鉴：复议机构设置的改革之途将英国行政裁判所与我国现有的行政复议机构相比较可以看出，二者存在着如下一些差别：首先，在设立方面，前者是直接根据议会通过的法律而设立的，不是根据国家行政机关的委托立法和部长的自由裁量设立的；而我国行政复议机构是由行政机关依法设立的。第二，在独立性方面，行政裁判所独立于行政机关，只根据事实和法律裁决案件，基本不受行政机关的无端干预；而我国行政复议机构由于设置在行政机关中，因此在独立性方面的效果就很差，基本不具有多少独立性。第三，在裁决适用程序方面，行政裁判所审理案件是不适用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的简便、灵活和迅速的准司法程序；我国行政复议程序则兼具行政性和司法性，只是司法性较之行政性稍稍突出一些。第四，在救济方面，当事人不服行政裁判所的裁决通常可就法律问题向高等法院上诉，部长或者上级行政裁判所也受理个别上诉案件；这一点与我国比较相似，我国除复议终局的案件之外，都可以提起诉讼，只是我国行政首长不能受理行政诉讼案件，而且二级复议在我国也比较少见；第五，在受理范围方面，行政裁判所不但受理行政争议，也受理民事争议；而我国行政复议基本上只受理行政争议，而且还只受理除了内部行政争议之外的行政争议。[vii][vii]当然，英国行政裁判所的优点是显而易见的：专门复议机构的人员专业性、技术性较强，裁判所的成员一般都是各行各业的专家,它的成员既有法律知识，又有行政管理经验，因而能够保证专业权威性。其次，专门复议机构常设，有较强的独立性，因而有助于树立公正、权威的形象，博取当事人的信赖。适用法律和程序比较灵活，不受“判例”拘束，解决行政争议迅速及时等等。考虑到我国现行复议机关设置的弊端，借鉴行政裁判所制度，结合我国的特殊国情，笔者在此大胆地为我国复议机构改革提出如下构想：[viii][viii]首先，在县级以上（含县级）各级人民政府内统一设立行政复议机构，地位上平行于各级人民政府的工作部门。之所以不主张建立类似英国裁判所那样的机关，主要是出于我国特殊的制度建设情形的考虑。我国已经建立起的复议机构体系主要的问题在于缺乏相对独立性，一旦将现有的制度推倒后建立完全独立的复议机构体系，则不可避免地会大幅增加制度改革成本。而针对现有的制度，似乎在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机构就可以很大程度上解决其开展工作的独立性问题，比完全推倒重来的制度改革所带来的震荡要小的多！考虑到各级政府内部一般都设有法制办公机构，因此复议机构宜在其基础上组建，以免造成资源的浪费。而乡镇政府的复议事项由于其自身的条件限制，似乎可以直接交由县级政府的复议机构统一受理。同时，对于现有的垂直领导的一些机关（如海关、金融、国税和外汇管理等）的复议，则可以考虑统一交由各级政府的复议机构来受理，因为原有的复杂、混乱的复议管理设置在现实中的运作弊端显而易见。[ix][ix]其次，对行政复议机构成员的资格应有严格的限制，必须是法律和行政方面的专家或者是具备相当社会工作经验及知识的人。不对复议工作人员的资格和条件作出规定，就难以保证复议工作的有效开展。行政复议机构的负责人和一般的成员为专职工作人员,另外可以考虑聘请一定数量的外面的专家作为兼职工作人员，以提高工作队伍的整体专业素质。行政复议机构应当将录用和聘任的工作人员按不同专业设置花名册，供复议申请人自主选择复议受理人员。再次，在各级行政监察机关内设立类似于英国行政裁判委员会的行政复议委员会，作为监督和指导行政复议机构工作的相对应的常设性机构。作这样的设想是因为，行政监察机构是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监督的机构，而行政复议机构是由县级以上地方各级人民政府设立的，在性质上仍然属于行政机关的性质，因此,在行政监察机构内设立行政复议委员会对其实施监督是可行和恰当的。行政复议委员会在实施监督和指导的过程中，有对行政复议机构工作的检查权、调查权、建议权和处分权。此外,应赋予行政复议委员会报告权和公开调查结果权。行政复议委员会每年提出工作报告并公开发表，可以对行政机关造成一定压力。另一方面，行政复议委员会在调查行动结束之后，有权通过刊物和新闻媒介将调查结果公之于众。[x][x]最后，各级政府和部门都必须依照有关法律规定，将行政复议经费纳入本机关的行政经费，由本级财政一同予以保障。没有资金上的支持与保障，复议工作的高效开展与运作就无异于痴人说梦。