行政决策论文十篇

行政决策论文篇1

迄今为止，每每谈到科学逻辑的应用问题，人们往往只是局限于自然科学领域。如果综观人类历史，人类社会科学的发展应该早于自然科学。自从人类社会形成起，人们就开始了对社会的研究，社会科学就应运而生了；而真正意义上的自然科学则诞生于近代工业革命的前后。此后，社会科学便与自然科学产生了分道扬镳，而且逐渐形成了一道“不可逾越”的鸿沟。而作为一种方法论的科学逻辑则成了自然科学的专利，进而与社会科学“绝缘”。

但随着近代社会科学的发展，人们越来越感觉到社会科学要健康发展必须拥有自己的一套完整的方法论。本文所要探讨的正是这一种被认为是自然科学专利的科学逻辑，在社会科学领域中依然是可以生根发芽的，并且是必不可少的。

二、行政决策中应用科学逻辑的必要性

决策就是决策主体根据自己所处的条件和环境在多个可能中的行动方案中选择一个符合自己偏好的行动方案的过程。它是研究决策的一般规律并借以指导人们实施合理决策的一门科学。所以决策应该是一门社会科学。又因为决策并非如其他实验科学一样具有“可观性”，因此，决策又是人们的一项高级的思维活动。人们的这项思维活动既要考虑到以前的经验事实，又要注重当前的社会环境，还要对将来可能产生的影响有一个基本的预见。尤其政府行为的行政决策，更是关乎广大人民群众的切身利益，因此行政决策必须是科学的，必须是一个合乎逻辑思维方式的过程，必须是要照顾广大人民群众意愿的。这样，科学逻辑便可以在行政决策中发挥重要作用。

从另一个角度来看，所谓的逻辑思维方式，是指逻辑思维形式、规律和方法之间相互作用所形成的用于指导人类认识和改造世界的思维方式。它具体包含知识、经验、问题情景和对事物结果的推测等因素的参与。而行政决策的本身就是一个从经验到现实，再到未来的分析与综合过程，可见，行政决策的过程必然也是一个逻辑思维的过程。

三、科学逻辑要求行政决策程序化与非程序化相结合

程序化决策是指反复出现的，具有一定结构且可以通过一定的程序加以解决的决策。因为科学逻辑是一门关于思维的科学，人类思维活动是应该遵循一定规律的。这种理性的形式要求行政决策过程也必须遵循一定的程序，在这个程序中准确运行，从而得出合理的决策。

比如在日常的行政活动中，一些或者有大部分都是操作中可以反复的（如：政府年度总结报告、政府官员换届选举、一般职位的聘任等）这些行政行为的决策就应该按照一定的程序进行，并且根据各方面的数据资料作出精确合理的安排。这样才能够避免行政决策中产生不必要的偏差，进而符合逻辑的理性要求。

然而，另一方面，由于行政决策所面临的是一个复杂的、变动不居的信息社会，对信息的分析和处理仅仅用程序化的方式是远远不够的。尤其是在突发性事件中，必须迅速作出决策的时候，就不可能根据原有的一系列程序进行决策了。比如在98年长江大洪灾中，在每一次紧急情况下，我们党和政府的决策层就充分表现出其决策的智慧，设想在当时的情况下，如果再循规蹈矩的按照一般的程序化决策进行，那么人民的生命和财产必将受到更大的损失。

非程序化决策是指结构性不好，非重复出现的，而且通常是必要重要的决策。因此决策中出现了一些新的问题时，也就是在以前决策中从没遇到过的问题时，打破程序化也是十分必要的，这样的行政决策才更具有弹性，更具有灵活性和创造性。比如在十一届三中全会中，邓小平等中央领导作出了改革开放的重大决策，这样的决策具有划时代的意义，是一项前所未有的、创造性的重大决策，因此，这也不可能通过十分程序化的过程来决定，而只能够“摸石头过河”。否则，一切都那么循规蹈矩就只会“贻误战机”。

从这个意义上来讲，行政决策的程序化的打破非但没有违反科学逻辑的理性，相反地，这样才是逻辑理性的重要体现。因为科学的思维既要求人们按照一定的规律办事，也要求人们充分发挥自己的主观创造性，不做规律的奴隶。

四、科学逻辑要求行政决策放弃最优化而争取满意性原则

人们都知道，在大多数重要的行政决策中，有绝大部分都是不确定性的决策。这主要是由以下几方面造成的：首先，行政决策要求有充分的信息，而对许多问题尤其是突发性问题或新出现的问题时，决策对象的信息往往是不完全的，甚至有些信息是错误的；其次，行政决策是一个集体决策而不是个人决策的过程，这样决策者之间就有一定的互动关系，这种互动关系也不可能是绝对协调的。因此，基于以上种种原因，最优化的决策是永远也不可能达到的。在决策的实践中，行政决策一定是在一种不确定的状态下进行的，如果我们等到了接近于最优化决策之后才作出决策，那么我们永远也不可能作出一项决策。

我们党和政府在历史上有过太多这样的失误。比如在50、60年代提出的“超英赶美”政策、“跑步进入社会主义”、“人有多大胆地有多大产”……这种种行政决策都是在盲目地追求所谓的最优化。在这种行政决策中尤其是关乎国家大政方针上，一味追求“最优化”是不合乎实际的。因此，我们的行政决策只能坚持相对满意的决策原则。

五、行政决策中非逻辑——直觉、情感因素的应用

尽管，严格按照科学的思维方式进行行政决策可以减少失误，达到精确，但是，决策毕竟是人的行动，人并不是按照机器那样规律地运行、规律地产生的。因此，行政决策过程中，人的主观因素是不可忽视的。“我们认为在行政决策科学化的道路上，对于人际互动和情景定义的困难，文化背景和价值选择等诸多因素所造成的行政决策过程中，偏好的整合必须要加强。同时实际生活中的决策活动又对行政决策的偏好整合手段以来增多。特别是当前我国国家公共行政部门和利益集团的领导群体决策出现种种失误，都与偏好没有提高到交好的整合有一定的关系。因此，从行为决策论和心理决策论角度，通过对行政决策过程中的偏好整合研究，去回避行政决策中的风险显得十分重要。”

按马克斯·韦伯的行为类型，人们的现实行动可以分为四中类型：价值合理的行为，目标合理的行为，传统的行为，情感的行为。前两种是理性的行为，后两种是情感的行为。就决策的行为来说，一般都是理性的行为，然而理性的人们在决策过程中，由于其活动本身的非人格因素和利益关系，导致人们的非理性化倾向，使得感情行动也出现在决策过程中。

合理性成为人们追求的目标，但是在合理欲望指导下创造出的各种行政决策支持系统并不能完全解决现实生活中的问题。在行政决策中，情感的人和理性的人交织在一起，既给决策埋下了风险，又为我们研究决策科学，进行风险防御留下了空间。因此，行政决策中，我们应该充分发挥人的“非逻辑因素”的积极作用，发挥人作为一种“会思维的动物”的优势，使得行政决策更加优化可行。同时又应该防止人在决策过程中过度夸大主观情感因素，虽然主观的直觉与情感因素是能够触发创新的源泉，但是，客观的环境依然是不可忽视的。

但是，从另一方面来说，行政决策中的直觉、情感因素虽然是触发决策者创新灵感的一个源泉，而由于个人利益的诱惑，这又会成为行政决策不公正的祸首。所以，直觉、情感因素的应用就应该在一定科学的机制指导下进行。因此，从更高的层次看来，这种非逻辑因素的应用又必须是在一个更大的逻辑范围内进行

六、行政决策中决策者错觉的产生与避免

行政决策中的错觉是指一种认识的偏差，又可称之为认识的偏误。偏误不同与错误，它是人们不自觉产生的，如同人们看东西时会产生错觉一样。但是，这种错觉的存在却很可能给行政决策带来不可估量的损失。

行政决策中认识的偏误造成决策者产生错觉的原因有多种，按照行政决策的过程来划分可以分为：信息获取阶段的认知偏差；信息加工阶段的认知偏差；信息输出阶段的认知偏差；信息反馈阶段的认知偏差。下面我们以一些具体的历史事件来说明。

在50年代末，我国广大农村兴起了“浮夸风”的热潮，当时曾经出现过“亩产13万斤”的超历史记录，“人有多大胆，地有多大产”等一些荒唐的口号随处可见。分析这种历史现象我们可以发觉，这首先是行政决策者在信息加工上出现了认知偏误，因为国外资本主义的亩产量都很高，而社会主义比资本主义优越，所以生产力一定比资本主义高。于是，就在行政决策中指定了一些不合实际的行政目标。在信息输出中又出现了“如意算盘”的错觉，感到事情会按照自己的意愿出现，并且认为未来的一切都已经掌握在自己的手中，就强烈要求人们按质按量完成。而另一方面，广大人民在“革命热情”的鼓舞下，“积极响应党的号召”，于是，就在信息的反馈中造成了行政决策者的错觉，认为这样的行政目标真正实现了，吸收了这一信息，进而又在下一步的行政决策中提出更高的指标。这样的恶性循环就导致了当年许许多多荒谬和悲惨的事件发生。

回顾这一历史，我们应该得到深刻而沉痛的教训。行政决策的“错觉”一定要尽量克服，尽管由于客观的原因，我们不可能绝对避免“错觉”的产生，但是只要决策者稍加注意，像“浮夸风”、“”（错觉：阶级矛盾已经上升为重要矛盾）这样的行政决策是绝对不可能出现的。

具体地，本文认为可以从下面几方面着手：

1、信息获取的渠道要开阔。这要求实行决策民主化，广开言路，利用群众雪亮的眼睛去发现和纠正行政决策中的偏误。

2、信息加工要透明化、科学化。这主要是克服以前的“黑箱操作”，决策要在广大人民的视野之下进行，尤其是关乎人民利益的决策，要让人民知道这个决策是怎样出来的，到底是否符合人民群众的利益；另一方面，是引进现代的科学技术，如计算机的使用、GDSS决策系统的引进，这样可以提高决策的科学性、精确性，减少技术上的失误。

3、在信息的输出阶段应该按照一定的程序。首先应该对决策实施的环境进行充分了解，同时遵循客观性的原则，不煽动群众的情绪，也不蒙骗群众。或者可以先实验，对不当的地方进行完善，再逐步推广。

4、对反馈的信息应该客观对待。有些决策者喜欢听到好的评价，对不好的信息就听而不闻，这样的危害是极大的。另一方面，应该充分发挥舆论媒体的作用，让群众有自由表达的机会，从而使到行政决策者能够获得真实的反馈信息，进一步采取行政补救措施。

总体上说，行政决策要走上科学化之路，关键就在于决策者自身素质的提高。首先，决策者要培养科学的精神和健全的逻辑思维能力。其次，决策者要具备合乎现代社会发展需要的知识结构，根除计划经济时代的思维模式，构建市场经济的思维结构。最后，决策者必须要培养为人民服务的精神，热爱国家，热爱人民。

[参考文献]

1、毛连胜孙涛《逻辑今探》社会科学文献出版社1999年版

2、杨爱华《公共决策》团结出版社2000年版

3、《科学技术哲学》中国人民大学书报资料中心2000年上半年

4、郁慕镛《科学逻辑与科学方法论》南京大学哲学系资料2000年

[内容提要]

科学逻辑作为一门思维科学，在行政决策过程中必然起着重大的作用。然而，在长期的行政实践中，却极少受到人们的重视，以致在历史及现实中产生了种种悲剧。本文就科学逻辑在行政决策中的应用问题进行了一些探讨。

行政决策论文篇2

关键词：公民参与机制行政民主参与权知情权救济权

传统行政法理论是以国家与社会、行政机关与公民个人之间的二元对抗为前提发展起来的，其关注的重心是对行政权力的消极控制，即如何防止行政机关对公民自由权和财产权的侵犯，法律关系主要体现为行政主体与行政相对人之间的两极对立的权利义务关系。在现代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅对行政相对人产生重要影响，而且会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成三极甚至多极的行政法律关系，因此，现代行政法的研究从立法对行政的控制以及司法对行政的控制的关注，开始转向对行政过程本身的关注，试图通过对行政过程的调控，形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，实现公共利益和公民福祉。不论是在英美“法治”（ruleoflaw）传统之下还是在德国“法治国”（Rechtsstaat）传统之下，公民参与作为实现行政民主化、正当化的意义不断凸显，公民参与从对行政处分过程的参与扩展到对行政立法、行政计划、行政指导、行政评价、行政救济等行政过程的参与。本文以我国转型期出现的典型事件——电动自行车事件为例，通过分析该事件中公民参与缺失的问题，分析我国行政机关在面对复杂的利益关系时，应在依法行政的前提下，通过有效的公民参与机制，回应不同的利益需求，形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度”[1]，确保行政决策的民主性与正当性。

一、在禁与不禁之间——电动自行车事件的简单回顾与反思

在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出台的前前后后，全国各地在电动自行车的禁与不禁的公共政策问题上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制电动自行车上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止销售电动自行车并粗暴执法，引发激烈的矛盾冲突并最终诉诸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委会立法禁止电动自行车上路，成为首例以地方性法规的形式禁止电动自行车上路的立法例。电动自行车在这些地方以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由频遭封杀，而在另一些地方，如上海、江苏、浙江等地市允许电动自行车依法登记后上路；哈尔滨、南宁则允许生产销售而不许上路；广州、长沙则出现了管理上的真空。[4]

这是一个现代化建设高速发展的时代，这是一个公共资源越来越紧张的时代，这是一个利益主体日益多元化、各种利益相互冲突与纠结的时代。在电动自行车禁与不禁之间，暴露出我国行政法治进程中存在的几个重大问题：其一，行政决策过程没有充分的公民参与，缺少民主性与正当性，主要表现为：复杂利益关系中不同主体的利益需求没有得到充分考虑，广大居民作为道路资源共同使用者的利益及其选择出行方式的自由没有得到充分尊重，专业知识作为行政决策的技术支持缺少充分的论证，等等。其二，司法权软弱无力，行政诉讼受案范围非常有限，对规范性文件的审查力度有限，公民利益受到损害后缺乏获得法律救济的制度保证，从而也抑制了公民事后参与的积极性。在电动自行车事件中，因禁止电动自行车上路涉及到的利益主体千千万万，我们没有看到因禁止电动自行车上路而提起行政诉讼的相关报道。其三，在我国现有的规则审查机制之下，对规范性文件具有审查权的机关不作为，导致了对制定规则的权力缺乏有效的制约。《道路交通安全法》出台以后全国仍有不少地方无视该法的规定，自行其是，以地方性法规或行政决定、命令、通知等形式禁止电动自行车上路，再次将规范性文件的审查问题摆到我们面前。限于篇幅，本文选取公民参与行政决策的角度来反思我国行政决策的民主性与正当性，以及在现有的制度框架内如何保障公民参与行政决策过程。

二、公民参与行政决策的必要性

以人民为原则，立法、行政、司法三权分立为基础建立的传统行政法律制度，是以立法机关的事前授权为前提、以司法机关的事后合法性审查为核心架构起来了行政法律制度，其重心在于确保行政权力的合法行使，“即运用具有控制功能的规则和程序，使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化”。[1]但这样一个制度模式仅适用于消极行政，即将行政行为限定在立法机关设定的合法性框架之内，行政机关不得超越法定权限行事。在立法机关的授权日益广泛、行政职权不断扩张、公民对行政权的依赖与期盼与日俱增的情况下，“为了使行政能够更好地发挥作用，各国皆呈现出逐步扩大行政的裁量范围，赋予行政以不直接基于法律的具体规定而积极能动地作出政策判断之权能的倾向”[2]，传统意义上的行政法对行政权力的制约功能被不断弱化。这当然并不是说传统的行政法的制约功能变得不重要了，而是说在此基础之上，必须寻求新的更有效的制约与激励机制，以适应不断扩张的行政领域，更好地实现公共福祉。公民参与作为实现行政民主的程序性机制，在行政决策过程中得以广泛采用。公民以提供信息、表达意见、诉求利益等方式参与行政决策过程，为行政决策民主化、科学化、正当化提供了程序上的保障。民主制的重心由议会民主转向行政民主，由民主下的行政转向行政中的民主。

在我国现代化过程中，法治的进程势不可挡，合法化、正当化的诉求日益强烈，行政机关自身也在为其行为的合法化、正当化而努力，以寻求民意的支持，从而更好地推进各项行政管理活动。以国务院2004年颁布的《依法行政实施纲要》为代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行为合法化、正当化方面所作的努力。（我国面临的问题是，一方面，传统行政法意义上的对行政权力的消极制约功能有待完善，现有制度的运作不能有效制约行政权的滥用，形式正义（合法化的诉求）难以保证；另一方面，现代行政法意义上的对行政权力的积极引导功能尚未建立健全，保证行政权的行使符合实质正义的机制也没有形成，实质正义（正当化的诉求）也难以实现。）在民主制度下，民主为权力行使的合法性与正当性提供了制度手段，民主立法为行政权力的合法性提供了制度保证，民主行政又为行政权力的正当性提供了制度保证。电动自行车事件所暴露出来的公民参与机制的缺失促使我们进一步思考行政过程中的民主参与的制度性保障。

电动自行车事件中，在电动自行车的禁与不禁之间，不仅涉及到行政决定直接指向的电动自行车的购买者和使用者（包括潜在的购买者与使用者）的利益，而且涉及到电动自行车及相关产业的生产者、销售者以及竞业者的利益；不仅关系到交通发展战略，而且关系到广大居民选择出行方式的自由；不仅涉及到本行政区域内相关主体的利益，而且其影响扩展到其他行政区域；不仅涉及到电动自行车的专业技术问题，同样也涉及到一般民众对该政策的认知及态度，因此行政机关在面对如此复杂的利益关系，作出禁与不禁的行政决策时，除了要尊重法律的优先性之外，还必须通过民主行政程序，充分考虑民意及相关因素，重新审视其拟定的行政目的及实现目的所需要的手段，以作出最终决策，而不能简单地以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”、“城市交通发展战略”为由禁止电动自行车上路。

多元主体参与行政决策可以促使行政机关考虑相关利益，促进行政决策的科学性与正当性，形成政府与公民之间的良性互动，同时将纠纷解决机制前置，促成多元利益主体之间的妥协与让步，化解冲突与矛盾，实现社会和谐。但是这一模式也存在诸多弊端，如：可能导致在行政决策过程中不同利益之间的对抗与冲突，使得行政机关难以决择；利益主体的参与也不可能避免行政机关在作出决策时偏向某种利益，如组织化的利益；民主参与机制也必然会造成行政成本的扩大与效率低下，等等。为了避免这些问题，行政机关可能会尽可能采用非正式的决策程序或者采用私法方式达成行政管理目的，造成利益代表机制的虚置。如在法律规定“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”时，行政机关可能会选择采取座谈会、论证会、书面提交意见等形式而避免采用正式的听证程序。即使在法律规定采用正式听证制度的领域，由于法律规定的不明确性，行政机关仍有很大的裁量空间选择决策方式。[5]尽管利益代表模式存在着各种各样的问题，但是我们不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政决策中的意义。在民主制度下，行政民主化的趋势不可阻挡，公民参与行政过程是现代行政的必然要求。

三、公民参与行政决策的基础

一项行政公共决策的出台，需要以充分的信息为基础，而信息的充分性有赖于公民的广泛参与及信息输入，因此，有必要探讨公民参与行政决策的基础。笔者根据公民参与行政决策的基础不同，将公民参与分为基于主观利益的公民参与、基于客观利益的公民参与和基于专家知识的公民参与。

（一）基于主观利益的公民参与

基于主观利益的公民参与是指参与者基于其主观利益可能会受到行政决策影响而参与行政决策过程，其功能意义在于防御行政权的滥用，以防对其利益产生不利影响。如在电动自行车事件中，广大的消费者、电动自行车及相关产业的生产者、经营者以及竞业者等主体的利益即属于主观利益，电动自行车的禁与不禁与他们的财产性利益息息相关。基于主观利益进行的公民参与，因参与主体不同，可进一步分为未经组织化的利益主体参与和组织化的利益主体参与。二者由于在人力、物力、财力以及信息等资源占有方面差异悬殊以及利益受影响的程度不同，从而在参与动机与能力以及对行政机关决策的影响方面明显的不同。

大量分散的、未经组织化的利益主体由于高额的组织成本和搭便车效应，缺乏足够的动机参与决策程序。即使参与行政过程，也会因为在人、财、物以及信息等资源方面的限制而显得“人微言轻”，因此，在行政决策过程中，个体的利益往往会被有意或无意地忽视。相对而言，组织化的利益由于其在行政决策过程中利益会受到较大的影响，而且在人力、物力及信息等资源占有方面都有更强的优势，有更强的动机和能力参与行政决策过程，表达其利益诉求，进而影响行政决策，规制捕获理论也由此产生。

（二）基于客观利益的公民参与

基于客观利益的公民参与是指参与者以公民身份，作为政治生活共同体的成员而对行政决策过程的参与。该种参与与参与者的主观利益没有直接关系，而是基于公民责任，基于对公共生活的关切而进行的参与。因为行政决策对一些主体而言，其产生的影响是直接而巨大的，这些主体有足够的利益动机去参与行政决策过程；而对其他主体只产生间接而细微的影响，从利益的角度看，没有足够的动机去参与行政决策。但在一个公民社会中，公民责任对一个社会的健康发展起着重要作用，对公共决策有着重要影响，如圆明园防渗工程由于公民参与而被扭转，孙志刚案由于公民参与而最终导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，以及在此次电动自行车事件中，许多学者纷纷质疑《珠海经济特区道路交通安全管理条例》的合法性，等等，这些事件都彰显了社会公共生活中的公民责任的重要性。

基于客观利益的公民参与，除了以公民个人的身份参与行政决策过程之外，非政府组织在行政民主决策过程中的作用也开始不断凸显，并促进了行政民主化进程。在国外，NGO组织在行政民主过程中发挥了重要作用。在我国，随着经济体制改革和政治体制改革的不断演进，NGO在我国公共生活领域中的作用也开始显现，并引起社会公众和政府部门的关注。如在贡嘎山下的木格措水坝建设、与都江堰相邻的杨柳湖水库建设、怒江水坝建设、北京市动物园拆迁等事件中，由于NGO的积极参与而对公共决策产生了重要影响。

（三）基于专业知识的参与

基于专业知识的参与主要指的是专家参与。因为现代行政事务日益专业化、技术化，行政机关的决策必须经过对专业问题的科学论证才能实现决策的科学性与技术性，因此有赖于专家为其提供决策所必需的技术支持。如在电动自行车事件中，对涉及到的专业技术问题，如污染问题、安全技术标准问题、公共资源的使用问题、城市交通发展战略问题，等等，都需要专家的广泛参与和论证。（专家参与与其说是一种权利，倒不如说是一种义务更为恰当，因为如果没有专家参与的话，行政决策的科学性与技术性无法得到保证。）但一项公共政策的出台，不仅仅涉及专业技术问题，而且会涉及更广泛的价值选择和判断问题，即使是同一领域的专家，也可能在专业方面不能达成共识，或者在达成共识的基础之上作出截然不同的选择，因此专家知识也并不能构成行政决策的惟一依据。

公民参与行政决策过程，并不意味着必然会左右行政主体的最后决策。决策权是行政权的核心，行政决策的最终出台，取决于信息的充足性、事务的专业性、利益的权重性以及相关的政策判断及价值取舍等多重要素，取决于行政机关的最终判断。通过公民参与，可以使得在缺少法律明确规定的情况下，通过程序的正当性来获致结果的可接受性，实现公共利益最大化。

四、公民参与行政决策的权利体系

公民参与行政决策是现代行政民主的必然要求，参与的实现需要一系列权利相互配合，其中最重要的权利是参与权、知情权和救济权。

（一）参与权

公民对公共生活的参与权是人民原则的体现。在传统行政法中，公民参与是通过选举民意代表机关的代表来实现的。公民通过定期选举的形式选举代表组成代议机关，由代议机关以立法的形式约束行政机关权力的行使，从而实现公民对行政机关的间接控制。在现代社会中，由于行政疆域不断拓展，立法机关通过大量的授权性法律授予行政机关广泛的裁量空间，民主的重心随之由通过立法实现的民主转向通过行政实现的民主，因此必须赋予公民广泛的参与权，包括行政决策过程的参与权、行政政策实施过程的参与权以及行政政策评价的参与权，其权利形态可以表现为投票权、参与听证权、陈述权、申辩权、表明意见权，等等。

（二）知情权

“对于行政过程的参与机制来说，关键在于实现行政机关和公众对目标、过程和成果的共有，而其基础就是信息共享。”[3]信息共享取决于两个方面，其一是公民的知情权；其二是行政机关的信息公开义务。公民的知情权是公民参与行政决策的基本前提条件。公民只有在了解行政决策的相关信息的前提下，才有可能积极表达意见，献言立策，参与行政过程，否则不能有效参与行政决策过程。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务。行政机关在作出公共决策时，除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。为此有必要建立经常性的、规范化的政务信息公开制度，以保障公民及时获得真实、有效的政府信息。[6]在信息共享的基础上形成行政机关与公民之间信息输入与信息输出的互动机制，使公民能够更有效地参与行政管理活动，使行政机关能够获得更加充分的决策信息。

（三）救济权

参与权是公民参与行政决策的资格，知情权是公民参与行政决策的前提，而救济权则公民参与行政决策的制度保证。参与权作为一项程序性权利而非实体性权利，对该项权利的保障，应当在坚持穷尽行政救济原则的基础上保证司法最终救济原则。

穷尽行政救济原则是指“当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。”之所以要坚持穷尽行政救济原则，其理由在于，行政机关在立法机关授权范围内作出行政决策，是行政机关行使职权的结果，当事人先利用行政救济手段可以为行政机关自我改正错误提供机会，促使其反思行政决策过程，提高行政效率，减少司法资源的浪费。[4]

在此基础之上，必须确保司法的最终救济。为此，必须通过扩大行政诉讼主体资格范围，以此来促成行政机关在作出行政决策时，为相关主体提供参与决策过程的机会，并充分考虑他们的利益诉求，并通过司法审查的最后手段来保证受到损害的利益能够获得有效的法律救济。这样的利益不必一定是“具体行政行为”所侵害的“合法权益”[7]，“任何一类利益主体，只要制定法（隐含地或明确地）要求行政官员在制定行政政策时必须予以考虑，就享有资格。”“大范围存在的、未经组织的分散利益主体——诸如消费者或环境保护主义者，都可以获得司法审查，即便这些个别主体在行政政策中的实质利益相对而言是非常微弱的。”[5]这里需要明确的是司法权力的界限问题。司法权的界入并不是要代替行政机关作出政策选择，而是通过司法审查，促使行政机关在行政决策过程中，适当地考虑相关主体的利益。在此基础上，行政机关如何决策是行政机关政策判断的结果，司法机关无权界入。民主作为手段的意义及其限度也正在于此。

五、结语——我国公民参与行政决策的制度保障

我国目前法律制度中并不缺少公民参与行政决策的制度性规定。宪法第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。该规定为公民参与行政决策提供了宪法依据。除此之外的一系列法律、政策也对此作了相应规定，如《价格法》（1998.5.1）首次将听证制度引入行政决策领域，《立法法》（2000.7.1）规定了公民有权参与行政立法过程，《国务院依法行政实施纲要》（2004.3.22）提出了要“建立健全科学民主决策机制”，《行政许可法》（2004.7.1）规定了公民参与行政评价制度，等等。但是在这些法律的原则性规定或者政策性规定之下，缺少一系列具体而微的精细的制度设计，包括决策信息公开制度、参与者的申请与审批制度、利益代表的遴选制度、专家制度、对话、协商制度，公布结果并说明理由制度等，以致我国现实中的公民参与行政决策机制在很大程度上形同虚设。[8]

在救济制度方面，我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》是以人身权和财产权等实体性权利保障为目的的，参与权作为一种程序性权利在我国现有法律制度框架内的保障有其困难性，尽管如此，却并非不存在法律救济的制度空间。对参与权的救济在我国也应遵循“穷尽行政救济”的原则，首先通过正式的行政复议程序或非正式的行政申诉程序，由行政机关对其行政决策的民主性与正当性进行审视，由行政系统内部进行自律性救济，并改进和完善其行政决策程序。在经由行政程序而救济不得的情况下，可以向人民法院提起行政诉讼。[9]在法律有明确规定的情况下，可以以行政程序违法侵害其人身权或财产权为由提起行政诉讼；在法律没有明确规定的情况下，同样可以通过主观诉讼的形式，由人民法院根据正当行政程序的基本要求对行政决策过程进行审查，如果违背正当程序的基本要求的，则应确定行政程序违法。在此，人民法院有必要超越形式法治意义上的制定法准据主义，通过法解释学，从体系及行政法目的出发，综合衡量各种要素，对公民是否享有参与权作出实质法治主义的判断。这并不违背我国基本的制度，相反，通过此类司法实践，可以有效地推动我国法治主义进程。（在现代社会，法院是“法治国家中不可替代的一种限制国家权力的形式”，其意义不限于“简单的权力划分”，更重要的意义在于“对——参与形成和执行国家决定的——各方力量之间的相互监督、制约与均衡”[6]，共同促进个人利益和公共利益的实现。）

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[1]见2004年《国务院依法行政实施纲要》。

[2]2002年8月1日北京市公安局以《关于加强电动自行车管理的通告》的形式，决定“对目前本市范围内已有的电动自行车（本通告之前所购买的）实行核发临时号牌和行驶证管理。”“自2006年1月1日起，禁止所有电动自行车在本市道路中行驶。”（2005年12月28日，北京市公安局又《北京市关于办理电动自行车登记的公告》，决定“自2006年1月4日起，为符合国家标准的电动自行车办理车辆登记。”）

[3]参见中国能源网：“电动自行车冲突要求变革公共决策机制”，/news/jichu/200505/200505310401.html；中国网：“电动自行车：一个政府不喜欢的产业”，/chinese/news/925807.htm.

[4]参见中国网：“一路尴尬，电动自行车驶向何处”，/chinese/2005/Aug/940579.htm

[5]如我国《价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”而国家计委的《关于公布价格听证目录的通知》（计价格[2001]2086号）明确列举了国家计委举行价格听证的目录。由法律的概括性规定到行政机关的明确列举，行政机关在执行《价格法》规定的听证制度时，对价格目录之外的公益产品的定价，在我国目前的法律制度之下，成功地避开了正式听证程序。

[6]目前我国许多地方政府已经建立了相应的信息公开制度，如福建、广州、上海、深圳等地都出台了相应的信息公开制度，国务院也于2002年启动了《政府信息公开条例》起草工作。由此，我国政府信息公开制度逐步走向规范化。

[7]《行政诉讼法》第2条。

[8]相关分析可参见王万华：“中国行政决策听证的现状及问题”，《法制日报》2003年12月18日第九版。

[9]“穷尽行政救济原则”并不是要否认行政相对人的救济程序选择权。

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参考文献

[1][美]理查德·B.斯图尔特。美国行政法的重构[M].沈岿译。北京：商务印书馆,2002.3.

[2]杨建顺。行政法上的公共利益辩析——《宪法修正案》与行政法政策学的方法论[A].修宪之后的中国行政法——中国法学会行政法学研究会2004年论文集[C].北京：中国政法大学出版社，2005.444-460.

[3]同上。

[4]王名扬。美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.651-652.

行政决策论文篇3

[关键词]行政决策；合法性审查；法治政府

[中图分类号]D902 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）12-0032-04

行政决策，是国家行政机关为执行国家法律、履行行政管理职能而作出的处理国家公共事务的重要、重大选择和决定。[1]重大行政决策，是行政机关就宏观的、基础的和全局的重要事项作出的决定，对其进行合法性审查的目的在于，依法规范行政决策行为，减少违法决策、随意决策和滥用决策权的现象，避免对国家经济社会利益和公众合法权益造成的损失。

一、辽宁省重大行政决策合法性审查的研究背景

法律的价值在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关作为法律实施的主体，其主要的职能是制定决策并实施决策。“合法是决策的第一要件”，是现代法治政府的必然要求和重要标志，关于合法决策，国家顶层设计是基于“法治政府”展开的。

（一）政府政策

建设法治政府必须依法决策，国务院最近十几年来先后出台4个专门文件，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序。1999年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》最早提出依法决策；2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“法治政府”和重大行政决策的合法性论证；2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，重大行政决策的合法性审查制度，细化合法性审查的要求；2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》在依法决策的基础上，提出“依法科学民主”决策，第一次提出重大行政决策五大程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。

从国务院以上四个规范性文件可见，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序，为国家立法打下了基础，为实现法治政府提供了有力保障。

（二）党的政策

党的十以来，对重大行政决策的合法性审查的重视高度，由国家最高行政机关上升到党的层面。2012年，党的十提出2020年“法治政府基本建成”。强调以法治引领发展、保障发展，使改革发展稳定中的所有问题，最终都回归到法治的方式上，采取法治的途径，运用法治思维和法治方法。2013年，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

2014年，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党的中央委员会全体会议中，将“依法治国”作为主题，提出新时期法治政府的标准，将“健全依法决策机制”作为实现法治政府的六大具体措施之一。在依法决策的措施方面：一是坚持问题导向，针对存在的问题，重大决策权力不规范、错误违法决策无人负责、决策程序不健全等问题，重申五大程序，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论；二是提出重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；三是建立政府法律顾问制度，作为重大行政决策合法审查的保障措施。

通过以上国务院的四个重要文件和党的重要决议，重大行政决策合法审查制度不断完善，关于重大决策的程序性规定，正在由政策层面上升到法律层面。

（三）国家立法

国务院着手进行重大行政决策合法性审查的专门立法，《重大行政决策程序条例（草案）》（征求意见稿），作为行政法规，正在征求意见阶段。之前，相关法律也对决策合法化进行了规定，如《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《行政强制法》第57条也对“合法性审查”有规定。

二、辽宁省重大行政决策合法性审查的现状及存在的问题

（一）辽宁省重大行政决策合法性查的现状

《辽宁省重大行政决策程序规定》出台，这是目前辽宁省内位阶最高的规范重大行政决策程序的规范性文件。

根据调研和登录城市门户网站，自2006至今，辽宁省内14个地级市中，9个城市出台了以“重大行政决策”命名的规范性文件，如2015年1月1日生效的沈阳《市政府重大行政决策合法性审查规则》、2006年6月《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》等；有5个城市在《政府工作规则》《加强市县区政府依法行政工作》等规范性文件中，对重大行政决策的程序加以规定，如2008年12月《抚顺市人民政府关于加强市县区政府依法行政工作的实施意见》、2008年1月《辽阳市人民政府工作规则》；有的县级市也出台了相关规范性文件，如《北镇市人民政府重大行政决策暂行办法》等。

这表明，辽宁省各级政府已经认识到重大行政决策合法性审查是法治政府建设的重要保障，是政府决策科学化、民主化的制度保障，并且初步建立起重大行政决策的五大程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策，进而形成了重大行政决策的听证制度、公开制度及信息反馈制度等。这些程序和制度，有效地保障了重大行政决策的规范性、正当性和科学性，也积累了一些行之有效的经验。

（二）辽宁省重大行政决策合法性审查中存在的问题

1.认识问题。个别政府部门对于合法性审查认识不够，某些地方的领导干部法律素养不高，不愿意受到法律约束，个别地方的法制机构的合法性审查，需要看领导脸色行事，实效不足，即使得出“违法”结论，出于地方实际情况考虑，也可能不予采纳，甚至个别规范性文件没有经过合法性审查程序就直接上会讨论。

对合法性审视程度不足。在地方政府的权力生态圈中，政府法制仅仅是一个办事机构，普遍缺乏独立意识，有人认为，合法性审查不过是走过场、走形式，不考虑工作的专业性、严谨性。

2.如何界定“重大”？合法性审查是重大行政决策的必经程序，本质上是如何界定重大行政决策问题，首先需要回答的是：什么是“重大”？如何界定“重大”，这是理论界和实务界都提出来的问题。无论是国务院的四个文件，还是党的决议，使用“重大行政决策”，但都没有对“重大”加以界定；地方的规范性文件也对此表述不一，有的采取单独列举式，有的采取概括式加列举式，也没有对“重大”有统一的界定。理论上对“重大”界定的不明确，必然造成主观上的随意性和实践中的操作困难，迫切需要理论上予以回应。

3.规范性文件问题。由于缺乏国家层面的关于重大行政决策的专门立法，在辽宁省内，也缺乏省一级的专门规范重大行政决策的立法；有的城市，没有重大行政Q策的程序性规定和相关制度；有的城市即使出台了相关规定，但过多地照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见，没有结合本地的实际情况，导致地方规定或立法质量不高，可操作性不强，难以发挥应有的作用。

4.保障机制问题。重大行政决策的合法性审查是行政机关的内部程序，其审查由政府及部门的法制机构承担。但是，面对不断发展的新形势，法制机构的设置与人员配备难以适应日益繁重的工作任务，尤其是区县政府和政府部门的法制机构，力量相对薄弱，有的部门法制机构不独立、不健全、人员少，知识结构不合理，法律职业能力低，难能完成重大行政决策合法性审查的要求。

三、辽宁省重大行政决策合法性审查的法律和政策建议

（一）提高认识

合法性审查是重大行政决策的重要程序之一，只有提高认识，才能充分发挥其功能。各级政府应当更新行政管理理念，重视行政决策程序的法治化和规范化，发挥法治的引领作用和规范作用；领导干部要运用法治思维和法治方法，提升依法决策的能力。凡需要进行合法性审查的重大行政决策事项，决策承办单位应当在完成公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，并经本单位法制机构进行合法性初审和部门会签后，将重大行政决策方案及相关材料送到政府法制机构进行合法性审查。在合法性审查之后，再进行政府会议或部门会议中的集体讨论。[2]

（二）界定“重大”

行政决策分为重大决策和一般决策。“重大”相对“一般”而言，不同层级的政府重大行政决策事项不同，政府自身与政府部门的重大行政决策事项也不同。[3]“合法性审查”只针对“重大行政决策”，既保障行政决策的准确性，也提高行政效率，节省行政成本。基于此，我们建议“重大”的界定不宜过于宽泛，随着市场经济和法治建设的发展，合法性审查将逐步由重大决策发展到一般决策，这需要一个渐进的过程。

根据《国务院工作规则》，重大行政决策包括：“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等”，将“重大”列举为“重大规划”、“重大政策措施”和“重要事务”。重大行政决策，是县级以上政府及职能部门，依照法定职权作出的，对涉及本行政区域内经济社会发展全局，以及社会涉及面广，与公众利益密切相关的重要事项所作出的决定。具体标准：一是事域范围宽阔，涉及本地区经济社会发展全局，覆盖面广，影响面大；二是对象范围广泛，关系到辖区内所有或多数人的利益；三是时间范围长久，行政决策的实施产生长期或永久的影响，具有不可逆性；四是成本投入巨大，对相对人的合法权益产生巨大影响。

辽宁省对重大行政决策事项采取列举式：（1）编制或调整规划，包括国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和自然资源开发利用总体规划、重要的区域规划和专项规划；（2）财政行为，包括编制政府财政预算、大额度财政资金和政府融资举债等；（3）制定重大政策措施和改革方案，在经济、社会和行政等领域，实施公共服务、市场监管、社会管理、城市建设、城镇化建设等；（5）利用财政性资金，设立重大投资建设项目，包括可能影响环境的自然资源项目、公共基础设施建设和省市标志性公共文化设施选址等；（6）制定或调整涉及相对人权益的行政性和事业性收费标准，实行政府定价或指导价的公用事业和公益价格；（7）与公众利益密切相关的措施，包括劳动就业、工资福利、社会保障、医疗卫生、教育、物价、住房、公共交通、旧区改造、房屋搬迁和土地征收等；（8）制定重要国有资产处置方案；（9）其他。

（三）通过立法，明确合法性审查的程序

一是审查主体：审查主体是决策承办单位的法制机构，即政府法制部门或职能部门的法制机构。决策承办单位在重大行政决策启动时，邀请决策机关的法制机构参与，以保障合法性审查的质量。二是审查内容：包括决策权限、决策内容和决策依据是否合法三方面。三是审查时限：依据平等保护相对人的合法权益和比例原则，政府法制机构在收到决策草案及其相关材料后，应当在15个工作日内完成合法性审查。四是审查结果：法制机构完成合法性审查，出具“合法性审查意见书”，有三种情形：如果决策合法，可以提请决策机关集体讨论决定；如果决策有部分修改意见，建议决策机关集体讨论决定，但是决策承办单位应当对决策方案进行相应的修改；如果决策不合法，建议将决策方案退回承办单位，修改后再次提请合法性审查。

“合法性审查意见书”是重大行政决策的依据，不得搁置。决策机关开会决定重大行政决策事项时，法制机构应当对合法性审查情况作出说明；决策承办单位应当对合法性审查意见的处理作出说明。

（四）完善保障机制

一是建立评估体系，跟踪重大行政决策的执行和实施效果，将合法、民主、科学、公开和决策追踪作为观测点；将重大决策的执行和完成情况纳入政府目标考核、绩效考核评价体系，作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的依据。二是落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策严重失误或依法应及时决策但久拖不决，造成重大损失和恶劣影响的，追究相关责任人员的法律责任。三是强化政府及职能部门的法制机构建设，保障其专业性和独立性。同等条件下，优先选拔具有法律教育背景的人员，充实到政府法制机构当中。四是发挥大城市的引领作用：经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当在行政决策法制化的进程中发挥带头和引领作用。

参考文献：

[1]杨海坤，李兵.建立健全科学民主行政决策的法律机制[J].政治与法律，2006，（3）.

行政决策论文篇4

论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任

行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。

一、行政决策法治化的内涵及价值体现

行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。

行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。

（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求

法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。

（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。

二、行政决策实践中法治化的缺失

如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。

（一）行政决策权限的法治化缺失

决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。

（二）行政决策内容的法治化缺失

决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。

（三）行政决策程序的法治化缺失

决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。

（四）行政决策责任的法治化缺失

《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。

三、完善行政决策法治化的路径思考

（一）提高领导干部依法决策的意识

领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。

（二）加快行政决策的立法进程

行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

（三）完善行政决策的程序保障

行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。

对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。

总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。

（四）健全行政决策的法律监督

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。

（五）强化行政决策的责任追究制度

现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。

行政决策论文篇5

论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任

行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现,其核心是规范行政决策的制度和程序,要求行政决策从提出、论证到最终决定,都要以法律规定为依据,按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容,是政府决策的重要目标,其具有自身的特殊价值,这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前,我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题,急需破解。

一、行政决策法治化的内涵及价值体现

行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现,是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督,将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来,从授予决策权(授权)、规范引导决策权的行使(规权),到决策行为的监督评估(监权),再到决策失误的责任追究(罚权)都有法随行、与法相伴。所以,决策的法治化不同于依法决策,不仅仅是决策前、决策中的要求,而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督,不仅涉及如何依法做一个好决策,更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任,是一个动态变化的过程。从这个意义上说,其涉及的内容要比依法决策多的多,所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华,而非仅是表述的变化。

行政决策的法治化作为一种决策要求与目标,在当前我国依法治国的大背景下,无论是在法治政府建设的大语境中,还是在政府决策的小语境中,都有其不可替代的自身价值,而这也正是其意义所在。

(一)行政决策的法治化,是建设法治政府的必然要求

法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面,而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的,这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式,如果决定本身是不适当的或是错误的,那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的,尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说,决策的责任远重于执行的责任,决策之祸也远甚于执行之祸,所以,建设法治政府,首先应规范政府决策决为,行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。

(二)行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策,并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥,应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来,赋予其法律的强制力,这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程,在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求,以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法,并通过国家强制力保证施行,这也需要法治化。

二、行政决策实践中法治化的缺失

如上所述,行政决策需要法治化,但在我国的行政决策实践中,法治化缺失的现象却不容忽视,并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前,行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面,即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。

(一)行政决策权限的法治化缺失

决策权限的法治化缺失,首先是违反权限范围,越权决策。任何政府机关在做出行政决策时,必须考虑自己的法定权限范围,而不得超越权限进行决策,否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件,违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡,集权决策。在我国多数地方,从制度层面上,因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序,所以从理论上讲,政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式,权力决定决策的现象还比较普遍,决策权往往集中于主要领导人手中,决策的正确与否,过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低,极易产生决策失误。

(二)行政决策内容的法治化缺失

决策内容的法治化要求在决策权限范围内,决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求,应保证决策的公共性,这是法治政府的应有之义。但在决策实践中,既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法,也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法,而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响,导致政策公共性的扭曲,不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导,导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法,还是隐性内容违法,最终都将导致行政决策公共性的丧失,都属于决策内容的非法治化表现。

(三)行政决策程序的法治化缺失

决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面,这种缺失表现在行政决策多个程序中,如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序,也表现为程序多个方面,如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等,程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式,程序价值无法体现,进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序,如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序,在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题,导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序,因为客观上缺乏独立性,主观上缺少道德规范和职业自律,导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。

(四)行政决策责任的法治化缺失

《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决 策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节,其影响力则是可以前溯至决策时,是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度,意义重大。但在实践中,因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定,导致不易操作,直接影响了其上述效果的发挥,所以,行政决策责任亦急需法治化。

三、完善行政决策法治化的路径思考

(一)提高领导干部依法决策的意识

领导干部是行政决策的做出者、实施者,在法治政府的大要求之下,要实现决策的法治化,首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识,要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时,先要进行一个法律的评价,在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策,培养领导干部“按程序决策”的意识。

(二)加快行政决策的立法进程

行政决策法治化首先应有法可依,其次才是有法必依与严格执法的问题,所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先,应加快决策权限立法,通过立法明确不同决策主体间的决策权限;其次,应加快决策程序立法,优先制定重要决策环节的程序法,在立法形式上,应优先选择单行立法。再次,应加快重大行政决策立法,其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

(三)完善行政决策的程序保障

行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障,决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体,同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。

对于行政决策的合法性审查制度,应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求,将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化,与此相适应,就应健全合法性审查机构,提高审查机构的专业性与权威性,为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度,则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度,应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体(如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体)、改进听证代表的产生方式,包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序,应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序,亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序,当前的完善重点应集中三个方面,即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。

总之,对于决策程序,决策主体应树立慢决策,快执行、难决策,易执行、苦决策,乐执行的行政决策理念,这也是现代公共决策规律。

(四)健全行政决策的法律监督

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程,而任何权力都应当在监督之下行使,没有监督的权力必然造成****与****,这一点对于行政决策尤其如此。首先,强化权力机关对重大行政决策的监督,加强人大机构对政府重大决策的全过程监督,决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次,将行政决策纳入司法审查的范围,修改《行政诉讼法》,扩大行政诉讼受案范围,切实解决行政决策的可诉问题。

(五)强化行政决策的责任追究制度

现代政治学、宪法学理论认为,法治政府应当是责任政府,一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任,是民主政府同****政府的分水岭。④所以,强化行政决策的责任追究至关重要。

行政决策论文篇6

[关键词]公众舆论；外交决策；民主；选举

[中图分类号]G912　[文献标识码]A　[文章编号]1009-2234(2012)01-0100-02

民主通常被定义成一套程序和制度。通过这一套程序和制度。政治权力的拥有者能够对广大的选民负责。而对民主的评估一般也是看公众能够在多大程度上影响政治。正如埃里克森，莱特和麦基沃这样写道：“我们通常是以政治决策制定者对公众偏好的回应度为标准来评估一个民主政府的民主化水平的。”美国是最早实现西方式民主体制的国家，也是民主制度最积极的推动者。按理说。美国的公众对政策的制定应该是很有影响力的，但是，考虑到美国还存在着其他几股力量，比如说思想库，利益集团，政党以及作为第四种权力的大众传媒等，它们的力量更强大，发挥的作用也更直接，在这样的决策环境下，公众舆论还能不能发挥作用，怎么发挥作用，发挥多大作用呢?本文将从外交政策的角度来对这些问题进行分析。

一、公众舆论影响美国外交决策的必要性和重要性

与其他几股力量相比。公众舆论的力量似乎单薄了些。利益集团可以通过政治捐款和游说来影响决策过程：大众传媒可以通过设定政策议题、提供政策方案等方式影响政策的制度；思想库可以利用个人影响力，通过直接接触等方式对决策人施加影响。这样比照的话，公众舆论好像只能是在呐喊，是不是能对决策层中心造成波动呢?国内外专家的研究结果表明，公众舆论是影响美国外交政策国内环境的主要因素之一。归纳起来，理由如下：

1.民主体制。公众的同意也是民主政府运行的基础。如果没有公众的支持，任何内、外政策都难以成功。曾当过美国副国务卿的纽瑟姆就深有体会地说：“虽然政府的某些程序是不对外公开的。但在美国民主体制下成功的决策最终有赖于公众的接受和支持”。

2.选举政治。在美国，高级官员比较注重民意。而低级官员则持有一种怀疑态度。这是因为低级官员作为事务类公务员，职位终生，而高级官员是政务类官员，受选举影响较大，更加重视民意。总统是由民众投票选举产生的，这就决定其政策必须代表多数选民的意志。因此，民意在某种程度上总是制约着总统的政策，民众的不满不仅制约着总统权力的运用，而且还会导致总统竞选的失败。

3.外交资源。公众的支持对于外交政策成功与否非常重要，决策者在制定外交政策时必须考虑公众的态度和反应，努力使政策被公众所接受，民意在某种意义上可以说是外交政策制定者执行外交政策的一种资源。

二、公众舆论影响美国外交决策的途径

公众舆论是美国外交政策的依据，决策者在制定或改变外交政策时，不能不考虑公众舆论。否则。政策可能因得不到公众支持而难以执行或继续。但是舆论必须形成强大的声势并通过各种渠道到达决策者，才能引起决策层的重视而对决策产生影响。在美国。公众舆论主要通过四种途径发挥影响。

首先是投票。选票是公众手中的一张王牌。美国选民希望选出跟自己意见尽量相一致的领导，最好价值观和需求相同。领导人产生并执政一段时间后，选民当然期待他们对自己的意见有所回应。在就某一具体决策投票时，议员们也要考虑选区的公众舆论，选民的选票也会对他们的政治生涯产生影响。

其次是民意测试。民意测验是公众表达自身观点的一个途径，也越来越成为影响政策制定的一个方式。美国国务院早在第一次世界大战之前就成立了信息处，对公众舆论的了解和引导成为美国外交决策程序的一部分。二战以后，各种民意调查机构纷纷建立，新闻媒体也不定期进行公众舆论的调查，美国芝加哥对外关系委员会(CCFR)是这方面的一个权威机构。从1975起。CCFR每4年以“公众舆论与美国对外政策”为题就内政外交选择、大国关系和重要的地区问题进行一次民意调查并予以公布。

第三是大众传媒。公众舆论与媒体舆论并不是一回事。大众传媒并不是简单的传声筒的角色。它也有自己的考虑，通过它本身的过滤，忽视一些观点，同时强化另一些观点。大众传媒还能左右公众舆论，它对国际信息的选择和编排直接影响公众对国际问题的关注程度。换言之。大众传媒控制着美国民众的舆论内容和方向。

第四是利益集团。一个人的声音是单薄的，为了使自己的观点能被决策层知晓并产生影响。一些人就会组织起来。以集团的力量向决策者施压游说政府。跟大众传媒一样，利益集团的存在也是增加了一条影响的途径，但是，鉴于利益集团的多元化。它们表达的观点并不相同。

三、公众舆论影响美国外交决策的程度

根据美国公众舆论研究专家V・O・基的“堤坝论”：在民主的领导阶层和普通大众之间的互动。一种观念告诉我们。公众舆论好比一座堤坝。它预示了公众行为的方向，而政府层次的辩论和行动都必须在这个堤坝下谨慎地进行。公众的同意是民主政府运行的堤坝。任何决策都要圈定在这个堤坝范围内。根据V・O・基的理论。公众舆论的作用就是为决策的制定划定方向和范围。使政策在原则上符合公众舆论。

关于公众舆论的作用，学术界还有一种见解，就是“预期”理论。该理论假设：“总统们意识到他们不能简单的引导或指望公众跟从。他们的政策选择基于对公众‘可劝说性’的解读，然后致力于使选择看上去符合民意。如果预期到强烈反对，决策者很可能放弃现行政策考虑转向能得到支持的政策；如果预期到温和的反对，官员们很可能努力向公众说教却执行所选择的政策……”。“预期”理论为决策者影响公众舆论奠定了理论基础。根据这种观点，公众舆论是可以被影响和引导的，政策制定者不是单纯地处于一种被动的位置，在不会引发强烈反对的前提下，通过对政策进行包装美化，披上国家利益的外衣或是烙上自由、民主、人权的印记，可以调动或改变公众舆论向着自己既定的方向转化。

还有一些更极端的看法，比如现实主义学者对公众舆论对外交政策的影响达成了“阿尔蒙德一李普曼一致论”：如果公众舆论对外交政策产生了什么影响，它也是非常有限的。不应该成为稳定和理性的外交政策的基础。就连著名自由主义理论家卢梭在谈及外交事务时也表示：“对于每一个公民来说，主要是监督国内法、维护私有财产和保护个人的安全。只要与这三点有关的事务进展顺利，让政府去与外国谈判和制订条约”，即民众管内政，政府办外交。这些观点对公共舆论在外交决策过程中应该发挥的作用持否定的态度，政府几乎可以对公众舆论“视而不见，听而不闻”。

就影响程度问题，学者们也进行实证研究希望能证明自己的观点，虽然研究结果有偏向，但是，研究中的一些问题也让他们迟迟不敢下定论，对这一问题做出一个规范性的结论将是不明智的。本文也并不会在这一个问题上给

出一个确定的答案，只是理清几组关系，希望能加深对这一问题的认识。

1.公众舆论――决策者：美国的对外决策形成与政府高层，主要由总统做出决定，因此，舆论作用的发挥首先要看能不能影响决策者，决策者对公众舆论的态度如何制约了公众舆论的影响程度。以民意调查为例，当民意和他们的认知、信仰相符时，他们就偏好使用民调结果；反之，则忽视甚至排斥民调结果，并会通过适当方式去改变民意，“教育”公众。可见，公众舆论在决策者那得到的反馈程度不一，直接影响了舆论的影响程度。

2.公众舆论――利益集团、政党、精英：反对公众舆论影响外交政策的最常见的观点就是：政策实际上是由利益集团、政党和精英决定的。利益集团和精英掌握的资源使他们达成所愿，即使这种愿望是与公众舆论相违背的。而政党在制定政策时也会偏向其最热情的支持者而不是普通公众。

3.公众舆论――事件突出性：事件的突出性也会与公众舆论的影响程度有关。有实证研究表明。当事件突出性增加时，公众舆论的影响程度也会随之增加。阿尔蒙德就曾说过：当公众很关心一件事的时候，政府官员对这就事采取的行动就会影响到公众选票的归属。这些事件包括战争、军费、外援、裁军等。事件越重要越突出，政府的回应度就会越高，而政府的高回应度也仅仅限于这些突出问题上。在一些不那么突出的事件上，如果官员认为事件的突出性在未来可能会有所提高，那么制定的决策也不会与民意相去太远。而有些不那么重要的问题，公众不太关注不甚了解，那决策者也就不需要对舆论做出什么回应了。由此可见，事件的突出性也是影响舆论影响程度的关键变量，不能在所有问题上都一概而论。

以上，就公众舆论对决策的影响程度梳理了3组关系，当然，还有更多细微的地方值得进一步地探讨。就程度的问题，我认为是不存在一个确切的答案的，需要具体情况具体讨论。值得研究的是，还有哪些因素会影响对舆论的作用程度。

四、结语

美国的民主政体和选举制度给予了公众舆论影响外交决策的一个合法和有效的途径，大众传媒和利益集团也可以成为公众可以借以表达观点的渠道，而美国政府的决策又在多大程度上代表了美国公众的看法呢?本文对这一问题没有一个明确的答案。只是从决策者、利益集团、政党、精英、事件突出性的角度进行了简要的分析。美国是一个民主化程度很高的国家。其政府对待公众舆论的态度可以对民主化程度不高的或正走向民主化的国家有所启发，认真处理好政府与公众舆论的关系。

[参考文献]

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[5][10]王鸣鸣，公众舆论与美国对外政策[J]，世界经济与政治，2005，(05)

行政决策论文篇7

重大行政决策系属行政决策，但是在当前重大行政决策研究领域，政治学、行政学和法学等各领域的相关成果皆十分匮乏。与此同时，在国家立法层面，我国至今尚未制定“行政程序法”，《宪法》、《国务院组织法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》只是规定了政府机关的职权范围。《立法法》第58条和第59条虽然就行政法规的制订程序有原则性规定，但并不涉及行政决策程序问题。《行政许可法》、《行政处罚法》等相关法律虽然对一些具体行政决定程序有所规定，但这些规定亦未系统涉及整个行政决策程序体系。尽管理论匮乏且人大立法和行政法规都存有空白，但是依法治国和法治政府建设的深入以及行政事务日益具体而庞杂等内外部多重压力，却导致行政决策的科学化、民主化和法制化成为当前国务院和地方各级人民政府的迫切诉求。我国首先明确提到行政决策程序的文件是国务院2003年出台的《全面推进依法行政实施纲要》，其第11、12点分别提出“健全行政决策机制”并“完善行政决策程序”。之后国务院2008年、2010年陆续出台《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等意见，不断对完善政府决策机制、推进依法科学民主决策、规范行政决策程序提出具体要求。2012年党的十报告强调指出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。”这从科学化、民主化、法治化和程序化的角度对政府行政决策程序立法的发展提出了新要求。如有论者所言，不同国家基于不同的发展压力而调整对行政法的预期。④

而笔者认为，当前实践对行政法尤其是行政程序法研究发展的一个重要预期，就是要求充分开展对地方各级人民政府重大行政决策程序的立法研究。这不但有利于构建完善的重大行政决策程序法规体系，亦有助于在根本上促成我国依法行政和法治政府建设目标的实现。在实践中，一些地方政府基于减少决策随意性、降低政府和行政首长的决策压力、避免决策风险和对社会的不良影响等多方面因素考量，逐步对重大行政决策程序通过立法予以规范。这不但是地方政府规范行政权行使的重要形式，而且其制度建设的完善与否体现了政府决策的科学化、民主化水平，是法治政府建设的重要指标。近年来，圆明园铺设防渗膜、厦门PX项目、北京地铁票价调整、广州外地车辆限行措施等重大行政决策中，政府部门在行政决策时，或主动或被动，普遍采用了听证会形式来确保决策的可接受性。行政决策的制定和执行是否具有合法性（正当性）和有效性，是否能够使相关决策更为透明、公开和更具普遍接受性，成为当前推动政府构建重大行政决策程序法律体系的根本动因。

当前地方政府重大行政决策程序立法的现状与内容

（一）当前地方政府重大行政决策程序立法的现状

目前湖南省、青海省、江西省、天津市、广西壮族自治区、甘肃省、重庆市、广州市等省、自治区、直辖市和较大的市，根据《立法法》第73条授权均已制订政府行政规章以专门规范重大行政决策程序。湖南省、山东省出台行政程序规章，规范包括重大行政决策在内的行政行为；北京市、浙江省等正在进行重大行政决策程序政府规章的起草；重庆市、贵阳市、汕头市、大连市等制订了重大行政决策听证及合法性审查的专门规章。除此之外，地方政府也通过规范性文件的形式来制定重大行政决策程序的相关制度，如《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》、《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》、《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》、《广州市重大行政决策听证试行办法》等等。在法律位阶上多表现为行政规章和政府规范性文件，而尚未上升为权力机关意志。

（二）当前地方政府重大行政决策程序立法的特点与内容

根据行政程序法的*涵，当前各地重大行政决策程序制度体现出如下行政程序法特点：第一，系适用于行政机关的程序和规范，故与规范立法机关立法权行使及司法机关司法权行使的程序法规不同；第二，系行政机关行使公权力必须遵循的规范；第三，系外部行政程序的事前规范；第四，系进行重大行政决策必须遵守的基本通则⑤。根据上述特点，各地重大行政决策程序制度在内容上主要包含如下五个方面：（1）以立法明确程序控权原则。英国的著名法谚“程序先于权利”，虽抽象但却形象地表明程序合法合理的重要性。我国行政立法行为的合法化要件可以概括为职权合法、内容合法、程序合法。重大而明显的行政行为违法包括行为主体资格违法、权限违法、内容违法、程序形式违法。而行政决策违法则主要是程序与形式方面的违法。如广州市重大行政决策程序的设定中，明确增加专家评审和论证制度，意在以此形式控制行政机关重大行政决策权，在涉及对经济社会发展等公共利益影响重大或专业性、技术性强的重大决策事项领域，必须以专家评审和论证结论作为行政决策依据。（2）规范了决策中的公众参与。通过立法在决策程序中明确公众对行政决策权的监督和控制。如广州市在全国率先出台《重大民生决策公众征询工作规定》，专门规范决策征询意见程序，以确保在行政决策中确保能充分听取群众意见。（3）规范行政机关的行政决策等行为期限。以往百姓谈到行政机关决策，通常感受就是行政机关工作效率不高、不透明、没有参与感。对此，为提高行政机关工作效率，有的地方政府在重大行政决策程序中，对于公开征求意见、合法性审查、决策表决等事项，建立了限时办结、否则构成程序违法的程序原则。（4）引入行政决策风险评估。《国务院关于法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）强调完善重大行政决策风险评估制度，但是当前国务院尚未制订正式的风险评估规范。但《意见》出台之后，各地方政府闻风而动，而且愈是基层则动作愈快，而其中又以社会稳定风险评估办法最先出现。风险评估包括：第一，由行政决策起草机构进行；第二，风险评估的对象，是决策征求意见稿之前的决策草稿；第三，风险评估或者由起草部门直接作出，或者由起草部门委托专门研究机构进行。不设立专门评估机构；第四，决策风险评估程序不涉及专家咨询、听取政府机构内部意见的程序；第五，决策风险评估不涉及公众参与程序。（5）规范决策后评估和行政监督。在相关制度建设上，规定重大行政决策实施定期评估制度，如果出现导致决策目标全部或部分不能实现的情形，决策执行主办部门应当提出停止执行、暂缓执行或修改决策内容的建议，经政府批准后实施。行政决策的后评估制度地建立，有利于纠正决策过程和执行过程中出现的错误，也有利于政策或者情势变化后调整行政决策内容，对行政决策目标的实现起到积极推动作用。同时，在地方立法中，通过强化监督行政决策行为力度，加强行政决策责任追究。综上可知，在当前各地重大行政决策的立法实践中，按照《意见》所要求之公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等必经程序，一般将重大行政决策的程序规范为如下六个环节：界定范围（即界定重大行政决策事项范围）、决定起草（即决策建议、制定决策起草机构、起草决策草稿、对草稿的风险决策评估、专家咨询论证等）、公众参与、合法性审查、审议决定以及事后评估。

当前地方政府重大行政决策制度建存在的问题及解决思路

重大行政决策程序立法纳入专家咨询、可行性论证、成本效益分析、风险评估、公众参与、合法性审查、集体审议等特殊制度，其目的在于尽可能地保证决策理性化。而从对我国现行地方重大行政决策程序立法的全面梳理中，我们发现，当前地方各级人民政府所出台的重大行政决策程序行政规章和规范性文件尚存在如下疏漏：

（一）对“重大行政决策”的界定及法律性质模糊

长期以来，我国对决策是否“重大”的界定仅有定性分析，没有定量指标，重大与否完全取决于决策者的主观判断。在具体操作中，多有因模糊性界定而规避了公示、听证或专家咨询论证等程序的情形发生。因而“重大行政决策”的程序制度欲完全落到实处，首先要对“重大行政决策”的概念明确界定。由谁对是否属于“重大”进行判断，是理论研究和实践中的一大难题。基于重大行政决策概念的模糊性，从现实考量，对于行政决策的重要性的评估，由于其与行政经验密不可分，故无法以“一般人的理性”来考量，因而难以接受中立的第三方审查。同时，如果行政决策的重大与否必须依凭法院等司法审判人员的意志，那么行政活动的专业性和必要性就无从体现。再者，对是否属于“重大”的判断不直接涉及相关人法律权利，因而在程序上更接近于行政机关内部组织措施。有鉴于此，笔者认为，判断是否属于“重大”的权责主体，宜明确规定为行政机关；至于何谓“重大”的判断行为，则宜定性为内部行政行为。这意味着关于何谓“重大”的标准，只是行政机关内部掌握的规范，因而在行政程序上成为“既不受司法审查，法院也不予受理”⑥的环节。将何谓“重大”的决定制度规范作为内部规范来对待的另一原因，在于行政决策本身可能就是内部行政行为（如内部人事安排）或者事实行为（如行政指导），这种行政决策本身就可能不可诉，因而也不存在法律上（司法上）的无效问题。毫无疑问，相当多的行政决策属于外部行政行为、包括外部具体的行政法律行为，这些行为当然可诉，但由于行政决策立法针对的是普泛性的、含义模糊的行政活动，对于“重大”这一带有明显行政机关权力自我约束考量而产生的特殊情形，属于行政主体在内部组织管理过程中所做的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，⑦因此，今后应当明确将何谓“重大”的判断归入内部行政行为、相关法规亦应当归入内部行政规范———通过内部行政程序进行约束的立法思路。

（二）专家论证与公众与参与程序缺乏明确的制度规范

（1）专家的专门性与独立性。专家论证属于行政咨询程序，其功能是为行政决策准备条件。将专家论证作为重大行政决策的独立程序，必须有专门的、书面的专家论证报告。这个报告可以通过专门的行政咨询方式获得，也可以通过决策机构专门的考量途径获得。与此同时，专家论证应以专家的独立性为前提，但现阶段实践中由于重大决策专家均由决策机构聘请或选择，故在可能的利益关联假设下，专家论证独立性原则必然受到限制。如何保证专家论证结果的科学性、客观性和公正性是现实操作的难点。（2）公众参与和专家咨询论证结果的影响力不足，民主程序被虚化。这涉及到决策权行使和决策责任的承担，以及如何保证专家咨询论证和公众参与的结果有较强影响力，是决策科学化、民主化建设的重点环节。民主决策是重大行政决策的要求之一，但参与民主的方式和程序不够明确，民主参与的形式和效力不够清晰，导致民主程序的硬约束力不强。对于经过公众参与方式，向社会公开征求意见、或者说通过听证会、座谈会、问卷调查或者其他方式征求社会公众意见，社会公众反对较大，但如果不进行决策，行政不作为有可能引发严重的风险的事项，应该及时决策。如2012年的中石化宁波PX项目，对于如此明显对环境影响较大的项目，相关部门居然迟迟不表态，以至于延误时机并险些演变成为影响社会稳定的，教训惨痛。

（三）对重大行政决策法律风险的防范措施不足

对于重大行政决策来说，最大的风险是法律风险，也就是决策是否具有合法性。法律风险的一个特点是程序性与结果性风险并存。行政决策的社会稳定风险、财经风险和环境风险，都是决策的结果风险，但法律风险既是结果风险也是程序风险：不但违背法律程序的行政决策，可能最后被宣告无效，或者引起法律纠纷，而且在最终的行政决策中的任何阶段性决定都可能引发法律风险。法律风险评估的另一个特点在于，任何对于环境风险、社会稳定风险和经济风险决策，可能无论采取何种防范措施，都不能完全消灭最后的损失之可能性，而且决策者可以通过决策冒险———前提是承认环境风险、社会稳定风险和经济风险的可能性———来获得利益，但决策者决不能冒着违法风险来从事行政活动。一般来说，决策者必须在主观层面上达成对于决策合法性的确信，而不能通过试验性决策获得司法机关的法律解释。当前的地方重大行政决策立法并未有明确提及法律风险。《意见》规定行政决策风险评估“重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的评估”，但在这句话之前的表述是：“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估”。这其中的合法性评估，被广泛认为就是法律风险评估。行政决策的合法性审查作为独立于风险评估之外的行政程序，主要集中于行政决策可能引发的法律后果、可能出现的法律争议和出现的各种法律问题。不合法的行政决策肯定伴随法律风险，极可能引发行政复议、行政诉讼以及其他一系列法律纠纷。因此，对行政决策的法律风险评估环节，不能对决策的合法性问题置之不理，而是必须审查决策在合法性上的疑碍。这意味着法律风险评估必须审查行政决策的合法性。但如何审查，审查的主体、范围和规范在立法中仍亟需明确。

今后重大行政决策程序科学立法应予注意的重点

笔者认为，完善立法和各项行政制度的目标不在于追求法律文本的完美，而是要使重大行政决策程序能在现实操作中更规范、更具体、更详细，执行性更强。因此立法中不仅要有正确的法律理念指导，还要充分考虑实际情况，对错综复杂的各类问题加以分析，抽丝剥茧，将其类型化，才能使立法更有针对性，在完善法律体系的同时，实现科学立法。

（一）编印重大行政决策事项年度目录，明确重大行政决策事项范围

重大行政决策的标准是什么，这是确定重大行政决策范围的关键。在公正、民主、科学、效率、规范、制约等原则下，对于“重大”的界定标准要进行综合考量。目前，各地关于重大行政决策的规定中，均仅在定性上对重大行政决策的范围进行描述，对于具体项目的定量界定，在全国均无规定。考虑到行政决策的事项和范围繁杂庞大，且具体的数量标准在不同阶段和不同类型事项上表现也不尽相同，因此，在定性的基础上，宜将其作为内部行政行为，由政府决定具体的重大行政决策事项范围在现实操作中较为可行。政府应按照一定审查程序，确定具体事项，实施目录管理制度，编印重大行政决策事项年度目录，并向社会公布，严格执行。明确规定凡属于目录范围内的事项，都应按法定程序进行决策，未履行法定程序则不得提交政府常务会讨论或部门集体讨论决策，从议题管理把好决策审查关。

（二）完善决策公众参与制度，确保决策程序民主化

在我国，强调行政决策的公众参与原则具有更重要的意义：很多在西方国家由民意机构（议会）决定的事项，在我国现阶段却必须由行政机关决定。这就加大了行政决策吸纳民意的必要性。公众参与本身就是防范行政决策的社会稳定风险的有效办法。有效的公众参与不但能够使行政决策广纳公众意见，减少行政决策与民意的距离以避免误解；还能够让公众有受尊重的感觉，这会大大降低利益受损群体因此产生的不平衡感。所以，我国的行政决策程序必须比西方国家更为强调公众参与原则。有鉴于此，我国当前重大行政决策实践中的公众参与制度应注意加强两方面制度建设：一是继续完善公众参与行政决策程序；二是完善包含决策意图、政策目标等内容的公众信息制度：（1）制定强制听证目录，实行强制听证。各级政府和各职能部门在本部门重大行政决策事项目录的基础上，制定强制听证目录，与重大行政决策事项目录一并公布。列入听证目录的决策事项，必须组织听证，未按规定听证的，不得进入决策审议程序。（2）建立决策公众咨询委员会。香港特区建立多种类型有广泛代表性的咨询委员会，各委员会职能是就具体政策的制定和实施向政府提供意见。笔者建议今后应当参考香港的做法，考虑在民生关系密切且群众间分歧较大的重大行政决策事项领域，推行由实施决策的行政部门牵头组建决策事项公众咨询监督委员会制度。委员会成员涵盖行政部门、热心群众、专家、人大政协等各界，职能是参与决策动议、决策论证和决策执行监督，全过程征询民意，确保决策集中民智、符合民意。（3）建立重大行政决策信息统一公布和管理制度。通过重大行政决策信息平台，一方面对决策具体事项进行跟踪管理和统筹推进，推动决策的制定和执行工作落实，另一方面，落实《政府信息公开条例》，满足公众对政务信息公开和参政议政的需求。

（三）完善重大行政决策的合法性审查审查制度，防止决策风险

（1）明确审查主体。应明确政府法制机构对决策草案的终局否决权和审查组织权。政府法制机构是政府专门从事法律事务的内设部门，法制机构应该享有对于决策草案的是否提交审议的否决权。（2）明确审查形式。合法性审查是纯粹的法律判断，因而可以借鉴司法审查的基本方式，通过合议制、而不是一般行政系统中的首长（政府法制机构的负责人）个人决定的方式来作出审查结论。审查形式以书面审查为主。（3）明确审查原则。应明确规定政府法制机构的审查原则既包括合法性审查，也包括合理性审查。合理性审查意见不是对决策草案的结论性表述，而是为决策草案的正式审议提供更多的参考意见。（4）完善审查内容。应加强提出或批准决策建议的法律风险评估。正式启动决策程序的决定本身，也属于行政决策行为，这种行政决策同样可能伴有法律风险，因而需要进行法律风险评估。启动行政决策行为的法律风险评估，包括两方面内容：第一，启动行政决策行为本身的合法性；第二，后续行政决策过程会遇到哪些法律问题，后续行政决策行为在哪些地方易触犯法律。这要求为整个行政决策过程提出明确的法律路线图。这个路线图可以让日后的行政决策行为更加顺畅，使启动决策程序的部门从决策之初，就认真考虑整个行政决策的法律流程，从而有效避免决策因缺乏明确的法律指引半途而废。

行政决策论文篇8

关键词：公共决策；地方政府；专家论证

一、地方公共决策中专家论证的重要意义

我国长期以来就十分重视政府决策中专家论证制度的建立与完善，党的十六大报告要求“完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”：十七大报告指出“推进决策的科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”：十报告明确提出要“健全决策机制和程序”：十八届三中全会要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系”等，党中央为地方政府重大公共决策进行专家论证提供了有力的支持与引导。地方政府重大公共决策专家论证制度，是指地方政府在进行重大公共决策过程中，委托或者邀请专家组织，运用专业知识通过科学合理的评估论证并形成论证意见，作为决策者作出决策的重要参考依据的专业性论证活动。

二、地方公共决策中专家论证存在的主要问题与障碍

（一）专家论证的意识不强、规范化程度不够

专家论证机制目前在我国属于公共决策的创新机制，各级地方政府正在不断探索发展，在国家层面还没有出台专门的立法，仅在地方政府出台了相关规范性文件，而且各个地方政府出台的文件各有差异，总体而言，专家论证的决策意识还有待进一步提高，专家论证决策意识的构建需要政府、专家以及社会三方的共同努力。专家论证的规范化程度不够主要表现在专家论证组织的规范化建设存在立法规范不具体，机制保障不健全，专家论证程序存在原则规定过多具体规定不足以及监督机制不健全的现象，此外，专家论证模式过于单一、封闭，难以保证专家论证的科学性。

（二）经过专家论证的决策也会出现失误

专家咨询论证是决策科学化的关键环节，这种说法常常被误认为只要是经过专家论证的决策都是科学的，然而，历史上一系列的经过专家论证的错误决策给我们带来的巨大损失向我们证明了专家也会失灵，经过专家论证的决策不一定是正确的决策。

三、专家论证的“中立性”、“独立性”不足

专家论证基于这样一种假设，所有的专家均是中立的，没有利益倾向，是独立的不依附任何机构或者个人。中立性和独立性仅仅只是一种假设，公共决策实践证明，专家既有可能被公众“雇佣”，代表利益集团通过和管制者博弈为被管制者谋取利益，也有可能被地方政府所雇佣，提供“政府定制的专家意见”，成为论证地方政府想要出台的政策的工具。在决策结果与专家利益或者价值偏好具有特定联系时，专家将依据其偏好或者预设立场而不是专业知识作出判断。这种情况下尽管是经过专家论证的决策也不一定是合理的、正确的。

四、地方政府公共决策中专家论证机制建设的对策

（一）加快推进地方政府公共决策中专家论证机制建设的制度化、法制化建设。以往专家论证在多大程度上影响公共决策等问题不是依据相应的政府法规判定，而是由决策者的素质和需要来决定。这就导致了公共决策的专家论证的主观性和随意性。为了增强专家论证意识以及保证专家论证的规范化，地方政府应当出台相应的法律，来具体规定专家论证的地位与性质；专家论证的主体以及专家论证的组织建构；专家论证的范围、方法、程序；专家论证的权力与义务；专家论证的监督；专家论证的绩效考评及责任追究。另外，政府需要加大资金的投入，为专家组织提供良好的l展环境。

（二）保证专家在论证过程中的独立性

在专家论证的过程中，地方政府不应该以其决策主体的身份而给专家论证机构施加任何压力，专家论证应该是多种观点的讨论与争辩，地方政府的作用是整合专家意见而不是引导专家意见走向。同时专家也应该提高其客观论证的自律性，独立自主地进行研究论证，自觉秉承科学严谨的学术规范，不被外部力量不论是政府还是利益集团所左右。

（三）同步加强激励机制和责任追究机制建设

专家论证功能的有效发挥离不开专家自身的学术自觉性和社会责任感，同时也需要政府的激励，来激发专家系统被社会认同的荣誉感，从而促使专家论证系统更好地发挥其专业理性以及学术创新性，可以通过精神奖励和物质奖励的双重方法来实现对专家的激励。权利和义务是对等的，在维护专家权利同时，也要对专家的义务进行明确规定，建立专家绩效评估机制，从而实现专家内部的竞争机制，在提高积极性的同时对专家的工作进行了肯定；建立专家论证效果社会评估机制，通过公众对决策的效果反应来评估专家论证的效果；对于经过专家论证的产生问题的决策，要追究论证专家的责任，以防止专家为利益集团或者政府谋利。

参考文献：

[1]王锡锌，我国公共决策专家咨询制度的悖论及其客服[J].外国法制借鉴.2007（2）：113-121

行政决策论文篇9

[关键词] 领导决策； 民主精神； 民主制度； 民主政治；政治文明

[中图分类号] C934 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）11-0017-08

决策是工作运行的起点，是事业成败的关键。纵观我国国情，在改革开放和建设社会主义市场经济的过程中，领导决策的数量与复杂程度与日俱增。领导决策中的民主精神尤其引人关注，是建设民主政治，推进社会主义政治文明的重要内容。

一、领导决策民主精神的科学内涵

（一）领导决策

“决策”一词最早出现于我国秦汉时期的古籍之中，意指某种策略或计谋。而作为现代管理学的一个术语，“决策”是从英文Decision Making翻译而来，意思是做出决定。现代决策科学理论奠基者，美国管理学家赫伯特・西蒙提出：“管理就是决策。”从这一角度来看，决策是为了实现某一特定目标，借助科学的理论和方法，从两个或两个以上的备选行动方案中确定优化方案，并且组织实施的全过程。

领导决策是指在行政领导的具体组织和指挥下，借助于专家智囊的力量，运用现代科学技术的方法手段，充分分析论证，确定行动目标，选择行动方案并实施的全过程，是在改造客观世界活动中，领导者在被领导者的参与下，依据对事物客观规律以及对主客观条件的把握，借助一定的手段和方法，对未来将要实践的目标，以及达到目标的途径、方法进行设计、规划、选优的过程。领导决策包括领导者根据组织特征和任务性质等因素确定合适的领导方式、沟通方式和协调方式，选择正确有效的激励手段来调动被领导者的积极性，为被领导者设定合适的工作目标，建立公平公正的工作环境和工作机制，在发生各种突发事件时果断地做出正确的决策来平息冲突、解决问题和化解矛盾等。

广义的领导决策能力包括决策前的思维力、决策中的行动力以及决策后的反馈力。领导决策能力在一定程度上可以归结为领与导的能力，前者是指领导者必须高屋建瓴、提纲挈领地指出工作的重点以及行动的方向，后者是指领导者必须及时、有效地指出行动中存在的偏差以及发生的错误，并能够适时引导。领导决策能力对于其所在区域、单位、部门的协作精神、工作效率、发展前景等都有重要影响。

（二）领导决策的民主精神

领导决策的民主精神是民主集中制的具体体现，是实施民主管理和加强民主政治制度建设的重要组成部分，是集体领导和行政首长负责制的重要决策理念和方法。领导决策中的民主精神主要可以从3个方面来理解：

民主精神实现以社会制约权力。在领导决策过程中，民主精神的出现是对于社会制约权力范围的一种扩充，是社会发展的标志，也是公共部门注重公民利益而非部门利益的一种思想方式的转变。

民主精神保障公民权益。目前看来，现代社会的格局是强调公民的主体性，领导决策的民主精神是为保障公民的主体性利益而存在的，通过实行民主化使权力授予的维度从过去的唯上唯天转变为由下而上的流向，使公共权力的影响力与责任在一定程度上达到平衡。

民主精神促进公民参与各项社会公共事务。在民主化概念提出之前，领导决策都是体现在政治层面的，然而随着科技的进步，公众思想的深入，现代民主已经超越了政治民主的狭隘空间，转向社会民主的层面，从而达到善治。

二、领导决策中民主精神发展面临的困境

民主的本质是参与，民主精神实现的充分程度取决于公民参与政治事务的程度，以及这种参与同决策结果的关联程度。当今在推进决策民主精神的进程中，面临着诸多困境，领导决策运行现状与实现民主精神之间还存在着一定差距。

（一）法律法规不完善

改革开放以来，我国在经济、政治、人文等各方面发展迅猛，然而与之对应的法律法规的发展相对滞后。1982年，在确立代表制民主的时候，《中华人民共和国宪法》就确立了参与制民主。在宪法第二条第三款、宪法第二十七条第二款、宪法第四十一条第一款，强调一切国家机关必须依靠人民的支持，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。人民参与的途径和方式可以有很多种，比如采取价格听证会、政策讨论会等方式来反映民众的心声和意见，采取集会游行的方式提出不同意见，或者通过相关协会的辅助支持参与到决策中来。在1998年实施的《中华人民共和国价格法》中有关于民主参与决策的条文出现，其第二十二条第一款、第二十三条和第二十五条第二款规定了政府方面应该开展价格、成本的调查，并听取消费者经营者及其他利益相关者的意见，综合考虑。2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》中第五条、第十一条、第二十一条针对环境影响方面，提出了编制机关应当认真考虑单位、专家和人民大众各方的利益舍取和意见，并且在所有建设单位报批的环境影响报告书中应当附带公众、专家的意见是否采纳的说明。在国务院行政法规和政策文件的规定中，2005年开始公布实施的《条例》指出：“本条例所称，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”2007年通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》也明确了政府信息公开，强调公民、法人可以根据该条例获取涉及国家机密、商业机密、个人隐私之外的政府信息。在2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》中第十一、十二、十三条的规定提出了决策中公众参与民主化的详细条文，从决策参与范围到决策参与形式都做出了规定。很多行政规章以及各地的规范性文件对于领导决策的民主化方面都有提及和强调。

然而，纵观相关法条和政策不难发现，关于决策民主化的条文大多是镶嵌于具体的具有针对性的规定之中，譬如价格法，环境影响评价法等等，并没有非常集中地出台一部适用于全国的一整套完整行政程序法，对于领导决策也没有一个统一约束制度。散落在各个法律文件中的一些规定大多数比较笼统，缺乏实际的可操作性。究其原因是对于领导决策中的民主精神重视程度不够高，政府并没有意识到社会及公民的意见倾向对于一条政策的和效用是能起到导向性作用的。

（二）民主制度不健全

决策民主制度主要包括政务公开制度、行政立法参与制度、公共决策公示和听证制度、专家咨询和论证制度。从目前实施效果来看，尚不健全，需要进一步完善。

政务公开制度未能完全落实。2007年国务院常务会议通过了《政府信息公开条例》，这一部行政法规对于保障公众的知情权是具有推动作用的，并且明确指出政府备份信息是必须公开的，要保障公民的知情权。目前的现状是即使国务院出台了这样一则条例，但终究是以行政法规的形式出现的，相对于法律来说缺少一定的强迫性和约束力。政务公开是提高行政透明度、落实公民、法人或其他组织知情权、参与权和监督权的保障，而当前表现的突出问题是政务公开不及时、重点不突出、内容不具体、存在虚假信息和依申请公开较困难等等。

行政立法参与制度是公民参与行政立法的重要途径，保证行政立法的科学性，有利于反映公众诉求，增加行政执法的认可程度。而我国并没有形成长期有效的公众参与行政立法机制，究其原因，主要包括强制性法律规范对公众参与行政立法的保障不足、行政立法机关对公众参与机制建立的忽视、向公众公开机制不健全、公众参与人标准机制尚未建立、立法程序缺乏公众有效监督以及公众参与行政立法的意识淡薄等方面问题。

公共决策公示和听证制效果不佳。近年来由于领导决策民主化的趋势越来越明显，航运、电信、自来水、铁路运输等等各行各业的价格听证会开始相对普遍起来，但是最终并不能得到让最广大公众满意的方案。主要原因在于，听证主持人中立性不强、听证会代表选择制度不合理、听证会信息缺乏透明度，尚未建立统一的公共决策听证程序规则。

专家咨询和论证制度的发展与完善是推进依法行政、建设法治政府的重要组成部分，在实施过程中表现出专家权责及其与相关主体关系缺乏法律制度的保障与规范、专家引入机制存在着主观性和随意性大、引入专家结构不合理、专家咨询论证程序混乱、咨询论证程序不公开、不公示，以及缺乏监督等突出问题。

（三）民主参与程度低

就我国行政体制来看，可以说民主理念建立还处于初级阶段。官僚风气模式的存在，压抑了人的积极性和创造精神，人们更多是机械地例行公事，难以体现民主精神。

民主参与程度低是当前领导决策民主化中存在的最大的问题，根据目前的情况，被领导者对于参与领导决策的态度大多是不愿参与、不敢参与。不愿参与是因为从被领导者的角度来看，参与公共部门领导决策是需要大量的时间和精力的。被领导者本身就有自身所要处理的事务，是否有时间和经历参与其中也是未可知的一项。不敢参与表现为从众效应，就是个人由于受到了真实的或臆想的群体压力，而放弃自己的认知或行为。因此表现出了民主参与程度低的现象。

从目前的社会现状来看，随着社会分工的细化，领导的决策愈来愈倾向专业化和复杂化。即使公民参与到领导决策中来，也因为专业知识的匮乏和相关信息处理障碍等问题而无法完全参与其中。再者，当前存在部分机关部门不完全公开甚至不公开决策所需要的相关信息，这样在领导和被领导之间信息无法共享，被领导者在信息不完全的情形下知道的信息非常有限，对于这种信息不对称不透明的情况来说，难以实现领导决策民主化。从发展的角度来看，领导决策民主化受到了限制。

（四）决策程序不规范

决策程序规范化问题，事关行政决策的执行力。规范和监督领导决策程序，是正确决策的前提，也是加强决策民主的重要环节。决策过程，必须依照严格的程序来约束，必须有规范的制度来保证，从而减少领导决策失误，确保各项工作目标的实现。

按照目前的现实来看，在获得决策所需信息到做出决策期间，是充分发扬民主精神，体现民主化的最佳时期。在这个过程中，有的行政领导在提出事项的同时就说出了自己内心早已思考过的决策，目的是让其他被领导者了解到领导偏好，从而使被领导者都按照领导者的意愿去发表意见。这种情况下很明显是执行程序上大打折扣。目前所需要的在领导决策中体现民主化的初衷就是被领导者自由发表自己内心的意见和想法，而并不是为了迎合上级而忽略最广大群众的利益。于是内部决策小组直接演变成为了领导的傀儡，并没有发挥被领导者参与决策的最终意义。很多领导对其上级的要求百分百响应，但是却按照上级的要求做出失误决策；有的领导决策不认清眼前情况仅靠自己所认为的逻辑去思考而脱离实际，这样一来领导决策中民主精神就无法体现了。

（五）监督机制存缺陷

良好的监督机制能够保证决策权力正当有序运行，监督机制包括事前监督和事后监督。事前监督主要措施是提高公共权力运作的透明度，明确实施听证制度，推进民主决策。事后监督主要措施是要依法对决策失误进行的问责和惩处。缺乏相应的监督机制，则为权力寻租行为加剧提供了良好的土壤，滋长了领导决策过程中权力寻租的现象。当前领导决策尚未建立规范制衡的监督机制，会造成监督不到位。监督机制的脱节，不能形成环环制约的良好制约格局，导致决策中产生失误，在领导决策中，领导的地位是很特殊的，会与一些经济、政治利益有所接触。缺乏有效的监督机制，在一些利益集团的诱导和驱使下，使得领导决策在结果上偏离原本能获取最大效能的决策方案，产生了权力寻租行为，导致决策失误。

三、提升领导决策民主精神的对策

（一）完善法律法规

国家可以考虑出台一套关于强调公民参与政治决策的法律条文，保障公民在辅助公共部门领导决策的过程中保障自己的权益，并充分保护敢于在领导面前提出操作性强、完全符合公众利益的意见和想法的民众。

同时，在加强公共部门领导决策民主化的进程中完善立法，做好行政决策公众参与辅助工作的专业化和规范化的工作。在选拔公民参与决策、利益集团代表参与其中等过程中，制定完善的法律法规对诸多程序和过程进行强制性的约束。通过建立一系列法律条文以及配套施行的法律文件，从而在约束领导独断决策的同时大力鼓动公民的民主化参与。

（二）加强制度约束

有了法律上的完善，对于领导决策民主化就有了严格意义上的约束。但是仅有法律的约束是不全面的，从制度上强化管理，才能更全面地体现领导决策的民主精神。明确决策民主化方式制度、决策责任制度、各部门协调制度、方案听证机制以及决策举手表决机制。

决策民主化方式制度主要是在相关部门明确指出在领导决策过程中民主化的重要性，并严格按照制度规定执行民主化决策；决策责任制度就是明确列举在领导决策之后责任归属，便于领导在考虑决策方案的时候充分听取各方利益集团以及公众的心声，并且在最终的决策体系上倾向于表达民意，于是一项决策的实际施行效果会为更多民众所接受，从而降低决策失误，推进领导决策民主化进程。各部门协调制度是通过各个部门之间的协商，使领导与公众、上下级与社会各个利益集团之间增强相互沟通，达成共识。方案听证机制是召集公众对于多种决策方案进行听证，在听证会上充分听取公民的想法，根据公民代表所提出的意见可以对提出的方案加以改进。决策举手表决机制就是对于一项或者多项备选决策方案进行投票表决，如此一来对于投票者的筛选就显得很重要了，投票者要包含各个利益团体以及典型社会公众代表，按照一定的比例进行投票。

（三）深化民主参与

民主参与理念的建立是一个系统工程，其一，民主的主体不单指作为社会成员的个人，而且指作为社会成员的组织；其二，民主不只是指“代议制”，而且指公众直接参与政治对话协商；其三，民主不只在于民主主体行使，而且还包括民主主体对治理权的监控权和重大决策的参与权，防止治理权的僭越和滥用，防止重大决策失误；其四，民主不只是指政治运行的过程，同时也是民主意识、民主能力、民主品质等民主素质提高的过程。

决策信息的公开是公民能够准确参与决策的首要前提。信息半公开或者不公开的状态下，公民是无法准确了解公共部门事项的细节的，也就无法准确提出相应的对策意见。对于最终的决策走向也具有很大的影响。根据笔者了解，对于公共部门决策信息公开方面，政府可以考虑以立法的形式进行管理。

对照我国的《政府信息公开条例》来看，对于不同类型的事件制定政府信息公开的范围，只要不涉及商业机密、国家机密、个人隐私等等，一切有利于辅助领导和公众进行决策的信息都需要公开。与此同时，建立一些信息资讯、信息更正渠道，让公众有一个很好的方向去寻找所需要的资料。在电子政务方面，很多机关的网站更新频率很低，民众想要在政务网站上寻找一些实时的资料很困难。笔者建议，在电子政务信息网站上公开政务流程和细则。

现在是互联网时代，网络的力量直接拉近了各方之间的距离。公共舆论的产生也使得公众有了敢于发表自己言论的勇气。特别是在各大社交媒体上，互联网直接消除了各个阶层之间的差距，使这个人人平等的宗旨发挥到最大。公共部门领导在决策时可以考虑将方案传输到网上，先行查看市民对于这一项政策或决策的反应和接受度，推动公共问题变成焦点问题。领导者在评论中可以清晰地了解到目前公众对于该政策的态度，进而完善决策方案，最终的决策会深受大众迎合。加入公共舆论可以说是决策者试探公民意愿的一个新的渠道。通过新闻传播和大众媒体的运作向广大公众征集意见和方案，也是一种集思广益、试探民情的十分有效的方式。通过加入公共舆论，让更多公众参与到领导的决策方案探讨中来，这种新的决策方式正好迎合了目前领导决策民主化的新趋势。

（四）优化决策程序

优化决策程序的手段主要有推行民意调查和重视群体决策。推行民意调查对于加强公共部门领导决策民主化方面具有很多积极的意义：可以充分反映社会情况以及公民的意愿，监督社会环境，引导社会舆论，辅助领导决策，促进领导决策民主化发展。推行民意调查，在民众之间加强调查范围的广度以及调查问题的细化程度，促进公共部门领导决策的制定与公民的联系，在进行民意调查的时候多多接触民众所思所想，拉近与公众的距离，同样有助于领导的决策以及领导决策民主化进程的推进。

其次，重视群体决策。所谓群体决策，就是群体成员一起面对问题进行分析、谈论和争议，缩小分歧从而意见上达到一致的过程。相对于领导个人决策而言，群体决策可以通过权衡各种意见而规避个人判断上的失误，比个人决策的正确率高。若以意见一致为重点，则2-5人较为合适；若以提高决策质量为重点，则5-11人较为合适。

综合来看，重视群体决策就是领导决策民主化的一个直接体现，通过实行群体决策，可以综合较多的知识和信息，在决策中大家一起集思广益，提高决策质量；通过增加参与性，从多个不同的角度思考决策方案，使得考虑范围更加广泛；从责任的角度来说，群体决策可以通过责任分享的形式将责任扩散出去。最后，在制定决策的同时，领导者可以通过了解决策以及背景，减少决策失误的现象。

（五）强化监督机制

党的十八届三中全会指出，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制”。从权力运行的整个过程看，对决策环节的监督，即对决策权的监督是基础性的、关键性的。决策监督制度则是充分保证公民与被领导者在参与领导决策的过程中能够在监督之下保障其利益的，对于领导的决策约束具有约束和监管作用。强化监督机制建设，形成各部门对领导决策监督的整体合力，将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来，把领导决策置于相互监督之中。

对政府职能活动进行适当分解，将权责明确分归不同部门和人员，并制定相应程序，相互制约和监督。建立决策权、执行权、监督权运行机制，使之既相互制约又相互协调。

对领导决策权力结构进行合理定位和配置，科学合理分解直接管理钱、财、物等重要资源的部门相关权利结构，形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系，有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。

领导决策民主精神的要求愈来愈高，且在目前这个互联网时代，社会阶层、社会活动的复杂化使得公民越来越意识到决策民主精神的重要作用。加强领导决策的民主化进程，体现领导决策的民主精神，符合当代中国改革和民主政治建设的要求，对推动中国未来改革事业有极其重要的现实意义。

[参考文献]

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行政决策论文篇10

关键字：政府 信用 缺失原因 分析

随着我国振兴东北政策的实施，政府在其中的作用至关重要，但在实践中，某些政府部门的信用却是令人担忧的。笔者特对产生政府信用缺失的原因及改进办法略论几点。

一、政府信用分析：

1、制度资源短缺，效率不足。所谓政府效率是指政府在进行社会经济管理活动中对人、财、物的消耗与其所取得的社会经济效益的比率。简单地说，就是政府的投入与产出的比率。从我省的情况来看，最为短缺的并不是资本和技术，首先是高效的制度和诚信，也就是缺乏能够有效地组织配置各种经济、政治、思想要素与实现行政效率和诚信增长的制度资源。其中既包括现代财税制度、金融制度、投资制度、企业制度、住房制度、医疗保险等经济制度，也包括政府机构设置、职能划分、人员编制、以及决策、法制、人事等方面制度。从经济生活上看，当前我省一方面是经济发展与分配相对不均衡，另一方面，由于制度资源和诚信无形资产短缺，各级政府通过行政手段或管制而进行的制度创新能力偏弱，制度资源和诚信软件的供给不足而造成的政府低效率现象十分突出。

2、行政理念错位，政府效率和诚信的精神动力不足。理念决定行动，行为决定效率，行政理念的错位或步入误区，造成政府效率精神动力的不足，已成为我省部分地方政府行政效率和诚信度不高的“瓶颈”制约。突出表现是行政信念与信仰的失落。所谓信念，信念是对现实所做的一种价值判断和推论。而信仰是信念的一种强化、高级的形式，更具有综合性、整体性。面对着旋转的市场经济大舞台和改革开放的新环境，一些政府人员淡化“主义”追求功利“有钱干，无钱前后转”，信仰上出现迷茫，理想重心下移，在行政精神惰性的制约下，行政人员必然淡化对一流管理目标的执着追求，必然满足于不求有功但求无过的工作要求，必然降低工作的标准，结果是荒于公务，职能欠亏，从而导致诚信度严重下滑。

3、以民为本的公仆意识淡化。为人民服务是我党和政府的根本宗旨，也是各级政府根本的行政理念，我们的政府应当是一个用较少的钱为群众办更多的事，办好事、办实事、办快事的政府。为人民服务逐渐变为“人民为我服务”，、命令主义、享乐主义、拜金主义、小团体主义、形式主义等现象严重地制约着政府为人民服务水平和质量，增大了政府的行政成本，降低了政府的工作效率，公仆意识淡化使提高行政效率失去了最根本的思想保障。

4、求真务实的行政作风淡化。行政作风是指政府或工作人员在行政活动中表现较为稳定的一贯思想、行为方式和态度，它关系到政府用什么样的方式和态度来实践自己的目标，不同的行政作风必然导致不同的行政效率。

二、如何解决政府的诚信缺失问题：

1、决策观念的转变。我省各级政府由于长期实行高度集中的管理体制，“一言堂”、“个人说了算”已经成为决策中的习惯定义。随着政治体制改革的深入，首先遇到的就是观念的障碍。政府层面相当数量的领导干部对科学方法和现代技术手段进入决策领域的战略意义缺乏理解。为了推动观念转变，各级政府应当全方位、立体地进行干部培训，强化决策者的科学决策意识和技能。各级领导应身体力行，率先垂范，在宏观决策中注重程序化的多方案论证，把决策科学化付诸实践。

2、决策制度的完善。决策制度的完善既包括建立健全属于决策体制内部的具体制度，也包括从制度层次上改善决策的大环境。例如，我省在各级行政层面之间进行多次事权划分的调整，并将相当数量的审批权限取消，将行政指令该为服务，而且以文件的形式确认下来，就是从制度上根本打破了权力的过分集中，为“小政府，大社会”和“有限责任政府”的过渡打下了良好的基础。

3、建立决策辅助机构。各级政府层面应当让所建立的研究机构和信息机构的职能真正定位和到位，只有这样才能为决策层提供信息收集、咨询建议、调查研究及方案论证，以起到辅助决策的重要功能。但是从我省的情况来看，相当一批政府内部的研究机构辅助决策的功能并未有效发挥，蜕变为起草文件和报告的秘书班子。这种现象应当及时加以改进。

4、决策手段的现代化。系统论、信息论、控制论等一批新兴理论，为决策行为提供了新的方法论，推动决策科学向更高层次发展，但是我省部分政府的现状是尚处在由经验决策为主，向科学决策为主的过渡阶段，而且步伐较为缓慢。政府的诚信度和权威性因此受到不应有的伤害。

5、应当注意的几种倾向。一些政府官员在日常事务中战术研究多、战略规划少。在他们看来，所谓决策就是项目审批、资金分配、人事任免等等，决策视野狭窄，方案论证就事论事，缺乏宏观性、战略性的决策意识；而现行干部管理体制存在的弊端，极易诱发干部的短期行为。

作者单位：辽宁省申窝水库管理局衍水宾馆