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出土文物保护审批流程与修复事项分析

[摘要]2019年10月,河北省响应中央号召,正式开始运行政务服务大厅,为人民群众带来便利。但是在实际运行过程中也有瑕疵。在文旅产业发展的今天,河北省出土的地下文物对其发展有极大的促进作用。基于文旅产业发展,本文致力于探讨在业务实践中地下出土文物的保护和修复流程与政务服务大厅的服务流程如何有效结合,提高审批效率,提升服务质量。

[关键词]旅游行业;文物部门;文旅资源

2019年10月16日,河北省政务服务大厅正式运行(见封底图1),标志着河北的行政审批工作迈入新阶段[1]。这种新模式对办事效率提出了更高的要求,为实现“最多跑一次”的目标,需要制定完整易懂的服务指南,将每一个事项的设立依据、办理条件、申办材料要求、办事流程和办理时限准确传达给申请人。但是,在服务指南的编制和实际应用过程中,由于其更侧重宏观指导,并受到篇幅限制,无法做到面面俱到。导致申请人仅通过通读办事指南,往往很难掌握所有的要点和细节,无形中降低了效率。经过一年多的实践,我们发现每一个事项都存在一个或几个要点盲区,需要反复向申请人指导和强调,为此,我们希望通过这篇文章,将这些要点盲区列出,对已经制定的服务指南做有益的补充[2]。涉及河北省文物局的行政审批事项共包括36个主项、47个子项,其中行政许可(包括初审转报)事项共20个主项、28个子项,其他行政权力事项共16个主项、19个子项。在日常工作中,大部分事项是很少涉及的,大厅运行一年来,所有办件仅涉及14个主项,而在这14项中,被高频率申请的事项只占一半,有些事项一年仅被申请两三次,办件所涉事项相对集中的特点非常明显[3]。经过一年的统计和总结,现将办件数量居前并容易出现错误的四个事项作为高频事项重点介绍。

一文物保护单位及未核定为文物保护单位的不可移动文物修缮许可

该事项为河北省文物局历年行政审批办件数量之冠,每年的办件数量都占全年办件总量的一半左右。该主项共分为4个子项,河北省文物局接受2个子项的申请,分别为“全国重点文物保护单位修缮审批”和“省级文物保护单位修缮审批”。该事项办理过程中,容易出错的有如下几点。第一,该事项的申请人应为项目所涉文物保护单位的所有者或当地文物部门,如当地文旅局或文保所,不能由施工单位申请;第二,申办材料中的“文物保护工程施工、监理单位名称”,对省内省外施工、监理单位所要求的材料不同。对于在河北省注册的施工、监理单位,由于省局已掌握所有资质单位的详细材料,申报时,只需提交施工、监理单位的名称即可。对于省外的符合资质要求的单位,除上述材料外,还需提交资质证书和年检合格材料复印件,并加盖单位公章。需要注意的是,施工、监理单位所接工程的级别和类型要与其资质相符,否则,不予受理。除以上正常情况外,有一种特殊情况需要特别指出。根据国家文物局文物保发〔2014〕13号,《文物保护工程施工资质管理办法(试行)》的附件文物保护工程(施工)等级分级表规定,保养维护和抢险加固工程,施工资质可以向下浮动一个级别,即文物保护工程施工二级资质单位可以申报全国重点文物保护单位的抢险加固工程。第三,申办材料中的“项目负责人具有同级别、同类型相关工程业绩说明材料”。该材料出错率很高,一般是由于对“同级别、同类型”关注不够。常见的错误主要是级别和类型不能同时符合要求,如项目负责人曾担任过古建筑类国保单位和石窟寺及石刻类省保单位修缮工程的项目负责人,则不符合要求。

二文物保护单位建设控制地带内建设工程设计方案审核

该主项共分4个子项,河北省文物局接受2个子项的申请,分别为“全国重点文物保护单位建设控制地带内建设工程设计方案审批”和“省级文物保护单位建设控制地带内建设工程设计方案审批”。由于省局对两个子项的权限不同,导致无论申办材料还是办理流程都不同。对于全国重点文物保护单位建控地带的建设工程,其审批单位为国家文物局,因此河北省文物局执行初审转报职能,即接收并整合申请材料,通过国家文物局综合行政管理平台上报国家文物局文物保护与考古司审批。该子项所需申办材料仅3项,并且要求明确,不易出错。对于河北省重点文物保护单位建控地带的建设工程,由省文物局直接审批。该子项所需申办材料共7项,出错较多,以下重点对该子项进行分析。第一,该事项最常见的问题是文物保护工程施工范围和建设控制地带划线不明确。设计方案中必须有文物保护工程施工范围和文物保护单位建控地带关系图,通过该图能明确反映工程施工范围涉及文物保护单位建控地带,并且不在文物保护单位保护范围内,否则,应按照“在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业审批”事项申报。例如,跨越文物保护单位修建一座桥,两侧桥墩在建控地带内,桥体跨越保护范围,又如,在文物保护单位下修一条隧道,隧道两端在建设控制地带内,隧道穿越保护范围,这时我们要明确文物保护单位的保护范围是三维空间概念,无论从天空跨越还是从地下穿越,都影响到了保护范围内的文物本体,因此这两种情况均应按照“在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业审批”事项申报;第二,《文物影响评估报告》需由具有文物保护相关资质的单位编制,除加盖单位公章外,还要求编写负责人签字,这一点经常被申报单位忽略[4];第三,如工程涉及遗址类保护单位,申请人除需提供常规材料外,还需追加提供一份遗址勘察报告;第四,工程施工如涉及相关利益方,需提供所有利益方的同意意见;第五,国家文物局和河北省文物局审批同意后,出具《关于某某工程方案的意见》作为结论,不出具行政许可决定书。

三文物保护工程资质(勘察设计、施工资质、监理资质)证书核发

该主项国家基本目录共有2个子项,分别为“文物保护工程(勘察设计甲级、施工一级、监理甲级)资质审批”和“文物保护工程资质(勘察设计乙丙级、施工资质二三级、监理资质乙丙级)证书核发”。河北省文物局结合自身职能特点,将该主项细分为12个子项,其中以“文物保护工程资质(勘察设计资质乙、丙级)证书核发”“文物保护工程资质(施工资质二、三级)证书核发”“文物保护工程资质(监理资质乙、丙级)证书核发”等3个子项咨询人数最多。咨询最多的是资格问题,下面我们以文物保护工程施工二、三级资质为例,详细说明资格问题。河北省文物局受理、审核文物保护工程施工二、三级资质申请时,严格按照《文物保护工程施工资质管理办法(试行)》第六条、第七条规定办理。首先,根据该规定,申请施工二级资质要求该单位取得《文物保护工程责任工程师证书》的项目负责人不少于5人,申请三级资质要求该单位取得《文物保护工程责任工程师证书》的项目负责人不少于3人,并且最终资质证书上的业务范围与该单位项目负责人责任工程师证书上的从业范围保持一致。其次,对申请单位业绩的要求,原则上施工单位应从承担符合自身资质等级的文物保护工程项目开始,当质量合格的工程数量满足申报更高等级要求后,逐级提升文物保护工程资质。申请单位也可采取与有资质单位合作的方式,派遣技术人员参与文物保护工程施工,达到培养人才的目的[5]。

四博物馆设立、变更、终止备案

2017年7月,国家文物局发布《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》,要求从加快现代博物馆制度建设、提高博物馆办馆质量和完善扶持政策等三个方面着手,加强非国有博物馆建设。2018年10月,国务院办公厅发布《关于加强文物保护利用改革的若干意见》,明确指出要激发博物馆创新活力,落实非国有博物馆支持政策。从2019年开始,一批拥有现代管理制度的博物馆,特别是非国有博物馆如雨后春笋般涌现,博物馆事业迎来了欣欣向荣的春天。该事项属于其他行政权力事项,不在国家基本目录中。该主项共有3个子项,分别为“博物馆设立备案”“博物馆变更备案”和“博物馆终止备案”。其中,被咨询和办件最多的是“博物馆设立备案”受理条件,本章只对该子项进行解释说明。博物馆一般为非营利性组织,其设立需要满足一些条件,如需有固定的馆址以及符合国家规定的展室、藏品保管场所;须有相应数量的藏品以及必要的研究资料,并能够形成陈列展览体系;须有与其规模和功能相适应的专业技术人员;须有必要的办馆资金和稳定的运行经费来源;须有确保观众人身安全的设施、制度及应急预案。国有博物馆设立备案需要准备材料9项,非国有博物馆设立需要准备材料12项。以“非国有博物馆设立”所需材料为例,与上述条件对应的材料分别是:“非国有博物馆馆舍所有权或者使用权证明,展室和藏品保管场所的环境条件符合藏品展示、保护、管理需要的论证材料”,“非国有博物馆藏品目录、藏品概述及藏品合法来源说明”,“非国有博物馆专业技术人员和管理人员的基本情况”“非国有博物馆举办者的出资证明或者验资报告”“安防、消防证明”。博物馆设立备案为博物馆设立的初始程序,该事项受理后,省文物局组织专家赴拟建馆场所现场考察审核,对发现问题提出整改要求,并形成审核结论,审核办结后,省文物局出具《博物馆设立备案确认书》,申请人需携带确认书,到工商等其他部门办理后续手续。(见封底图2)

五结语

对以上四个主项的解释分析虽不能全面涵盖所有高频事项,但已可以体现河北省文物局行政审批工作既严谨有序,又简洁灵活的特点。随着供给侧结构性改革的深入,未来一定会有更多便民高效的措施出台,对审批人员的素质也会提出更高的要求,只有端正态度,不断学习,才能切实做好政务服务工作[6]。

[参考文献]

[1]王伟青,谭诚,姜玉婕.多措并举河北省继续加快优化营商环境的步伐[J].商场现代化,2019,(19):7-8.

[2]河北省人民政府办公厅.关于印发推进全省一体化在线政务服务平台与国家平台对接工作实施方案的通知[R].河北省人民政府公报,2010-11-20.

[3]高伟.新模式下的行政审批工作—记河北省文物局进驻政务服务大厅一年来的工作[J].文物鉴定与鉴赏,2020,(16):90-91.

[4]范承泰.浅析建设项目的文物影响评估工作—以山东省为例[J].住区,2020,(1):165-168.

[5]张雄飞.文物保护工程市场准入体系建设初探[J].常州文博论丛,2019,(1):125-129.

[6]王伟青,姜玉婕,谭诚.优化河北营商环境的思路与对策研究[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2020,17(2):33-35.

作者:高伟 单位:河北省文物保护中心

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