国土空间规划实施方案十篇

国土空间规划实施方案篇1

2021年，国土空间规划股将紧紧围绕局党组“三大提升、五大攻坚”行动，自觉主动融入“全面提升年”主题实践活动，以个人能力执行力提升带动规划工作提质增效，以股室整体担当作为争先创优，特制订2021年股室提升计划。

一、提升目标

（一）加强思想政治教育，提高政治站位

（二）加强专业知识学习，提高服务质效

（三）加强作风纪律建设，提高担当作为

（四）加强工作联动协调，提高团结协作

二、提升内容及措施

（一）狠抓学习充电，提升能力素质

1.系统学习政治理论，增强政治意识和理论素养，坚持思想引领实践。一是到2021年底，全员至少通读系列重要讲话15篇，做好笔记30页，深刻领会治国理政新思想、新理念。二是组织股室人员利用周三夜学时间学习中国共产党党史，做好学习笔记20页以上，切实做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。三是加强新政策学习，利用空闲时间认真学习党的五中全会精神，国家、省、市、县“十四五”规划，了解新发展、新理念、新要求，重点把握新时代自然资源管理新形势、新特点、新要求。四是加强新形势新要求对接，学习并贯彻落实国家、省、市、县重大会议精神，融入自然资源管理及日常空间规划业务，认真研读政府工作报告，做到紧跟时代与时俱进，服务生态文明建设和高质量发展大局。

2.重点学习政策法规，将《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《四川省市县国土空间规划编制指南》、《四川省镇域国土空间规划编制指南》、《四川省村规划编制导则》等与空间规划相关的法律法规、政策文件及技术规范装订成册，每周组织股室人员轮流领学、学习讨论，熟练掌握规划调整程序和法定要求，努力提高规划政策法规和专业知识水平，为精准高效服务提供政策法律支撑和必要知识储备。

3.辅助学习规划技能，组织股室人员学习掌握县、乡镇、村国土空间规划技术规程，熟悉控制性详细规划编制的技术路线和编制指南，熟练掌握运用Arcjis、CAD等业务软件套合叠加各类图件，熟悉规划地类和用地分类对接，确保项目选址精准落地，不越红线。

4.外出学习优秀案例，通过走出去、引进来等办法，学习考察周边市县及省外优秀成功规划案例，实地了解规划过程，增长规划见识素养；加强知名规划团队、大专院校规划专家的联系，经常做好与市局和兄弟县区的沟通交流，及时把握国土空间规划工作动态；落实以老带新，以具体案例帮助年轻同志提升写作技巧，提升整体写作水平和规划专业水准。

（二）狠抓行动落实，提升服务质效

国土空间规划牵涉方方面面，是一项打基础、重前瞻的技术工作，必须提前做好规划布局布点指引，需要把准社会发展大势、预判建设需求形势、落实重大决策部署。

1.关注热点需求，把空间留足留够。根据省厅文件精神认真研读文件，提前思考谋划，将2021-2022年急需用地的重点项目纳入近期国土空间规划实施方案，建立台账和矢量数据库，留足规划用地空间，确保提前介入，重大项目没有政策障碍。

2.瞄准职能职责，把规划编实编好。列出时间表和路线图，重点做好县级国土空间总体规划、村规划试点和镇域国土空间规划编制，结合本地实际搞好功能定位、空间布局布点指引等工作，确保规划能落地、好实施。

3.加强分工协作，把服务精准到位。明确股室人员武定方案，厘清内部分工协作界限，制定受理事项台账，每周一将工作任务纳入工作责任清单，时限办结，周五检查督促完成情况，工作做到周清月结；同时，对疑难杂症组织会商，对困难问题集体研究，确保团结协作，精准高效。

（三）狠抓克难攻坚，提升规划保障

当前，由于上一轮土地利用总体规划2020年底使用期限已满，上一版城乡规划不是法定规划，正在编制的国土空间规划还未形成正式成果，正处于国土空间规划过渡期，各种紧缺规划的编制一时难以到位，亟需抓紧解决规划中出现的缺规矛盾和问题。市局已将国土空间规划攻坚纳入2021年“三大提升、五大攻坚”行动之列，足见对空间规划的高度重视。

1.总规控规同步推进，相互完善补充。县域国土空间总体规划计划5月底形成初步成果，回水-花家坝片区控详规和江南城区控详规同步编制，也必须在5月底形成初步成果，特别是要明确江南城区、回水-花家坝片区的道路体系、竖向设计，结合地形地貌优化空间格局，并与总规相衔接。

2.村规镇规同步试点，累积经验良法。瞄准2023年全县镇（乡）域国土空间规划编制全覆盖、村规划应编尽编的目标，今年必须按规定的时间节点和要求完成白驿岫云村村规划试点并通过审查备案，启动元坝、歧坪、白驿3个镇域国土空间规划编制，探索办法，积累经验，为明后两年大范围编制乡村规划奠定坚实基础。

3.编规联网同步建设，坚持软硬兼施。“一张图”系统是空间规划体系建设的“软件”，规划编制是空间规划体系建设的“硬件”，要在4月底前完成我县国土空间规划“一张图”系统建设实施方案编制、落实经预算并送县政府投资评审中心评审，5月完成需求论证和招标采购，6月底启动建设，与国土空间规划编制审查同步推进，确保按时按要求通过“一张图”系统上报并审查备案。

4.内外协作同频共振，打通堵点痛点。加强各股室之间的沟通协调，对需要其它股室支持协助事项重点清单，多些韧性与执着，能当场落实的立即落实销号，不能当场落实的追踪销号完成，不能长期过拖过磨，不了了之；对其它股室需要我们支持协作事项，多些理解与耐心，不推诿不扯皮，按时按要求支持到位，决不能因为工作怠慢而贻误工作。

二、存在的困难

一是工作头绪多，股室人手不足，急需加派人员；二是股室人员规划业务不熟，对规划法规政策一知半解或知之甚少，规划系统性、专业性把控不足；三是工作系统性、统筹性把握不好；四是深入现场调研不足，

主要措施

1.结合《城乡规划法》、《土地管理法》（最新修订版），对规划编制审批流程，耕地保护、农用地转用、宅基地审批、土地征收、违法用地处理等深入学习研究。

2.结合中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的学习，明确国土空间规划的时代背景、体系要求和目标任务，通过整合“一张底图”实现“多规合一”。

3.主动投入党史教育，通过党史学习发扬共产党人艰苦奋斗、顽强拼搏、无私奉献、服务人民的精神，以昂扬斗志、蓬勃朝气努力克服工作中的各项困难，创造工作佳绩。

国土空间规划实施方案篇2

关键词　主体功能区规划　城乡规划 土地利用规划　协调衔接机制

城市规划和土地利用规划是理论基础和技术规程比较成熟，在实际工作中已经发挥重要指导作用的空间规划类型。正在进行的主体功能区规划也是为规范国土开发秩序进行的空间规划。就全国而言，对同一空间对象从不同角度开展三类各有侧重的空间规划，必然会在规划内容和工作程序上产生一定的交叉重叠。为此，从目标、任务、重点、实施、管理等方面研究三类规划之间的分工互补关系，探索建立协调衔接、融合共享机制，逐步建立起科学合理的空间规划体系，对于确保三类规划有序、准确、充分地发挥各自作用具有重要意义。

一、现有空间规划及相互关系

(一)城市规划(城乡规划)

城市规划是历史最悠久的空间规划。它以城市空间中的物质形态部分为对象，以一定时期的经济和社会发展目标为指导，通过确定城市的性质、规模和发展方向，对城市实体发展格局涉及的道路系统及其他基础设施、建筑物、产业及其他城市功能单元在空间上作出安排，协调安排城市各类功能的空间布局，实现合理利用城市土地，有序推进城市空间开发。因此，城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。

早期的城市总体规划并不对城市的外部空间以及城市间的关系进行分析，因此可以看作是以城市内部空间结构为主要内容的微观形态规划。1990年4月起实施的《城市规划法》要求“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”。从此，以解决区域范围内城市间关系为重点的城镇体系规划成为与城市总体规划直接关联的区域性发展规划，而且确立了自身的法律地位。

近年来，由于大量城市以“50年、100年不落后”为理由，片面追求以“宽马路、大广场”为代表的豪华建设，这被认为是造成全国耕地数量持续下降的重要原因之一。城市总体规划作为政府调控城市发展的重要手段，对于城市空间非理性的过度扩张控制不力，因此受到了很多的批评。在此背景下，从法律层面把城市规划扩展到城乡规划的广义范畴，从源头上努力把城市与其所在的区域纳入到一个统筹发展的框架，逐渐成为各个方面的共识。2008年1月1日，取代原《城市规划法》的《城乡规划法》正式生效，城市规划在由空间领域向经济社会领域扩展延伸的同时，空间范围也由城市内部扩展到区域空间层次。城市规划进入了城乡规划的新时代。

(二)土地利用规划

作为政府依法采取的行政管理行为，土地利用规划的编制实施要晚于城市规划。1986年颁布的《土地管理法》首次提出“各级人民政府编制土地利用总体规划”。1999年1月以后，以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度成为修订后的《土地管理法》的核心。规定：土地利用总体规划是指由国家或地方各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求而编制的总体利用规划。显然，土地利用总体规划的主要目的是协调各部门的用地需求，充分、合理地利用有限的土地资源，为国民经济和社会发展提供土地保障。

根据1997年10月原国家土地管理局颁布的《土地利用总体规划编制审批规定》，土地利用总体规划的主要任务是：(1)具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与分布(年度计划管理)；(2)土地生产潜力等级和土地质量等级划分及图形编制(规划编制和成果管理)；(3)土地用途管制(规划实施和管理)；(4)土地开发、整治、复垦项目的落实与实施(开发整理项目管理)；(5)土地利用动态变化信息反馈(规划跟踪监测)。

1984年，原国家农业区划委员会颁布了《土地利用现状调查技术规程》，其中根据土地的用途、利用方式和覆盖特征等因素，将我国土地分为了耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地共类、46小类。1998年，修订后的《土地管理法》将我国土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。2001年，国土资源部又将土地分类细划为15个二级类和71个三级类。这一分类体系就是现行土地利用总体规划执行的用地类型划分方案。

(三)城乡规划与土地利用总体规划的关系

城乡规划与土地利用规划都是依据国民经济和社会发展规划，对规划区内各类用地作出相应的空间安排。依照法律规定，其编制主体都是城市人民政府。只是城乡规划注重从满足城市功能的需要出发，合理安排其空间布局方案，是一种以项目为载体的空间规划；土地利用总体规划注重从空间地块出发，合理安排其使用方向，是一种以用途管制为主线的空间规划。

土地利用总体规划是对整个城市行政区划范围内的土地使用方向作出规定；而城市规划则是在城市建设项目所及的城市建设用地范围内，对各类城市功能在空间上作出合理安排，只有城镇体系规划的范围才扩展及整个城市的行政区划范围。显然，土地利用总体规划与城市规划的衔接点在于确定城市用地的范围。

尽管现行《城乡规划法》和原有《城市规划法》以及《土地管理法》都规定要与其他规划相衔接，但以《城市规划法》为依据、由城乡建设规划部门负责的城市总体规划已经开展了多轮编制和修订，而以《土地管理法》为依据、国土资源管理部门负责的土地利用总体规划直到20世纪90年代以后才开始进行。同时，按照法律规定，两个规划的审批权限不同，规划控制和引导的着力点也各不相同。因此，城市总体规划和土地利用总体规划相互衔接、协调甚至服从的制度安排，往往只能停留在法律条文的纸面上，在实践中两个规划的脱节，甚至相互抵触的问题，仍是十分突出的。

1、规划关系的法律规定冲突

《城乡规划法》第5条明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”现行《土地管理法》第22条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规

划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”现行两部法律都要求城乡规划与土地利用规划相“衔接”，但都没有明确规定“衔接”的方式，以及争议解决程序。在对空间规划体系缺少整体设计和相应制度安排的情况下，这种“衔接”规定在实践中往往会遇到很多障碍，这也是造成两者产生矛盾冲突的根源所在。

此外，《城乡规划法》第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”但我国的国民经济和社会发展规划通常都是以5年作为规划期，而且目前基本不做更长期限的展望。要求以20年甚至更长期限的城乡规划依据5年目标的国民经济和社会发展规划，显然难以具有现实操作性。

2、规划的空间范围日趋重叠

通过土地利用分区，对五类农用地、建设用地和未利用土地空间范围作出明确区分是土地利用总体规划的重要内容。其中，城市建设用地范围内各类城市功能的空间布局则是由城市总体规划完成的。根据：《城乡规划法》，城市总体规划的空间范围应当在规划区内，但由于法律对于规划区的确定采取比较弹性的规定。在实践中越来越多的城市在编制和修订城市总体规划时，倾向于尽可能地扩大城市规划区范围，如北京城市总体规划的规划区就已经扩展到了全市的行政区划范围。这就造成在同一规划区范围内出现了两种基于不同理念编制的城市总体规划和土地利用总体规划，在具体用地安排和开发时序等方面产生的矛盾和冲突就是很难避免的了。

3、规划理念和编制程序相反

城市总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的要求，在明确城市性质、发展目标和规模的前提下，提出城市空间发展方向，并根据城市主要建设标准和定额指标，统筹安排城市功能分区和各项建设用地布局，提出城市综合交通体系和河湖、绿地系统的布局方案等。显然，从安排用地的角度看，城市总体规划是按照“以人定地”、“以需定供”地原则自下而上进行的。1999年1月1日起实施的《土地管理法》规定，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。因此，土地利用规划对于用地供需的安排则是严格按照自上而下的方式进行地。

规划理念和编制程序相反，使得两个规划在用地安排方面更加容易出现矛盾冲突。

4、审批和实施制度抵触掣肘

我国的城市总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。

土地利用规划则规定了十分严格的审批制度。新《土地管理法》则将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化了土地利用总体规划的法律地位。通过土地用途管制、基本农田保护和占用耕地补偿等一系列制度安排，严格控制耕地转为非耕地。对于建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批和征用手续。对审批机关的资格也作出了较高的要求。只有国务院和省级人民政府具备能够审批土地利用总体规划，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

能够审批土地利用总体规划的机关(最低到经过授权的设区的市和自治州人民政府)才有权在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次审批农用地的转用。市、县人民政府只能在已批准的农用地转用范围内，审批建设项目用地。征用土地的权限最低只到省级人民政府。

二、现有空间规划发展演化趋势

近年来，随着空间规划越来越受到各级政府的重视，规划的种类不断翻新，但规划自身的法律地位，以及由此带来的规划审批和实施职责不明、各类规划之间关系日趋复杂等问题也日益突出，现有规划的纷纷开始转型。

(一)从综合平衡向保护耕地转型的土地利用总体规划

前文已经分析，实现供需双方的综合平衡是传统土地利用规划的主要目标。近年来，随着我国耕地面积持续下降问题日趋严重，耕地保护形势日益严峻。在中央多次强调加强土地管理，实施最严格的耕地保护制度的背景下，土地利用总体规划担当起了从源头上控制耕地面积减少的重任。在加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理，同时协调各部门用地需求两大任务并重的同时，土地利用总体规划更多地倾向于保护耕地，呈现出以突出强调耕地保护未主线的鲜明特征。2006年9月国务院第149次常务会议做出暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》的决定，要求将2010年保持18亿亩耕地的规划目标持续到2020年，同时对规划期间的基本农田保护面积以及建设用地规模作出了更为严格的规定。国土资源部提出要进一步深化对生态退耕、基本农田保护面积以及建设用地总量等主要控制指标的研究，加强对土地利用的城乡统筹、土地利用主体功能区的划分以及土地节约集约利用的机制等问题的研究。土地利用总体规划的“控制”特征不断得到强化，而协调平衡特征则日渐弱化。

(二)从单体发展向区域协调转型的城市规划

突出强化城镇体系规划的地位，使其成为城乡规划的重要组成部分并为总体规划提供依据，是《城乡规划法》的一大突破，也表明城市规划的区域化是城乡规划有别于传统城市总体规划的重要特点。按照原有《城市规划法》的规定，城镇体系规划是总体规划的组成部分，没有自身独立的法律地位。《城乡规划法》将城镇体系规划从总体规划中独立出来，与城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划并列，共同构成城乡规划体系。并要求全国城镇体系规划要用于指导省域城镇体系规划和城市总体规划的编制(第12条)。

传统意义上的城市总体规划只是将各类城市功能与相应的用地范围一一落实，形成布局方案。这种着眼于城市内部的规划，因为缺少对区域整体的把握，越来越多地表现出就城市论城市、缺少城乡统筹和区域统筹视角的问题。在此背景下，以区域范围内各级各类城镇关系研究为重点的城镇体系规划应运而生。近年来，规划界借鉴国外经验，引进了区域研究为基础、以空间关系为重点制定城市发展重大战略的概念性规划，城市总体规划的区域性特征更加突出。因此，从城市单体的总体规划转型为更加重视从区域角度研究解决城市发展问题的城乡规划，既是城市发展实践的必然要求，也是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展的必然要求。

(三)从生产力布局向空间管制转型的区域规划

改革开放初期，我国曾经借鉴国外经验，开展了国土规划工作。由于种种原因，这一工作没能持续下去。但以国土规划为蓝本的各类区域规划，在缺少明确法律地位的情况下，因其能够为各级政府指导区域经济社会发展实践提供依据，呈现出繁荣发展势

头。

早期的国土规划由各级计划部门负责，着重对行政区划范围内的生产力布局、重大基础设施和国土整治项目作出长期安排，与建设部门负责的城镇体系规划各有侧重。随着社会主义市场经济体制逐步完善，市场配置资源的基础性作用不断加强，政府通过计划手段在产业发展领域的功能弱化。与此同时，由于竞争引发区域间的重复建设和恶性竞争等问题日益突出，通过规划对相邻行政区之间的基础设施、生态建设和环境保护等作出统筹安排，以此促进协调区域关系成为建设与发展实践的需要。

在此背景下，以行政区或跨行政区的特定区域区域为对象的发展规划沿着不同的路径演变。一是城镇体系规划更加关注跨行政区、处于快速成长阶段、具有区域发展龙头功能的城市密集地区，出现了不同空间尺度的城市群或都市圈发展规划，如国家层面的珠三角城市群规划，地方层面的山东半岛城市群规划、武汉都市圈规划等；二是对于全国或地方发展具有关键意义的区域受到各级发改部门的重视，如长三角和京津冀区域规划、辽宁沿海地区、广西环北部湾区域等；三是以具备特定地理特征或特殊功能的类型区域，如三峡库区、南水北调丹江口库区等，也成为一种新的区域规划类型。这三类规划均源自国土规划或城镇体系，虽然内容与经济社会发展规划基本一致，但由于法律地位不明确，在规划完成后的审批以及监督实施等方面没有统一的一定之规，实施效果往往取决于政府的行政意志。

2005年10月，为指导正在进行的国民经济和社会发展“十一五”规划的编制工作，国务院了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)，提出要建立国家、省(区、市)和市县三级，总体规划、专项规划和区域规划三类的规划管理体系。规定区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。跨省(区、市)的区域规划由国务院发展改革部门组织国务院有关部门编制，省内区域的规划由省(区、市)人民政府有关部门编制。

三、主体功能区规划与现有空间规划的关系

在近年来日趋激烈的竞争中，许多城市和地区为了加快发展，不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资，损害自身持续发展能力，造成城市与区域功能定位不准、发展方向冲突、开发秩序混乱、开发强度随意的局面，对贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展产生了严重的负面影响。为此，“十一五”规划纲要提出推进形成主体功能区，就是希望起到从源头上贯彻落实科学发展观、重塑区域开发新格局的作用。在已经有多种类型的空间规划，而且相互关系没有完全清晰到位的情况下，首先需要明确主体功能区规划的定性与定位，在此基础上才能形成科学有序的空间规划体系。

(一)主体功能区规划的定性与定位

制定主体功能区规划的主要意图是希望对明确各个区域的开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，完善开发政策，形成可持续的国土空间开发格局。资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力是区域间客观的基础性差异，也是确定区域主体功能的基本依据，在此基础上，根据全国人口分布、经济布局、国土空间利用和城镇化发展格局等因素，统筹考虑各个区域在全国总体发展格局中的任务，对各区域的主体功能作出合理的强制性安排，形成了主体功能区规划。

从规划内容看，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种主体功能类型，是以约束开发冲动为主旨，以开发强度为单一坐标对各个区域作出的层次性类型划分。由于主体功能以开发强度等级为标志，不涉及具体的开发方向要求，不同层级规划之间必然产生重叠关系，同一类型(实际上是同样开发强度等级)的主体功能区必然会包含其他类型(开发强度等级)的功能区。也就是说，在部级的优化开发区中，可能会出现省级的重点开发区、限制开发区甚至禁止开发区。因此，这种主体功能的确定，只是宏观的、原则性的开发强度要求，而且只是阶段性的识别结果。针对四种类型(实际上是四个层次)编制的主体功能区规划更大程度上体现的是一种以区划为基础的空间管治目标方案。

如果上述定性成立的话，主体功能区规划不是整合现存各类空间规划形成的一个新规划，而是在现有各类空间规划之外，能够为城市规划、土地利用规划以及环境保护、交通等各类专项规划提供基本依据的空间规划。显然，主体功能区规划只有与现有各类空间规划建立起合作而不是替代的关系，成为具有长期性、战略性和基础性特征的框架性规划纲要，才能够满足为其他规划提供基本依据的要求。在提出各种主体功能类型区划方案和相应的政策措施之后，其空间管治目标的实现可以通过各级土地利用总体规划得到具体落实。

(二)主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划的关系

现行的土地利用总体规划与城市总体规划在本质上都是对目标地块的使用性质提出意见。但切人的角度不同，土地利用规划是从地块出发，确定各不相同的使用功能实现规划意图；城市规划则从城市功能出发，为各类城市功能确定恰当的空间区位实现规划意图。两个规划的切入点不同，规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。如果将主体功能区定位于一种新的空间规划类型，则需要在目标、任务、重点、实施和管理等方面明确主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划之间的关系，并建立相应的协调衔接机制。

1、目标、任务与重点

主体功能区规划的目标是建立起以开发强度等级差别控制的空间开发管制方案，以此作为实现区域协调发展的基础，促进形成有序有度、整体协调的空间开发格局。土地利用总体规划按照确定的土地利用类型，通过对各类用地的统筹安排，协调各部门的用地需求，力求充分、合理地利用有限土地资源，为国民经济与社会发展提供土地保障，使主体功能区规划确定的管制方案在空间上得到具体体现。城乡规划则以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地为核心开展空间资源的合理配置和安排，规范城乡各项建设活动，保障社会发展整体利益，促进可持续发展。显然，三种规划目标的共同点都是在不同层面上对目标区域的土地利用格局作出统筹安排。不同点在于主体功能区规划不是为每一地块确定具体的用地开发方向，而土地利用总体规划必须为具体的地块确定用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础。因此城乡规划的目标更加明确具体。

主体功能区规划的主要任务是明确四类主体功能区的数量、位置、范围、定位、发展方向、开发管制原则以及相应的政策措施等。土地利用总体规划的主要任务应当包括具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与年度计划，土地生产潜力等级和土地质量等级划分、通过规划实施和管理实现土地用途

管制以及土地开发、整治、复垦项目的落实与实施等。城市规划的主要任务则是确定规划期内的发展目标、行政区域内居民点与基础设施的发展布局；用地布局和建设用地规模、空间发展方向、关系安全的重要设施的建设布局、交通与绿地建设布局、防灾减灾措施、生态环境保护措施、自然与历史文化遗产保护措施、近期建设安排等。

2、规划的实施与管理

土地利用总体规划是以《土地管理法》为依据，按照行政区划单元由各级人民政府组织编制的。同时，《土地管理法》还对于不同级别行政区域的土地利用总体规划制定了完整的分级审批程序。土地利用总体规划的实施，主要通过制定土地利用年度计划并将其列入国民经济和社会发展计划执行情况向同级人民代表大会报告制度、土地调查制度和土地统计制度加以落实。

城市总体规划是以《城乡规划法》为依据，城市总体规划和县城镇总体规划分别由城市人民政府和县级人民政府负责组织编制，全国和各省、自治区、直辖市的城镇体系规划分别由国务院城市规划行政主管部门和省级人民政府组织编制。城市规划的实施，主要通过《城乡规划法》确定的城市规划许可制度加以落实，具体地，就是依据经批准的城市规划，对城市土地利用和建设活动核发“一书两证”，即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。

3、规划的协调衔接和融合共享机制

土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。从主体功能区规划经土地利用总体规划到城乡规划，形成一个从宏观到微观，从长期到近期的系列，并依次形成指导关系。

主体功能区规划是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。因此，针对区域开发强度等级确定的主体功能类型，需要通过城乡规划和土地利用规划等空间逐一落实。但这要求主体功能区规划应当对每一类型的主体功能区中，各类开发建设活动提出尽可能具体的指导意见。如需要明确在限制开发区中的城市建设，在绝对规模、定额标准、用地比例等方面，是否与优化和重点开发区中的城市有所不同，以及如何体现这种差异等。只有这样，主体功能区规划确定的开发强度等级目标才可能得到落实。

国发[2005]33号文件将我国国民经济和社会发展规划确定为三级三类的规划管理体系。按行政层级分为部级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。主体功能区规划不同于国民经济和社会发展规划，因此不能直接进入三级三类体系中。为此，需要在国民经济和社会发展规划体系之外，建立起我国的空间规划体系。

国土空间规划实施方案篇3

关键词：3S技术  土地整理储备

 

1  前言

近年来，随着社会的进步和时代的发展，工业化、城市化进程加快，城市建设用地和工业用地需求量不断加大，用地需求和经济发展之间的矛盾越来越多。为合理利用土地，优化土地资源配置，保障经济社会的可持续协调发展，满足城市建设和大型基础设施建设的用地需求，缓解城市发展用地的紧张矛盾，提高土地利用率和综合利用效益，土地开发整理工作应运而生，而在经济较为发达的大城市中，土地整理储备工作尤为重要。土地整理储备是指为保障城市建设发展，根据经济社会发展和城市建设的需求，对纳入储备范围的集体土地依法实施征收，对国有土地实施收购、收回、置换后，进行土地前期开发整理，并予以储备，以备供应土地的行为[1]。

土地整理储备工作涉及大量的空间数据，由于基层国土、规划相关部门管理人员专业知识匮乏，再加上土地整理储备工作的涉及面较广，涉及程度较深，给基层的土地管理工作人员带来很大困难，依靠传统技术手段已难以适应繁冗复杂的土地整理工作[2-3]。

3S技术是是遥感技术、地理信息系统和全球定位系统的统称，是空间技术、传感器技术、卫星定位与导航技术和计算机技术、通讯技术相结合，多学科高度集成的对空间信息进行采集、处理、管理、分析、表达、传播和应用的现代信息技术[4]。3S技术的集成，并向社会生活的各个领域渗透，已成为一个必然的发展趋势，三者之间已经形成一个不可分割的有机整体，RS和GPS负责采集空间数据和属性数据，GIS负责存储、管理、分析、显示和应用空间数据。3S技术以其精准化、快速化的特点在土地资源管理领域得到了广泛的应用，不仅可以像传统数据库管理系统那样管理数字和文字信息，而且可以管理空间信息，更重要的是它可以利用各种空间分析的方法，对多种不同的信息进行综合分析，寻求空间实体间的相互关系，分析和处理在一定区域内分布的现象和过程[5]。利用3S技术可以对土地整理储备工作中的数据进行采集、编辑、管理、分析及输出，为高质量、高效率地完成土地整理储备项目的管理工作提供了可靠的技术保障。

2  3S技术在土地整理储备项目中的应用

土地整理储备是一项系统工程，土地主管部门根据城市建设的需要，按照经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划及土地市场的供求情况，拟定土地整理储备计划，土地整理机构在现状调查的基础上，结合被整理土地的实际情况，确定土地整理范围、面积、地上建筑拆迁量等，确定土地的用途及规划情况，对土地实施土地平整等工程，达到土地出让条件。

土地整理储备过程中涉及大量空间数据的量算、分析、储存等工作，依靠传统手段已无法满足需求，3S技术在土地整理储备工作中的应用已全面展开，使得土地整理工作更加科学、合理、有效。

2.1  3S技术在土地整理前期调查工作中的应用

在土地整理储备工作中，首先要调查被整理土地的土地利用性质和城市规划性质，结合城市规划和土地利用规划数据，得出土地整理范围。这就需要利用GIS技术对土地利用数据和城市规划数据以及土地市场供需数据进行空间叠加分析、查询及统计，得到土地整理范围，结合土地供应优先级，绘制出土地整理储备范围图及土地整理储备等级图，进而制定合理的土地整理储备计划。

土地整理机构在得到土地主管部门下发的土地整理储备计划时，需调查整理地块范围内的土地权属情况、土地利用现状、地上建筑情况等，甚至需要了解整理地块历年来权属变更情况及遗留问题，以便精确整理地块土地及地上物补偿数额。利用GPS技术的定位和测量功能，结合城市规划、道路规划情况，绘制整理地块用地范围图、1:2000现状地形图。结合GPS现状测量和GIS数据库分析，绘制整理地块土地利用现状地类图和权属图。利用GPS技术测量地块内地上建筑物、高压线、通信线路、坑塘水面、树木等，绘制整理地块内地上建筑、高压线、通信线路、坑塘水面、树木等现状图并绘制地上建筑专题图（包括建筑位置、面积、结构等）、高压线专题图（包括高压线类型、走向等）、坑塘水面专题图（包括坑塘面积、深度）等。

在土地整理工作中，整理地块内经常涉及违章建筑调查工作，基于历年的遥感影像数据可以调查违章建筑建设的年代、进度，为违章建筑核量和拆迁工作提供可靠依据，在违章建筑拆迁谈判中提供精确数据，减少不必要的土地整理成本损失，节约成本。

在土地整理储备前期调查工作中，主要利用3S技术的测量、统计、量算和制图技术，得到一系列专题图件，为地块规划设计和整理方案决策起到基础性的作用。

2.2  3S技术在土地整理工程中的应用

土地整理机构整理的土地在出让之前，必须进行土地平整，达到场清地平条件，保持一定地面标高，所以在土地整理过程中，必然涉及土地平整工程，如何选择土地平整工程方案以及土地整理面积量算、土地平整工程量的准确计算就成为土地整理工程中的难点。传统人工估算方法精度不高，导致项目预算与实际支出相差较大，无法严格控制土地整理成本，而借助GIS技术可以取得满意的效果。通过GIS平台建立土地利用数据库后，根据土地整理计划设定地面标高后，结合高程数据，对整理地块范围内高出和低于地面标高的所有图斑数据进行精确统计，在进行土地平整工程量计算过程中，利用GIS平台的数字地面模型子系统建立数字地形模型进行高精度土方量计算，大大减少了土方量手工计算的工作量，并提高了土方量计算的精确度，为精确计算土地平整工程项目预算提供依据。

2.3  3S技术在土地储备数据库中的应用

在土地整理储备工程实施过程中，会产生一系列空间数据及图件，在过去传统工作中，主要利用纸质档案管理的方式进行管理，不仅会产生大量的纸质档案，浪费纸张，而且影响数据检索速度，更无法做到空间数据综合叠加分析。目前，利用GIS技术对数字化的空间数据建立空间数据库，实现数据的快速更新、检索和有效管理，节省大量人工工作时间。对于单独的土地整理项目，可以基于空间数据库快速提取项目相关数据，并基于空间数据进行分析、统计、出图等工作。对于土地整理机构，可以基于空间数据库中的整理地块数据结合行政区划、城市规划等，统计历年整理储备土地范围、数量、面积、分布等，为合理制定整理工作计划、地块整理优先级提供直观可靠的依据。

2.4  3S技术在土地整理储备项目规划策划中的应用

为提升规划的可实施性和可操作性，发挥规划对城市建设的引导作用，创造和谐的城市空间环境，土地整理单位需委托具有规划编制甲级资质的单位承担规划方案的策划设计工作。规划策划方案包括以下内容：地块和区域现状分析、规划控制性内容、建筑群体组合形态分析、市政及公共服务配套设施设置分析、交通影响评价、日照分析等[6]。

传统的二维城市规划主要是通过图纸来展现设计者的设计思想和意图，所表达的信息具有一定的限制，规划设计的整体效果如何、建成后的景观如何等取决于非规划专业人员对图纸的理解和判断，这就要求非规划专业的决策者必须具有一定的专业知识和空间想象力，才能充分理解设计者的设计思想和意图。近年来，基于三维GIS技术和虚拟现实（VR）技术建立的三维城市规划管理系统，使得人们可以从真三维空间来处理各种规划问题，在虚拟的环境中通过动态交换的方式对某个建筑或某个规划区域进行全方位的观察和分析，从而制定最佳的规划策划方案。

利用三维城市规划管理系统，可以在仿真的城市场景中实时互动地评估与分析规划方案，为规划管理者提供更加直观与科学的依据。三维城市规划系统能够真实地反映规划和建筑设计方案，并能支持动态水面、雨雪等多种画面特效，实时调整规划参数，进行规划项目的辅助设计。支持多种城市规划策划方案论证、日照分析、通视分析、天际线分析、交通影响分析等方案分析功能。

3  结语

随着城市化发展的进程，越来越多的人们涌入城市，城市建设的步伐大踏步向前，城市建设用地日益紧张，土地整理储备工作日益繁重。依靠3S技术可使得土地整理储备工作更加高效、科学、合理，加快整理进度，提高工作效率。尽管3S技术在土地整理储备项目中得到了广泛应用，提供了强大的技术支持，但是应用范围相对松散，数据成果不集中，需进一步联合各相关部门将数据进行整合，形成统一的土地整理储备信息系统，实现数据共享。

 

参考文献:

[1] 天津市人民政府.天津市土地整理储备管理办法[Z].2008-7-11.

[2] 王新军，王光文，穆荣.县级土地开发整理信息系统的设计研究[J].新疆农业科学，2010,47（2）：351-356.

[3] 聂宜民，宋子秋，董晓声，等.基层土地开发整理规划及管理系统的设计与实践[J].农业工程学报，2004,20（1）：311-314.

[4] 冯仲科.3S技术及其应用[M].北京:中国林业出版社，2000.

[5] 陈国平，赵俊三，魏保峰.3S技术在土地开发整理中的集成应用[J].地理空间信息，2007,5（4）：74-75.

国土空间规划实施方案篇4

关键词：低碳规划 规划管理 控制性规划 低碳城市

Abstract: the current low carbon in urban planning technology and policy research quite a lot, but the above studies have not yet solved low carbon technology or policy in the planning management system to carry out the problem. Through the analysis of the core of the system of the planning management level, explore to establish the low carbon face the management of city planning framework, namely "index control-provisions guidelines-graphics guide" all three of the low carbon controlling planning framework, and combining with the guangzhou center low carbon planning/case, demonstrates the effectiveness of the planning framework.

Keywords: low carbon planning planning management controlling planning low carbon cities

中图分类号：TF761+.2文献标识码：A 文章编号：

1 前言

近年来，低碳城市规划成为规划界的热点前沿课题之一，相关讨论与研究颇多，总结下来主要有三大类型。第一类是按照过程论和框架论的观点，从城市整体碳源与碳汇的角度出发，分析城市碳转化的过程与影响，提出城市减排的相关理论，研究成果多为宏观策略和政策建议，包括城市产业发展低碳化、能源结构低碳化策略等，与现行城市规划管理体系分离较大，具有一定指导意义但难以被规划应用与落实；第二类是从模型量化入手，研究城市的碳排放结构与特征，并以此为基础，针对碳排放重点部门提出相关控制建议，对规划具有一定程度上的指导作用,但技术基础要求较高且不涉及规划落实方面的讨论；第三类则是立足于现行城市规划体系，针对总体规划、控制性规划与详细规划分别提出相关的低碳规划策略，并形成规划方案，但其尚未解决低碳方案在规划管理层面的操作问题。

2低碳规划框架探索

2.1现行规划管理体系

我国现行的规划管理体系采用“总体规划-控制规划-详细规划”紧密联动的三段式，实现对现代城市规划的有效管理与控制引导（陈荣，1997）。

其中，控制规划作为管理体系的核心层次，发挥承上启下作用。它以量化指标将总体规划的原则、意图和宏观的控制，转化为对城市土地乃至三维空间的定量、微观的控制，从而既继承、深化和落实总体规划的意图，又可对城市分区和地块建设提出直接指导修建性详细规划的编制导则。

此外，控制性规划还是进行建设项目许可的重要前提条件，属于“管理性”规划，对土地个案开发具有较强控制能力，并且直接为规划管理人员服务。因此，低碳规划框架与现行规划管理体系的结合重点在于实现其在控制性规划层面的落实问题。

2.2低碳控制性规划

控制性规划的管理主要通过指标与条文来实现，包括必须执行的强制性指标、参照执行的引导性指标以及规划控制条文。强制性指标包括用地性质、建筑密度、建筑限高、容积率、绿地率、公共服务设施等；引导性指标包括地块面积、建筑面积等，落实到控规图则中有控制指标、指引条文和图形引导的城市设计导则。

因此，面向规划管理的城市低碳设计应立足于这一现行的规划管理体系，探讨以指标、图则、条文相结合的形式来取代单一的低碳形态方案或笼统的策略目标，并以控制指标作为主要的管理依据，实现管理操作的简易方便（如下图所示）。

2.3低碳规划框架

2.3.1指标控制

为确保规划实施的简易可行，低碳控规指标的选择与确定以现行城市控制规划常见指标体系为基础，不随意增加新的指标，尽可能将低碳规划要求转化、落实到现行常用的控制指标当中。其中，强制性控制指标包括常用的土地使用性质代码、土地使用性质、建筑密度、建筑限高、容积率、绿地率、设施配套，同时增加“兼容用地性质”指标体现对用地性质适当混合的鼓励；引导性指标则包括地块面积、建筑面积等。

2.3.2条文指引

为进一步落实低碳规划设计的要求，使土地开发与建设行为能够更好地实现低碳发展，低碳规划框架还增加了设计指引条文作为指标控制未尽之处的补充。条文指引由两部分组成，一个是传统控规中的城市设计指引，重点对建筑形式、体量、色彩、风格等城市设计内容进行指引；二是本规划框架增加的低碳设计指引，重点对城市空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施等范畴中影响城市碳排放的设计因素开展引导，补充了无法落实为指标语言的低碳设计要求。

2.3.3图形引导

此外，低碳控规框架满足规划管理实施中地块划分与控制线落地的需要，采用图形引导方式体现规划成果。图形指引包括规划总平面图、空间形态控制图、建筑高度控制图、道路断面引导图以及总平面规划意向图等，最后将上述图形成果反映到低碳城市设计导则当中。

3 广州市嘉禾中心区低碳规划

3.1 项目概况

广州市嘉禾中心区位于广州市白云区白云新城北部延伸区范围内，选址位于地铁2、3、14号线嘉禾枢纽站周边约500米范围内，根据近期建设开发的难易程度和空间完整性，以规划快速路和主次干道为边界，规划范围面积约为4.22km2。

由于嘉禾地铁枢纽站的建设、空港经济的辐射影响以及广州市城市圈层发展结构的优化需求，《广州市城市总体发展战略规划》将嘉禾地区规划为片区级公共中心。

本规划根据战略规划要求，将嘉禾地区定位为白云区公共中心，重点从空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施、绿色建筑等方面进行低碳规划设计，将其建设成为广州市低碳示范中心区。

3.2 低碳策略

由于城市布局、土地利用、交通模式等方面的空间锁定效应（潘海啸，2008），低碳城市规划应从空间布局、交通组织、生态绿化、市政设施、建筑等方面进行控制引导，力求减缓城市发展过程中的碳排放水平。

3.2.1低碳空间布局策略

城市空间布局、土地利用等与城市的碳排放和可持续发展关系非常密切。低碳空间布局策略以节能减排为导向，采用适应地区气候特征的空间布局方案、提高土地使用效率，结合合理的混合功能布局减少交通出行需求和距离，以降低由此带来的碳排放。

为使空间布局适应广州本土气候特征，提升方案的科学性，低碳空间布局策略引入城市微气候评估技术，基于风环境评估结果规划城市通风廊道。规划通过构建风廊、联结开敞空间、控制建筑布局等方式加强通风、增大风速，改善地区微气候条件，最终达到降低能耗，减少碳排放的目的。

3.2.2 低碳交通组织策略

研究表明，交通能源消耗带来碳排放是城市碳排放的重点部门之一，降低交通能源消耗是实现低碳城市的重要环节。

低碳交通组织策略是指以减少机动车出行为目的，以实现节能减排为导向的交通组织方式。具体包括应用TOD理念，以地铁站点为核心设立公交无缝接驳节点，并规划独立的慢行交通系统，通过提供便利的公交换乘以及慢行交通选择降低市民机动车出行。

3.2.3 低碳生态绿化策略

绿地通过蒸腾降温以及热辐射的反射、透射作用形成城市冷岛，有利于降低环境温度，改善地区微气候。强人为干扰的城市环境中，集中式绿地易于构建稳定成熟的城市植被，绿地规模成为单位面积城市绿地碳固定强度的重要影响因子。

因此，低碳生态绿化策略提出，在条件可达的情况，规划应尽可能布局集中式绿地，同时提高植物群落的乔灌草复层搭配，结合空间结构布置功能多元化的公园系统，形成不同级别、不同特色，满足不同使用需求的生态绿地系统。

3.2.4 低碳市政设施策略

低碳市政规划是指通过应用清洁能源机制的市政基础设施，实现城市能源利用与资源使用上的节能减排。具体包括采用太阳能等清洁能源实现城市供电、供暖等能源需求，引入城市雨洪管理设计、中水回用、城市垃圾回收处理等绿色市政做法。

3.2.5 绿色建筑策略

绿色建筑策略是指在规划范围内提倡建造绿色建筑，并以国家绿色建筑评价标准为依据，引导控制单位土地上的绿色建筑数量，并探索建立鼓励措施，引导用地单位参与绿色建筑计划，推广绿色建筑。

4 结语与讨论

低碳控制性规划既是策略的方案落实，也是后期土地开发管理的有效工具，方便规划管理部门按照既定的低碳目标对土地开发行为进行管理与控制。从低碳策略的提出到规划方案形成并付诸实践，低碳控制性规划将是承上启下的核心。

通过在嘉禾中心区低碳设计规划案例中的应用可见，以指标、图则、条文三者相互结合相互补充的形式的低碳规划框架能够将低碳策略有效地落实到规划管理行为当中，实现规划成果的可操作性，是一个有效的低碳规划探索。而引入城市微气候评估技术，在空间上落实通风廊道的选址、范围，并通过对廊道内土地利用、建筑高度进行控制，实现风廊的空间规划，是该规划框架的主要创新点之一。当然，规划仍存在许多不足。如低碳空间布局、交通组织、市政设施等方面的策略仍停留在规划引导层面，难以落实到控制指标当中，规划控制性较弱。

我国正处在经济快速增长、城市化加速、碳排放日益增加的转型时期，低碳城市规划将是我国低碳城市发展的关键技术之一（顾朝林，2009）。基于本土发展特征与诉求，建立完善的低碳规划理论、技术、方案到管理实践的低碳规划技术整体系统，需要更多的讨论与实践探索。

参考文献

陈飞，诸大建．低碳城市研究的内涵、模型与目标策略确定[J]．城市规划学刊，2009，(4)：7-13．

夏堡.发展低碳经济，实现城市可持续发展[J].环境保护，2008(2A):33-35.

中国城市科学研究会，中国低碳生态城市发展战略，北京:中国城市出版社.2009

刘志林，戴亦欣，董长贵，齐晔. 低碳城市理念与国际经验[J].城市发展研究，2009，(06).

汪勰,. 低碳视角下城市总体规划编制技术应用探讨――以武汉市总体规划为例[J]. 规划师,2010,(5).

黄文娟,葛幼松,周权平,. 低碳城市社区规划研究进展[J]. 安徽农业科学,2010,(11).

龙惟定,. 低碳城市公共建筑能源管理[J]. 建设科技,2010,(8).

龙惟定,白玮,梁浩,范蕊,张改景,. 低碳城市的城市形态和能源愿景[J]. 建筑科学,2010,(2).

陈飞,诸大建,许琨,. 城市低碳交通发展模型、现状问题及目标策略――以上海市实证分析为例[J]. 城市规划学刊,2009,(6).

国土空间规划实施方案篇5

[关键词]总图设计；规划；用地；规划设计

中图分类号： S611 文献标识码： A

一、前言

随着我国工业和农业建设的不断发展，对土地的需求量在不断的增加，如何在有限的土地上实现最优的空间利用是当前总图设计与规划中考虑的重点。通过规划和设计提高土地的利用率，减少不必要的资源浪费。

二、厂址和运输线路选择与节约用地

众所周知,厂址选择涉及产品方案、市场营销、资源、能源环保、用地交通多种因素,总图运输包括用地分配和运输方式选择等项工作内容,在厂址选择中往往它能起到取舍方案的决定作用。反过来,厂址选择恰当与否又将影响总平面布置的经济合理性,占用农田和建设投资的多少,厂址与运输的协调性。结合物料运输选厂,常以距离短便捷为好,因为这样线路占地少的工程,基建费和经营费都省。

三、土地规划的原则

1、建立严格的用地审批制度

各级土地管理部门要完善土地审批程序，严格土地审批手续。在建设项目立项时，要充分考虑土地的供应量，在用地选址时，考虑土地用途管制的限制，在审批用地项目时，严格按照《土地管理法净和土地利用总体规划》进行。

2、完善土地开发整理政策措施

为了顺利完成土地开发整理计划，应设立土地开发整理专项基金。土地开发整理项目，做到少花钱，开发整理一片，成效一片。同时建立服务体系，对土地开发整理提供物资、资金、技术等服务，保证土地开发整理工作按计划有序地进行。

3、深化土地使用制度改革

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿有使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约、集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地计划和土地开发整理计划的实施。

4、土地利用计划检查

土地利用计划下达后，还必须对用地计划执行情况进行经常性、系统性的检查。首先，要检查用地计划贯彻落实情况。计划执行单位是否把土地利用计划规定的目标和任务作为本单位实现的目标，是否制定了执行计划的相应措施，以保证国家计划的实现。

四、合理布置节约用地

1、合理缩小建构筑物之间间距

在厂区总平面布置中，建构筑物之间间距在满足工艺、运输、消防、防爆、防噪、卫生等安全防护间距要求的前提下，又考虑各建构筑物间的消防通道后，可以对相邻建构筑物的间距进行适当缩小，以减少厂区的占地面积，也可降低资金的投入和能量的消耗。

2、合理综合管线

在厂区总图布置中，管线沿道路敷设，通常敷设在道路两侧。为达到减少通道宽度以节约土地资源，在管线布置中，可将地上地下的管线分别集中布置。在满足管线各自工艺要求及相关规范规定，防止其相互干扰的情况下，尽量共架、共沟。架空管线能够沿建构筑物平行铺设时，可挂建构筑物外墙壁、柱子，充分利用建筑物外墙空间敷设管道。

3、合并厂房

在厂区总图布置中，根据车间的生产性质和特点，对于一些生产工艺特点相同、使用功能相近、联系密切、能够合并的生产厂房尽量合并；另外对于一些变配电设施布置时，尽量靠近其负荷中心，能和其使用用户合并尽量合并。合并后的厂房，多个建构筑物合并成一个建构筑物，就不用考虑建构筑物之间防护间距要求。另外，还能使各车间之间的外部运输变为车间内部运输，缩短工程管线及运输线路的长度，减少能量的消耗同时节约用地。此外，还可以向空间发展，厂区多采用多层建筑，即竖向合并。

4、充分利用厂区空地

在进行厂区总图布置时，尽管已经十分注意了节约用地，但由于设备技术要求、工艺特点及客观条件等各种原因，厂区内仍会留下一些空闲土地，如铁路线路的扇形地带、高架建构筑物及高架胶带通廊底下、架空管道下面、不规则建构筑物附近等。对于这些土地，可以合理的布置一些辅助建构筑物，如仓库、厕所、变配电室、机修等。对于一些面积较小的零散空地，还可以进行绿化种植，不仅美化厂区环境，而且扩大绿化面积，也相对的节约了厂区用地。

五、土地规划管理建议

1、建立健全管理机制和体系

土地规划管理是一项较大的系统性工程，需要建立系统、全面的管理机制和体系。规划管理体制要立足我国国情和城市发展前景。在机制建立前要对土地目标、功能、特色进行定位。同时要对经济效益、社会效益、生态效益制定相应的设计方案和实施措施。土地管理体系的总原则是“先规划，后建设”，把所有因素都进行仔细考虑，最大力度做好各因素之间和合理布局，既要考虑土地总体规划，又要考虑某区域的个性规划。把建设职能和管理职能的关系相互协调好，统一规划、分级管理、以块为主、条块结合、条条保证、权责一致。土地规划管理是一项繁杂的工作体系，在实际操作过程中我们要坚持科学发展、以人文本的原则进行控制和管理，创造经济合理、人文发展的和谐土地。

2、加强用地管理

用地管理是对土地中可利用的土地资源进行规划和管理，实现城市空间的合理布局，通常采取行政、法律、经济等综合性措施来合理安排土地资源的合理布局。土地规划设计中的用地管理是土地建设的核心内容，规划的合理性直接影响了功能布局、环境质量、形态和社会经济的发展。合理组织用地是城市规划管理中的主要内容，也是其他管理活动的基础。

3、规划管理中的信息化管理

现代信息化、数字化、智能化发展速度越来越快，它的运用已经渗透在现代土地规划管理当中。特别是计算机储存技术、网络技术和3C技术的迅猛发展，使土地规划管理手段更多、速度更快。信息是规划管理中的重要资源，规划管理的整个过程就是信息的输入、输出、储存、反馈的过程。信息管理技术能够对信息进行收集、加工、处理、储存，能够把资料形成数字化信息，能够使信息资料网络共享，提高管理效率，实现管理的扁平化统一。特别是土地呈现组群式形态的时候，建立信息化的通信渠道能够实现网上规划审批，也能够城区和城区之间的数据传输和信息传达提供高速的沟通平台。基础地理信息系统（GIS）、办公自动化系统（OA）、网络通信系统（MS）是建筑规划管理中的管理系统，能够依赖计算机技术和信息技术进行。

4、加大公众参与程度

城市规划管理要充分吸纳社会公众的意见和建议，在现行城市管理发展中明确规定群众参与机制，树立公众参与的观念。特别是对于重大工程，让公众多了解、多参与，进行监督，还可以减少规划实施的阻力。

六、结束语

在当前社会经济发展的过程中我们要对土地资源进行合理的利用，减少土地资源的浪费，最大限度的提高空间的利用率，保证在有限的土地资源上进行合理的规划和设计，实现功能的最大化。

参考文献

国土空间规划实施方案篇6

        

实施乡村振兴战略必须对农村土地制度进行改革,虽然《土地管理法》实施以来一直提农村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了：“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”农村土地制度改革既是有效破解“三农”问题的前提,也是深入实施乡村振兴战略的关键。本文通过作者多年从事农村土地管理工作经验，从农村土地利用及管理的现实情况入手，分析现行土地管理政策与实际脱节的原因，提出新形势下如何通过加强管理促进乡村振兴。

一、农村土地利用及管理中存在的问题

农村土地利用和管理中存在的问题主要是由于政策、法律的变更相应的手段和措施没能跟上，加上人们固有的思维模式和陈旧的观念，已经农村生产经营模式的改变造成的，主要体现在以下几个方面：

    1、城乡规划严重滞后和土地利用总体规划随意调整

    《城乡规划法》颁布前各地的规划主要是城市规划以及乡镇政府所在地规划，城乡规划法实施以后各地对规划的范围仍未改变，各级人民政府对城乡规划的编制和管理经费预算也是少的可怜，按照法律规定应与之相衔接的土地利用总体规划无论在编制过程还是修改调整都是土地行政主管部门闭门造车的结果，而且现行的土地利用总体规划将大量的未利用地规划为限制建设区。

2、多年以来农村集体土地任意征收

虽1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十条三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”至今为止所有的法律、法规的征收的前提均是“国家为了公共利益的需要”，在现实工作中根本不考虑“公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益[1]”，而是随意扩大范围致使大量的集体土地被征收，特别是上个世纪九十年代中期大规划的乡镇企业转制使得大量集体建设用地被征收。

3、集体经济组织管理权逐渐弱化

“三级所有、队为基础”的管理模式除在少数乡村保留了取代队的村民组之外，多数村民组的管理权逐步为村集体所取代，而乡镇集体经济组织也是名存实亡，乡镇集体经济组织资产管理、使用、受益、处置权归集为乡镇政府，集体经济收入演变成乡镇财政收入。

    4、农村集体经济组织成员身份缺乏可操作的认定标准[2]

一般情况下农村集体经济组织成员是指所覆盖区域农村户口的人员，但是由于上个世纪九十年代初城市近郊等经济发达区域增加人口为了解决“征地代劳”问题外来人口大量的流入，近些年个别生活较为富裕的农民为了能缴纳养老保险和子女升学将户口迁入城镇，以及国家关于农村党组织和村民委员会选举政策，加上各级政府出台的一些支持进城农民返乡、大中专毕业生和复原转业军人回乡的政策性文件，这些参与农村经济建设和集体资产管理的人员是否具有农村集体经济组织成员身份争议颇大。

5、农村村民建房实际情况

农村村民建房和城市人口买房没有多大区别，无房户、拥挤户一般情况下没钱建新房，只能逐步改善条件，经济条件好的农户也随着条件的变化不断地出建新房、卖旧房，但是由于《土地管理法》第六十二条四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”在实际的工作中真要是严格按照法律的规定来做的话农村村庄的变化就不会越来越大，也无从谈到经济的发展，所以各地普遍采取了一些变通的手法来处理此类事情。

6、各项普查、调查工作漏洞

城镇地籍调查、林业资源普查、集体建设用地调查和农村承包经营权确权等基础性工作都是对外招标后由社会中介机构承担，在不动产登记工作不指定中介机构前提下，拥有各项调查数据成果的中介机构将获得更多的利益，加上个部门之间资源不互通、成果不共享，社会中介机构借机获取利益严重的损害了集体经济组织及其广大成员的利益。

7、不动产登记未能全覆盖

而且不动产登记机构整合只是表面上的整合，一个窗口对外，对内仍是各自为政，国土资源部和住房城乡建设部2017年9月下发《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》明确了房屋登记资料的移交时间，也做到了，但是土地登记的资料并未移交，而且部分市登记中心和市辖区登记分中心管辖权划分尚未划定，房地产交易业务并未按照规定期限办完的普遍存在，权力寻租留了空间。

8、卫片核查对违法的定性和确认十分混乱

规划执法坚持没有规划审批文件就是违法，土地执法认为没有用地手续就是违法，哪怕是设施农用地只要没备案就可以算作违法，根本不考虑当地风土人情和具体情况，国土资源系统的卫片执法检查和地籍变更调查更是严重脱钩，地籍部门不管实际情况直接将农用地变更建设用地，行政执法部门对违法定性、处置与上级机关检查验收不一致现象大量存在；而且行政机关之间没有配合和协作，重复工作浪费了大量的人力、物力，没能做到高效、便捷、文明执法。

9、政策文件没能有效的落实

近年来国家下发的鼓励进城农民工和高校毕业生、复员退役军人返乡支持农业政策，以及支持乡村旅游、发展休闲农业、制定乡村振兴规划等文件，各地政府只是转发文件，虽要求都是要求相关部门制定具体、有效的措施，但是既没有跟踪反馈结果、也没有出台新的文件和实施意见。

10、设施农业政策过于教条

农业设施不动产登记、抵押未能全面铺开，一直以来对于农业设施的权属是禁止转让的，严重的损害了广大农业生产者的合法权益，北方的蔬菜大棚和果树的看护房、规模化养殖禽舍还要是按照原国土资源部下发文件要求建造临时性设施明显是不可能的，因为那样根本起不到看护作用，因为看护房不仅要具备居住、储存农机具和生产资料、还要具备简单的加工、分拣等功能。

二、形成土地管理政策和实际工作脱节的主要原因

农村土地管理政策制定和实际工作的脱节主要原因是制定政策的人根本不了解农村、农业的实际情况，而且对于不同的地区农村、农业生产生活环境和条件是不同的，是不能制定统一的标准的，各级行政机关领导和工作人员固有的思维模式更是乡村振兴的阻碍。

1、决策前缺乏严肃认真的调查研究

各项政策性文件的起草人多属于学者，前往各地基层去调研接触的都是领导事先安排好的人，座谈也是讲好话、说套话，由于得到的数据并不真实，所以做出的结论、制定的政策也就脱离了实际，虽说目前法律的修改在政府网站公开征求了意见，但是真正能上网回复意见的很少是农民，即便有一些农村工作者和了解农村现状的人提出的意见往往也会被专家、学者所忽视，因为提出的意见没有可操作性，无法形成法律的约束力。

2、管理部门之间的要求差异过大

土地利用规划和城市规划部门各自不同的成熟程度以及对于规划不同的选用标准造成了目前“两规”在很多方面不协调的局面[3],两个部门在规划的编制和修改过程中未能相互协调造成了两规矛盾，使得土地征收和供应过程中出现断缺现象，土地执法、规划执法和城市综合执法之间本就存在执法冲突，由于两规之间不协调加上部门缺乏有效的沟通和配合，致使各执法部门在履行职责时各自为政。

3、集体土地和国有土地政策差异过大

现实社会对土地的价值观促成了大量集体土地被征收，主要是因为土地征收“同地同价”政策并未真正落实，也就是说国家依法征收农民集体组织所有的土地所给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的出让价格相同[4]没能实现，正是由于在房屋、土地征收过程中补偿标准因国有和集体差异过大，而且集体土地在抵押贷款方面一直受到诸多限制，加上地方政府在土地征收后可以获得出让收益，使得大量的集体土地在不具备“公共利益”条件下被征收。

4、土地征收补偿制度不合理、落实不到位

虽《辽宁省实施中华人民共和国土地管理法办法》对征收集体建设用地、宅基地等明确指出了应当给予土地补偿费和相应的安置补助费，但是实际工作中并未得到落实；征收属于高效农业的果蔬大棚仅仅是按照临近耕地计算土地补偿，附着物另算，并未考虑菜地开发、养护的付出；特别是在实施了区片地价以后，制定的区片标准较低，根本不切合实际，特别是近郊农民的利益受到了的损害较大。

5、基础性工作数据不真实

由于各项调查、普查工作均是以招标形式由社会中介机构负责，前期准备、人力物力投入、工作监督、资金拨付、结果验收等诸多环节存在大量人为因素，虽项目通过了验收但真实的结果往往不尽人意，调查数据仍大量保存在中介机构，未能将调查、普查的成果数字化，委托调查的机关只是存放了调查验收的相关资料，这些资料和成果并不能直接应用于实际工作。

6、集体土地所有权、使用权未能依法登记

集体土地所有权发证工作并未真正完成，权属调查结果不敢公开，所有权证书大量存放于国土部门档案室内，城镇地籍调查、乡村集体建设用地确权、农村承包经营权确权等数据未能做到整合，市辖区土地管理部门统一管理，不动产登记未能实施统一登记，致使不动产登记部门管理混乱、职责不清，对于工作衔接不动产管理部门和地方政府没能做到有效的沟通。

7、各行政机关领导的官本位思想严重

各行政机关领导的官本位思想和权力欲望严重，认为民不会、不能、也不敢和官斗，即便行政机关做错了反正有国家赔偿存在，没人会主动承认自己工作的失误，虽然中共中央、国务院要求行政执法重心下移，但是仍然出现了锦州市国土资源执法队伍人员、编制上收和锦州市城市管理监督执法队伍表面下沉的现象。

三、新形势下如何通过加强管理手段助力乡村振兴

中共中央在提出《关于实施乡村振兴战略的意见》之后印发《深化党和国家机构改革方案》，明确了自然资源部主要职责是：“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施……”，那么改革以后自然资源管理部门不仅要负责建立统一的空间规划管理体系，而且还要负责自然资源开发利用和保护进行监管、以及对空间规划体系的监督实施，虽然有效地解决了管理者“不到位、空间规划重叠等问题”，但是要想实现乡村振兴方略仍有许多问题亟待解决。

1、适时修改《中华人民共和国土地管理法》

结合中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》，以及国务院关于物流业、全域旅游发展等促进经济发展的政策性文件，根据农村集体土地使用制度改革试点成果，在全面征求社会各界意见后，进一步完善集体土地使用和管理的规定，满足农村经济发展的需求。

2、做好调查和规划工作、全面向社会公开

以全国“一张图”为工作底图，结合全国第三次土地调查进一步核实农村土地使用现状，地方人民政府筹措资金按照法定程序编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划和土地利用总体规划，自然资源主管部门要及时编制城市、镇控制性详细规划和重要地块修建性详细规划，以及土地利用年度计划，规划和计划批准后应当面向社会公开规划文本、规划说明、批准文书及相关图件，以便查询和质疑。

3、全面开通行政审批、审核、备案网上办事系统

开通行政审批、审核、备案网上办事系统，使网上办事系统与行政审批大厅（中心）同时受理相关业务，全面实施一次性告知，网上受理的采取网上答复，线下受理的也可在网站进行查询，结果可以（加水印）采取直接打印，与线下索取法律文书具有同等法律效力。

4、全面实施涉法、涉访事项公开查询制度

实施信访案件、违法案件、行政确权等涉法、涉访事项从受理、立案、调查、到处理全过程公开制度，案卷内容全部网上公开，以减少人为因素对案件处理的影响，接受社会各界监督。

5、为失地集体经济组织建立特殊的补偿机制

为《土地管理法》实施以来被征收土地的集体经济组织建立特殊的补偿机制，根据各集体经济组织被征收土地总数量、非公益性设施的比例建立补偿基金，资金由中央财政和省级财政负责筹措，以历年来征收的新增建设用地有偿使用费、土地管理费、土地出让收益和相关税收上收的比例分层为限，以县级政府为管理单元，主要用于集体经济组织及其剩余成员的新农村建设补贴（不包括基础设施建设），基础设施建设由市县人民政府负责。

6、规范设施农用地和支持农村、农业各项政策

 自然资源部会同农村农业部研究制定规范设施农用地和支持农村、农业各项政策，地方人民政府因地制宜的制定设施农用地具体实施方案，以及对于国家制定的支持农村、农业的各项政策制定相应的落实措施，避免因为没有具体措施使得群众认为国家政令不通。

7、尽快实施不动产统一登记制度

 尽快按照《物权法》要求完成不动产统一登记，理顺市不动产登记中心和各分中心关系，全面开展不动产登记信息网上公开查询工作，将农业设施及其他附属设施纳入不动产登记范围，只要涉事人作出“地上附着物未改变”承诺即视为未改变，无需现场调查，可做事后监督，发现承诺内容为虚假信息的及时作出变更，并将其纳入社会联合惩戒的失信责任主体。

8、统一卫片执法检查和地籍变更调查口径

国土空间规划实施方案篇7

本次规划修编以《土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和保护耕地”的基本国策，按照党的十六届三中全会精神，全面落实科学发展观和省委“八八战略”，文秘部落围绕市五届人大三次会议精神和推进率先发展、实现富民强市的战略部署，结合我市社会经济发展实际，坚持以人为本、坚持统筹发展、坚持“三保“主线，正确处理内涵挖潜与外延扩张、全面利益和局部利益、长远利益和当前利益的关系，通过合理配置土地资源，优化土地利用结构，转变土地利用方式，提高土地利用水平，推进社会、经济、环境的协调发展。

本次规划要充分与上一轮规划相衔接，继承和发扬在规划编制、实施中的经验。同时要与时俱进，做到六个“转变”，即规划定位向区域规划转变，工作任务向资源保护和集约利用并重转变，规划方法由指标控制型向空间控制型转变，规划内容由耕地保护研究向综合研究转变，决策方法逐步由领导决策向民主决策转变，规划实施由目标导向型向过程导向型转变。努力使修编后的规划更具科学性、可行性和可操作性，服务于全市社会经济全面、协调、可持续发展。

二、土地利用总体规划修编的原则

总体上要坚持“保护、保障、挖潜和集约利用”的原则。保护就是依法依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益；保障，就是千方百计保障我市经济社会发展对建设用地的合理需求；挖潜，就是清理消化闲置土地和盘活存量土地；集约用地，就是努力提高节约、集约利用土地水平。

1、用途管制原则。

土地用途管制是土地利用总体规划的核心。要统筹合理安排各业用地，明确各土地利用区块的用途，严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是耕地保护，特别是加强基本农田和标准农田的保护，要立足保护和提高粮食综合生产能力，努力推进耕地保护向数量、质量和生态上并重转变。

2、占补平衡原则。

根据《绍兴市土地开发整理规划》，进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备土地资源，大力推进农村居民点的撤并和退耕，增加有效耕地面积，确保实现全市耕地占补平衡。

3、合力建设原则。

“工业立市、开放兴市、合力建市”是这几年我市社会经济快速发展的成功经验，也是各项工作的指导方针。土地利用总体规划要按照明确重点，兼顾一般，统筹安排的原则，遵循市场化机制，在全市范围内实现资金和资源的互补和互流，优化土地资源配置。

4、集约用地原则。

一是要加强土地利用水平评价，调查闲置土地情况，制定盘活存量建设用地的措施和方法。二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策，完善“双控”指标体系。

5、公众参与原则。

规划编制要充分利用“外脑”，依靠科研单位、专业技术单位和大专院校的技术力量，提高规划编制的客观性、科学性和技术性。在规划编制过程中要广泛征求公众和社会各界的意见和建议，建立相关信息的交流和互动渠道，同时要加大宣传力度，通过听证或公示等手段，完善规划的决策机制和监督机制，努力做到规划“以人为本”、公正透明。

6、三规衔接原则。

土地利用总体规划要正确把握社会经济的发展方向和重点，科学预测用地需求，认真分析土地供应潜力，合理土地资源布局，正确处理“保护”和“保障”的关系，使土地利用总体规划与“十一五“规划、城市总体规划的有机结合。同时土地利用总体规划还要与矿产资源规划、地质灾害防治规划、城镇体系规划等相关规划相衔接。

7、成方成块原则

根据城市发展边界理论，按发展阶段、重要程度和资源供给能力，合理界定城市和开发区的外延扩张边界，开发区块尽量做到成方成块，以利于资源配置、规划实施和耕地保护。

8、可持续利用原则。

要按照生态绍兴建设的要求，充分考虑“环境容量”和生态承载力，开展土地适宜性评价，进行土地敏感性分析和不确定性分析，减少对生态脆弱地区和地质灾害易发地区的不合理的开发，切实保护生态环境，确保土地的可持续利用。

9、信息化原则。

要建立土地利用总体规划信息系统，利用现代信息技术，进行规划编制、规划审批、规划实施,满足规划要素实时更新、快速统计、共享互动等要求，增加规划科技含量，有效提高规划管理水平和工作效率。

三、土地利用总体规划修编工作计划及时间安排

工作时间总体上按省厅和市政府有关要求安排，即计划在本年度完成整项工作。如遇国家、省、市相关政策及安排的影响，则作相应的时间调整。

1、健全组织机构。

(1)由市政府统一成立“三规”领导小组。(时间根据市政府安排)

(2)在成立“三规”领导小组后半个月内设置联络员、专家咨询组。

(3)成立市国土局规划修编工作组。(4月1日---4月15日)

2、落实资金。(4月1日----4月23日)

已编制经费预算，由办公室具体落实。

3、落实编制单位。(4月30日前)

(1)确定落实编制单位的方法、程序和要求；(4月4日前)

(2)收集编制单位的资料、信息；(4月11前)

(3)按规定落实编制单位，签订委托协议。(4月23日前)

4、调查研究阶段(4月24日至7月23日)

这一阶段与下阶段的工作将穿行，主要工作包括资料收集、实地踏勘、召开座谈会。总体规划综合性强，涉及部门多，需要进行多方调查。走访各有关部门，调查各部门规划期内用地需求，征求各部门对总体规划的建议。深入各重点地块进行实地踏勘和典型调查。

5、专题研究阶段(5月24日至7月23日)

在前期调查研究和全市土地利用更新调查批准的基础上，开展上一轮土地利用规划实施评价、土地供给与需求分析、区域社会经济发展态势与土地利用战略研究等专题研究，为规划大纲及规划文本草案的编制提供依据。

6、规划大纲拟定阶段(7月24日至9月23日)版权所有

规划大纲文本包括绍兴市基本概况、规划总则、规划目标、土地利用总体布局与结构优化、主要用地规划和空间管制引导、规划修编方法与实施机制创新、预期规划实施成效等内容。规划大纲编制完成后须报市、省批准后方可开展下步工作，时间进度较难把握。

7、规划草案拟定与选优阶段(9月24日至11月23日)

本阶段主要是落实土地利用分区、土地利用结构和布局调整、确定土地用途以及完成规划草图。

需拟定的方案包括：全市、区土地利用结构调整方案、重点建设项目和城镇建设用地布局方案、土地整理、土地复垦、土地开发方案和土地利用分区方案。最终提供2～3套供选规划方案。

确定规划供选方案的主要要求：⑴在编制土地利用结构与布局调整方案过程中，应分析土地利用的影响因素和变化趋势，拟定规划供选方案。⑵每个供选方案均需保证规划主要目标的实现。⑶对每个供选方案的实施，从组织、技术，资金投入、公众接受程度等方面进行可行性论证、评价其实施可能达到的社会、经济、生态效益，综合评价后，提出推荐方案，供领导小组审定。

8、规划协调、编制规划成果阶段(11月24日至11月30日)

对推荐方案广泛征求相关部门、干部和公众意见，必要时召开规划协调和论证会，对有关问题进行协商处理，形成最终规划方案，编写规划报告。

国土空间规划实施方案篇8

按照国务院下发的《关于编制全国主体功能区规划的意见》,2007年9月底,《全国主体功能区规划》形成初稿,12月上报国务院审批。郑伟元长期从事区域经济规划、土地规划工作,从2003年以来,多次参与了全国主体功能区规划的研讨。

“这标志着国家将对目前的区域发展战略进行重大调整,由各地‘齐头并进’模式转到划分‘优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发’四类地区,突出重点、有保有压的模式”,郑伟元认为。

对于已经成为宏观调控重要手段的土地管理工作,主体功能区规划提出了新要求。未来如何使土地规划、利用等政策与之协调衔接,成为目前需要研究的重大课题。

空间开发政策长期缺位

类似于西方国家每次经济改革的主要内容都是向地方放权,近年来中国中央政府也逐步加大向地方放权。

“从正面来讲,这调动了地方发展经济的积极性。但是也有负面作用,一些地方不顾自己的资源、环境承载力等限制因素,都想发展,对产业不限制,只要有投资就好,什么赚钱干什么,造成很多问题,比如重复建设、对生态环境的破坏、土地的浪费等等”,

郑伟元说。

有人统计过,全国除了,几乎各个省、自治区、直辖市都有自己的汽车生产行业,全世界的汽车生产厂家加起来也比不上中国多。诸如此类的区域开发无序性现象,在当前的经济发展中比比皆是,在一些专家看来,这正是空间开发无序的突出表现之一。

中科院地理科学与资源研究所研究员樊杰博士认为,在欠发达地区,空间开发无序突出表现为不应该开发的区域盲目开发。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。例如,2000年实施西部大开发以来,在一些地方,西部大开发演变成了西部“大开挖”,对生态环境造成了非常严重的破坏。

在发达地区,区域开发的无序性表现为还没有从真正意义上摆脱传统经济增长模式,仍在以环境污染、大量占用土地等资源、能源获取经济增长,导致这些地区的发展一直在不高的水平上徘徊。其重要的原因之一,就是环境约束、资源约束没有能够发挥应有的作用。比如珠江三角洲地区,在不断增加高新技术产业和现代服务业比重的同时,传统产业也还在发展,相互混杂分布在狭小的地域空间上。

空间开发无序的另一个突出表现是城市化的盲目性。很多城市不管自身发展的条件和发展规律,人为地、盲目地追求把城市做大。有媒体调查发现,目前提出建设“国际化大都市”目标的国内城市已经达183个,包括了大部分省会城市、直辖市以及次一级城市,甚至一些中小城市也一哄而上。

“形式上,城市规模在扩大,而实质上并没有实现城市的发展。人口从身份上变成了城市人口,土地从形式上划成了城市用地,但新增城市人口并没有实现在就业上有保障地转换,他们并没有真正享受到城市生活的质量和城市发展的效益”,中科院陆大道院士指出。

由此,解决空间开发的无序,即盲目的城市化和区域开发的无序成为中国社会经济发展所面临的一个核心问题,同时,也成为当前进行空间规划以及制定区域发展战略的一个核心目标。

960万平方公里的国土,哪些区域应该成为未来进行工业化和城市化的重点区域?哪些区域不适于集中人口和经济、成为我国工业化和城市化的区域?基于这样的思想,主体功能区概念酝酿而生。

2006年3月,推进主体功能区规划被写入《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。纲要明确要编制国家主体功能区规划,按照分类管理的区域政策,推进规划实施。其后,国家发改委开始组织研究和编制部级的主体功能区规划,选择了全国八个先行的省区作为试点,进行科学研究层面上的探讨和匹配政策方面的研究。

四大主体功能区形成

据专家介绍,对于如何划分主体功能区,一开始的想法是参考西方很多国家针对一些问题区域制定相应政策的做法,提出划分为优化调整区域、重点开发区域和生态脆弱区域等类型区域。后来考虑到将一些区域称为“优化调整”并不确切,即便是像长三角、珠三角这些一部分人认为已经开发过度的、资源环境问题很突出的地方,还是需要继续优化开发。与国际上一些大城市区、密集区比较起来,这几个区域无论从经济发展水平,还是从产业结构上都还是比较落后的。例如,目前长三角、珠三角和环渤海三个地区GDP只占全国总值的30%左右,而日本最集中的三个大都市区“三湾一海”GDP占全国总值的80%左右。

从这点看来,这类区域的集聚效应还没有完全发挥出来。所以后来经多方讨论,最终将这类区域确定为“优化开发区”,就是一方面要优化,另一方面还是要开发、要发展,未来应当通过转变发展模式,把提高发展质量和效益作为发展的核心目标,使这些区域成为提升国家竞争力的重要区域。

对于那些目前发展水平还没有达到像沿海几大比较成熟的城市群区域那样的程度,但具有一定的国土空间开发基础、具有进一步集聚人口和发展工业条件的区域,称之为重点开发区域。

具有全国意义的重要生态功能,或者是生态比较脆弱的区域,不能进行大规模人口集聚和工业化,称之为限制开发区域。

还有一类区域是禁止开发区域。指的是国家依法设立的各类保护区,包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等,这些区域不允许进行工业化和城市化活动。

按照初步构想,主体功能区中优化开发、重点开发区分别占国土面积的1%左右,限制开发区域占国土面积20%左右,禁止开发区域所占面积比较小,针对的是这些保护区的核心区域。四类区域共占国土面积的20%～30%左右。

土地政策如何衔接

专家普遍认为,四个主体功能区划分以后,主要靠两个方面去推动实施:一是政策,二是政绩考核办法。

樊杰认为,围绕主体功能区规划,将实施分类指导的区域政策和政府政绩考核政策,这些政策措施也是主体功能区规划的一个重要内容,未来势必在调整产业结构、转变经济增长方式,甚至在选择发展道路上,对政府产生实质性的影响。

“我们过去过多地把增加GDP放在政府考核中的重要位置,所以在体制这个层面上,加剧了空间开发的无序。实施主体功能区规划,就必须调整政府政绩考核标准。对于那些应该限制发展、进行生态建设的地区领导干部的考核,核心的指标就应该是生态建设任务的完成效果,而不是经济增长一类的指标。这样,从体制的层面上就会引导人们在发展道路上、发展目标上进行新的调整。”

郑伟元认为,在产业、土地、环保等诸多政策中,产业政策更多地是通过市场调节去实施。而从目前实际情况来看,土地和环保是目前最有力的政策手段。

樊杰也认为,对于优化开发区转变经济增长方式,不走牺牲资源环境为代价的传统增长模式,就应在环境政策和土地政策上做出相应的约束,不给简单扩大经济规模提供更多的发展空间和新增建设用地,促使各级政府在有限的土地资源供给条件下,合理高效节约利用土地,转变经济增长方式。

引人注意的是,主体功能区规划编制期间,另一项对区域土地不同用途和指标进行控制的战略性宏观安排的规划,即新一轮全国土地利用总体规划纲要也正在编制过程中。

“土地规划说到底是空间规划,也是对区域明确政策,因此两者必须衔接起来”,郑伟元认为。

今后要依据土地利用总体规划,在与主体功能区规划相衔接的基础上,实行差别化的土地利用政策,确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降等土地管理与调控目标的实现。

具体来说就是,对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制,适当扩大重点开发区域建设用地供给,严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制,严禁改变生态用地用途。

“一经列入相应区域,就意味着国家明确了区域内的开发秩序、方向。这标志着大家不是齐头并进了,‘保护’就成为一些地方的最主要责任。”

中国土地学会秘书长黄小虎也持类似观点:“以往各地制定发展计划的时候往往会超过中央的目标,导致各地向国土部门要求更多的建设用地。但国土部门由于承担着保住18亿亩耕地的责任,结果只能对用地指标的分解实行‘一刀切’,而无法顾及各地的不同实情。”

当然,专家提醒,实施主体功能区规划一定要有机制,以解决资源补偿、生态补偿的问题。从全国横向来看,上游保护了,中游、下游的受益地区就应当给上游的地区予以补偿。纵向来看,全国财政也要加大转移支付的力度,对这些为全局发展作出了贡献的地区给予补偿。

郑伟元认为,在优化开放区域,对建设用地实行更严格的控制基础上,可以考虑在总量上做到不增加。实现总量不增加有两个路径,一是通过结构调整来实现,比如产业结构升级,在同样数量的土地上,大力发展金融、服务、高科技产业等能创造更多附加值的产业,减少污染大、占地多的产业。另一个是通过空间调整来实现,如首钢搬迁到河北唐山曹妃甸。

对于优化开发区域内的农地,必须严格保护。这个区域内的长三角、珠三角地区作为过去传统的农业区,也是我国农地质量最好的区域。同时这些地区近年来环境问题已经比较突出,未来在这些地区保护耕地不再仅仅是纯粹种植粮食,而要和改善生态环境结合起来,更多地发挥耕地本身的生态功能。

对于重点开发区域,可以适度安排新增建设用地,尤其是基础设施、城镇工业用地,重点保障、促进人口和经济的集聚。这些地区包括中原郑州城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝地区、北部湾等中西部一些有条件、有潜力的区域。

对于限制开发地区,要严格土地用途管制,尤其是具有重要生态价值的土地,严格控制转用。对于禁止开发区域,严格禁止开发利用。

郑伟元还认为,环保政策作为引导主体功能区规划实施的另一种有力行政手段,一些做法可以为土地政策借鉴,例如国家环保总局实行的行业、区域、流域限批等。

这位专家说,从总体上看,主体功能区规划对加强土地管理是有好处的,这些政策是相辅相成的,可以利用这个规划来加强土地调控和管理。

但是,也有专家认为,目前存在主体功能区规划可操作性和土地利用分区的衔接问题。中国人民大学严金明教授认为,作为一种宏观政策,主体功能区规划以县域为单位,但土地最终是要落在地上的,土地利用还要继续划分,县域内部不同地域的土地也要有不同的利用分区,用途管制制度要落实到每块土地上。因此,两者如何有效衔接值得进一步研究探讨。

国土规划编制为何滞后

为了保障控制效果,主体功能区只对占全国国土面积20%～30%区域进行规划,并非对所有区域进行控制。

主体功能区规划呼之欲出,与此形成对比的是,一个覆盖全部国土,可以统筹规划海域陆域,地上地表地下资源开发利用与保护的国家中长期空间发展战略―国土规划,至今仍没有实质进展。对此,中国土地勘测规划院副总工程师郑伟元给出了一些看法。

《中国土地》:国土规划编制情况目前进展如何?

郑伟元:国土规划早在1981年就启动,1982年～1984年,原国家计委组织开展了全国20多个区域性国土规划试点,1989年完成了全国国土规划草案。但是,令人惋惜的是,这个草案当时并没有得到国务院的通过。也就从那时起,国土规划工作走向低谷。1998年,国务院机构改革将国土规划职能划归国土资源部。其后,先后在深圳、天津、辽宁、广东等省市开展了省域国土规划试点。2005年,全国国土规划前期研究工作正式开展,设立了专门的组织机构、工作机构和课题组顾问。目前,已形成了《新一轮全国国土规划前期研究报告》。

《中国土地》:主体功能区编制工作进展很快,今年12月,将报国务院审批,国土规划为什么至今还没有在全国推开?

郑伟元:首先是过去大家都没有意识到国土规划的重要性,编制的规划都是经济社会发展规划,要求总量增长多少,没有研究在空间上怎么发展,哪里应优先,哪里应限制。但是归根结底,目前国土规划面临的最大困难是没有法律依据,这也是当时国务院没有通过的一个重要原因。国土规划应该怎么编、怎么批、原则是什么?至今这些问题都没有答案。另外,与主体功能区规划相比,国土规划编制缺乏一个强力推动。

《中国土地》:您个人为什么支持主体功能区规划的实施?

郑伟元:这有我的国土规划情结在其中。实际上,国土规划的一些原则、理念已经运用到主体功能区规划编制中。一方面,国土规划推出的难度很大,综合性太强,涉及面太广,部门间的协调难度大。另一方面,国土规划应该是上位的,主体功能区规划是国土规划的一个方面。现在把主体功能区这块拿出来单独做,原来曾打算把它拿出来放在经济社会发展规划中,对空间发展有方向性的引导,但经济社会发展规划仍是数量、结构、比例上的一些要求,这些基本还是计划经济时代的做法。按照现在的做法,单独拿出来做,可以对空间发展上有大的原则性、方向性引导。

什么是国土规划:根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划地区自然、经济、社会、科学技术等条件制定的全国或一定地区范围内的国土开发整治方案。基本任务是根据规划地区的特点和优势,从地域总体上协调国土资源开发、利用、治理、保护的关系,协调人口、资源、建设、环境的关系,促进生产力的合理分布和地域经济的综合发展。其主要内容为:确定本地区主要自然资源的开发规模、布局和步骤;确定人口、生产、城镇的合理布局,明确主要城镇的性质、规模及其相互关系;确定交通、通讯、能源、水源等区域性重大基础设施的安排;确定环境治理的目标与对策。

国土空间规划实施方案篇9

关键词：生态概念；规划评价；“3S”技术；民主规划

中图分类号：TU918.8 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-06-0066-2

0 引言

土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段，是政府加强用地管理，促进土地资源合理、高效利用的基础和保证。随着磐安县城镇化快速发展、产业结构的优化，原有土地利用总体规划已经不能适应当前社会经济的需求。2005年由我院承担了编制新一轮土地利用总体规划（2006-2020年）工作，现已进入实施阶段。笔者希望通过对该规划编制中经验方法和科学创新的总结，为今后土地规划的科学编制提供借鉴。

1 夯实基础提升规划内涵

基础资料的多元性、准确性是土地利用总体规划的根基，脱离根基规划就像空中楼阁，毫无科学性而言。

1.1 资料的多元性

为了使有限的土地空间发挥最大价值，收集和掌握相关行业现状和未来布局是规划编制前期的重要工作。磐安县规划基础资料收集工作得到了地方政府的重视，为此专门成立了由相关行业组成的土地规划领导小组。资料收集涵盖了基期年土地利用现状数据、上一轮土地利用规划、第二次全国土地调查成果、基本农田划定调整及变化、各重点城镇建设区、工业区、旅游景区、农村宅基地集中区、非农业建设用地、土地开发整理规划及实施、生态保护区、地质灾害易发区等数据以及人口、国民经济、财政收入、粮食产量等基础性资料。

1.2 资料的准确性

规划的科学性必须建立在以引用资料的现势性和准确性为前提。规划中我们通过实地调查、专家座谈、人机互动等技术手段，对收集的资料进行科学地、严谨地整理分析。实地调查主要是对反映现状情况的资料到实地进行核实，剔除夸大部分还原真实数据；专家座谈的目的是把握行业未来发展趋势；人机互动主要是利用计算机软件对现有资料与现势性强的正射影像或遥感影像（DOM）、数字高程影像（DEM）、矢量数据资料进行套合分析。采用上述技术手段确保基础数据翔实、可靠。

2 生态概念在规划中得到充分体现

磐安县素有“群山之祖、诸水之源”之称，辖区内是钱塘江、瓯江、灵江和曹娥江四大水系的发源地之一，拥有大盘山部级自然保护区和浙中丘陵常绿阔叶林水源涵养生态功能区，所以生态概念也成为了贯穿土地规划的主轴。

2.1 大力发展低碳经济

近年来由于应对全球气候变暖引发的低碳经济发展问题受到普遍关注，在规划中首次引用低碳经济发展概念，如绿色GDP、万元二三产业增加耗地量、节能减排、森林覆盖率等控制性生态指标，通过创新土地利用规划的技术，形成低碳排放的土地利用结构与布局。

2.2 科学划分生态功能区

土地规划遵循“山水乐园、天然氧吧、绿色天堂”的生态理念，并结合生态功能合理划定了：水源涵养生态功能区、部级自然保护区、部级公益林保护区、省级公益林保护区、一般生态功能区等。通过科学规划缓解生态建设和经济发展中矛盾，充分发挥区位和资源优势，推动产业结构优化升级。

3 规划评价方法得到创新

土地规划强调社会效益和生态效益的有机结合，对规划成果的正确性和前瞻性要有科学评价机制，势必要求评价方式在保证客观公正的同时具有创新的理念。

3.1 层次分析法运用

层次分析法（AHP）是指将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统，将目标分解为多个目标或准则，进而分解为多指标（或准则、约束）的若干层次，通过定性指标模糊量化方法算出层次单排序（权数）和总排序，以作为目标（多指标）、多方案优化决策的系统方法。在实际土地规划中各类用地间总是存在着矛盾，为确定磐安土地利用总体规划供选方案我们采用了层次分析法，进行多方案优化决策。依据磐安县规划的目标，首先列出适宜的土地利用总体规划方案评价指标体系，并运用层次分析法对分目标、准则层和领域层进行重要性分析和权重确定，然后采用模糊综合评判法对方案进行评价，确定最佳土地资源规划方案。

3.2 战略环评法运用

战略环评法(SEA)是指对政府政策、规划及计划的环境影响评价，其中包括我国现在要求的规划环评，也包括国外已经有的政策环评和计划环评等环评形式。该评价法在磐安县规划中主要应用于土地利用规划环境影响评价，规划编制过程中我们采用了全程式的评价模式，即包括预测性环境影响评价、监控性环境影响评价和后顾性环境影响评价，目的是协调土地利用与生态环境建设的关系，通过对规划方案实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策措施，使规划对环境的不良影响降至最低。

4 地理信息系统（3S）技术得到应用

3S技术指遥感（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统技术（GPS）一体化技术。20世纪90年代以来，3S技术发展迅速并得到广泛应用，由于3S技术在土地利用总体规划中，对土地属性信息（包括土地自然属性、社会经济属性、地类、权属等）、矢量数据（包括土地现状、规划用途、空间构型等）存储、更新、分析、统计等方面具有很好的优势，目前已成为土地利用规划工作信息化和土地利用规划管理工作现代化的主要手段。

4.1 遥感（RS）技术的应用

土地规划对遥感技术的应用，主要是在不与研究对象直接接触的情况下，通过多光谱摄影获取丰富信息，并利用影像具有的高分辨率和多时相特性，掌握规划区域土地利用现状和对发展趋势进行简单预测。近年来随着第二次全国土地调查和违法监察工作的开展，磐安县目前现势性较强的遥感影像有：2009年1月分辨率0.35米正射影像（DOM）、2009年5月分辨率2.5米SPOT5影像、2010年10月分辨率0.61米QuickBird影像。遥感影像在磐安县土地规划中的应用主要是两个方面：一是将遥感影像作为基础图件分析规划布局的合理性，如用途分区、基本农田划定、用地空间布局等方面，减少编制人员对现状盲目性带来的规划偏差；二是利用遥感影像信息丰富，综合性强等特性，结合图像处理新技术，分类提取影像信息，作为规划专题应用研究。

4.2 地理信息系统（GIS）技术的应用

地理信息系统是在计算机软硬件支持下，把各种地理信息按照空间分布，以一定的格式输入、存储、检索、更新、显示、制图和综合分析的管理系统。磐安县信息系统采用的是浙大万维县级土地利用规划管理系统，该系统是基于ARCGIS平台开发应用，由管理维护、规划编制和规划实施管理三个子系统构成，可进行土地利用年度计划管理、规划调整修改、规划指标库管理和规划成果管理等基本操作，并通过C/S和B/S相结合的网络技术，为今后数据管理提供技术保障。

4.3 全球定位系统（GPS）技术的应用

GPS RTK技术是基于载波相位观测值的实时动态定位技术，它能够实时地提供测站点在指定坐标系中的三维定位结果，并达到厘米级精度。土地规划用地布局长期以来主要是以1：1万图形作为布局底图，由于比例尺小、图形直观效果差，工作中难免出现指标布局过大情况，如何将紧缺的新增建设用地指标落实到空间布局刀刃上，成为困扰土地规划编制的难题。磐安县土地规划编制中应用了目前比较成熟的GPS RTK技术，对重点规划项目进行实地预布局测量，将测得的用地界线套合到土地规划数据中，保证用地布局的准确性，从而提高指标使用效率。

5 民主规划进程得到发展

民主规划是“规划以人为本”思想的具体体现，土地利用总体规划涉及到各行各业，也直接关系到人民群众切身利益，所以规划编制一直注重强调规划的民主和公众参与度。

5.1 倾听基层群众声音

农村有着广阔的土地，它是构成土地规划的基础，落实群众想法是构筑和谐社会的着重点。规划编制中我们深入村庄倾听百姓的想法，收集村庄建设发展设想和土地生产结构的布局；规划完成后又组织村民进行听证，了解基层对规划实施的可行性分析，目的就是让群众参与到规划中来，解决他们最关心、最迫切的问题。

5.2 征询行业发展思路

因地制宜科学统筹安排各行业用地，协调和优化土地利用结构，离不开每个部门的共同参与。由于国土部门考虑问题的局限性，编制中由不同领域专家组成咨询委员会，解决行业发展和土地规划中出现的重大问题，参与规划方案设计的评选。

5.3 接纳专家建议

规划成果坚持两级（县级、市级）评审，一级（省级）验收的方式，目的就是通过组织专家和领导会审，听取专家的意见和建议，力求规划更贴合实际、发展方向更符合既定目标。

6 规划编制存在的不足

土地规划是基于现状框架，对长远土地利用进行整体性、长期性、基本性问题的思考和设计整套方案，但方案受制于土地空间发展规模的限定和对未来经济发展预期的判定，难免存在不足之处。

6.1 土地供需矛盾未能有效缓解

“十一五”期间磐安县国民经济始终保持快速发展，到2010年全县生产总值达到48.01亿元，完成全社会固定资产投资23.2亿，土地有效供给是磐安经济快速发展坚强的后盾。但通过分析新一轮规划下达新增建设用地指标我们可以看出，今后土地制约因素并未得到有效缓解，磐安县2006-2020年允许新增建设用地总量739公顷，截止到2010年底实际已使用372公顷，也就是今后10年平均年用地为36.7公顷，还不到近几年的一半。

6.2 空间布局与发展方向的不确定性依然存在

不确定性因素的形成主要是两个方面：一是经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整，致使土地规划的难度加大，一味强调经济发展束缚于土地规划，将影响市场经济的正常发展；二是地方政府作为土地规划的管理者，掌握了极大的土地调控权力，每一任管理者为了实现政绩，对经济发展方向都有各自的观点，从而直接影响当初的规划用地布局。

6.3 土地复垦任务相当艰巨

依据磐安县土地利用总体规划控制性指标，到2020年城乡建设用地规模控制在2903公顷；而规划基期城乡建设用地总量为2471公顷，规划期内新增739公顷；为了达到该指标需进行复垦总量高达307公顷。通过调查研究该指标难以落实主要是两个方面原因：一是建设用地复垦主要类型为村庄和工矿用地，目前磐安县该类用地面积只有1315公顷，复垦量约占面积的23.34%；二是项目实施中村庄搬迁补偿价格偏低、后续保障等因素的缺乏，群众积极性不高，建设用地复垦难度正在逐年增加。

7 结束语

科学规划是保证地方经济发展的基础，而有效实施更是确保其快速发展的动力，所谓“三分规划、七分实施”，这话虽然不一定全对，却说明了规划实施的重要性。土地规划除了体现科学编制外，还需配置必要的市场经济手段、监督体制、法律约束等强有力措施，使规划执行具有坚强后盾，从而促进土地资源合理利用。

参考文献

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[5] 顾孝烈,鲍峰,程效军.测量学(第三版).同济大学出版社,

2010.

国土空间规划实施方案篇10

关键词：公路施工；特殊路基；应对措施

中图分类号：X734 文献标识码：A 文章编号：

1、特殊路基

由于公路是我国经济发展的生命线，因此随着我国经济的飞速发展，公路事业同时得到了前所未有的发展。特殊路基，顾名思义就是不同于一般的路基，那是由于其组成成分的性质不满足工程要求，需要全部或部分进行处理才能使用。常见的特殊路基有特殊土路基、沙漠地区路基、雪灾地区路基、泥石流地区路基、岩溶地区路基、采空区地区路基、水库地区路基和滑坡地区路基等。为了保证公路路基在较长时间内的稳定性和路面的平整度，必须对特殊路基进行处理。

2、特殊路基处理方法

特殊路基的常用处理方法多种多样，经常使用的方法有换填法、排水固结法、预压法、CFG 桩法、强夯法、振冲法、灌浆法、注浆法、深沉搅拌法、加筋法、锚固法、托换法等。特殊路基处理因其问题的复杂性，路基处理时并不是简单地套用上述方法，而是要分析各种处理方法的使用条件、影响因素等。具体来说，路基处理需考虑处理工期的长短、施工的技术水平、现场的机械设备条件、社会环境及经济条件等因素。只有综合考虑各个影响因素，才能选出合理的处理方案。一种处理方法达不到要求时，要改换另一种方法，或者将两种方法结合使用。

2.1软土路基的处理

采用换填法只适用于 0.5 ~ 3.0 m 的浅层换填，对于深层软基处理来说不够经济，应考虑其他方法。采用堆载预压法因排水固结时间长，适用于工期不紧的项目。采用抛尸挤淤法时，应考虑到所用材料供应情况是否经济。也有工程把真空预压法和堆载预压法联合使用，经济效益显著。

2.2采空区路基处理

目前，对采空区路基治理以全充填注浆法为主。对于埋深大于 250 m 的采空区，需依据采空区的特点、工程地质条件和公路工程的危害，确定是否采用全充填注浆方法。

2.3开采规模较小的煤层的处理

开采深度小于 100 m 的采空区，采用桥跨方案比较合适。对于煤层开采后顶板尚未塌陷的采空区，可采用非注浆充填方案（包括干砌石、浆砌石、井下回填、钻孔内干湿料回填等方案）；当采空区为单一的巷道，且能在巷道安全施工时，可采用巷道内干砌石、浆砌石、井下回填等方案；当采空区为壁式或房柱式开采工作面时，可先采用钻孔干湿回填方案，然后再注浆充填的方案；采空区的工程地质条件复杂，应针对采空区的具体情况，将非注浆充填方案和注浆充填方案联合使用，以达到最佳治理效果。

3、特殊路基处理工程实例分析

3.1 工程概况。笔者以郑少高速公路郑州市区海航路连接线新建工程为例，对特殊路基的处理进行分析。该项目起点位于郑州市规划中的航海西路互通式立交终点，终点位于郑少高速公路刘胡同互通式立交起点处，路线全长 4 935 m。路线位于郑州市境内，项目所在区域位于黄河南岸，属黄土地貌，地形略有起伏，沟谷较多。地势总的特点是西高东低，海拔在 130 ~ 164 m，路线范围相对高差较大，沟壁直立。

3.2 垃圾填埋场特殊路基处理。（1）垃圾填埋场概况。路线经过段庄时，在桩号 K0 ＋ 900~ K1 ＋ 500 m 处原为大坑，坑深约 8.0 m。后被设为垃圾填埋场。该场地垃圾为近期人工堆积物，均匀性差，填土成分以生活垃圾为主，已勘探深度，内地层可划分为 2 层：一层为杂填土，以生活垃圾为主，深度分布不均匀；二层为粉土。

（2）处理方案。由于该处填土较厚，其成分较为复杂，均匀性差，厚度和强度存在明显差异，建议将该处填土全部挖除，采用冲击碾压对路基进行压实处理，后用素土或灰土分层压实处理。对于回填的路基填土和复合地基应按有关规范进行检测。

3.3弃土场特殊路基处理。（1）弃土场概况。路线经过上闫垌时，在桩号 k3 ＋ 200 ~k3 ＋ 450 m 处原为大坑，坑深约 12.0 m。后被南水北调弃土填埋，该场地填土为近期人工堆积物，均匀性差。在桩号 k3 ＋276 m 处填土成分以生活垃圾为主，含少量粉土；在桩号 k3 ＋276 ~ k3+450 m 处填土成分以粉土为主。已勘探深度内地层可划分为 3 层：一层为素填土：以粉土为主，均匀性差；二层为杂填土：以生活垃圾为主，含少量粉土；三层主要为粉土。

3.4处理方案:（1）k3 ＋ 250 ~ k3 ＋ 276 m 特殊路基处理。由于该处填土较厚，且下部有厚约 8.0 m 的杂填土，其成分较为复杂，均匀性差，厚度和强度存在明显差异，建议将本处填土全部挖除，采用冲击碾压法对路基进行压实处理，再用素土或灰土分层压实处理。对于交接部位应按有关规范进行设计。（2）K3 ＋ 276 ~ k3 ＋ 450 m 特殊路基处理。该处填土局部在回填过程中经过压实处理，其厚度和强度存在明显差异，均匀性较差。建议先将上部土层挖除，余下部 6 m 土层，采用冲击碾压对路基进行压实处理，然后采用灰土挤密桩对土层进行处理。灰土挤密桩采用冲击成孔工艺，桩径 0.4 m，装距 0.8 ~ 1.0 m，按正三角形布桩，其处理范围应大于路基范围并不小于 2.0 m。待处理后再将上部土层逐层回填压实，或将填土全部挖除，再分层压实。灰土挤密桩复合地基应按有关规定进行检测。

结语

处理特殊路基时，首先应分析地勘和试验得出的参数，结合当地的路基处理经验和施工条件，对比考虑各处理方案的经济效益，选择恰当的路基处理方法。其次，工程建设部门对选定的特殊路基处理方案要进行合理的施工安排，对施工期间遇到的问题及时提出有效建议，确保路基处理顺利完工。最后，特殊路基处理后应按有关规范进行检测，达不到要求的要提出下一步整改意见。

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