审批程序十篇

审批程序篇1

    1.专利申请受理阶段

    本阶段的工作在上一章已作详细说明。

    2.初步审查阶段

    专利申请按照规定缴纳申请费的，自动进入初审阶段。发明专利申请在初审前首先要进行保密审查，需要保密的应按保密程序处理。实用新型和外观设计专利申请在初审以前还应当给申请人留出3个月主动修改申请的时间。

    在初审程序中要对申请是否存在明显缺陷进行审查。主要包括审查申请内容①是否明显违反国家法律、社会公德或者妨碍公共利益；②是否明显属于不授予专利权的主题；③是否明显缺乏技术内容而不能构成技术方案；④是否明显缺乏单一性。实用新型和外观设计专利申请还要审查是否明显与已经批准的专利相同，是否明显不是一个新的技术方案或者新的设计。

    初审中还要对申请文件齐备及其格式是否符合要求进行审查，例如：①审查各种文件是否采用专利局制定的统一格式，申请的撰写、表格的填写或附图的画法是否符合实施细则和审查指南规定的要求；②应当提交的证明或附件是否齐备，是否具备法律效力；③说明书、权利要求书、附图或外观设计图或照片是否符合出版要求。此外，对外国申请人的资格，及申请手续也要进行审查。不合格的，专利局将通知申请人在规定的期限内补正或者陈述意见。逾期不答复的申请将被视为撤回。经申请人答复后仍未消除缺陷的，予以驳回。发明专利申请初审合格的，将发给初审合格通知书。实用新型和外观设计专利申请经初审未发现驳回理由的，将直接进入授权程序，由于发明还有后续程序，所以初审中对申请内容的审查要相对松一点。

    3.发明专利申请公布阶段

    发明专利申请从发出初审合格通知书起就进入等待公布阶段。申请人请求提前公布的，则申请立即进入公布准备程序。经过格式复核、编辑校对、计算机处理、排版印刷，大约在3个月后，在专利公报上公布并出版说明书单行本。没有提前公布请求的申请，要等到申请日起满15个月才进入公布准备程序；要求优先权的申请（包括外国优先权和本国优先权），从优先权日起满15个月进入公布准备程序。申请进入公布准备程序以后，申请人要求撤回专利申请的，申请仍然会在专利公报上予以公布。

    申请公布以后，申请人就获得了临时保护的权利，也就是说自申请公布之日起，申请人就可要求实施其发明的单位或者个人支付费用。申请公布以后，申请记载的内容就成为现有技术的一部分。

    申请人务必注意申请在专利公报上公布时的公布号和专利申请的申请号是两个不同的系列。

    申请人在专利审批过程中向专利局办理各种手续时应当采用申请号，不要使用公布号，因为专利局的所有申请文档都是按照申请号排列和管理的，提供申请号有利于快速找到要处理的申请，同时因为申请号带有校验位，万一申请人提供的号码有错时容易及早发现和处理。如果申请人提供的是公布号，专利局必须通过对照表查询才能找到要处理的申请，特别是申请人提供的公布号有错时，一般在造成后果以前很难发现。

    4.发明专利申请实质审查阶段

    发明专利申请公布以后，如果申请人已经办妥了实审请求手续（提出实质审查请求并已缴纳了实质审查费），申请将进入实审程序；否则应等待申请人办理实审请求手续。从申请日起满三年，申请人未提出实审请求的或者实审请求未生效的，申请即被视为撤回。

    进入实审程序的申请将按照进入实审程序的先后排队等待实审。在实审中，审查员将在检索的基础上对专利申请是否具备新颖性、创造性、实用性以及专利法规定的其它实质性条件进行全面审查。经审查，认为不符合授权条件的，或者存在各种缺陷的，应当通知申请人在规定的时间内（第一次一般给4个月的期限）陈述意见或进行修改。申请人逾期答复的，申请被视为撤回。经至少一次答复或修改后，申请仍不符合要求的，予以驳回。由于实审的复杂性，审查周期一般要1年或更长时间，若从申请日起2年内尚未授权，从第3年起应当每年缴纳申请维持费，逾期不缴纳或缴纳费用不足的，申请将被视为撤回。

    发明专利申请在实质审查中未发现驳回理由的，或者经申请人修改和陈述意见后消除了缺陷的，审查员将制作授权通知书，申请按规定进入授权准备阶段。

    5.授权阶段

    实用新型和外观设计专利申请经初步审查，发明专利申请经实质审查未发现驳回理由的，由审查员制作授权通知书，申请进入授权登记准备。经授权形式审查人员对授权文本的法律效力和完整性进行复核，对专利申请的著录项目进行校对、修改确认无误以后，专利局发出授权通知书和办理登记手续通知书。

审批程序篇2

第一条  为进一步完善财务管理，严格执行财务制度，依据公司的规范化管理实施大纲，特制定本标准及程序。    第二条  借款审批及标准    (一)出差人员借款，必须先到财务部领取“借款凭证”，填写好该凭证后，先经部门经理同意，再由各线主管领导批准，最后经财务经理审核后，方予借支，前次借支出差返回时间超过三天无故未报销者，不得再借款。    (二)外单位、个人因私借款，填写“借款凭证”后，一律报财务总监审批，经财务经理审核后，方予借支。凡职工借用公款者，在原借款未还清前，不得再借。    (三)其他临时借款，如业务费、周转金等，审批程序同第一条第一款。    (四)试用人员借支旅差费或临时借款，须由正式员工具担保书或签认担保，方能办理，若借款人未能偿还借款，担保人应负有连带责任。    (五)各项借款金额3000元以内按上述程序办理，超过3000元以上的需报请财务总监审批。    (六)借款出差人员回公司后，三天内应按规定到财务部报帐，报帐后结欠部分金额或三天内不办理报销手续的人员欠款，财务部门有权在当月工资中扣回。第三条  出差开支标准及报销审批    (一)住宿    公司部门副经理以上人员，平均每天不能超过80元，主办业务不能超过60元，业务员不能超过45元。高层领导因工作需要住宿费超过80元标准后经财务部总监批准后可予报销。    (二)出差补助    按出差起止时间每天补助30元。    (三)市内短途交通费    控制在人均每天30元以内，凭票据报销。    (四)其他杂费    如存包裹费、电话费、杂项费用控制在人均每天10元内，凭单据报销。    (五)车船票    按出差规定的往返地点、里程，凭票据核准报销。    (六)根据出差人员事先理好的报销单据，先由主管会计对单据全面审核，同时按出差天数填上住勤补贴，然后由部门经理签认报有关各线主管领导批准，财务经理审核后，方能报销。    (七)出差坐飞机，需由部门经理批准，连续三个月亏损单位人员出差，一律不准乘坐飞机(特殊情况报上一级领导批准)。    第四条  业务招待费标准及审批    (一)总公司本部各业务部的业务招待费，控制在各部门完成的营业收入的2.5‰之内，由部门经理掌握，总公司本部的各行政职能部门，按总公司分配下达指标使用，由财务部经理掌握，下属公司根据完成的营业收入，控制在4‰内，由经理掌握开支，超过一部分一律在年终利润分配留成公益金中予以扣除。    (二)属指标内的业务招待费，报销单据必须有税务部门的正式发票，数字分明，先由经手人签名，注明用途，部门经理加签证实，再报财务经理审核，然后由各线主管领导审批，方能付款报销。    (三)超指标外的业务招待费，一般不予开支，如有特殊情况，须经总经理审核加签，董事长批准，方能报销。    第五条  福利费、医药费开支标准及审批    (一)在未实行医疗保险制度以前，职工本人医药费可按公费医疗待遇，凭区级以上医院发票实报实销；临时工凭区级以上医院发票报销50%。    (二)公司职员已办理独生子女证的子(女)凭区以上医院证明享受医药费待遇，没有办理独生子女证的，只准一个孩子享受医疗费全报待遇，其余子女享受半费待遇。职工无职业的父母凭以上医院单据报销一半医药费(家属名单由人事部门核定)。    (三)职工子女学杂费，凭有效发票，经人事部经理签认，财务部经理审核，给予报销。    (四)煤气瓶购置费凭有效发票一次性报销200元，夫妻双方在本公司系统工作的，只能报一方。    (五)其他福利及医药费开支，50元以下由财务部经理批准，50元-500元由总会计师批准，超过500元的开支一律报财务部总监批准。    第六条  其他费用开支标准及审批    (一)属生产经营性的各项费用，2000元以内的凭税务部门的正式发票，先由经办人和部门经理签名后，报分管领导批准，然后送财务经理审核报销。超过2000元以上的须报财务总监批准。    (二)属非生产经营性的各项费用，2000元以内的按第六条第一款执行，2000元-5000元的，报财务总监批准，超过5000元的报董事长批准。    第七条  补充说明    如经费开支审批人出差在外，则应由审批人签署指定人，交财务部备案，指定人可在期间行使相应的审批权力。

审批程序篇3

    二、审查：主要是审查申请人提交的文件、证明和填报的登记注册书是否符合登记管理的有关规定，核实有关登记事项和申请开办的条件是否符合要求。

    三、核准：经审查和核实后，认为申请人提交的文件、证明是否符合规定的要求，作出准予或不准登记的决定，并及时通知申请人。

    四、发照：经审查和核实，对核准登记的申请人颁发有关证照，并办理法定代表人签字备案手续。

审批程序篇4

脱胎于计划经济体制的现行企业登记审批程序，是以层层审批、严格审查、多头登记、退出机制不健全为主要特征的行政许可机制。

（一）在审批环节上，实行层层审批。企业登记审批作为依申请的行政许可行为，是当事人的申请行为与行政机关的许可行为的有机统一，相应地，企业登记审批程序包括两种具体程序：一是申请人进行的申请登记注册程序，二是有关行政机关对企业进行的核准登记注册程序。在我国，行政机关的审批程序被人为分成若干环节,即企业登记主管机关的核准登记程序以及登记主管机关以外的有关行政机关的审批程序。就非公司法人企业登记程序而言，企业在向登记主管机关申请法人登记之前，一般还需要由政府主管部门或政府授权部门或行业归口管理部门进行审批（即前置审批）。就公司登记程序而言，现行公司法虽然确立了直接登记为主、审批设立为辅的原则，但仍以法律、行政法规的形式保留了大量的行政审批（公司法第8条、第11条），特别是行业经营资格的审批。从而，形成了企业登记过程中层层审批的状况。

（二）在审查方式上，突出严格审查。无论是主管部门就企业的产品、经营业务是否符合社会需要和行业发展要求，以及就能源、交通运输、原材料、资源供应条件的审核；或行业归口管理部门的集中归口审批；或国家授权部门对专卖或专营企业进行的资格审查；还是其他一些部门审查同意，每一个环节对企业经营资格的取得，都具有实质性的意义。就企业登记主管机关的内部程序而言，实质性审查的色彩也极为浓重。《企业法人登记管理条例施行细则》第55条即明确规定，登记主管机关在审查当事人的登记申请时，要核实有关登记事项和开办条件。现行登记制度甚至要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，以满足严格审查的要求。

（三）在登记体制上，实行分散登记。一方面，工商行政管理机关依据《企业法人登记管理条例》、《公司法》、《公司登记管理条例》、《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业法》、《个人独资企业登记管理办法》等法律、法规、规章对企业实施登记管理；另一方面，民政、编制等部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等法规、规章对民办非企业单位、事业单位等实质上的市场主体实施登记管理。更为混乱的，在工商机关内部，企业登记机构、外资企业登记机构、个体私营企业登记机构、甚至部分市场管理机构、广告管理机构都在行使企业登记审批职能。登记管理体制呈现出事权分散，多头登记的局面，带有明显计划经济体制下行业归口管理的痕迹。

（四）严进宽出，退出机制不健全。吊销企业营业执照，是我国现行登记实践中强令企业解散的制度，众多的法律文件都规定了的吊销企业营业执照的行政处罚制度。企业被吊销执照后，自应进入清算程序，清算结束后，为注销登记，企业才能消灭，才能完全退出市场。由于吊销执照后的清算程序和注销登记程序很不完善，致使相当多的企业在营业执照吊销后，仍处于“半死不活”的状态。《公司法》第192条规定，“公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。” 国家工商行政管理局工商企字[1997]第183号文件认为，该条的有关主管机关是指依照国家法律、行政法规有权责令公司关闭的部门或机关，不包括公司登记机关。公司登记机关不负责对被吊销营业执照的公司的清算工作。实际上，企业改革后出现的许多企业是没有上级主管机关的。现行登记制度对吊销执照企业的放任态度，造成企业被吊销执照后，往往不去清算，不进行注销登记，营业执照和印章等证明企业主体资格的文件和证章也无法收回，更有甚者，一些企业因债务缠身等原因故意不参加年检，等着被吊销执照，借以逃避债务。

层层审批、严格审查、多头登记的登记制度直接导致了企业登记的环节多，期限长，既严重影响了市场准入的效率，又加大了企业的成本支出，挫伤了人们的投资积极性。市场退出机制的不健全，既对已然和未然的债权人的保护产生障碍，又会给市场带来更多的不确定性，导致市场的运营成本增加，最终既降低市场效率，又损害市场的安全机制。这种登记体制，已经不能适应经济市场化和全球化的要求。

二、企业登记审批程序问题的成因

现行企业登记审批程序存在的问题有着复杂的历史背景，是多种因素综合作用的结果。

（一）计划经济体制的历史惯性。20世纪50年代，生产资料私有制的社会主义改造完成后，国家实行计划经济。在计划经济下，企业不是独立的经济实体，不以追求利润最大化为目的，成为行政的附属物。国家计划的落实、国民经济布局的实现，要求行政机关对企业的产、供、销、人、财、物等实施全面的 管理；作为实现国家计划的工具，企业按行业实行归口管理，行业行政审批成为企业开办的主要程序与依据。这些因素，必然渗透到企业登记审批制度中去，形成企业登记制度层层把关、严格审查、多头登记的状况。在随后的经济市场化进程中，行政审批逐渐成为各级政府和部门管制经济甚至维护自身利益的主要手段，计划经济一定程度上演变为审批经济。

（二）立法方面的原因。现行企业登记法律法规带有转轨时期经济立法的鲜明特征，自身体系极不和谐。一方面，按照现代企业制度要求制定的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》颁布实施后，以所有制性质为基础的立法如《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》等，没有进行相应的修改，仍然实行严格的许可主义登记。另一方面，以责任、组织形式为基础的立法，虽在立法中规定了登记的条件，有逐渐减少行政机关对商事登记的实质权力，向准则主义登记转变的趋势，但是这些条件中的援引性条款最后大多要以政策为条件且自由裁量的空间很大，导致登记准则制难以落实。

立法技术方面也存在诸多问题，如联合审批互为条件，导致了执法人员、当事人无所适从。一些法律、行政法规规定企业在设立登记前，应报经有关部门审批并领取许可证，企业凭许可证到工商机关办理登记，而有关主管部门规定申领许可证必须提交营业执照，造成证照矛盾。如《江苏省城市房地产交易管理条例》第35条规定：“房地产中介服务机构应当持有相应的资质证书，办理营业执照和税务登记，并在资质证书和营业执照核定的业务范围内承接业务。”但申请人在办理资质证书时，却又被要求提供营业执照。再如企业登记注册前是否需要报经有关部门审批，法律难以确定，从而造成推委扯皮。还有一些法律行政法规规定得较为原则，需要执法人员判断是否应报经有关部门审批，造成了执法的随意性。《中华人民共和国森林法实施条例》第34条规定，在林区经营木材，必须县级以上人民政府林业主管部门批准。但林区是指哪些区域，却没有明确规定。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第13条规定，新建、改建、扩建的建设项目可能产生环境噪声污染的，要按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。但哪些项目可能产生环境噪声污染，在执行中则难以掌握。

（三）思想认识的原因。企业登记管理体现了国家对市场自发调节缺陷的弥补，对市场失灵的克服，是国家对经济生活的一种干预和调节。这种干预和调节，仅以确认企业的商事主体资格，确保交易的效率和安全为必要。历史上看，作为对企业的组织和经营实行间接管理监督的现代企业登记制度，也正是企业摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。在实践中，通行的企业登记制度也都以效率和安全为其价值取向，并以此为中心，进行合理的制度安排。在效率的维护上，统一登记、分类登记、形式审查、注册官制，成为市场经济国家较为通行的商事登记安排。在交易安全的维护上，具有浓厚大陆法系传统的澳门甚至在《商法典》第61条明文规定，“商业登记之目的系将商业企业主及企业之法律状况公开，以保障受法律保护之交易之安全”。 许多国家的商事登记法一方面强制商事主体申报自身信息、公示自身信息，另一方面，又将维持企业的存续作为贯彻商事登记始终的一项原则，规定了企业合并与分立、营业转让、公司重整、公司更生等制度，特别是企业退出市场的制度，以维护债权人和企业的经营者、劳动者的利益。

而在我国，长期以来，企业登记被定位成一种行政管理措施，其第一位的价值目标是为国家管理提供统计数据，以便于国家下达指令性计划，便于行政归口管理。对企业登记功能的片面认识，并没有随经济的转型而自觉地予以地检讨和反思。到了80年代，企业登记仍然是为了实行管理与监督，“登记与管理归根到底是对企业实行政策监督”，是为了“把企业的经济活动纳入党的方针政策和国家计划轨道，促进企业沿着社会主义方向健康发展”（1982年8月18日人民日报评论员文章《维护经济秩序的重要措施》）；“工商企业登记管理，是国家对工商企业进行行政管理的一项重要措施。它对贯彻以计划经济为主，市场调节为辅的方针，保障企业从事合法经营，取缔非法活动，维护社会主义经济秩序，促进社会主义建设，都有重要作用”（国发[1982]108号文件）。1988年，旨在确认企业法人资格的《企业法人登记管理条例》依然强调，要“建立企业法人登记档案和登记统计制度，掌握与企业法人登记有关的基础信息，为发展有计划的商品经济服务”。管理性的立法思维必然影响到对企业登记职能的定位，使商事登记应有的安全、效率价值无法彰显，程序的设计也因此与确认商事主体资格的现代商事登记制度貌似神离。首先，深受行业归口管理的影响，实行层层审批，多头登记；其次将企业民事主体资格的确认与营业资格的政府监管混同，强调主体资格确认过程中的层层把关，严格审查；再次不注重交易安全，没有市场主体退出的合理通道。

三、进一步完善我国登记审批运行程序的对策建议

改革登记审批程序，必须在准确定位企业登记审批职能的基础上，加强登记机关外部和内部审批程序的改革，形成充分体现效率和安全的制度安排。

（一）改革登记机关外部审批程序

1、清理行政审批，推行独立核准登记制

由行业审批、主管部门审批、授权审批构成的前置审批制，一定程度上是我国现行企业登记管理制度的核心，也是导致企业登记效率低下的主要症结所在，是登记审批程序改革的重点之一。近年来，各级政府着力改革企业登记审批制度，积极探索企业登记审批运行的新模式。一些地方建立了便民服务中心、一厅（站）式审批中心、一门式审批协调服务中心等审批服务性机构，由政府牵头，把负有企业注册登记前置审批职能的主管部门，集中在一个大厅内，同时受理企业登记申请，同时审批，对符合注册条件的，由工商行政管理部门予以登记发照。浙江等地推行了并联审批制度，依托工商局企业注册大厅，统一受理企业注册登记及前置审批申请，并通过传真、计算机通讯等技术手段，将企业注册登记前置审批事项传达给相关部门，实行部门前置审批与工商部门注册登记于一体的审批方 式。上海浦东新区立足于实现责任主体由政府部门向市场主体的让渡，对登记注册的告知承诺制进行了可贵的探索。该区对部分企业的设立、开业所涉及到的若干审批事项试行告知与承诺制，由工商部门一门受理，在核定经营范围时，书面告知申请人对从事某一生产经营活动所应当符合或者达到的条件、标准和要求，以及企业应当承担的法律责任，在申请人书面承诺已达到法律、法规规定的条件、标准和要求，并承诺承担相应的法律责任后，对申请人所申请的事项即表示同意或认可，在7个工作日内由审批机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。北京市中关村科技园区推出了全新的企业登记注册管理办法，对法律、法规规定需要进行专项许可的项目全部实行了后置审批。这些制度创新取得了一定成效，但因比较零散，整体效应不够明显。改革企业登记审批程序，必须树立理性的政府管制观，改变管理就是审批的惯性思维，充分体现体制转轨过程中挤缩行政功能、放大市场功能的客观要求和市场经济国家公司设立原则的发展趋势，破除企业登记的审批制框架，以确立登记机关独立核准登记制为目标，全面梳理、改革现行企业登记前置审批制度。

一是要合理设定审批事项，取消不必要的行政审批。首先依据合法性原则，对企业登记的前置审批条件进行改革。对没有法律、行政法规支持的前置审批事项，坚决予以取消。其次依据合理性的原则，修订现行涉及企业登记前置审批的法律和行政法规。凡是可由企业自主决定、市场自行调节和社会组织自我管理，或已经不适应经济社会发展需要的，以及不应由政府直接管理，带有浓厚计划经济色彩的事项，及时修改现行法律规定，予以取消。目前，除银行、保险、证券、期货、药品、食品等特殊行业的审批可予保留外，对股份公司、外资企业、劳服企业、对外贸易等企业的审批应予以取消。

二是要着眼全局，化繁为简，删除重复设置的审批事项。目前的企业登记程序，既有行业主管部门对从业人员资格的认定以及对企业设立条件的审查，又有工商部门对企业登记的审查。客观上造成了不必要的重复审批。如《专利条例》第四条规定,“专利机构的成立，必须符合下列条件：（一）有自己的名称、章程、固定办公场所；（二）有必要的资金和工作设施；（三）财务独立，能够独立承担民事责任；（四）有三名以上具有专利人资格的专职人员和符合中国专利局规定的比例的具有专利人资格的兼职人员。律师事务所开办专利业务的，必须有前款第四项规定的专职人员。” 该条例第六条同时规定,“申请成立办理国内专利事务的专利机构，或者律师事务所申请开办专利业务的，应当经过其主管机关同意后，报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查；没有主管机关的，可以直接报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查”。上述专利机构的设立条件，法律有明确的规定，而且四个条件中的前三项条件也是作为企业法人必须具备的，因而，可以由工商机关在登记中予以把关，专利管理机关只要对专利人资格进行管理就可以了。现行法律法规中，类似的规定很多。删除重复审批的事项，直接由工商机关进行登记，无疑会减少企业在登记注册中的繁琐审批事务，提高市场准入的效率。

三是要努力推进并联审批，积极探索后置审批。并联审批改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式许可的做法，提高了审批效率，是现行体制下一项具有活力的、顺应政府机构改革潮流的新工作。正因为如此，王众孚局长在2002年全国工商行政管理工作会议上明确提出，“要积极推进行政审批制度改革，实行企业登记注册互联审批制”。但是，应当看到，并联审批只是治标之举，而非治本之策。并联审批没有改变多头许可的性质，事实上各个部门仍然在行使各自的审批权限，许可事项和许可部门并没有因此减少。并联式许可改变的只是许可的运作程序，建立或强化了多部门之间的协调机制。目前并联式许可之所以运作良好，基本前提是地方政府的强力推进和协调部门的强力协调。一旦政府支持不力或许可部门之间缺乏沟通、理解和合作，并联式许可随时可能搁浅。

从一定意义上讲，并联审批只是应对WTO 、使企业注册登记许可制向准则制转变的一个特殊的过渡阶段，只是权宜之计。因此，我们在积极推动立法，使并联审批得到法律法规支撑的同时，必须积极探索后置审批。后置审批实现了企业法人资格与经营资格的分离登记，代表了前置审批制度改革的方向。在英国，公司设立的专项行政审批全部后置。如设立医药制品公司，先在主管公司登记的COMPANIES HOUSE登记注册，取得营业执照，在找到所在地政府的医药卫生部门、环境保护部门审批，取得法定的专项审批后，始得生产。如果一年以内没有经过有关行政部门专项批准，公司无法运转，再由COMPANIES HOUSE吊销营业执照。这种后置审批的做法，鼓励了创业投资。在目前的审批改革中，可以考虑将公共场所卫生许可、治安许可、消防许可等审批事项，改为企业设立登记后，再到有关部门办理审批手续。

2、集中登记事权，理顺登记体制

现代社会组织分为政府组织、营利组织和非营利组织三大类，它们分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，分别由性质不同的法律法规来调整各自成立、变更、终止过程中产生的法律关系。各国通行的立法一般也是将营利性组织的登记统一由一个部门或机构负责，以保证商事登记制度的统一以及各类法律关系的和谐有序。这一部门或机构在德国为地方法院，在英美法系国家则为政府主管企业登记注册和工商管理的专门机关。我国现行立法遵循计划经济体制下按照行业性质划 分公益组织与营利组织的传统思路，人为地打乱了商事登记立法的有机统一，造成了企业登记事权的极度分散。

现行登记体制将部分商事主体视为“民办非企业单位”和“事业单位”，既与事实不符，也违背了法律的自身逻辑。事实上，广泛分布在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通运输、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业、以及经济监督事业等领域所谓“民办非企业单位”和“事业单位”，就其性质而言，根本就是营利性的。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第12条承认了个体、合伙性质的民办非企业单位，依据普遍的法理，个人用其财产从事公益性事业，如果没有申请设立为法人，则在法律上，此人投入事业的财产还是归其所有，从事公益性活动并不能改变财产权的归属。同样，整个公益事业存续期间所取得的财产，也应归其所有。而依据该《条例》第21条任何人不得侵占、私分民办非企业单位资产的规定，对自己享有所有权的财产，自己却不能处分。这无疑违背了法律设定财产所有权的初衷。因此，由行业主管部门负责名为“民办非企业单位”或“事业单位”而实为市场主体的单位的登记，实在不是理性的选择。

登记管理体制是登记审批运行程序的物质载体，提高企业登记审批效率，必须统一登记事权，将所有商事主体的登记统一由工商部门负责，彻底改变多头登记商事主体的混乱状况。

（二）改革登记机关内部审批程序

1、登记体制上，取消分散登记，实行集中登记。

我国商事登记的分散性，不仅体现在不同的部门可以登记商事主体上，更体现在登记主管机关以出资来源、所有制性质等因素为标准来划分内部登记机构、设置登记管理体制上。首先，现行登记法规对内、外资企业实行不同的登记体制。内资企业实行分级管理，各级工商机关依据法律、法规的一般授权，即可对管辖范围内的内资企业进行登记。外资企业的法定登记机关则是国家工商总局，地方工商局只有取得了总局的特别授权，才能对外资企业进行登记。其次，就内资企业而言，企业登记机构、个体私营企业登记机构以及一些市场登记管理机构都在行使登记职能。

外资企业实行授权登记制，是与我国改革开放初期外资引进规模不大的状况相适应的。随着我国加入WTO，经济市场化和经济全球化的步伐将日益加速，引进外资的力度将逐渐加强，领域将不断扩大，授权登记制的基础也将不复存在。同时，随着以责任形式为基础的企业实体法体系的逐步确立，以所有制性质为标准来设置内部登记机构的必要性也将消失。因此，有必要合并企业登记机构、个体私营企业登记机构、外资企业登记机构以及一些市场登记管理机构、广告管理机构，改变以企业所有制性质、企业出资来源等区分登记机构的传统企业登管体制。这样做，既便于登记机关提高审批工作的效率，又有助于将更多的资源倾斜到市场监管机构；既回应了国际公约关于国民待遇原则的要求，也落实了《行政许可法》“不得由多个内设机构对外”的相关规定。

2、登记主体上，实行层级分类登记。独资企业、合伙企业和公司企业是市场主体的基本法律形态。独资企业、合伙企业是自然人企业，这类企业依附于企业主或合伙人，不具有资产、经营、债务承担上的独立性，不具备独立的法人资格。公司企业是营利性的社团法人，具有资产、经营、债务承担上的独立性，是具备独立法律人格的法人，以自己的名义独立承担民事责任。独资企业、合伙企业对企业债务承担无限清偿责任，对外有坚实的信用基础。公司企业负有限清偿责任，以独立财产为限进行清偿。正因为如此，为提高登记效率，法律对独资企业、合伙企业的登记程序规定得较为简单，一般实行备案登记，甚至不要求办理登记，如《日本商法典》将营业资金在50万元以下的非公司形态商人定为小商人，小商人不适用商法有关商事登记、商号等规定。我国台湾地区的商业登记法则对以下事项免依商业登记法申请登记：沿门沿路叫卖者；于市场外设摊营业者；家庭、农林、渔、牧业者；家庭手工业者；由主管机关所定的小规模营业者。而为切实保护债权人利益和社会交易安全，有关公司应具备的条件，特别是公司应具备的财产条件及其登记程序，法律规定得就比较复杂。

我国现行的登记法体系，对所有企业，包括国有企业、合资企业、公司企业、合伙企业以及独资企业等，都作了必须登记领照的规定，并明令禁止无照经营。地方性的商事统一立法《深圳经济特区商事条例》也规定，个体工商户即个人商人要履行登记手续。从法律法规的规定上看，并没有在商事登记种类上适当排除不必要的商事活动，以降低登记成本。在这一背景下，更有必要对不同责任形式的市场主体予以区分，实行分类登记。一方面，本着保护社会和相对人利益的精神，对有限责任商事主体可以设立相对严格的登记内容；在登记管辖上，由县级以上工商机关登记。另一方面，鉴于独资、合伙等企业是承担无限责任的自然人或“人合”企业>！<，本质上以个人信用为基础，对其登记条件，应予简化；在登记管辖上，其登记发照可以统一授权基层工商所，由基层工商所予以登记注册，实行一级审核终局制。

3、审查方式上，废弃实质审查，实行形式审查。商事登记的根本作用在于公示事实和法律关系，因此，登记的内容应当客观真实。但是，对登记部门和审查人员来说，要确认申请内容是否真实，操作上几乎是不可能的。对登记内容的实质性审查，不仅会拖延登记程序的迅速及时完成，而且极易为审批机关的寻租活动提供方便，势必严重影响审批机关及申请当事人的商事效率。事实表明，通过设立实质性审查根本不能有效地控制技术性、秘密性都较强的欺诈行为。相反，形式审查在公信力方面准确表达了公司人格的虚拟性和与其交易的风险性，有助于促使当事人在与公司交易时认真考察其资信状况，养成良好的利用法律保护自己权利的习惯。而且，形式审查在使公司迅速成立的同时，借助责任制度的配合同样可以控制欺诈行为。

有鉴于此，各国在立法、实务以及司法审判中，普遍倾向于形式审查，而对实质审查不作要求。如，英国公司登记制度规定，登记机关只负责形式审查，实质情况由股东和董事、经理承担责任，会计师和律师承担连带责任。法国《关于商事及公司登记的法令》第30条指出，法院书记官以其个人责任核实所提申请是否符合正常手续。法院书记官还审核申请中所载的事项是否符合法律法规的要求，是否与证明材料和作为附件提交的文书相一致；在涉及 变更登录或注销登记之申请时，应核实该项申请与所涉及的案卷是否相吻合。日本1963年商事登记法第24条也从形式上列举了可以驳回登记申请的事由，以明确登记官的审查权限。新加坡《商业登记法》第29条甚至规定：“①登记官、政府官员、或公务员、政府雇员在登记中或在依本法制作签发的证书、摘录、副本或其他文件中有错误或不准确的，都不承担任何责任，法院也不可以接收此类诉讼或其他程序或有关此类事项的赔偿请求”；“②不管其他成文法有什么相反的规定，政府对第①款中的事项都不承担任何责任或被。

我国企业登记审批中的实质性审查，背离了商事登记的便捷理念；要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，既不符合国际惯例，也没有法理根据。在企业登记审批改革中，需要转变思想，放弃实质审查的陈腐教条，明确登记机关不是行业控制的部门，登记审查只能是市场准入的程序性审查，只能是书式材料是否齐全的审查，只能是提供程序的审查观念。

4、登记流程上，改革三级审批，推进主办注册官制。当前，工商机关内部注册登记基本上是“办事员---部门负责人---主管领导”的三级审批机制。其具体运作程序是，办事人员受理、初审，然后部门负责人审核，最后主管部门领导审批签字。这种运作流程立足于实质审查，将整个注册登记分为三个环节，从而存在三个不清：每个环节各自审查的内容不清、范围不清、审查责任不清。三个环节的内部流程浪费了人力，增加了登记机关的成本支出，又拉长了内部审批程序，形成了审批“瓶颈”，影响了审批效率。

三级审批程序不符合国际通行的突出个人审查、强调注册官责任企业登记惯例。不便于督促登记官员谨慎、积极地履行职责，也不便于申请人不服有关决定时，通过或复议监督登记工作。因此，必须在确立形式审查原则，厘清登记机关责任范围的前提下，继续推进“一审一核制”的内部程序改革，逐步建立以主办注册官制为中心的独立核准机制。通过修订现行登记注册法律法规，赋予主办注册官直接登记注册权，使其依法相对独立地处理登记事项，并通过过错责任追究制度，追究其违法行政的法律责任，从而，促进商事登记制度价值目标的顺利实现。

5、登记手段上，实施电子政务，推行网络化登记

计算机网络的广泛运用，给人们带来的便利和快捷日益突出。面对电子化的冲击，传统商事登记制度纷纷作出回应。目前，欧美多数市场经济发达的国家采用了电脑登记，实现了商事登记的自动化。大陆法系的德国即在近年来的《商法典》修订中，增设了大量有关商业登记自动化的规定，以符合商业现代化的趋势。

在我国，将网络运用于登记审批，有利于实现申请人与许可机关之间、许可机关相互之间的网络化联系和沟通，对提高审批效率至关重要。推行网络化登记，一方面可以大大方便申请人。在网络化登记下，申请人可以从网上直接取得申请信息，提交申请材料，查询许可结果，无需直接到审批机关提出申请，也无需提交大量的书面材料或复印件。另一方面可以节约联合审批机关之间的运营成本和时间。在网络化许可下，各审批机关之间的沟通和信息传输通过网络即可实现，无需专门机构和人员负责信息传输和联络。同时，在各联合审批机关之间统一实现网络化的情况下，联合审批机关完全可以在本机关内办公，无需设置统一的联合办公场所。同时，网络化登记还可以实现政府各部门之间的信息和资源共享，有利于事后监管。在网络化登记方面，企业登记主管机关大有可为。目前，作为并联审批牵头部门的工商机关正在着力推进电子政务，加速信息化建设，搭建网络化登记的平台。可以相信，联合审批各部门利用网络平台，推行网络化审批，必将降低申请人在企业登记过程中的成本支出，大大提高登记效率。

网络化审批需要网络法制的配合，在这方面，行将通过的《行政许可法》规定，申请人可以通过数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）的方式提出行政许可申请；行政机关应当创造条件并建立相关制度，方便申请人及时、有效地通过数据电文的方式提出行政许可申请。这一规定体现了鲜明的时代特点，将为网络化登记提供直接的法律依据。

电子政务、网络审批对法律体系的挑战是多方面的。目前，电子政务的一些基本环节急需法律的确认。诸如，数字签名的效力，电子文件在书面文件中的地位等等。在数字签名的立法方面，一些国家和国际组织如美国、欧盟、马来西亚、意大利、新加坡、韩国、澳大利亚等已经取得了重大进展。我们急需加强有关立法，以使传统法律适应网络时代的要求，为网络审批活动提供稳定而安全的法律环境。

6、登记依据上，制订统一的《商事登记法》

在企业实体立法上，我国缺乏全国统一的调整商事主体的基本法。相应地，也没有规范商事登记行为的基本法。国有企业、集体企业、外商投资企业等企业法人，公司企业、合伙企业、个体工商户、独资企业等商事主体分别有自己独立的登记立法，从而不同所有制、不同责任形式的商事主体，各有不同位阶的商事登记法规，各有不同的登记审批程序。这种分散立法的状况，既违背了市场主体的平等原则，也不利于企业登记机关掌握统一的标准和尺度；既浪费了立法资源，又造成了商事登记法规、规章的相互重复，影响了法律的效用与形式化程度。

实现不同市场主体登记管理程序的衔接，必须统一商事登记立法。统一商事登记法是商事登记现代化的形式表征，更是推动商事登记现代化的有力可靠保障。应积极吸收和借鉴国外在企业立法方面的成功经验，构筑以企业组织形式为主线、企业所有制形式为副线的企业登记立法框架。凡采取公司形式的，不论其是全民、集体所有制企业，还是外商投资企业或私营企业，均依《公司法》和公司登记管理条例的规定，统一登记注册；不具备企业法人条件的企业，依据统一的程序，进行一般的营业登记。

7、完善市场退出机制

市场经济体制的良性运行，客观上要求市场主体依法而生，依法而死。现代经济社会如同一张编织的网，每一个企业都是一个网扣。随意割掉任何一个网扣而不处理好其与周边的各种社会关系，都会影响到整个经济社会的秩序与安全。作为社会的存在物，企业不能也不应自生自灭，特别是在企业被吊销执照后、注销登记前，不能存在法律调整的空白和登记管理的盲区。吊销是针对当事企业，责令其关闭的行政命令，而注销是面向社会，宣告企业终止的公示行为。企业被吊销营业执照后，必须经过实质意义上的清算程序（除合并、分立外）和形式意义上的注销程序，才能彻底消灭，完全退出市场。

审批程序篇5

一、行政事业单位加强内部控制

1.严格执行财务支出透明化。在日常公用支出上都规定了支出单据必须要有经手人、证明人签字，并简短说明事由，单位领导（有的是单位一把手，有的是单位分管领导）审批后方可入账。但审计发现在实际工作中一些单位对于公用支出的签批花样百出，比如领导在发票上的签字位置不统一，签批内容各式各样，支出事由含糊不清，有的甚至根本就没有说明事由，在招待费支出上尤为突出。虽然这些算不得什么问题，但审计认为也应加以规范：单张或数量少的发票，经手人、监督员、单位领导最好在发票右侧签字；对张数多或定额发票可以填制原始凭证汇总报销单，写明凭证张数和金额，单位领导签批、证明人证明、支出事由均可写在原始凭证汇总报销单上指定的位置，但经手人必须在原始发票上签字。

2.正确归集实际发生的费用。为了正确反映事业单位经营支出的实际情况，在经营活动中，应当正确归集实际发生的各项费用数，直接用于经营活动消耗的材料、工资等费用，应当按照实际发生数直接计入经营支出。对在事业支出中统一开支而又难以划清的费用，应当按照规定的比例合理分摊。对经营活动占用单位的房屋、设备等固定资产，应当参照企业的折旧制度提取修购基金，所提取的修购基金应当集中用于事业单位固定资产维修和购置。第二，实行经营支出与收入配比。事业单位开展非独立核算经营活动的主要目的是通过充分利用单位现有的资源，向社会提供有偿服务或产品，获得更多的资金支持公共事业的发展。

3.严格预算开支，建立财务管理的内部控制制度。内部控制制度的主要方法是：首先，岗位分工控制，保证不相容职务相互分离。其次，授权批准控制，严格遵循授权范围和权限，重大会计事项建立集体审批制度。第三，会计系统控制，制定符合单位的会计制度和岗位责任制等。第四，财产清查控制，采取定期盘点的措施确保资产的安全完整。第五，内部报告控制，及时全面地反映经济活动的情况。

4.加强财会人员业务培训，建立财会人员准入制。有关部门应对行政事业单位财会人员现状开展调研，制定具体的培训计划，有针对性地开展多种形式的培训活动，不断提高的行政事业单位会计人员的会计和电脑技术操作水平，以适应新时期单位财务管理和国有资产网络信息化管理的需求。同时，各单位应建立会计人员上岗准入制度，实行会计人员竞争上岗。财会人员应及时更新财会知识，增强财经法纪观念，严格执行《会计法》赋予的内部监督权，规范核算各项财务收支。

二、破除旧的观念，努力促进行政事业单位财务支出审批程序优化

1.破除事业单位不讲经济效益的旧观念。过去，在人们的观念中，总认为事业单位只能讲社会效益，不能讲经济效益。其结果，使国家财政背上了沉重的包袱。实践证明，过去那种计划配置代替市场配置，国家包揽一切的管理方式，制约了生产力的发展，限制了社会事业的进步。随着社会主义市场经济体制的建立，市场对社会资源配置作用同过去相比，发生了深刻的变化，客观上要求转变政府职能，重新界定财政供给范围，财政要逐步退出市场能发挥作用的领域，由“建设性”财政转为“公共性”财政，对于那些该由市场调节的领域，应交给市场，对那些市场调节“失灵”的领域，财政必须参与，由财政保证公益性事业单位正常的经费开支。

2.破除事业单位“吃皇粮”的旧观念。有人认为，在资本主义国家，教育、卫生等事业都存在国家投资，我们是社会主义国家，为人民谋利益的各项社会事业是政府的职能，其支出更应该由国家担当起来。正因为这种指导思想，建国几十年来，事业单位人员的生老病死及各种公用经费绝大多数都是财政负担。应该说，国家几十年对事业单位的投入，为繁荣社会主义各项事业是功不可没的，但是，随着市场经济的建立，改革的不断深入发展，这种财政大包大揽的弊端已日趋显示出来。一方面政府管了许多不该管的事，财政投入了许多不该投入的钱。另一方面，政府该管的事又没管住，该支的钱又无能为力，存在严重的“越位”与“缺位”现象。同时，我们还应看到，在计划经济体制下，许多事业单位在“吃皇粮、端铁饭碗”的优越条件下，已滋生了一种“养尊处优”、“依赖伸手”、不思进取的堕性。要改变这种状况，唯一的途径就是改革事业单位支出管理办法，使非公益性事业支出尽快从财政支出中剥离开来。对竞争性经营领域的事业单位实行“断奶”，使之甩掉“铁饭碗”，不再吃“皇粮”。

3.加强经费支出的管理和监督。一是行政事业单位应严格经费支出管理，杜绝挥霍浪费现象。一要建立严格的经费开支审批制度。对于每项开支，都必须严格按规定的权限审批后方可报销。二要制定严格的经费开支报销程序。每一笔开支都必须取得合法有效的票据，并附有关批件，由经办人员负责签字，财务人员审核，领导审批后才能予以报销。三要统筹安排使用各项经费。四要加强经费开支的事前监督。五要健全单位财产物资的管理。二是建立有效的支出约束机制。一是综合性的管理制度，如加强经费管理制度、财务人员岗位职责等。三是单项的管理制度，如加强办公费、电话费、邮资费等管理制度。四是相关性的管理制度，如接待制度、车辆管理制度等。这样，从单位内建立起有效的支出约束机制，做到有章可循，并且严格按制度办事，以堵塞漏洞，节约资金，防止经费支出中的“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各项资金的使用效益。五是强化开支计划性，合理安排项目经费。首先确保人员经费开支，其次保证必要的办公经费需要，然后再按照轻重缓急安排其他项目的开支。

审批程序篇6

论文关键词 技术侦查 审批 程序 构建

一、技术侦查措施的内涵及其分类

技术侦查字面上理解是为了侦查犯罪而采取的侦查措施，关于技术侦查的含义，目前理论界和实务界还没有形成共识。

在侦查实务中，技术侦查被划分为七类具体手段：（1）电子侦听，也称为麦克风侦听，具体指通过窃听设备对人与人之间的直接性的口头谈话进行侦听。（2）电信监控，即通过对各种通讯方式进行的联系进行监控，既包括电话监听，也包括通过手机定位查找相对人的地点，或查询短信内容等。（3）电子监控，包括进行秘密的拍照与录像，也包括使用电子设备对侦查相对人进行监控、跟踪与定位。（4）邮件检查，即对纸质的通信进行秘密检查。（5）外线侦查，即技侦部门所具有一定技术含量的跟踪、盯梢、守候、监视甚至秘密逮捕等综合手段。（6）网络侦查，即对互联网这一虚拟空间展开秘密侦查的一类手段的统称。（7）密搜密取，即对侦查相对人所处的地点或物品进行秘密的搜查以及提取物证、书证等证据。

笔者认为，技术侦查不能等同于秘密侦查，秘密侦查是相对于公开侦查而言的；技术侦查也不能等同于特殊侦查，特殊侦查除了技术侦查外，还包括诸如诱惑侦查、秘密侦查在内的其他侦查措施。技术侦查措施的内涵不能仅仅从字面理解，而应作限制性解释。即技术侦查措施的内涵应当同时符合以下条件：（1）该种侦查措施是现代高科技的产物，具有较高的技术含量；（2）该种侦查措施是秘密进行的，公开进行的高科技侦查措施不属于我们讨论的技术侦查措施的范畴；（3）该种侦查措施是一种特殊的侦查手段，具有非常规性，侦查机关在侦查实践中大量使用的高科技侦查措施也不是我们所要讨论的技术侦查措施。根据上述特点，笔者认为，技术侦查措施是指侦查机关侦查人员运用现代科技设备或科技手段，秘密地使用常规侦查措施以外的侦查手段收集证据、查明犯罪嫌疑人的一种侦查措施。

二、技术侦查措施实施的必要性

随着现代刑事法治的不断发展进步，各类新型法律法规相应出台，填补了法律的空白，但是法律法规的实施和法律制定相比具有明显的滞后性，与人民群众法律意识不断增强也存在明显的不同步性。与此同时，当前我国仍处于刑事犯罪的高发期，司法机关打击犯罪，维护社会稳定的任务十分繁重。在当前形势下技术侦查措施的实施和应用有以下几个理由：

（一）实现惩治犯罪与保障人权相统一的需要

犯罪控制与人权保障，是现代刑事诉讼的直接目的。犯罪控制的能力决定了提高人权保障水平的空间，人权保障的水平也间接反映了犯罪控制的能力。二者是相辅相成，相互促进的。 当前我国仍处于刑事犯罪高发期和社会矛盾凸显期，当下的犯罪形势对我国刑事司法控制的能力提出了更高的要求，同时也对侦查机关的侦查工作提出了更高的要求，带来了严峻的挑战。为了打击犯罪与保障人权更高层次上的要求，在加强对犯罪嫌疑人权益保障的同时，应当赋予侦查机关相应的技术侦查手段，以提高其侦查取证的能力和水平。

（二）破解犯罪侦查难题的迫切需要

随着科技、经济的发展，犯罪分子的犯罪手段也多样化、智能化，一些利用科技手段实施的智能型犯罪不断出现。侦查机关侦查水平的提高，犯罪分子的反侦查水平也“水涨船高”，作案手段日益翻新，犯罪的伎俩更趋诡谲，而对这种新的挑战，侦查工作怎样才能总体上有一个明显提高，多年经验给我们启示，即早应用先进技术手段，运用智慧提高破案水平，依靠科技增强战斗能力。这就要求侦查机关转变传统的侦查观念，在办案实践中，充分重视科学技术在案件侦破过程中的作用，提高运用技术手段侦破案件的技能，增强侦查工作的科技含量。

（三）技术侦查措施的运用是我国诉讼制度改革与发展实践的需要

刑诉法颁布实施后，我国进行了相应诉讼制度的改革。刑诉法突出了对犯罪嫌疑人、被告人、证人的诉讼权利的保护。如律师介入诉讼阶段的提前、传讯时限的规定等，对公安检察机关的侦查措施也作出相应的补充完善，采取技术侦查措施收集的材料在刑事诉讼中可以作为证据使用，对于案件的侦破起到了决定性的作用。因此从立法上补充完善技术侦查措施的规定，符合我国诉讼制度改革和发展实践的需求。

三、技术侦查措施审批程序的构建

《刑事诉讼法》第148条规定，公安机关、人民检察院“经过严格的审批程序”，可以采取技术侦查措施，但是何为“严格的审批程序”，依据《刑事诉讼法》的规定我们无从判断。技术侦查措施要想在办案实践中顺利实行，就必须对其使用时的审批程序作出明确规定。笔者认为，技术侦查措施审批程序在建立过程中应依主体的不同而分开讨论。

（一）公安机关采取技术侦查措施时的审批程序

其实，公安机关利用技术措施侦查犯罪早已不是新鲜事，1995年施行的《中华人民共和国警察法》规定，公安机关经批准，可采取技术侦查措施，但1996年刑诉法没有技术侦查措施的有关规定，所以长期以来，公安机关即便在侦查犯罪中使用这一措施，也只能获取某些线索，而无法将所获取的材料作为严格的证据使用。《刑事诉讼法》赋予了公安机关在某些案件上的技术侦查权，笔者认为，公安机关使用技术侦查措施的审批程序大体应该包括以下几个方面：

第一，公安机关采取技术侦查措施，须经过公安机关负责人的批准。技术侦查措施的本质是对公民隐私权利的限制，如果使用不当，可能对公民合法权利造成很大侵害，而且现实中，因技术侦查措施使用不当而对当事人造成侵害的案例屡有发生。因此，公安机关在采取技术侦查措施时，必须经过其负责人的批准，这应该成为一个最基本的原则。

第二，技术侦查措施有效期的延长，须经本级公安机关、上级公安机关负责人的“双重批准”。《刑事诉讼法》规定，技术侦查措施自批准之日起三个月内有效，对于疑难、复杂案件，经过批准，有效期限可以延长。从案件性质来讲，技术侦查措施期限的延长一般针对疑难、复杂案件，在本级公安机关负责人批准后应该还须得到上级公安机关负责人的批准，并且实践中，此类案件数量不大，操作起来具有可行性。从上下级监督来讲，“双重批准”可使上级公安机关对下级公安机关技术侦查措施使用是否合法、合规起到监督作用，有利于及时发现、纠正不适当、不合法使用技术侦查措施的情况。

第三，公安机关采取技术侦查措施，须报同级检察院备案，“双重批准”的须报上下级检察院备案。检察院作为国家法律监督机关，有监督法律实施的权力。技术侦查措施的实施须经侦查机关负责人批准可以理解为一种内部监督，内部监督虽有直接、便捷等特点，但受共同的利益、价值取向等因素的影响，存在着易流于形式、监督不力等弊病。因此，要建立完整的审批程序，不仅要有内部监督，更须有外部监督。笔者认为，公安机关采取技术侦查措施后及时报检察院备案不失为一种有力的外部监督措施。

有人认为技术侦查措施的批准权应该由检察院享有，其理由是，检察院有权监督公安机关实施法律。这种提法理论色彩过于浓厚，忽略了技术侦查措施产生的现实需要。技术侦查措施是为应对犯罪的“不断升级”，而在与犯罪的“动态对抗”中产生的。 如果每一个技术侦查措施的采用都须检察院的批准，不仅在实践中不便操作，更无法适应犯罪多发、复杂、智能的态势。例如，公安机关获取了一条涉嫌毒品交易的信息，显示当晚两大贩毒集团要进行毒品交易，为进一步锁定犯罪目标，公安机关须及时监听贩毒集团骨干成员电话和往来邮件，如果此时由检察院来处理公安机关使用技术侦查措施的申请，显然是不现实的。因此，技术侦查措施的批准权由采取技术侦查措施的公安机关负责人享有，检察院享有事后审查权，即公安机关在采取技术侦查措施后向检察院备案是适宜的。

第四，检察院对技术侦查措施的合法性和必要性有疑问的，可以要求公安机关做出解释。在备案时，检察院对技术侦查措施的合法性和必要性有疑问的，可以要求公安机关做出解释，公安机关应该按时答复。检察院认为公安机关的理由不成立的，不能直接撤销公安机关已采取的技术侦查措施，因为既然技术侦查措施的采取由公安机关负责人批准，那么决定其结束的权力也应该由其享有。但在批捕阶段或审查起诉阶段，检察院对技术侦查措施的合法性或者必要性有疑问时，可以要求公安机关做出解释，甚至可以退回公安机关补充侦查。

（二）检察院采取技术侦查措施时的审批程序

依据《刑事诉讼法》的规定，人民检察院具有决定使用技术侦查措施的权力。笔者认为，检察院决定使用技术侦查措施时的审批程序可从以下几个方面来构建：

第一，检察院采取技术侦查措施，须经检察长的批准。基于操作便捷和有效制约双重因素的综合考量，人民检察院在侦查重大的贪污、贿赂等犯罪时，需要采取技术侦查措施时，应该经过检察长的批准。

第二，对已采取的技术侦查措施，下级检察院应报上级检察院备案；技术侦查措施有效期的延长，应同时取得上级检察院检察长的批准。正如以上所述，适当的外部监督可以有效克服内部监督易流于形式、监督不力的缺陷，因此下级检察院对技术侦查措施的决定使用或者有效期限的延长应向上级检察院备案或者得到其批准。

第三，上级检察院可以撤销下级检察院不适当、不合法的技术侦查措施。接到备案后，上级检察院认为下级检察院已采取的技术侦查措施不适当甚至不合法的可以要求下级检察院做出说明，下级检察院应及时作出说明，上级检察院认为说明理由不成立的，可以直接撤销下级检察院已经采取的技术侦查措施。这是因为上下级检察院之间是领导和被领导的关系，上级检察院当然有权撤销下级检察院不当的技术侦查措施。

审批程序篇7

为理顺外商投资审批程序、提高办事效率，经市政府常务会议研究，决定自1991年1月20日起试行《涉及用地的外资企业申请审批程序暂行规定》。请你们在执行中，注意认真总结经验，以便不断完善。

涉及用地的外资企业审批程序暂行规定

－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－

｜次序｜主办单位｜    审批内容      ｜应提交的文件  ｜时间要求｜      说明        ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜

｜    ｜        ｜  对投资项目进行  ｜投资者身份证  ｜        ｜涉及房地产旅游、农｜

｜  1 ｜外资局  ｜  初审，原则同意  ｜明、资信证明，｜ 5天以内｜业科研等类项目须  ｜

｜    ｜        ｜  者发给立项申请表｜投资申请书    ｜        ｜征求有关部门意见  ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜

｜  2 ｜规划局  ｜  对选址提出意见  ｜立项申请表    ｜ 7天以内｜                  ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－ －－－｜

｜  3 ｜环保局  ｜  审批环境影响    ｜立项申请表、  ｜        ｜（2）（3）程序可  ｜

｜    ｜        ｜  报告书（表）    ｜环境影响报告书｜ 7天以内｜    交叉进行      ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜

｜    ｜计委或经｜  对投资项目进    ｜应提交项目    ｜        ｜                  ｜

｜  4 ｜委（老企｜  行审查，同意    ｜建议书、立项  ｜ 7天以内｜                  ｜

｜    ｜业改造）｜  者准予立项      ｜  申请表      ｜        ｜                  ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜

｜  5 ｜土地局  ｜  割给用地蓝线图  ｜立项批文、选  ｜ 5天以内｜                  ｜

｜    ｜        ｜                  ｜ 址意见书     ｜        ｜                  ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜

｜  6 ｜计委或  ｜  审批可行性      ｜可行性研究报告｜15天以内｜    外商投资企    ｜

｜    ｜  经委  ｜    研究报告      ｜及相关材料    ｜        ｜    业免办此项    ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜

｜    ｜        ｜  审批设立企业，  ｜              ｜        ｜                  ｜

｜    ｜        ｜发给批准文件和批准｜立项批文、合  ｜        ｜                  ｜

｜  7 ｜外资局  ｜证书，同时抄送计  ｜同、章程、董  ｜ 7天以内｜                  ｜

｜    ｜        ｜委、经委、经贸委、｜  会组成名单  ｜        ｜                  ｜

｜    ｜        ｜建委等部门备案    ｜              ｜        ｜                  ｜

－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－

－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－

｜次序｜主办单位｜    审批内容      ｜应提交的文件  ｜ 时间要求｜      说明        ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－ ｜

｜    ｜        ｜                  ｜批准文件、批准｜         ｜                  ｜

｜  8 ｜工商局  ｜  办理注册登记，发｜证书、环境影响｜  7天以内｜                  ｜

｜    ｜        ｜    给营业执照    ｜    报告书和上｜         ｜                  ｜

｜    ｜        ｜                  ｜    项所列文件｜         ｜                  ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－ ｜

｜  9 ｜规划局  ｜  核发建设用地    ｜    立项批文  ｜  7天以内｜                  ｜

｜    ｜        ｜    规划许可证    ｜              ｜         ｜                  ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－ ｜

｜    ｜        ｜                  ｜  计委和外资局｜         ｜                  ｜

｜    ｜        ｜                  ｜批文、用地蓝线｜         ｜  由建委召集有    ｜

｜10  ｜  建委  ｜  召集有关部门对  ｜  图、规划许可｜20天以内 ｜  关部门联席会    ｜

｜    ｜        ｜初步设计进行会审  ｜证、设计文件及｜         ｜议，程序可交叉进行｜

｜    ｜        ｜                  ｜消防、卫生、劳动安       ｜                  ｜

｜    ｜        ｜                  ｜  全等部门意见｜         ｜                  ｜

｜－－｜－－－－｜－－－－－－－－－｜－－－－－－－｜－－－－｜－－－－－－－－－ ｜

｜    ｜        ｜    核发建设      ｜  上项文件及用｜         ｜由建委召集有关部  ｜

审批程序篇8

目前各地政府为了提高行政审批过程的透明度、缩短审批周期，改善公共服务，都相继建立起了“行政审批中心”，将政府职能部门集中在一个物理的审批大厅中，以节省企业与公众在“跑部”办事过程中所消耗的时间与精力。但是由于缺乏体制变革的支撑，难以实现集中、限时、透明、联合审批的目标。要从根本上改变现有审批模式，建立和完善适合社会主义市场经济发展要求的审批机制，促进行政审批的制度化、规范化、法制化，必须进行审批管理体制的变革,将“一厅式”审批转化为“一站式”服务,使公众通过政府的一个服务窗口，就可以获得一体化的审批服务。

电子政务下的行政审批管理体制创新突破了传统的改革理念、方式和途径，引入技术手段作为管理体制创新的媒介与载体。电子政务下的审批体制创新，是现代信息技术导致的体制诱变，它不仅可以减小改革所引起的组织动荡，降低旧的权力与利益格局给改革带来的阻力，使改革在和平的环境中渐进地推动，而且由于科学技术的注入，为改革构筑了保持改革成果的台阶，使改革得以巩固与持续发展。

一、 目前审批管理体制存在的问题

“一站式”服务是将政府的审批职能整合起来，通过一个“窗口”为企业和公众提供一体化的审批服务.公众办一件事情不再需要与不同的职能部门打交道，也不需要多次往返审批大厅，只要通过政府门户网站或者审批流程上的一个窗口就可以获得政府提供的服务。一站式服务的核心是政府职能的逻辑整合，因此，一站式服务不仅仅是审批事项的集中办理，而是审批事项的一体化服务；它解决的不是以传统手段进行的审批过程的集中监督，而是审批制度和法律体系的计算机程序自动化制约与监控。但目前我国大多数行政审批中心还仅仅停留在一厅式的运行模式下。尽管这种运行模式节省了企业和公众办事的跑路时间，具有一定的集中监管效果，但是本质上依然是传统行政审批模式的物理集中，并不能从根本上改善政府公共行政的质量和水平，实现“一站式”服务。由于审批体制的障碍，目前一些行政审批服务中心的运行普遍存在以下几方面的问题：

1.无法提供一体化服务

由于行政审批中心的管理模式仍然是条块分割的，进驻行政审批中心的审批项目与人事管理仍然隶属于原部门，因此，行政审批中心无法进行部门之间的有效协调，审批流程依然被职能分割在不同的部门中，致使行政审批中心无法提供一体化服务。企业与公众办理审批事项仍然需要分别到各政府部门设置的窗口办理，为不同职能部门填写内容相同的大量表格，等待与反复往返审批大厅所造成的时间与精力上的消耗没有得到有效的改善。

2.审批程序复杂

由于行政审批中心只是审批地点的物理集中，而审批流程并没有整合在一起，因此，在审批环节上仍然存在多头审批、人为排列的串行审批。当一个审批过程被割断在不同部门时，部门之间必须为工作交接制作“接口”，这不仅导致审批程序复杂，增加交接过程出现错误的几率，而且容易造成相互之间职责不清、推诿扯皮的现象。

3.行政审批的服务水平与质量有待提高

由于行政审批中心的组织结构仍然是按照职能划分的传统结构，因此，各个政府职能部门工作的中心仍然是部门的局部职责，绩效评估与考核仍然由各个职能部门单独进行。这导致了各个职能部门往往将部门绩效放在首位，而不关注审批流程的整体效益和公众的利益，甚至将部门的局部利益凌驾于服务流程整体效益之上，影响了行政审批的服务水平与质量。

4.信息不能共享

在行政审批中心中，由于各个部门分立办理审批事项，造成各个部门信息封闭、不共享、不透明，不仅造成信息资源重复采集所带来的人、财、物、力等资源浪费，有碍信息资源的合理配置，而且不利于审批工作的监管，容易造成审批职能的越位、错位以及权力寻租等现象的滋生。

5.审批授权不到位

进驻行政审批中心的审批授权不到位，存在大量体外循环的情况，也是目前一些行政审批中心存在的问题。由于行政审批涉及职能部门的利益，因此，审批部门将一些与部门利益相关的审批事项以及审批链条中的一些环节仍然保留在原有部门进行，导致很多审批项目无法直接在中心办结，行政审批中心无法对其审批执行过程进行有效监督。同时，由于岗位授权不够，使一些审批大厅成为审批职能部门的收发室，审批窗口没有审批办理功能，收到的审批件仍然要送回审批大厅之外的原职能部门去办理。

由上可见，将审批部门物理集中的“一厅式”审批运行模式，无法从根本上改变传统审批模式中存在的很多弊端，只有深入进行行政审批管理体制的创新，才能扫除体制障碍，将政府职能整合起来，实现以公众为中心的“一站式”服务。

二、 电子政务下管理体制创新的突破

改善目前审批模式，实现一站式服务，要求政府组织结构趋于扁平，业务流程趋于整合，信息资源趋于共享化，以分工理论为基础，以机构、职责、人为核心要素的传统的政府改革手段已经不能适应以上政府改革趋势的要求。将审批办理地点物理集中，解决不了服务的一体化问题，而将审批职能简单合并，又会削弱审批过程中相关环节的合理制约，因此，实现一站式服务模式，必须创新政府行政管理体制，寻找改革的新方法与新手段。

电子政务以系统理论为基础，以信息采集、交流与分配方式的变革为手段，以现代信息技术为工具，着眼于政府整体运行流程的再造，对行政审批运行机制进行全面的重新设计。以信息的扁平化组织管理实现政府组织结构的扁平化；以政府审批业务流程的整合实现审批职能的整合；以审批体系的计算机程序自动控制，实现审批业务的规范化、标准化与法制化。

电子政务下管理体制创新，是以信息技术作为改革的龙头和手段，通过对政府信息资源的采集、处理与利用的改革来替代直接对实体政府运行机制的改造，从而避免实体政府组织的动荡，减小改革的阻力，克服改革过程中的障碍，降低改革的难度，确保改革的顺利推进。与此同时，采用现代信息技术进行的管理体制创新，还为现代管理体制提供了科学的技术支撑和有效的运行载体，使改革的成果得以保持与巩固。

三、 电子政务下的审批管理体制

电子政务下的审批管理体制，是构建在网络平台上的一个虚拟行政管理体制。在这个虚拟管理体系中，机构的设置是根据不同业务流程的需求动态安排的，职权的划分按照审批职能的相互制约条件由计算机程序予以动态设定，行政审批的运行过程则是按照行政许可法的规定在计算机程序的严格控制下进行的。虚拟行政管理体制利用现代信息技术手段打破了僵化的、固定的、部门分割的组织结构，建立起一个有弹性的、灵活变化的动态组织结构和规范化、法制化的运行机制。

1.以流程为核心的动态机构设置

电子政务系统中机构的设置是“以用户为中心”、按照更方便“用户”的原则安排的，它打破了原有的单一纵向组织结构，将同一个审批流程上不同的职能部门整合到同一个以计算机网络作为媒介，以现代信息技术为载体的虚拟机构中。这个虚拟机构的职责是完成整个审批流程上各个环节的审批工作，就像一条流水线一样，审批件就是产品，各个审批职能岗位就是流水线上的工人；它们按照各自的职责完成各自不同的任务，但又为同一个审批件工作。这样的虚拟机构将职责完全定位于流程的服务，而不再是完成纵向职能部门下达的任务。电子政务系统中机构的设置不是固定不变的，虚拟机构的组成是按照不同审批事项需求，随时对各个职能岗位进行重新组合而形成的。它是动态的，灵活变化的。当办理“审批事项一”时，虚拟管理机制可以将审批中涉及的“职能岗位一”、“职能岗位二”、“职能岗位三”组合为同一个虚拟机构。在办理“审批事项二”时，根据事项二的需求，又可以将“职能岗位二”、“职能岗位三”、“职能岗位四”组合到同一个虚拟机构；在这个虚拟组织中各个岗位职能是经过科学优化的，既没有缺位也没有重叠。这种运行机制改变了传统的固定工作流程和死搬硬套的工作方式，建立起一个有弹性、有应变能力的政府运行新机制。

2.受系统限定与制约的职权的划分

电子政务下的审批过程，审批件按照审批制度的规定，由计算机控制传送到具有审批职权的职能岗位，如果某个职能岗位没有审批的职权，这个岗位是收不到审批件的。同时，各个审批岗位的审批权限由计算机程序进行限制，对于不同权限，计算机程序提供不同的操作执行权限，任何超越权限范围的操作都会受到计算机程序的禁止。电子政务下的审批管理体制借助于现代信息技术，将审批岗位的职权划分固化在计算机程序控制之中，有效地抑制了审批过程中职责的缺位、越位、设位审批的现象。任何部门和个人都无法自行违法“设权”和“越权”审批。

审批程序篇9

一、基本情况

行政审批制度改革是建设法治政府、廉洁政府、高效政府的必然要求，是加强作风建设、优化投资环境、提升竞争优势的重要举措，经过几轮的审批制度改革，我局项目审批效率明显提高，尤其是制定实施《金塔县政府投资项目管理办法》以来，通过采取并联审批、限时办结等方式，项目审批进程明显加快，有力推动了全县经济社会的转型跨越发展。至目前，根据《甘肃省人民政府关于公布省级政府部门现行行政审批项目和第九批取消调整行政审批项目的决定》（甘政发〔2013〕38号）、《酒泉市人民政府关于公布市级政府部门（驻酒单位）第九批行政审批项目的决定》（酒政发〔2013〕116号）和《金塔县人民政府关于公布县级政府部门（驻金单位）行政审批项目的决定》（金政发〔2013〕102号）文件精神，省市县涉及我局的最终拟保留审批事项有4项，其中：行政许可项目2项（企业投资《政府核准的投资项目目录》内项目核准、固定资产投资项目节能审查），非行政许可项目1项（限额以下政府投资项目审批），备案项目1项(企业投资《政府核准的投资项目目录》外项目备案)。

二、积极因素及负面影响

行政审批项目是政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为，是事前调控的重要手段，它有利于预防和控制风险，合理配置资源，维护社会公共利益，具有积极的意义。但现行行政审批项目仍然存在数量庞大、种类繁多、权限不清、程序混乱、效率低下等弊端，影响了项目手续的办理进程和开工建设，对经济社会的健康发展产生了不利影响。具体为：一是审批范围过大，门槛较高，一些适合于我县经济发展的大项目、好项目手续办理难度大。二是县级审批权限较小，投资较大的项目全部需要层层上报，导致审批效率较慢。三是审批程序仍较为繁杂，从项目建议书、可研报告、初步设计及概算均需要审批，审批环节较多。四是审批时间较长，重大项目的审批权限分属上级或更高层级发改部门，需要层层转报，不利于项目尽早落地开工建设。针对以上存在的问题，我们提出如下意见建议：

一是恳请市上进一步下放政府投资项目审批权限。按照省市《政府投资项目管理办法》，县级发改部门对国省投项目不具有审批权限，仅对1000万以下的县级财政性资金建设项目具有审批权限。建议进一步简化项目审批程序，对投资300万元以下的国省投项目，由县发改局审批并组织相关部门验收。

二是恳请市上进一步下放企业投资项目审批权限。按照省市《企业投资项目备案管理办法》，县级发改部门只负责1亿元以下项目备案，不利于重大项目和招商引资项目落地开工。建议进一步扩大备案权限，将县级发改部门备案权限提高至5亿元。

三是恳请省市明确下放到县级的审批事项。近期，国务院调整和下放了一批审批事项，省市尚未出台具体的操作细则，建议省市尽快制定出台相关的细则办法，明确新下放的审批事项，争取及早将政策落实到位，方便项目单位办理手续。

三、行政审批改革的总体思路、任务目标和工作重点

（一）总体思路

坚持以科学发展观统揽全局，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，以加快行政审批进程为突破口，加快职能转变，进一步简化项目审批程序，优化审批方式，提高审批效率，努力预防和治理行政审批工作中的腐败问题，建立健全科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制，推动全县经济转型跨越发展，为全面建成小康社会奠定坚实的基础。

（二）任务目标

通过改革，规范和完善并联审批、限时办结等制度，减少审批环节，公开透明审批行为，建立规范高效的行政审批运行机制和监督制约机制，以高效优质的服务办结法定审批内容和程序，提高行政审批效率，优化经济发展环境，不断提高人民群众的满意度。

（三）工作重点

1、严格审批行为，规范审批程序。按照省市项目审批规定，对目前拟保留的行政审批项目逐项研究，针对审批事项的性质、特点和复杂程度，制定具体的操作规程，明确各环节的标准、条件、权责、时限以及相关申请材料等，并及时向社会公布，以最大限度地减少行政审批过程的随意性；按照“流程最短、环节最简、效率最高、服务最优”的目标要求，强化效率意识、责任意识和主动服务意识，进一步简化审批程序，将审批时限压缩到最短时间，努力提高即办件当场办结率和承诺件提前办结率。

2、创新审批方式，强化并联审批。积极推行并联审批制度，按照“一口受理、抄告相关、同步审批、限时办结”的原则，对政府投资项目审批中涉及的住建局规划选址意见审批、国土局用地预审意见审批、财政局资金审核意见等全部纳入行政服务中心并联审批，以利于审批时间控制、审批权力监管，不断强化部门联动，减少业主来回奔波，实现由传统的多窗口办公到“一站式”办公的转变。

3、加大公开力度，推行阳光政务。积极推进政务公开的新形式、新方法，继续推进项目审批公开工作。对行政审批的项目名称、设置依据、申请条件、申报材料、办事程序、承诺时限、格式文本等办事要件进行公开的基础上，加强行政审批项目办事要件和办理进度的动态管理和公示，继续推进审批人员、审批过程和审批结论公开等工作，把公开透明的要求贯穿于审批服务各个环节，以公开促进审批服务水平的提高。

4、推行网上审批，提高审批效率。将行政审批制度改革与电子政务建设有机结合起来，积极创造条件，加快完善行政审批电子网络管理系统建设，按照“一网多能，资源共享，统一开发，规范使用”的要求，加快建立健全审批业务信息共享和部门间网上协同办理的审批机制，全面推行项目审批的受理、审查、决定和告知等环节的网上办理，让项目单位充分感受到“一条龙”办公、“一站式”服务的方便与好处。

四、保障措施

一是深入推进行政审批制度改革。深化行政审批制度改革工作任务艰巨，涉及面广，政策性强，情况复杂。我们要在县委、县政府的领导下，从政治和全局的高度，充分认识行政审批制度改革的重要性和复杂性，进一步增强大局意识和责任感、紧迫感，加强领导，精心组织，明确目标，建立责任制度，扎实开展工作，不断优化项目审批程序，提高项目服务水平。

审批程序篇10

关键词：行政规划；行政参与；法定听证；案卷排他制度；意见的效力；部门参与程序

于2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》），同已经失效的《城市规划法》相比，在行政规划程序的规定上有了许多进步。但也无须回避，《城乡规划法》在行政规划程序尤其是行政参与程序的设计上还存在一些明显的不足。《城乡规划法》实施后，至今有25个地方出台了实施条例，但大都是对《城乡规划法》规定的重审，在程序方面的规定上几乎没有什么创新之处，《城乡规划法》在程序制度规定上的不足没有在地方立法中得到完善。本文主要以《城乡规划法》为例，分析我国行政规划程序中行政参与制度存在的不足，以及今后完善的路径。

一、我国行政规划中的现行行政参与制度的不足

为确保城乡规划编制的科学性，《城乡规划法》除了在实体方面对行政规划行为进行严格控制外，还非常重视程序控制。一方面，完善了《城市规划法》确立的审批制度，另一方面，建立了人大常委会对规划的审议制度。客观地说，审批制度及报送审批前的审议制度的建立和完善，对确保城乡规划的科学性起到了一定的作用。

更为重要的是，在确保行政规划科学性方面，《城乡规划法》又向前迈出了一大步，这主要体现在该法确立了城乡规划编制和修改过程中的行政参与程序。许多学者认为，行政参与是行政程序法的一项基本原则。所谓参与原则，是指行政主体在实施行政行为的过程中，除法律另有规定的以外（这种例外只能限于极个别的事项），相对人有权参与行政过程，并有权对行政行为发表意见，而且有权要求行政主体对所发表的意见予以重视 。缺乏参与制度，程序正义将无法实现 。

《城乡规划法》规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审”，“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况”，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批”，“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。

该法虽然确立了行政参与制度，但从这种制度的具体设计上来说，与以往涉及行政参与制度的相关立法相比，《城乡规划法》也没有走得太远，这里的行政参与制度，因为缺乏完善的、科学的程序制度设计，还只具有宣示意义、形式意义，而缺乏实质意义，其实施的效果不可高估。

（一）缺乏法定听证情形的规定

听证自《行政处罚法》首次引入行政程序以来，“逐渐融入公共权力运行机制，开始成为公众参与和评价的一种主要形式” 。但听证制度在我国现行行政规划程序立法中还没有确立其应有的法律地位。

《城乡规划法》对听证制度的规定明显表现出一种“犹抱琵琶半遮面”的心态。一方面，该法虽然规定了听证是规划编制和修改过程中征求意见的形式之一，但并非唯一的方式，而是将听证与论证会、其他方式并列，规定为征求专家和公众意见的选择性方式之一，是否选择听证方式征求意见由行政规划编制和修改机关决定。另一方面，没有建立法定听证制度，没有规定法定听证的情形，更没有确立案卷排他制度。因此，即使城乡规划编制和修改机关采取听证形式征求社会意见，也并不意味着听证笔录成为编制和修改规划的唯一或重要依据。

这样一来，听证制度在《城乡规划法》中就成为一种虚设的制度，规划编制和修改机关在实践中完全可以采取其他具有相当大弹性的征求意见的形式，而排斥听证这种形式。这样的制度设计，使听证制度在《城乡规划法》中成为一种缺乏真实意义的、缺乏制度内核的、空洞的、可望不可及的“海市蜃楼”。听证制度的徒具形式，将导致行政听证制度面临这样一种结果，是否听取意见由行政机关随意决定，听取的意见是否被接受由行政机关主观裁量。这样的听证制度无异于是对被听证者的欺骗和愚弄。

（二）没有明确合理意见的法律效力：合理的意见是否必须被采纳，不采纳合理意见的行政规划是否具有正当性

征求意见的法律意义在于为规划决策提供依据，如果征求的意见不被考虑，或者合理的意见不被采纳，那么征求意见就失去了价值。《城乡规划法》对于确保合理意见的法律效力方面存在不足。主要表现在：

一是没有明确，当规划编制或修改机关对意见处理不当时，审批机关如何处理行政规划。《城乡规划法》第二十六条规定：“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”。因为这里的措辞是“意见采纳情况”而非“意见处理情况”，也就意味着规划编制机关可以不附具意见不予采纳情况和理由。这样一来，审批机关就无法全面了解社会对规划的真实意见。同时，如果规划编制和修改机关对合理的意见而不予采纳或者不予完全采纳，该法没有明确审批机关是否可以对规划不予批准，或者对已经批准的规划加以撤销。

二是没有明确审批机关违反法定程序对已经批准的城乡规划的效力有何影响。《城乡规划法》第二十七条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。”如果审批机关批准规划时没有组织专家和有关部门进行审查，根据该条规定，“由上级人民政府责令改正，通报批评”，那么国务院审批时违反法定程序的，由谁“责令改正，通报批评”？再者，“责令改正”意味着对已经生效的规划重新组织专家和有关部门进行审查，一来其必要性值得怀疑，二来该规划的效力先是因违反法定程序而被撤销，然后又由规划审批机关组织专家和有关部门进行审查后再次批准而重新生效，这样给人的感觉是在做程序游戏。如果无需重新组织专家和有关部门进行审查，此处的规定就失去了意义。

（三）没有明确其他相关行政机关在城乡规划制定和修改过程中的参与程序

《城乡规划法》除了在审批环节规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织有关部门进行审查外，没有规定有关部门在规划编制和修改环节的参与程序。同时，审批机关在审批过程中组织参与审查的有关部门，通常是审批机关所属的行政职能部门，这与规划编制和修改环节参与的有关机关通常是规划编制和修改机关的同级职能部门不同。而后者通常对规划的影响和正当性更有发言权，但其在《城乡规划法》中的参与地位却没有得到有效的保障。虽然《城市规划编制办法》第六条确立了编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则”，但这仅仅是原则，而非法定程序，规划编制和修改机关是否遵循该原则，审批机关是无法通过规划草案审查出来的。

二、完善我国行政规划中的行政参与制度

针对上述行政规划中的现行行政参与制度存在的不足，笔者认为应当从以下几个方面进行完善：

（一）建立法定听证制度，在听证事项规定上采取概括肯定加列举的立法模式，建立案卷排他制度

听证的内涵是“听取对方的意见”，尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应听取当事人的意见，从而体现了行政的公正 。听取对方意见，渊源于英美法上的自然正义原则或正当法律程序原则。作为一项重要的程序制度，听证制度已成为现代行政程序法的核心制度 ，以至于有的学者认为，“如果行政程序法不确立行政听证制度，则该法不足以称为行政程序法” 。听证制度是强化行政相对人参与行政规划程序的重要制度之一，对于防止不公正、不合理规划的产生，保护相对人的合法权益具有重要的意义 。那么，是否建立正式的、法定的听证制度是衡量听证制度是否科学和先进、行政参与制度是否健全的重要标尺之一。纵观听证制度发达的国家的立法例，在听证的范围或对象规定上，一般都将涉及重大公共利益和人们切身利益的事项，或者对重大利益关系产生影响的事项，纳入听证程序的范围；在听证的效力规定上，一般都确立了案卷排他制度。

笔者认为，我国今后的行政规划立法，可以借鉴发达国家听证制度成熟的立法例，从以下几个方面完善行政听证制度：

首先，规定法定听证的情形。听证制度的实质，一是保证公众的意见被听取，或者确保公众充分地、平等地表达意见；二是公众的意见受到应有的尊重。因此，在行政规划立法中，要赋予公众尤其是不同利益群体的利害关系人都有充分、平等地表达意见的权利，避免因公众利益分化和参与不平衡而导致社会公正受损 ，同时规定行政规划机关听取公众意见的法定程序和不听取公众意见的责任制度，建立并完善公众参与行政规划程序的权利被侵犯时的救济机制。在法定听证的范围规定上，可采取概括肯定加列举的立法模式，具体而言，立法中先肯定法定听证的四种情形：一是涉及群众切身利益的事项，二是对重大利益关系产生影响的事项，三是涉及重大公共利益的事项，四是涉及大额度财政资金使用的事项。然后，就法定听证的具体情形进行列举。

其次，确立案卷排他制度。听证制度的法律意义在于，听证笔录具有法律效力，并成为行政机关做出行政决定的唯一依据，这就是所谓的案卷排他制度 。鉴于案卷排他制度在听证制度中的重要性，马怀德教授甚至将案卷排他制度上升为行政听证必须遵循的四大原则之一 。我国台湾地区在《行政程序法》第108条确立了听证的法律效力，行政机关对应经听证之行政处分，于作成处分时应斟酌全部听证程序之结果，不得恣意为之，否则将使听证程序形同浪费资源 。在今后的相关行政规划立法中，要确立案卷排制度，明确听证笔录的法律效力，赋予听证笔录作为行政机关做出行政决定的唯一依据的法律地位。

（二）明确合理意见的法律效力：合理的意见必须被采纳，不采纳合理意见的行政规划草案审批机关可以据此不予批准

征求意见的目的是，通过广听民意、汇集民智的过程，集思广益，征集到合理的意见，为行政规划的编制和修改提供重要参考，确保行政规划的科学性。基于此，行政规划编制和修改过程中，不论采取何种方式征求意见，都应当对征求到的各方意见进行正确的处理，对于不合理的意见不被采纳，并说明理由；对于合理的意见，行政规划编制和修改机关必须采纳。意见的处理要体现正义，不能有不正当考虑，采纳不合理的意见，而排斥合理的意见。

因此，在今后的立法中明确，如果规划编制和修改机关对合理的意见而不予采纳或者不予完全采纳，或者采纳了不合理的意见，审批机关有权对规划不予批准，或者对已经批准的规划加以撤销。

同时，明确审批机关违反法定程序的，对已经批准的城乡规划的效力做出以下制度设计：

一是确立行政规划生效前的异议制度，即凡审批机关批准的行政规划，自公布之日起三十日无异议或者异议不成立的，即发生法律效力；

二是建立审批机关违反法定程序的补救制度，行政规划自批准之日起三十日内，任何公民和组织，尤其是有关部门，发现审批机关没有组织有关专家和相关部门进行审查的，可以向审批机关的上级人民政府提出申请，由上级人民政府责令规划审批机关组织专家和相关部门进行审查并追究审批机关内部和外部责任；

三是国务院为审批机关的，行政规划自批准之日起三十日内，相关部门、任何公民和组织，发现应当组织有关专家和相关部门进行审查而没有组织的，可以直接向国务院提出申请，国务院应当组织有关专家和相关部门进行审查；

四是行政规划生效后，相关部门、任何公民和组织，发现应当组织有关专家和相关部门进行审查而没有组织的，则应当以启动修改规划的形式对原规划进行修改。关于程序瑕疵是否导致行政行为的无效，各国行政法学理一直都存在争议 ，但一般都不主张一概作绝对无效处理，而是区别不同情况作不同处理。我国在行政规划立法中，也应当对程序瑕疵是否导致行政规划无效及其情形作出具体而明确的规定。

（三）明确其他相关行政机关在城乡规划编制和修改过程中的参与程序

为确保城乡规划的科学性，《城乡规划法》提出了规划编制和修改的目的性和正当性要求。第一条规定了规划编制和修改的目的性要求：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”；第四条、第五条是对规划正当性的要求：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。

根据《城乡规划法》第十七条的规定，符合目的性和正当性要求的科学的城乡规划，一般都是对经济、社会、生态、资源等进行统筹做出的中长期的安排和部署，因此规划不当势必影响长远发展，而如果在规划草案形成阶段没有相关行政职能部门的参与，规划的合法性、科学性、正当性、可行性、适应性就会大打折扣，而且会影响甚至阻碍经济社会全面协调可持续发展。

因此，应当确立相关行政机关在行政规划编制和修改过程中的法律地位。应当在立法中明确，在规划编制和修改过程中，规划编制和修改机关，应当组织同级相关职能部门参与，这不仅是一项原则，还是规划编制和修改的必经的法定程序。规划编制和修改机关在提交规划草案时，应当对有关部门参与情况做出说明，凡涉及有关部门管辖范围或事项的条款，必须有相关部门的意见，否则，审批机关不予批准。

三、结语

行政规划是一种新型行政行为，是政府职能演变的必然产物 ，也是政府行政职能转变的必然要求和具体体现 。行政规划虽因顺应了服务行政、积极行政的时代潮流而具有必要性，但对行政规划权力进行法律控制也同样十分必要 ，其中从程序方面进行控制是控制行政规划权力的重要方式之一 。

从过去不重视甚至忽视规划程序到近几年开始认识到程序的价值以致立法上简单地规定规划程序，从不重视行政参与制度到开始谨慎地引入行政参与制度，行政规划程序立法体现了我国行政程序立法的阶段性进展和阶段性成果，也体现了我国行政程序立法进程的举步维艰。《城乡规划法》中的行政参与程序的制度设计，鲜明地体现出我国行政程序立法的现阶段特征：一方面在立法中规定了行政行为的某些程序，另一方面对违反法定程序的行为却有意或无意地忽视了责任条款和救济机制的规定。这种立法状况，既迎合了社会对行政程序价值的追求和行政程序立法的国际趋势，又从字里行间透露出我国现阶段社会力量的过分弱小和行政权的过分强大，同时也说明传统的“重实体轻程序”的法律文化传统的根深蒂固。这或许也是立法者在行政规划立法过程中在面临“正义之间的矛盾” 时不得已做出的艰难而无奈的选择。