反恐相关法律法规十篇

反恐相关法律法规篇1

关键词：恐怖主义；法律机制；预防性。

2013年10月28日，北京天安门前发生一起车祸，其结果是造成5人死亡以及40多人受伤。初看起来，这似乎是一件孤立的严重交通事故，但是因为事发地点的敏感性，从而引起了中央领导的高度重视，要求警方尽快调查事故原因。出人意料的是，调查结果显示，这起交通事故竟然是一起有预谋的恐怖袭击。消息显示，参与恐怖袭击的5名犯罪嫌疑人已经被警方抓获，且与极端宗教势力有关。这一方面表明，恐怖袭击的不可弥补性，也就是说，恐怖袭击一旦发生，将很难挽回，逝去的生命终不可复生。

另一方面表明，我国目前对恐怖袭击的预防机制还有漏洞。党中央所在地北京尚且如此，更何况其他地区呢？对于恐怖袭击预防机制的建立，是离不开相关法律法规的完善的。因此，在法律上对恐怖袭击的发生进行阻遏就显得十分必要了。

一、何谓“反恐怖主义预防性法律机制”

（一）概念界定。

概念是法学研究的基础，概念不清，往往会“差之毫厘，谬以千里”。在此就必须对“恐怖主义”的概念有所了解。从目前的情况看，国际公约中对“恐怖主义”并没有统一的解释，在实际操作中，各反恐公约只是将具体的“恐怖行为”进行了定义，比如劫持人质罪、恐怖主义爆炸罪、核恐怖行为等。但是不可否认的是，恐怖主义还是存在很多共性的，比如非政府性、暴力性以及行为对象的非战斗人员性等。基于此，可以对恐怖主义定义为，有意制造恐慌的暴力行为，意在达成宗教、政治或意识形态上的目的而故意攻击非战斗人员（平民）或将他们的安危置之不理，这类行动由非政府机构策动。

通过辞海中的论述可知，所谓预防就是指事先防备。所谓机制则有四层含义，首先是指机器的构造和工作原理，其次是指有机体的构造、功能和相互关系，再次是指某些自然现象的物理、化学规律，最后是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。作为预防性法律机制中的“机制”很显然应取最后一种解释。那么由此便可推出，所谓法律机制就是指，在法律系统内的各部分之间相互作用的过程和方式。通过对法律机制概念的明确，          预防性法律机制的概念不难得出，它是指在法律系统内各个部分之间发生相互作用而达事先防备之作用的过程和方式。

前文通过对相关子概念的分析论述，使得反恐怖主义预防性法律机制的概念跃然于纸上。所谓“反恐怖主义预防性法律机制”就是指在法律系统内各个部门法之间相互作用而达到对恐怖主义事先有效防备之效果的过程和方式。

（二）概念特点。

通过对反恐怖主义预防性法律机制概念的界定，不难看出其有如下几个特点：

1。其范围是在法律系统内。也就是说，其他领域对恐怖主义的预防机制不在其研究范围内。比如说医疗卫生领域内对恐怖主义的预防、金融领域内对恐怖主义的预防以及信息领域内对恐怖主义的预防等都不属于此概念下所要研究之范围。

2。其机理是通过各部门法之间相互之作用。也就是说，反恐怖主义预防性法律机制在法律体系内要通过各个部门法之间的相互作用、密切配合来共同发挥作用。具体来说，就是在我国的法律体系内，不能仅仅依靠刑法或行政法等一个法律部门来完成对恐怖主义的预防，而是要通过刑法、行政法以及相关行业性法律等所有对恐怖主义之预防可以起到相应作用的法律门类的密切协作配合，来共同钩织出一张完整的对恐怖主义进行预防的法律网。

3。其目的是对恐怖主义的预防。也就是说，从恐怖袭击的发生过程来看，其界限是在恐怖袭击发生之前，而非恐怖袭击发生当中或者恐怖袭击发生后。这也是其价值的核心之处，恐怖袭击一旦发生就不可逆转，所造成的损失以及对社会稳定的破坏是长久的。只有充分建立起对恐怖主义的预防机制方可使恐怖主义的危害降低到最低程度，从而更好地保护人民群众的生命财产安全以及社会的安定和谐。

二、我国反恐怖主义预防性法律机制的现状及不足。

虽然我国没有对反恐怖主义预防性法律机制进行明确而权威的定义，并且在权威的法律规定中也尚无此种提法，但是在我国目前的法律体系中，反恐怖主义预防性法律法规在客观上是大量存在的，并且现实当中也在实际发挥着相应的作用。

（一）我国反恐怖主义预防性法律机制的现状。

我国反恐怖主义预防性法律法规的存在还是非常普遍的，在此笔者主要将其分为三类，即行政类预防性法律法规、刑事类预防性法律法规和行业类预防性法律法规。

首先是行政类预防性法律法规，其主要包括1999          年《群众性文化体育活动治安管理办法》、1986年《中华人民共和国国境卫生检疫法》、1995年《中华人民共和国出境入境边防检查条例》、1985年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、1991年《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、1994年《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、1991年《中国公民往来台湾地区管理办法》以及1994年《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》等。如《中华人民共和国国家安全法实施细则》第8条规定：组织、策划或者实施危害国家安全的恐怖活动的，属于《国家安全法》第4条所称“危害国家安全的其他破坏活动”［1］。

其次是行业类预防性法律法规，其主要包括1986年《中华人民共和国邮政法》、1990年《中华人民共和国铁路法》、1994年《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、1996年《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》、2000年《中华人民共和国电信条例》等。如《中华人民共和国电信条例》第57条规定：任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、、传播含有恐怖内容的信息。

最后是刑事类预防性法律法规，其主要包括2011最新修订的《中华人民共和国刑法》和2013年最新通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》。虽然刑事类预防性法律法规在数量上不是很多，但是却起着至关重要的作用。因为这是对恐怖主义进行最严厉打击的法律规定，可以剥夺实施恐怖袭击的犯罪分子的生命。其中很多条文专门针对恐怖主义，在客观上对意图实施恐怖袭击的恐怖分子有着最为强大的心理强制力，从而起到对恐怖袭击的预防作用。从这个意义上说，其可以被称之为广义上的反恐怖主义预防性法律。

（二）我国反恐怖主义预防性法律机制的不足。

1。缺少专门性的反恐怖主义上位法。

进入20世纪后半叶，特别是2001年“9·11”事件发生后，很多国家都制定了专门针对恐怖主义的反恐法律。如意大利1993年制定的《反纳粹法令》；美国1996年制定的《反恐怖主义法》和2001年制定的《反恐怖法案》；英国2001年新制定的《反恐怖主义法》；印度2001年制定的《防止恐怖主义法令》

等［2］。正是由于缺少一部专门性反恐怖主义法律的统领，使得我国对恐怖主义预防的法律法规处于非常凌乱之状态，缺乏条理性。与此同时，还造成很多与恐怖主义有关的概念没有一个明确而权威的定义，从而影响了反恐怖主义预防性立法的细化和实际中的可操作性。此问题直到2011年的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》才初步有所缓解，比如说其第2条就对一些核心术语进行了界定，包括“恐怖活动”、“恐怖活动组织”、“恐怖活动人员”。但是这也只是一个在真正意义上的《反恐怖主义法》没有达成广泛共识而无法出台情况下的妥协产物，内容过于原则，也不够全面。

2。行政类和行业类反恐怖主义预防性法律机制的不足。

首先，现行的此类反恐怖主义预防性法律法规所规定的内容并没有反映出对于恐怖主义预防之特殊要求，更有甚者，很多规定并没有明确针对恐怖主义的条款，而只是通过普通规定来实现对恐怖主义之预防。比如我国交通部制定的《船舶海上保安规则》与大部制改革前的海事局制定的《港口设施保安规则》中对“保安事件”一词的解释显得过于宽泛，而缺乏应有的准确性，并不能反映出“海上恐怖主义”

概念的确切含义。

其次，现有法律法规中的相关条款对恐怖主义预防的实际操作性不强。因为众所周知，恐怖袭击是一种非传统安全威胁，有着其特殊性，比如手段的隐蔽性、发生的不确定性以及后果的严重性等。基于此，只有通过一些区别于常规的手段和方法才能更好地预防恐怖袭击的发生。而现行的相关行政类和行业类法律法规中更多地只是常规规定，针对的还是常规性安全威胁，大多没有规定针对恐怖主义的特殊规定，这极大地影响了预防的效果。

3。刑事类反恐怖主义预防性法律机制的不足。

首先值得肯定的是，通过修正案的形式，《刑法》也在不断地与时俱进当中，对恐怖主义的规定也日趋完善。比如说2011年新通过的《刑法修正案（八）》针对恐怖主义增加了一些新的规定。比如对特别累犯作了修改，原来仅将危害国家安全罪作为唯一累犯来规定，现在改为危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子，在刑罚执行完毕或者赦免以后，在任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯论处。

但是其依然还存在不完善之处。首先，关于恐怖主义的罪名数量非常少，尚未形成完整的罪名体系。据笔者查询仅有三个是明确针对恐怖主义的，即资助恐怖活动罪，组织、领导、参加恐怖组织罪和故意传播虚假恐怖信息罪，这其中典型的针对恐怖主义进行打击的只有前两者。其次，关于恐怖主义的规定过于粗疏，内容不够完备。现行刑事法律中并没有针对恐怖主义犯罪的特殊性进行专门性规定，比如说刑诉法中并没有赋予相关部门在面对恐怖主义威胁时以更大的权力来阻却恐怖袭击的发生。

三、我国反恐怖主义预防性法律机制的完善。

（一）尽快出台专门的《反恐法》。

在制定专门的《反恐法》过程中一定要注意以下问题。首先，对相关概念进行界定时，一定要从自身利益出发来对相关概念进行界定。因为从目前的情况看，世界各国对恐怖主义相关概念的界定是多种多样的，而且国际性的条约、公约也很难对此达成共识。因此，在界定时一定要基于自身的利益，切不可完全拘泥于理论之中，我国《反恐法》的制定是为了维护我国的社会稳定以及人民群众的生命财产安全。

其次，在立法时切不可只从先前的经验出发，犯经验主义的错误。在肯定经验应有作用的同时，一定要根据恐怖主义自身发展的规律，做到适度的超前立法，这样便有利于保持法律在日后的稳定性［3］。毕竟《反恐法》要求动用的是国家最强力部门的最有力公权力，可能会在很大程度上影响广大公民的个体权力，比如隐私权、自由权等。因此，只有所立之法具有稳定性，才能对恐怖分子起到最大程度的心理强制，从而更好地发挥其预防性的作用。

再次，立法时不应只着重于原则性的规定，而应做到最大程度的细化，这样才有实际可操作性。在《反恐法》中，预防、处置、制裁以及补救等内容都不可缺少。因为只有这样才是一个完整的体系，才能在恐怖主义威胁发生的各个阶段都有法可依。当然了，还是应该有所侧重的，笔者认为，在《反恐法》中应该着重于有关预防的细化。前文已经论述了恐怖袭击一旦发生就会对人民群众的生命财产安全造成巨大的损害，使社会动荡不安，其影响是长远的。只有做好预防，才能使恐怖主义的威胁程度降到最低。

（二）针对恐怖主义的特殊性，切实增强反恐怖主义预防性法律法规体系。

《反恐法》的立法虽然意义重大，但是并不可能将恐怖主义的预防全部包含其中。因此，对现行的行政类、刑事类以及行业类的预防性法律法规进行完善和细化就显得不可或缺。在现行的反恐怖主义预防性法律法规的完善中，应注意以下问题。

首先，由于恐怖主义一般都有极强的行动力，并随时都有可能发动恐怖袭击，因此，在侦查上，应做区别于一般性侦查的规定。在此，新《刑事诉讼法》为我们提供了良好的借鉴。其在第二编第二章第八节专门规定了针对恐怖活动等犯罪的技术侦查措施，具体包括技术侦查、秘密侦查和控制下交付三种，这样就可以更加有效地主动抑制恐怖主义的发生。其他类似的法律法规也应通过修改的方式，来更好地预防恐怖主义。比如说针对反恐中的警察权就可以适当规定预防性拘留、信息监控等措施［4］。

其次，通过立法增强情报部门之间及其与司法机构之间的合作。古语说得好“知己知彼，百战不殆”，这不仅是一条战争中的至理名言，也是对预防恐怖主义的精辟概括。如果能够及时掌握恐怖主义的动向，做到有的放矢，有针对性地实现处置，就可以使很多悲剧不再发生。具体来说，就是军队情报部门、国家安全局和公安等职能部门要通过立法的方式明确各自职责并做到情报的及时互换和沟通交流，只有这样方可打破部门之间的壁垒以及隔阂，从而更好地对恐怖主义起到预防作用。

再次，在相关行业以及特殊敏感地区，应增加相关部门的权力。比如在机场这种敏感区域，就应该增加机场保卫的权力。这方面德国的做法对我们有很好的启迪。德国修改后的《航空交通法》第1款第3项规定：“未经允许不得进入机场非公共区域，只要涉及敏感安全领域，有特殊理由的人员才准许进入。”而第4条第1款则规定：“为保证飞行安全，航空当局必须对以下人员进行可靠性审查：为了工作准许经常出入非一般工作区域的人员；因工作关系，机场、航空公司及空中交通管理公司为了完成其工作任务使用的其他企业的人员，同其自己的工作人员一样也要进行审查。”［5］这就扩大了相关部门的审查权。

最后，要对军事力量参与反恐进行明确的规定。军事力量是一国之中最为强力的暴力机关，可以有效地对付大规模的恐怖袭击。同时军事体系上令下行的特点可以更加快速而高效地处置恐怖事件［6］。

比如俄罗斯便赋予其武装力量以“先发制人”的权力，同时美国也在其预防性防御中讲到：总统一旦决定灾难性恐怖主义已迫在眉睫，就由协调员来指挥联邦政府指定的执法、军事和救援活动［7］152。这都表明，授予军事力量对可能的大规模恐怖袭击以预先打击的权力是可行的，也是有效的。我们所需要做的就是通过立法的方式，明确在何种情况、何种程度、通过何种程序方可对恐怖主义进行预先军事打击。

【参考文献】

［1］　赵秉志，杜邈。我国反恐怖主义立法完善研讨［J］。法律科学，2006，（3）。

［2］　翟俊鹏。论应对恐怖主义犯罪的刑事强制措施［J］。武陵学刊，2010，（3）。

［3］　赵秉志。海峡两岸反恐立法之比较［J］。法学杂志，2010，（7）。

［4］　师维。论反恐怖立法中的警察权［J］。中国人民公安大学学报，2009，（1）。

［5］　戚建刚。后“9·11”时代德国反恐法律制度之改革［J］。欧洲研究，2007，（4）。

反恐相关法律法规篇2

【关键词】恐怖主义犯罪；反恐立法；问题

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）04-078-01

恐怖主义对中国法治提出了深层次的挑战：一是我国反恐还缺乏相关的法律依据。有关国家权力机关的反恐行为如果没有法律的规范、限制和监督，就会无所适从、失之偏颇，甚至滥用。同时，主要依靠政策措施反恐容易导致有关机关急功近利，为打击恐怖主义牺牲普通公民的权利。这与我国宪法提倡的“尊重和保障人权”大相径庭。二是我国批准加入了一系列国际反恐条约，但条约中的内容却未能完全纳入或转化为国内法，更谈不上实施了。具体说来，我国反恐法制存在的问题主要有：

一、我国反恐立法格局不科学

我国绝大多数反恐条款集中于刑法，并与其他法律相配合。这种立法格局显然是不全面、不适宜的。众所周知，恐怖主义需要综合治理，标本兼治，打防结合。国际上一直呼吁构建包含文化、行政、刑事、金融、军事、新闻等多方面结合的综合反恐法律机制。刑法重在打击已经发生的恐怖犯罪，对清除恐怖犯罪的社会、经济、文化根源基本上没什么作用。

“以刑为主”的立法格局容易给人造成我国注重刑事制裁，轻视其他环节，治标不治本的印象。刑法的刑事制裁性决定其不应该成为反恐立法的中心。制裁除了刑事制裁，还应包括民事、行政等制裁方式，如对恐怖犯罪被害人及在反恐中权益受损者的民事赔偿，对因工作轻微疏忽导致有机可乘但又不构成犯罪的国家工作人员的行政处罚等。刑事制裁不能完全涵盖反恐中的预防、处置和恢复等重要环节。

我国“以刑为主”的立法格局显然有悖于国际反恐的立法格局，也与外国立法不一致。美国、俄罗斯等国反恐法都是民法、行政法、刑法并用，且多以行政法为主，刑法次之。

二、我国反恐基础概念不明

我国修改了刑法，明确规定“恐怖活动组织”、“恐怖活动犯罪”应受到法律的严厉处罚，但无论从法律、立法解释还是司法解释中都难以找到上述基础性概念的准确界定，这与罪刑法定的基本原则是背道而驰的，也导致相关规定的可操作性不强，势必影响我国反恐实践的效率和公正。同时，由于缺乏明确的定义，我国与外国及国际社会的反恐合作也会步调不一、困难重重而难见实效。一国认为是的，却可能被别国当作自由战士加以庇护。反恐领域基础概念的模糊已经成为制约我国反恐法制的瓶颈。

三、我国缺乏一部完整且具有体系的《反恐法》

首先，中国现在已有反恐的法律，但是只散见于一些部门法和国际条约中，没有专门、系统的反恐法律。这与当前反恐的需要已不适应。为了有效地防止和打击恐怖主义犯罪，中国需要有一部专门、内容系统的反恐的法律，规范反恐行动，调动各方力量，明确反恐职责，有力地打击恐怖主义犯罪。

应在法律中明确恐怖主义犯罪的概念、反恐的指导思想和原则。恐怖主义犯罪的概念本文已有论述，这里只述反恐的指导思想和原则。反恐的指导思想可包括：反恐应在预防和打击两个方面着手；其目的是在维护世界和平，使人民能安全、安定的生活；为了实现这一目的，需要调动反恐的各种力量，发挥各种积极性，实行综合治理；要科学地设计反恐各个环节，使它们既相对独立又相互配合，形成一种合力等等。

反恐的原则主要是以下这些。

第一，预防与打击并重原则。即不可只重打击轻预防或只重预防轻打击。

第二，国内与国际相结合原则。恐怖主义犯罪往往是具有国际性，因此防范和惩治这一犯罪还须把国内与国际相结合，缺少任何一方都可能事倍功半。这种结合包括许多范围，包括情报的交流、引渡的实现、侦查的配合等等。

第三，非政治化原则。要确认恐怖主义犯罪不是政治犯罪，而是一种严重的刑事犯罪，尽管这种犯罪会有强烈的目的，但它毕竟与政治犯罪有本质的差异，它会造成许多无辜的人民在恐怖犯罪中死伤和合法的财产被毁。所以，这种犯罪决不可象政治犯那样被赦免，也不可以象政治犯那样不被引渡，而需受到严厉的惩治。

其次，要全面规定实体法方面的内容，把已有的和根据发展趋势可能出现的恐肺主义犯罪行为都一一列出，分别予以量刑，在罪行法定主义原则下，不让这类犯罪行为逍遥法外。同时，除了要追究恐怖主义犯罪分子的刑事责任外，还要追究他们的民事等其他一些法律责任，如民事赔偿等，使他们不得不承担由犯罪行为而产生的一切法律后果。

最后，要规定特殊的程序法内容。恐怖主义犯罪的特殊性决定了程序法的特殊性，其基本点是要及时、有效地打击这种犯罪，因此，可以在保证司法公正的前提下，赋予侦查人员以特殊的侦查权，也可以给予检察官以特殊的检察权，使他们能在职权范围内，严厉地打击这类犯罪，最大限度地维护人民和社会的安全。

从当前世界上其他国家的反恐立法来看，已有一些国家走在反恐的前面，己制定了专门的反恐法律，美国、英国、俄罗斯等国家都是如此。处他们都己制订了专门的反恐法律。中国应迎头赶上，并可从这些国家的反恐立法中得到某些借鉴和启示。

反恐相关法律法规篇3

 

关键词：恐怖主义；反恐立法；国际条约

从20世纪下半叶开始，愈演愈烈的国际恐怖主义活动严重影响和危害了世界和平与安全及人类的生存环境，已造成无数平民牺牲及财产重大损失。面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。1937年3月17日国际联盟在日内瓦制定并通过了《防止和惩治恐怖主义国际公约》。尽管该公约未能批准生效，但它为国际社会制定反恐怖主义的现代公约奠定了基础，开了国际法与国际恐怖主义较量的先河。从那以后，国际社会越来越意识到国际恐怖主义的危害性以及规范国际反恐斗争的重要性，并在不同的领域制定了一系列国际公约。这些公约主要有：1963年《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年《蒙特利尔公约》及其1988订于蒙特利尔的《制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》、1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年《反对劫持人质公约》、1988年《禁止危害航海安全的非法行为公约》、《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》、1977年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。目前的反恐条约已初具规模，有力地打击了国际恐怖主义犯罪的嚣张气焰，但由于国际反恐立法在很多方面并不完善，在实施中也存在很多问题，因此，并未从根本上有效地遏制国际恐怖主义犯罪的发展势头。国际反恐立法及实施过程中存在的问题主要有以下几个方面： 

一、对恐怖主义在认识上存在分歧 

国际社会从20世纪20年代就开始努力控制国际恐怖主义，为界定恐怖主义的定义做出了不懈努力，但迄今为止，无论是过去的国际联盟还是现在的联合国都没有能够给国际恐怖主义下一个国际社会普遍接受的定义，也没有相对公正的、国际性的认定机构和程序， 各国只能依据自定的标准和程序自己认定某一行为是否是恐怖主义行为。据统计，截止1999年，世界上关于恐怖主义的定义多达108种。没有一个统一的、确切的、普遍接受的恐怖主义定义，会给打击恐怖主义带来随意性和不确定性，会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利。 

二、反恐立法实际运作的成效并不理想 

尽管目前的反恐条约初具规模，但在实际运作中的成效并不理想。造成这种现状的原因主要有： 

第一，有些条约缔约国稀少，没有足够的影响力，不利于统一的国际反恐法制的建立。一定数量的国家签署、批准公约，是公约所构建的法律机制在国际社会有序运行的基础，更何况有些条约至今尚未生效。[2] 

第二，公约一般只对缔约国有所约束，并不能够对所有国家形成强行规定。比如《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及部分的反恐公约只要求缔约国对公约所称之罪行应采取必要之措施 。如果这些公约中所规定的拥有管辖权的各个国家， 如航空器登记国、降落国或劫机犯出现国并非公约之缔约国，公约的规定对这些犯罪行为显然缺乏约束力，那么也就只能寄希望那些非缔约国的国家，以维护国际和平和安全的诚信与善意，惩治那些犯罪的恐怖活动分子。[2] 

第三，利益分歧与立场对立。少数西方国家习惯于从追求本国利益的最大化出发，运用“双重标准”处理恐怖主义问题，对符合或不危害到其本国利益的恐怖主义行为，就给予支持、放任或默许，而对有害于其本国利益的恐怖行为，则给予打击和制裁。 

第四，恐怖分子利用刑事管辖权逃避法律制裁。刑事管辖权是国家主权的重要组成部分，其通常只能在本国领土内行使，没有他国的同意和协助，就不能及于本国领土之外。任何国家基于其国家主权的独立性，都有权禁止别国在本国领土内行使刑事管辖权。由于当今国际社会没有任何一个国家的刑事司法系统可以超越国家主权的管辖范围，在他国领土上自由地追诉犯罪，因此，国际恐怖分子往往利用国家主权造成的刑事管辖空隙，在不同国家组织间实施国际恐怖主义犯罪，逃避法律制裁。 

第五，司法合作在实践中存在困难。虽然许多公约都确立了“或引渡或起诉”原则，但在实践中，犯罪人所在国或许因为自身的利益，滥用“政治犯不引渡”原则或以不引渡本国公民为由，拒绝引渡犯罪人，变相为恐怖分子提供安全的栖息地，而且当有理由认为被告人被引渡后会受到不公正审判的情况时也可以不引渡。就以洛克比空难为例，因为利比亚对劫机者的包庇，使相关各国为将肇事者绳之以法花费无数金钱 ，调动各种外交、经济、政治、法律手段，耗时十几年。

三、反恐立法内容缺失，滞后于恐怖主义的发展 

(一)国际恐怖主义犯罪中的国家责任问题悬而未决 

国家责任问题是当前反恐斗争中的一个难题，由于反恐国际法制不全面，此领域无法可依，如不妥善解决后果将不堪设想，很可能为少数大国以反恐为名干涉他国内政甚至大打出手留下可乘之机。国际社会必须创制国际法制以解决国家在恐怖主义犯罪领域的法律责任问题： 何为国家恐怖犯罪情形?当一国防患于未然， 惩治于事后仍不能阻止恐怖主义犯罪的发生时，该国是否应该承担国际法律责任? 若该国惩治力度被他国指责为不力时，该国是否要承担相应的国际法律责任? 当国家从事、参与或教唆、支持、协助、纵容恐怖犯罪时，该有关恐怖犯罪行为在上述各种情形下是否算作国家行为，该国应该承担什么样的法律责任，可否由受害国对其进行军事打击或由国际社会限制其国家主权(类似二战后盟军对日本及德国所采取的措施)?国家应以何种方式承担国际法律责任? 限制国家主权的方式可否用于反恐等，这些问题都丞待解决。

(二)未能涵盖各种形式的恐怖活动 

目前，公约只适用于特定的恐怖活动，未能涵盖各种形式的恐怖活动。目前的证据显示，核生化恐怖袭击的危险性明显增大。美国国务卿鲍威尔也说，大规模杀伤性恐怖主义将是21世纪美国国家安全面临的战略性威胁。此外，许多先进国家都把电厂、水坝以及大众运输的操作系统计算机化，利用网络攻击电力或大众运输系统，引起社会恐慌等的国际恐怖活动亦并非是不可能的。这些有别于以往的犯罪行为其严重性并不亚于爆炸、劫持人质、妨害飞航安全等的恐怖活动。但是目前国际公约并不能涵盖这些日新月异的国际恐怖活动，在使用这些新手段的国际恐怖活动上将存在打击上的困难。 

反恐相关法律法规篇4

论文摘要：面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。从1937年国际联盟通过了第一个反恐国际公约开始，国际社会在不同领域制定了一系列的反恐国际公约。尽管反恐立法已初具规模，但并未有效遏制国际恐怖主义犯罪的嚣张气势。本文分析了国际反恐立法的缺陷及在实施中存在的一些主要问题，为今后的反恐国际法建设指明了方向。

从20世纪下半叶开始，愈演愈烈的国际恐怖主义活动严重影响和危害了世界和平与安全及人类的生存环境，已造成无数平民牺牲及财产重大损失。面对日益增长的恐怖主义威胁，国际社会并非无动于衷。1937年3月17日国际联盟在日内瓦制定并通过了《防止和惩治恐怖主义国际公约》。尽管该公约未能批准生效，但它为国际社会制定反恐怖主义的现代公约奠定了基础，开了国际法与国际恐怖主义较量的先河。从那以后，国际社会越来越意识到国际恐怖主义的危害性以及规范国际反恐斗争的重要性，并在不同的领域制定了一系列国际公约。这些公约主要有：1963年《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年《蒙特利尔公约》及其1988订于蒙特利尔的《制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》、1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年《反对劫持人质公约》、1988年《禁止危害航海安全的非法行为公约》、《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》、1977年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。目前的反恐条约已初具规模，有力地打击了国际恐怖主义犯罪的嚣张气焰，但由于国际反恐立法在很多方面并不完善，在实施中也存在很多问题，因此，并未从根本上有效地遏制国际恐怖主义犯罪的发展势头。国际反恐立法及实施过程中存在的问题主要有以下几个方面：

一、对恐怖主义在认识上存在分歧

国际社会从20世纪20年代就开始努力控制国际恐怖主义，为界定恐怖主义的定义做出了不懈努力，但迄今为止，无论是过去的国际联盟还是现在的联合国都没有能够给国际恐怖主义下一个国际社会普遍接受的定义，也没有相对公正的、国际性的认定机构和程序， 各国只能依据自定的标准和程序自己认定某一行为是否是恐怖主义行为。据统计，截止1999年，世界上关于恐怖主义的定义多达108种。没有一个统一的、确切的、普遍接受的恐怖主义定义，会给打击恐怖主义带来随意性和不确定性，会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利。

二、反恐立法实际运作的成效并不理想

尽管目前的反恐条约初具规模，但在实际运作中的成效并不理想。造成这种现状的原因主要有：

第一，有些条约缔约国稀少，没有足够的影响力，不利于统一的国际反恐法制的建立。一定数量的国家签署、批准公约，是公约所构建的法律机制在国际社会有序运行的基础，更何况有些条约至今尚未生效。[2]

第二，公约一般只对缔约国有所约束，并不能够对所有国家形成强行规定。比如《海牙公约》、《蒙特利尔公约》及部分的反恐公约只要求缔约国对公约所称之罪行应采取必要之措施 。如果这些公约中所规定的拥有管辖权的各个国家， 如航空器登记国、降落国或劫机犯出现国并非公约之缔约国，公约的规定对这些犯罪行为显然缺乏约束力，那么也就只能寄希望那些非缔约国的国家，以维护国际和平和安全的诚信与善意，惩治那些犯罪的恐怖活动分子。[2]

第三，利益分歧与立场对立。少数西方国家习惯于从追求本国利益的最大化出发，运用“双重标准”处理恐怖主义问题，对符合或不危害到其本国利益的恐怖主义行为，就给予支持、放任或默许，而对有害于其本国利益的恐怖行为，则给予打击和制裁。

第四，恐怖分子利用刑事管辖权逃避法律制裁。刑事管辖权是国家主权的重要组成部分，其通常只能在本国领土内行使，没有他国的同意和协助，就不能及于本国领土之外。任何国家基于其国家主权的独立性，都有权禁止别国在本国领土内行使刑事管辖权。由于当今国际社会没有任何一个国家的刑事司法系统可以超越国家主权的管辖范围，在他国领土上自由地追诉犯罪，因此，国际恐怖分子往往利用国家主权造成的刑事管辖空隙，在不同国家组织间实施国际恐怖主义犯罪，逃避法律制裁。

第五，司法合作在实践中存在困难。虽然许多公约都确立了“或引渡或起诉”原则，但在实践中，犯罪人所在国或许因为自身的利益，滥用“政治犯不引渡”原则或以不引渡本国公民为由，拒绝引渡犯罪人，变相为恐怖分子提供安全的栖息地，而且当有理由认为被告人被引渡后会受到不公正审判的情况时也可以不引渡。就以洛克比空难为例，因为利比亚对劫机者的包庇，使相关各国为将肇事者绳之以法花费无数金钱 ，调动各种外交、经济、政治、法律手段，耗时十几年。

三、反恐立法内容缺失，滞后于恐怖主义的发展

(一)国际恐怖主义犯罪中的国家责任问题悬而未决

国家责任问题是当前反恐斗争中的一个难题，由于反恐国际法制不全面，此领域无法可依，如不妥善解决后果将不堪设想，很可能为少数大国以反恐为名干涉他国内政甚至大打出手留下可乘之机。国际社会必须创制国际法制以解决国家在恐怖主义犯罪领域的法律责任问题： 何为国家恐怖犯罪情形?当一国防患于未然， 惩治于事后仍不能阻止恐怖主义犯罪的发生时，该国是否应该承担国际法律责任? 若该国惩治力度被他国指责为不力时，该国是否要承担相应的国际法律责任? 当国家从事、参与或教唆、支持、协助、纵容恐怖犯罪时，该有关恐怖犯罪行为在上述各种情形下是否算作国家行为，该国应该承担什么样的法律责任，可否由受害国对其进行军事打击或由国际社会限制其国家主权(类似二战后盟军对日本及德国所采取的措施)?国家应以何种方式承担国际法律责任? 限制国家主权的方式可否用于反恐等，这些问题都丞待解决。

(二)未能涵盖各种形式的恐怖活动

目前，公约只适用于特定的恐怖活动，未能涵盖各种形式的恐怖活动。目前的证据显示，核生化恐怖袭击的危险性明显增大。美国国务卿鲍威尔也说，大规模杀伤性恐怖主义将是21世纪美国国家安全面临的战略性威胁。此外，许多先进国家都把电厂、水坝以及大众运输的操作系统计算机化，利用网络攻击电力或大众运输系统，引起社会恐慌等的国际恐怖活动亦并非是不可能的。这些有别于以往的犯罪行为其严重性并不亚于爆炸、劫持人质、妨害飞航安全等的恐怖活动。但是目前国际公约并不能涵盖这些日新月异的国际恐怖活动，在使用这些新手段的国际恐怖活动上将存在打击上的困难。

四、制裁恐怖犯罪行为规范的不统一，甚至相互冲突

目前国际反恐立法与各国国内反恐立法各有各的规定，相互之间的衔接和协调仍然存在一定的缺陷。比如以对资助恐怖主义犯罪的量刑为例。德国修改后的《刑法》将参加或资助外国恐怖组织视为非法，可判处1至10年的刑期；法国《刑法》规定，资助恐怖主义犯罪可判处10年徒刑和150万法郎罚款；意大利在刑法中规定了“国际恐怖主义罪”，对参与恐怖组织犯罪活动判处5至15年徒刑，对协助或庇护者判处4年有期徒刑；欧洲理事会对通过任何形式资助恐怖主义的行为规定的刑期是8年。[3]我国刑法规定，“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人，处5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产”。这些对同一类犯罪行为所做的不统一的量刑规定，给恐怖主义犯罪分子试图通过规避或选择法律来减轻自己应受的惩罚，带来了可乘之机。这种立法现状在一定程度上导致了国际反恐怖主义斗争不能取得有效的成果。

五、反恐立法分散，缺乏统一性

反恐立法分散主要表现在目前只有一些专门性反恐条约，还没有全面性的反恐国际公约，这些已有的公约分别对特定的恐怖主义犯罪，例如，劫持航空器罪、侵害受国际保护人员罪、劫持人质罪、恐怖主义爆炸罪、向恐怖主义提供资金罪等作了规定。它们具有部门法的性质，在整体上缺乏全面性、统一性以及协调性。另外，制定反恐国际公约机构也具有不统一性，即不存在固定的机构来处理恐怖主义活动，包括制定有关公约。比如相关的某些公约是由联大设立的机构起草的，某些公约是由联合国专门机构(例如：国际民用航空组织、国际原子能机构、国际海事组织)起草、制定并通过的。反恐立法的分散、不统一，既不利于实践操作和形成统一的国际反恐法制， 也让恐怖分子有机可乘。

综上所述，尽管反恐国际法在打击国际恐怖主义中起到了重要作用，但它的缺陷也是显而易见的，新世纪一系列的国际恐怖犯罪证明，现行的反恐国际法律控制已远远不能满足新的国际形势的需求，无法应对当今国际恐怖活动的日趋猖獗。因此，国际社会必须要加强合作，不断完善反恐国际立法。

注释：

[1]李薇薇，《国际恐怖主义与国际法上的使用武力》，《华东政法学院学报》2003年第5期。

[2]梁淑英，《国际恐怖主义与国家自卫》，《中国政法大学学报》2003年第21卷第4期。

[3]International encyclopedia of terrorism， fizroy Dearborn publishers，1997。

参考文献

[1]李薇薇，《国际恐怖主义与国际法上的使用武力》，《华东政法学院学报》2003年第5期。

[2]梁淑英，《国际恐怖主义与国家自卫》，《中国政法大学学报》2003年第21卷第4期。

反恐相关法律法规篇5

内容提要: 刑法有着预防和惩治恐怖主义、保障公民的合法权利及促进反恐怖斗争的开展等功能，也有着难以消除恐怖主义的根源、不能涵盖反恐怖工作的各个环节、给罪犯镌刻“恐怖主义”烙印和难以有效威慑恐怖活动犯罪分子等局限。为此，应高度重视刑法的反恐功能，保持足够的理性与谨慎，对恐怖主义进行综合治理。

 

 

    一、前言

进入新世纪以来，恐怖主义对我国的威胁日益突出，对国家安全、社会稳定和人民生命财产安全构成了严重危害。2009年7月5日，在境内外“三股势力”的精心准备、策划下，我国新疆地区发生了严重的暴力恐怖犯罪事件，暴徒们在有着200多万人口的自治区首府乌鲁木齐市大肆打砸抢烧杀，造成逾千人伤亡和严重的经济损失。[1]在传统安全威胁和非传统安全威胁因素的相互交织下，反恐怖斗争的长期性、复杂性和尖锐性更趋突出，对我国国家安全和社会稳定的影响加大，要确保反恐怖斗争的顺利开展，必须使其逐步走上法治化、规范化的轨道。在人类社会从野蛮、愚昧逐步走向文明、科学，从人治逐步走向法治的漫长历史进程中，刑法在社会生活和法律体系中的地位亦发生了巨大的变化，但绝不意味着刑法调整社会关系的功能渐渐衰微，只不过是其角色因应社会变迁而转换，其功能迎合时代需要而更新。[2]如何认识刑法在反恐怖斗争中的功能和局限，使其能够更有效地预防和惩治恐怖主义，是一个兼具重大理论与现实意义的课题。

二、刑法在反恐怖斗争中的功能

随着恐怖主义现实危害的日趋严重，刑法在世界范围内亦呈现修改完善的趋势，各国纷纷界定“恐怖主义行为”等专门概念，增设关于反恐的罪名，加强对恐怖分子的惩罚力度。就我国而言，我国在1997年刑法典中即设立了“组织、领导、参加恐怖组织罪”；2001年12月29日，我国更是响应联合国第1373号决议的要求，及时通过了《刑法修正案（三）》，增设了一系列的专门反恐内容。在反恐怖斗争中，刑法作为一个有机整体发挥着积极作用，具体表现为刑法的创制、宣传、解释、适用及监督等活动对于整个社会和全体公民所产生的积极影响与作用。

（一）预防和惩治恐怖主义

制造社会恐怖气氛是恐怖主义的显著特征之一。在恐主义理念的指引下，行为人实施的犯罪行为通常具有更严重的社会危害性，处理不及时或者不适当往往会加剧人们的恐惧感，导致政府公信力的丧失，甚至会助长恐怖主义的蔓延。刑法是规定犯罪、确定犯罪人刑事责任以及刑罚的法律规范，通过对犯罪人适用生命刑、自由刑、财产刑和资格刑等惩罚措施，能够使犯罪人或他人认识到，犯罪应付出沉重代价，刑罚是犯罪的必然后果，从而弱化或制止多数犯罪人的犯罪动机和冒险、侥幸心理。[3]作为法律责任最为严厉的一类法律，刑法惩罚的严厉程度是其他法律所无法比拟的。行政法上的处罚、民法上的赔偿以及军事打击手段也具有反恐效果，但是，要持续、稳定地预防和惩治恐怖主义，必须凭借刑法的严厉制裁特性，这是由民事措施、行政措施的弱制裁性以及军事打击手段的非常态性所决定的。

刑法通过制裁严重危害社会关系的恐怖活动犯罪，从而使受到刑法保护的社会关系不再受侵害或威胁。第一，作为一种行为准则，刑法对社会成员的行为具有制约、引导作用，要求社会成员的行为不得超出刑法规范所允许的范围。刑法本身就体现了国家对恐怖主义的否定性政治评价与谴责，否定恐怖主义的正当性、合法性，表明这类犯罪行为不为本国的法律和伦理所容，并对行为主体以及行为本身进行谴责，在社会观念、社会心理、社会习惯上形成对恐怖主义罪恶本质的认识。第二，刑法通讨严密设置与恐怖主义相关的罪名体系，拓展了刑事管辖权等内容，从时间和空间上扩大了国家刑罚权行使的范围，对恐怖主义实行行为、预备行为、帮助行为乃至相关行为进行规制，以防患于未然。第三，刑法通过对恐怖活动犯罪人某种权益的剥夺，有选择性地剥夺犯罪人的自由、财产、资格乃至生命等，构建起一套对犯罪人不利的后果，对于能够改造的恐怖活动犯罪分子，可促使其从中接受教训，改弦更张，对于难以改造且罪行极其严重、主观恶性和人身危险性极大的恐怖活动犯罪分子，则以无期徒刑乃至死刑剥夺其实施恐怖袭击的能力，使其不至于再次危害社会。第四，刑法通过自首、立功情节等灵活性规定，对恐怖组织进行分化瓦解，并促使一些恐怖活动犯罪分子在承担必要的刑事责任后复归社会。

（二）保障公民的合法权利

作为“权利的一般表现形式”，人权日益为现代国际社会所关注。由于刑法所保护利益的广泛性、重要性及其对违法制裁的特殊严厉性，刑法对保障公民权利具有特别重要的意义。恐怖主义具有反人类、反社会之特殊性，恐怖活动犯罪分子通常使用爆炸、绑架等极其残忍的手段，以老弱妇孺为侵害对象，是对人权最严重的践踏。国家将各种形式的恐怖主义纳入刑法规制之中，使恐怖分子受到相应的惩罚，是对被害人及其家属报应感情欲望的必要抚慰，从而借此实现一般民众心理中普遍既存的正义观念。对于受害人而言，看到凶手被绳之以法，也能够在一定程度上平慰精神创伤；惩治恐怖活动犯罪分子，也能够恢复社会公众对于国家政权的信任程度和安全感，从而实现对．公民人身权利和财产权利的保护。一些国家和地区规定，“恐怖主义行为罪”的罪状包含对自然资源、文化遗产的侵害，更是将保护范围扩展至可持续发展的权利。

保障公民权利不仅是刑法的重要功能，更是反恐法治化的重要标志之一。因为，刑法在国家刑罚权和公民个人自由权利之间划出了一条明确的界限，司法者只能对符合法定犯罪构成要件的危害行为进行法律评价，并据以定罪量刑，从而保障遵纪守法的公民生命、自由、财产权利不受罪刑擅断的侵害。正如日本学者西原春夫指出：“对司法有关者来说，刑法作为一种制裁的规范是妥当的，这就意味着当一定的条件具备时，才可命令实施科刑，同时当其条件不具备时，就禁止科刑。从这一点看，可以说刑法是无用的，是一种为不处罚人而设立的规范。人们之所以把刑法称为犯人的大宪章，其原因就在此。”[4]如果单从功利角度出发，罪刑法定不如没有刑法，有关部门可采取更加灵活的措施去打击恐怖分子、恐怖组织，甚至不需经过法庭的审理和法官的评判。但是，刑法能够确保守法之人不受刑事追究，确保犯罪人不受法外之刑，从而防止司法权的滥用与对公民基本人权的践踏和侵害。

此外，恐怖分子也应享有基本人权，因此必须保障恐怖活动犯罪分子的正当权益，以实现对恐怖主义的标本兼治。对于任何犯罪人，都只能依法受刑法规定的罪名与刑罚处罚，不得贬损恐怖分子的民族习惯、宗教信仰或滥施酷刑。从这个意义上说，刑法既是普通公民的自由宪章，也是恐怖分子权利救济的契约。

（三）促进反恐怖斗争的开展

反恐怖斗争涉及多方面的社会关系，而这些社会关系又错综复杂地交织在一起，仅仅依靠某一部门法或某几个部门法来调整，有时是根本不可能的，这时就可能要借助刑法这一“保障性”的法律，以刑罚手段解决其他部门法无法解决的问题。一方面，国家权力总是具有自我扩张和膨胀的能力，总是倾向于扩大自己边界以实现更大范围内的支配。如果赋予国家机关不受约束的反恐权力，虽然短期内达到子快速、高效之目的，但从长远来看，势必极大地损害公民的合法权利，从而影响整个反恐怖斗争的成效。国家公职人员应当依法行使公权力，在出入境管理、情报搜集、危险物品控制、应急处置、军事行动等环节中履行职责；如果他们滥用职权、玩忽职守、贪污受贿而损害公民的合法权利，就应当承担相应的刑事责任。另一方面，反恐怖斗争是一项具有长期性、艰巨性的系统工程，仅依靠国家机关单打独斗是不够的，必须坚持专门工作与群众路线相结合，形成各部门分工负责、社会力量积极参与的反恐怖综合治理格局，切实提高防范和打击恐怖主义的能力。公民、社会组织都应当积极配合国家机关的反恐怖工作任务，如果他们拒不配合或以各种形式阻碍反恐怖行动的开展，达到一定的社会危害程度，就需要受到相应的刑事制裁。应该说，刑法作为法治社会应对危害社会行为的最后一道防线，不仅应提供“恐怖主义”的评判标准，而且也对国家公职人员、公民和社会组织的行为提出要求，有力地促进反恐怖斗争的顺利开展。

三、刑法在反恐怖斗争中的局限

为应对恐怖主义的严峻威胁，世界各国和地区日趋严密刑事法网，不断加大刑罚投入，长期徒刑、无期徒刑乃至死刑在刑罚结构中的比例不断攀高。在刑法的严厉打击之下，恐怖活动犯罪虽然受到了一定程度的遏制，但从国际范围来看，反恐怖斗争的效果却不令人满意，在局部地区反而呈现“越反越恐”之势，并呈现新的特点与动向，更加防不胜防。例如，“基地”组织受到了严重打击，但并未被彻底摧毁，而是以更加隐秘的形式分散于各地，将触角延伸至东南亚、非洲甚至欧美，形成更为广泛的国际恐怖网络。同时，由于美国发动的阿富汗战争和伊拉克战争，激化了这些地区原有的民族、宗教矛盾，加剧了恐怖主义在世界范围内的蔓延。不仅如此，由于通过刑法手段严格预防和惩治恐怖活动犯罪，公民日常生活的个人隐私和自由权利所受到的侵犯比以前明显增多。长期生活在这样高度紧张和防范的社会里，使民众的生活质量严重下降，一些国家和地区的刑法立法因此饱受社会舆论的谴责。5应当清醒地认识到，刑法自身存在一定的局限性，不能解决反恐怖斗争中的一切问题。

（一）难以消除恐怖主义的根源

恐怖主义具有复杂的历史根源与现实背景，甚至与国际局势的发展密切相关。在漫长的历史过程中，不同的民族、种族、宗教、国家之间形成了盘根错节的矛盾，民族仇恨、种族冲突、宗教纷争、领土纠葛、国家之间的武装战争，都可能诱发不同群体之间的敌视与仇恨。此外，国际政治经济旧秩序仍旧存在，个别国家推行霸权主义和强权政治，甚至出于自身利益制造、纵容矛盾，这些都是恐怖主义产生和泛滥的诱因。可以说，恐怖主义从来没有一个固定的模式，不同时期、不同国家和不同类型的恐怖主义都有不同的根源和背景。恐怖主义可以发生在任何时期、任何地方以及任何社会政治和经济环境中，它可以产生在经济繁荣时期，也可以产生在经济衰落时期；可以发生在大城市，也可以发生在小城市。它发生在民族同一的国家，也发生在民族不同一的国家。[6]

社会稳定不是一个孤立、单纯、静态的问题，经济社会发展中存在的诸多不和谐因素，最终都会直接或间接反映到社会稳定上来。[7]刑法以犯罪和刑罚为主要内容，它无力解决社会的各种深层次冲突和矛盾，甚至很难说是一种“治本”的法律。在严峻的反恐局势面前，加强刑事立法，运用刑罚手段预防和打击恐怖主义是必不可少的，也会起到积极的反恐效果。但是，如果我们始终不重视贫困、就业、教育等社会问题，不重视不同种族、民族与宗教间和谐相处的问题，不建立公正、合理的国际政治经济新秩序，恐怖主义仍会获得滋生和蔓延的土壤。在社会矛盾过于尖锐的情况下，恐怖活动犯罪还可能得到部分民众的同情乃至支持，尽管国家通过刑法手段严厉打击恐怖组织和恐怖分子，但民众的不满情绪能够通过恐怖主义的纲领得以发泄，他们的同情与支持又为恐怖势力的长期存在提供了土壤和条件，新的恐怖组织和恐怖分子不断涌现，导致一种“越反越恐”的恶性循环。[8]由此可见，刑法并不足以铲除恐怖主义的根源，恐怖主义并非是只用刑罚手段就能解决的问题。在很多国家制定的反恐战略中，都体现了标本兼治、综合治理的理念，把促进国际和国内社会的和谐作为根本性的解决措施。

（二）不能涵盖反恐怖工作的各个环节

反恐怖工作涉及预防、处置、制裁和恢复多个环节，只有在各个部门的共同参与、密切配合下，综合运用多种调整手段，才能切实保护国家安全和社会公共安全。近年来，我国及世界各国采取一系列特殊反恐措施，例如：建立反恐怖专门机构；加强反恐怖主义的宣传教育；对恐怖威胁进行分析、评估，划定安全等级；实行严格的移民政策，对申请入境者进行详细的身份鉴别；严控公共设施、重要目标以及核电站，在公共场所安装监控设备；加强技术研发，为处置不同类型的恐怖事件提供先进装备与通信保障等。总体看来，反恐怖工作的重心逐渐倾向于预防和处置环节，情报先导、预防为主、应急为重、安全至上的原则受到普遍重视。

就建立和维护整个社会秩序而言，刑法是十分重要的调整方法。但就某些社会领域和社会关系而言，刑法并不是调整社会关系的唯一和主要的方法。除刑法规范外，还有行政法、军事法等法律规范，政策、规章、道德及其他社会规范，以及经济、行政、思想教育等手段。恐怖主义通常表现为危害严重的暴力或破坏活动，恐怖分子一旦实施恐怖袭击，就会造成人们生命财产的重大损失。刑法是一种事后法，它在犯罪发生后对犯罪人适用刑罚，对于预防犯罪、应急处置等具体事宜，很难起到直接的调整作用；追究恐怖分子的刑事责任是必要的，但它并不能替代行政责任、民事责任的作用；刑法不能对恐怖主义受害者进行直接补偿，在恢复环节的作用较为有限。此外，在反恐怖工作中，存在诸多涉及国家机关内部资源的整合或运作，以及需要根据形势变化而不断调整的事宜，而这些事宜并不需要动用刑法乃至法律调整手段。应该说，刑法确实能够加大预防和惩治恐怖主义的力度。但是，如果反恐怖工作体制不够健全，效率不高；反恐预案停留于形式；对武器、危险物品的管理存在漏洞；防范恐怖袭击所依赖的情报、预警体系和机制不完备；没有真正建立组织严密、措施完备、快速高效的反恐力量，都可能加剧恐怖活动犯罪的社会危害，而这些问题并非刑法所能解决。

（三）给罪犯镌刻“恐怖主义”烙印，不利于犯罪人复归社会

矫正改造犯罪人，使之洗心革面、回归社会，是我们对待恐怖活动犯罪人的基本政策。在“9·11”事件之后，很多国家在刑法中增设了“恐怖主义行为罪”、“参加恐怖组织罪”等特殊罪名，这固然贯彻了罪责刑相适应的原则，便利了司法机关适用特殊刑事程序，但也为犯罪人复归社会设置了某种障碍。在实践中，有的犯罪人文化程度较低、生活贫困，受到恐怖主义的一时蛊惑而参与恐怖活动犯罪，他们往往属于初犯，因为参加恐怖组织、接受培训或提供帮助等受到刑事追究。然而，特别刑法条款的存在与适用，给犯罪人镌刻上“恐怖主义”的无形烙印，在一定程度上妨害了犯罪人的再社会化进程。社会学的标签理论认为，一个人之所以成为越轨者，往往是因为在社会互动过程中，在社会处理个人的越轨行为时，被贴上“标签”；而这些标签是一种社会耻辱性“烙印”，它将越轨者同“社会的正常人”区分开来。[9]对于一些犯罪人而言，在被贴上恐怖分子的“标签”之后，就会倾向于个人犯罪化过程(变成罪犯和被认定为犯罪的过程）中接受一种犯罪的自我形象，逐渐接受社会的负面评价，并开始予以内心认同。[10]恐怖主义往往掺杂着狂热的民族、宗教情绪，在这种情况下，犯罪人会坚定反社会心理，实施更加恶劣的犯罪活动。“9·11”事件后，西方国家普遍对恐怖分子持极端敌视的态度，在事实上造成了恐怖活动犯罪分子与普通罪犯的差别对待，这种社会境遇无疑不利于罪犯回归社会。因此说，刑法具有镌刻犯罪烙印、阻碍罪犯回归社会的局限性。

（四）难以有效地威慑恐怖活动犯罪分子

威慑功能是指使一个人因恐惧刑罚制裁而不敢实施犯罪行为的功能。刑法通过对犯罪人的人身权利、财产权利等进行剥夺或限制，甚至对犯罪人适用死刑，以使犯罪人认识到犯罪的沉重代价，同时威慑社会上的不安定分子，达到特殊预防和一般预防的目的。近年来，恐怖活动犯罪的极端性和暴力性日益突出，在美国“9·11”事件、英国“7·7”爆炸案和“东突”分子发动的恐怖袭击中，都出现了自杀性袭击者的身影。在狂热的恐怖活动犯罪分子面前，刑法的威慑功能往往显得苍白无力。

刑法的作用对象具有广泛性、社会性，不同的作用对象对同一信息刺激的感受与反应是千差万别的。形成这种差异性的原因是多方面的，既有生理因素、又有心理因素，既有主观因素、又有客观因素。[11]与普通犯罪相比，恐怖活动犯罪的显著特点之一就是基于某种理念的指导，通常具备极端性、狂热性的特点。以极端伊斯兰恐怖主义为例，在其“思想体系”中极力推崇“圣战”、“殉道”，为了“集体目标”，个人的任何“牺牲”都是值得的。少数犯罪人在狂热理念的蛊惑下，并不珍视自己的生命和健康，他们门声称“对死的渴望，超过对生的渴望”，进而实施暗杀、爆炸等暴力恐怖活动，甚至发动自杀式恐怖袭击。一名执行暗杀任务的恐怖分子声称：“也许刺杀是我一个人的行为，但抠动扳机的并不是我一个人的手指，而是……全民族的手指。”[12]此外，恐怖活动犯罪绝大部分是有组织犯罪，为了保持恐怖组织的隐蔽性，很多恐怖组织制定了严格的纪律，对于退出恐怖组织、泄漏组织秘密的成员进行严酷惩罚，这在一定程度上抵消了刑法的威慑效应。例如，1998年6月，“东突解放组织”头目阿不力米提．吐尔逊为防止两名有意退出该组织的成员泄密，将包括该两人在内的4名维吾尔族人杀害并碎尸。[13]由此可见，恐怖组织的残酷性是刑事制裁手段所无法比拟的。冲突的群体规范也限制刑法功能的发挥，集团规范的制裁对其成员往往更具威慑力，刑法对这些集团成员的作用很容易被作用方向完全相反的这些亚文化集团的规范制裁所抵消。[14]正是基于恐怖活动犯罪的特殊性和复杂性，刑法对其很难产生与普通犯罪相同的威慑效果。

综观全球的反恐怖斗争，“刑法无用论”和“刑法万能论”的痕迹仍处处可见，因而影响了预防和打击恐怖主义的整体成效：一些国家和地区片面突出了刑法的功能，他们不是首先致力于加快反恐怖工作机制建设，增强社会整合力，健全反恐怖预防制度和管理法规，而是在尚未取得规律性认识的情况下，就匆忙地将某些行为犯罪化，纳入刑罚圈，使刑罚触须不适当地伸入社会生活的某些方面；一些国家和地区片面强调刑法的局限，他们虽然阐明了本国反对恐怖主义的立场，采取了诸多预防和应对恐怖袭击的特别措施，但是没有依据社会形势的变化对刑法进行完善，仍然在传统刑法的框架下预防和惩治恐怖活动犯罪，使司法机关在办理涉恐案件时困难重重。

笔者认为，刑法对维护国家安全、社会稳定和人民群众生命财产安全具有重要作用，是预防和打击恐怖主义不可缺少的法律武器。为了最大限度地发挥刑法的作用，就必须正确地认识刑法的功能和局限。在反恐怖斗争中，既要高度重视刑法的功能，又要保持足够的理性与谨慎，注意到刑法的局限，对恐怖主义进行综合治理。

（一）高度重视刑法的反恐功能

自“9·11”事件发生后，包括美国在内的很多国家在很大程度上主要依靠军事手段应对恐怖主义，刑事起诉反而相对缺乏。[15]应当看到，恐怖主义具有反人类、反社会的特质，如果将恐怖袭击视为战争行为，一旦恐怖分子作出投降之举，他们甚至可能享有战争法中的俘虏待遇，这不但有违人类公平正义原则，同时也是对恐怖主义的纵容。事实上，在恐怖主义蔓延全球的背景下，刑法无疑还要继续发挥乃至强化其打击犯罪的功效。对于反恐怖斗争中的严重危害社会的行为，只有通过严密刑事法网，加大刑罚投入，及时惩罚犯罪人，才能够维护社会的正常秩序，消除人们的恐惧心理，从而有效地遏制恐怖主义的泛滥。与单一手段（尤其是反恐战争）相比，将反恐纳入刑事法治轨道是一种更长久、更稳妥的方式。正如有学者指出：“如果反对恐怖主义的基础是普遍的人道主义，那么，打击恐怖主义不能等同于‘报复’，尤其不能等同于军事报复，可以说，这也是正本清源、避免恶性循环的必然要求。”[16]在刑事法治的框架下，人们能够意识到，任何恐怖主义活动都将给社会造成危害，其策划执行者必将受到法律的严厉制裁，揭穿恐怖分子“反抗压迫和歧视”、“为信仰和正义而进行抗争”的“勇士”光环。[17]通过刑法立法，国家能够集中力量预防和惩治恐怖活动犯罪，同时充分维护公民的合法权利；当国家面临严重外部威胁时，刑法体系的重要作用也能够为行政权力、军事权力的膨胀带来平衡。

在反恐怖斗争中，我们既应当通过刑法手段打击现实性的犯罪，又应在充分认识犯罪发展趋势的基础上，预先规定许多已经显现或即将出现的危害行为为犯罪行为，从而保证刑法功能处在不断的发展过程中。如利用计算机网络、核材料、生物武器发动恐怖袭击，在我国尚属于罕见的犯罪类型。但是，立法者应考虑到恐怖势力的增强和科学技术的发展，认识到发生此类犯罪之可能性，将其纳入刑法中符合刑法功能的要求。因此，通过刑法立法分析现实状况，合理预测未来的危害行为，注重刑法功能发挥的连续性，这样才能有助于社会的和谐稳定。

（二）保持足够的理性与谨慎

立法者为了避免不必要地将某些行为规定为犯罪，同时也为了在一般人的思想上维护刑罚的严肃性，必须将刑法归罪的行为范围限制在维护公共秩序所必需的最低范围之内。[18]过于依赖刑法手段预防和打击恐怖活动犯罪，其结果必然影响反恐政策的制定，不仅不能真正有效地遏制犯罪，反而会造成很多不良后果，必然导致重刑主义。立法者会形成这样的逻辑思维：只要反恐形势恶化，就自然地首先想到要增设罪名，加重刑罚；刑法典规定过轻，就希望设立特别刑法规范或者是修改刑法。这使得刑法呈现出极强的工具性，是对恐怖主义的一种情绪化反应，与现代刑事法治的理性化特征相背离。

刑法调整的手段具有严厉性，而且具有种种局限性，这就要求我们持有理性、谨慎的态度，不应将刑法作为应对恐怖主义的唯一或主要手段。一方面，不能片面地扩大刑法的功能，将本身包含诸多社会因素的反恐问题企图通过刑事制裁全部解决。这不仅违背了刑法本身的规律，更会破坏刑法所保护的法益，损害刑法的法律效果和社会效果。另一方面，应充分考虑人权保障问题，对公民权利的限缩是必要的，但不能超越当时的物质文化生活条件；无论恐怖主义的威胁有多么严重，公民的基本权利都是不得克减的。有学者形象地指出：“我们可以将恐怖活动犯罪的控制系统比作一座金字塔，在塔的基座是行政性规定，它能够遏制潜在的恐怖分子获得发动恐怖袭击的场所或物质；在塔的顶端是刑法、预防性羁押甚至是战争。金字塔的意象能够让我们明确，为什么刑法、预防性羁押措施和战争是我们应对恐怖主义的最后措施。”[19]

（三）对恐怖主义进行综合治理

恐怖主义作为一种非传统安全威胁，单纯用刑事制裁或军事手段反恐，均呈现出明显的不对称性。实践告诉我们，加强刑事法治固然是应对恐怖主义的有效途径，但是单靠刑法无法扼制具有反社会性、跨国性、流动性的恐怖活动犯罪。基于恐怖主义的复杂性和危害性，反恐怖斗争必然需要采用多种手段和措施，使之密切配合、相互衔接，以形成预防和打击恐怖主义的合力。

我们需要改变存在不幸生活的世界，而不仅仅是避免发生更多针对我们的恐怖主义活动。[20]恐怖主义是个体国家内外部复杂矛盾的反映，必须从政治、经济、文化、教育、国际合作等方面展开立体合作，通过促进经济社会发展、谋求社会公正、提高社会教育水平等途径和手段，逐渐消除滋生恐怖主义的诱因和条件。在反恐怖斗争中，应当重视社会矛盾对恐怖主义的催化作用，解决弱势群体的利益问题，避免社会矛盾的激化，从根源上遏制恐怖主义的产生。同时，要妥善处理好民族、宗教问题，反对宗教压迫、宗教极端主义、民族压迫和种族歧视；充分尊重其他国家的领土和主权完整，尊重传统文明的多元性以及发展模式的多样性，提倡建立平等、互利的和谐世界。概言之，应把刑法纳入反恐怖斗争的整体规划中，对其予以准确定位，处理好刑法与其母法--宪法的关系，协调好刑法与行政法、经济法、诉讼法、军事法等法律部门的关系，将刑事制裁手段与政治、经济、文化等手段结合起来，实现对恐怖主义的标本兼治。

 

【注释】

[1]《纵容暴力就是纵容恐主义》，《人民日报》2009年7月16日，第2版。

[2]肖中华：《社会发展变迁中的刑法》，《政治与法律》2000年第6期。

[3]参见王兰萍、杨书文：《中国刑法功能层次论》，《山东师范大学学报（社会科学）》1996年第1期。

[4]参见[日]西原春夫：《刑法的根基与哲学》，法律出版社2004年版，第45-46页。

[5]随着社会进步和政治文明的发展，公民言论自由作为公民基本人权的重要组成部分，越来越受到人们的重视，保障公民言论自由已成为民主政治建设的重要内容。但是，一些国家在反恐的背景下加强了对公民言论的刑法规制，从而引发了较大的负面影响。例如，英国《2005预防恐怖主义法》规定了颂扬和恐怖主义出版物罪。根据该法规定，凡是出售含有鼓励极端行为内容的伊斯兰教类书籍的人都可以“分发恐怖主义出版物”的罪名被判刑，最高可处5年监禁刑。该法一经公布，立即引起一片质疑之声。尤其是草案中处罚赞扬恐怖主义者的条款更是遭到了各界的一致反对。又如，在澳大利亚《2005年第2号反恐法》颁布之后，遭到了朝野上下的一片指责，反对意见较为集中地指向其中的“煽动”部分，社会舆论认为，澳大利亚人民需要的是维持权利平衡的“良法”，因此该部分应从反恐怖法中删除，否则人民就没有自由的空间可言。参见赵秉志等：《外国最新反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第167-197页。

[6]walter laqueur, the age of terrorism, london: i. b. little brown company, boston, 1987, pp. 164-167.

[7]周永康:《认真学习领会胡锦涛总书记重要讲话精神积极投身于构建社会主义和谐社会的伟大实践》，《人民公安报》2005年7月6日，第1版。

[8]例如，自1947年独立以来，印度始终没有摆脱严峻的国内安全挑战，以“阿萨姆联合解放阵线”为代表的恐怖组织在印度东北部地区较为活跃。这-带居民由于在种族、文化、宗教习俗等方面与印度多数地区有较大差异，国家认同感一向较低。另外，印度东北部各邦地理位置偏远，经济发展水平低，多年来得到的政府开发援助相对较少，民众长期处于贫困状态。尽管印度政府多次组织围剿，但由于恐沛组织得到部分当地民众的暗中支持，政府很难有所作为。参见张静宇：《印度反恐启示录》，《人民论坛坛》2005年第12期。

[9][美]戴维．波普诺：《社会学（第十版）》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第222页。

[10][德]施奈德:《犯罪学》，吴鑫涛等译，中国人民公安大学出版社1990年版，第90页。

[11]关福金、杨书文：《论刑法的功能》，《中国刑事法杂志》2001年第3期。

[12][美]沃勒斯坦、布热津斯基：《大变局：30位国际顶级学者分析“后9·11”’时代的世界格局》，侯菁菁等编译，江西人民出版社2002年版，第66页。

[13]中华人民共和国公安部：《第一批认定的“东突”恐怖组织和恐怖分子名单》。

[14]梁根林：《刑罚威慑机制初论》，《中外法学》1998年第3期。

[15]赵秉志、杜邈：《在联合国法律框架内进行反恐斗争——“全球反恐法律框架”学术研讨会综述》，《法学杂志》2008年第3期。

[16]舒迟：《国际恐怖与国际政治》，《重构我们的世界图景》，三联书店2007年版，第344页。

[17]中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心编：《恐怖主义与反恐怖斗争理论探索》，时事出版社2002年版，第327页。

[18][德]汉姆·海恩里希．耶赛克：《世界性刑法改革运动概要》，何天贵译，《法学译丛》1988年第3期。

反恐相关法律法规篇6

2001年9月11日，恐怖分子劫持民航飞机撞击美国的世界贸易中心的两座大楼，在美国首都华盛顿，白宫、五角大楼、国务院和国会山也相继发生爆炸事件，整个美国处于极度的恐慌之中。随后，10月初美国即以“打恐”为由，展开了对阿富汗塔利班的军事行动。美国的“9.11” 事件让世人目睹了当代国际恐怖主义最血腥的一幕，其践踏人道主义与国际公认的规范、准则，漠视无辜民众生命的残酷手段是向全人类发起的挑战，是对世界和平的破坏。所以，防止和打击恐怖主义，已经成为整个国际社会刻不容缓的任务。 一， 恐怖主义的定义及其争论 （一）各种关于恐怖主义的定义 由国际联盟主持制订的1937年《防止和惩处恐怖主义公约》是国际社会所制订的第一个针对恐怖主义的专门公约。公约的第1条第2款将恐怖主义定义为：针对一个国家所进行的犯罪行为；该行为意在或者是用来在某些特定人、某一部分人或公众当中制造恐怖。这是国际社会就如何定义恐怖主义所作的第一次尝试。 此后，针对武装冲突中所发生的恐怖主义活动，1949年的日内瓦4公约以及1977年针对公约的2个补充议定书从国际人道法的角度做出了规定。 在上述日内瓦公约和议定书中，有两个基本标准用于区分合法与非法的作战手段因而与禁止恐怖主义有关。第一个标准与从事暴力行为的人员的身份有关：一方武装力量的成员有权利直接参与敌对行动。其他任何人都不具有这项权利，如果他们仍然诉诸暴力，则违反了法律，他们的行为可能构成恐怖主义。 另一个标准是由有关保护特定类型人员的规则和在武装冲突中的作战手段或方式的规则而来。为了合法，在武装行动中使用暴力必须尊重战争法所施加的限制。因此，即使是可以合法使用暴力的武装力量的成员，如果违反战争法，也可能成为恐怖分子。 有关战时平民保护的日内瓦第4公约指出；任何受保护人员不应因其未曾从事的违法行为受到惩罚。集体惩罚以及所有类似的凌辱或恐怖主义措施都是被禁止的。该公约第33条还禁止对受保护人员及其财产的劫夺或报复。第34条增加了：“禁止劫持人质”。 作为对这些规定的改进和补充，有关国际武装冲突的1977年第一议定书在第51条第2款中规定：群体的平民以及单独的平民不应成为攻击的对象。禁止主要目的是为了在平民中散布恐怖的行动或暴力威胁。 冷战期间，在两个超级大国核威慑平衡的恐怖阴影中，特殊性的作战手段，甚至包括恐怖主义对某些国家和准国家组织（如民族解放运动组织）成为一个越来越具有吸引力的政策工具。这类工具成本低，相对而言风险也比较小，而就对削弱对方，渗透甚至控制对方而言，这些方法却可能获得很高的回报。而且，相比常规战争而言，这种方式在防止事态恶化方面，成本更低，风险更小。国家支持的国际恐怖主义对其背后的支持者而言，更具吸引力，因为这类活动可以秘密进行，如果被发觉了，有关的国家可以轻易的否认可能存在的任何联系。 但是，“恐怖主义”这一用语显然被滥用了，许多国家的政府将“恐怖主义”一词随便用于谴责不仅是真正的恐怖主义，同时也用于他们不喜欢的合法的民族解放运动。正如Beres所言：“美国将任何针对亲苏政权的反政府武装定性为合法的，不管反政府武装在其反政府活动中采用了什么手段。相反，任何针对亲美政权的反叛活动都被自动的定性为恐怖主义。而苏联领导人则认为美国在使用”恐怖主义“一词诬蔑苏联所认为的争取民族自决和人权的合法运动。” 因此，是将非洲人国民大会或巴勒斯坦解放组织视为争取民族自决民族的合法代表还是视为恐怖组织，并不看重这些组织为了实现自己的目标所采用的手段或方式。而是完全出于政治考虑，而这些考虑中反映的是特定的意识形态倾向和国家的私利。 另一方面，国际恐怖主义活动的频繁发生，尤其是重大恐怖主义活动的发生，如1972年发生的针对参加奥运会的以色列选手的恐怖行为，使得国际社会切实感到对付国际恐怖主义的必要性。在这种背景下，1972年12月18日联合国大会通过了对付恐怖主义的3034号决议，开始介入防止和消除国际恐怖主义的国际努力。但是，自那时以来，由于各国在所处地位、政治立场和利害关系相差很大，出发点和目标不尽一致，国际社会一直未能就“国际恐怖主义”一词的含义达成普遍一致的看法，也未能就预防恐怖主义暴力行为的有害表现所必需的措施共同取得充分的一般意见。 联合国国际法委员会制定的“危害人类和平与安全治罪法草案”1991年文本的第24条对恐怖主义作了如下规定：“代表一国或受其指使的个人从事或命令从事下列行为：进行、组织、协助、资助、鼓动或纵容反对其它国家的，以人员或财产和类似性质的事物为对象的活动，以在某些公共人物、某一类人、或公众中制造恐怖。” 上述该24条只适用于国家代表，或受国家指使的人员所从事的恐怖活动，而不适用于一般的个人。第24条的假设前提是由国家支持的恐怖主义威胁更大，因此只有这种更为严重的形式应被定性为“危害人类和平和安全的”的犯罪。可以仰仗国家支持的恐怖组织在进行跨国恐怖活动的时候确实有着更大的能量。一个国家可以以非官方的方式给予恐怖分子假护照，并帮助其逃避有关国家的检查。另外，国家可能滥用外交地位、特权或豁免。给予有关人员以外交护照以支持位于国外的恐怖组织。 在对1991年文本的审议过程中，好几个国家的政府认为该24条的有关规定未能满足就实现国际刑法的目的所必需的确切性。 澳大利亚政府认为，有关国际恐怖主义的定义未能明确提及“暴力”，而这使得规定并不清晰，就规定此种理解，连进行威胁性的宣传也可以被认定为恐怖主义。而俄罗斯、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、巴拉圭、瑞典和英国的政府又认为规定过于狭窄，因为定义只涉及国家，而私人所从事的恐怖主义活动同样可以威胁人类和平和安全。荷兰政府则认为就国际刑法的目的而言，规定过于模糊。 这种对恐怖主义定义的不同看法，即使在国家的内部也可能存在。例如美国在反恐怖主义活动方面的实施部门主要涉及国务院，联邦调查局和国防部。而这三个部门各自都有着对恐怖主义或国际恐怖主义的定义。 联邦调查局是这样定义恐怖主义的：对人员或财产非法使用武力或暴力以强迫或恐吓政府，民众或其组成机构或部分以实现其政治或社会目标。而国际恐怖主义则是指与外国国家或政府有着一定关系的组织或个人（或者这些组织或个人的活动跨越了国家边界）针对人员或财产非法使用武力或暴力以恐吓或胁迫政府或民众，以实现其政治或社会目标。 在美国法典第22部分第256条第f款d项中，美国国务院是这样定义恐怖主义和国际恐怖主义的：恐怖主义指由准国家组织或秘密组织针对非战斗目标所犯下的有计划的，具有政治动机的暴力活动，其通常是为了对周围的人施加影响。国际恐怖主义是指涉及一个以上国家的公民或领域的恐怖主义。 美国国防部是这样定义恐怖主义的：对个人或财产非法使用（或威胁使用）武力或暴力，以恐吓或强迫政府或社会，经常被用于实现政治、宗教或意识形态方面的目的。 综上所述，就目前的情况而言，不管是条约法还是习惯法都未就“恐怖主义”的定义提供一个完整的概念。正如有的学者所指出的：考察目前人们所实际使用的众多“标准”定义，我们可以发现这些定义对学者或政策实施者而言，并不具有多少操作性。这一用语已变得如此的宽泛和模糊，以至把最具争议的一些情形也包括在内。 （二）恐怖主义的构成要素 而韩国学者柳炳华则认为国际恐怖主义具有以下几个要素：（1）使用恐怖主义的的手段，即使用暴力或暴力威胁；（2）具有恐怖主义的动机，即具有政治性的目的，要求修改特定政策或中止特定状态；（3）具有国际性，即直接涉及两个以上国家的国民、或者恐怖分子不具有罪行发生地国国籍。 Robert A. Friedlander认为判别某种情形是否属于国际恐怖主义有以下标准：恐怖性暴力，不管是国际性的还是跨国性的，必须至少包括以下要素的一项：（1）有关的活动或一系列的活动必须在一个以上的国家发生；（2）有关的活动或一系列的活动必须涉及一个以上国家的公民；（3）有关的活动或一系列的活动必须针对受国际保护的人员；（4）有关的活动或一系列活动必须发生在国家的专属管辖之外；（5）有关的活动或一系列活动必须针对受国际保护的财产。如果有关的活动具备了一个或一个以上的这些要素，则将不再仅仅是普通的刑事犯罪而是涉及国际公共秩序的国际犯罪。 美国在向国际恐怖主义委员会提出的“防止及惩处国际恐怖主义公约草案”针对国际恐怖主义的国际性指出，在罪犯的国籍国、罪行发生地国、犯罪结果发生地过、犯罪指向的目标国和受害人所属国等五个要素中，如果涉及不同的国家，即认为是属于国际恐怖主义。 （三）现阶段对恐怖主义作出统一定义的难度 就概念而言，现阶段有关国际恐怖主义的法律含义是模糊的，首先，在与国际恐怖主义有关的国际法律文件，特别是联合国已有的法律文件中缺乏有关恐怖主义的定义性说明。其次，有关国际恐怖主义的含义，主要集中在学者们的讨论中，而这些看法中突出表现的是恐怖主义所具有的政治动机或目的，而对它的具体表现形式往往含糊其辞。而作为法律概念，尤其是涉及国际刑法的概念，尤其需要清晰明确的表述。而对动机或目的的强调则涉及另外一个重要的问题，即在确定国际恐怖主义活动的可罚性时，是否应考虑到有关行为的动机。 这种情况使得从法律实施的角度要对国际恐怖主义有一明确的定义变得十分困难。从国内法的角度来讲，把恐怖主义单单作为一种罪名加以规定罕见出现。而恐怖主义的行为动机更是超出了普通刑法对犯罪行为动机的理解。动机、目的对恐怖主义的划分归类方面具有显著意义，关系到如何确定某个行为的性质。但是在定罪方面却不应作为要件。 法律概念是法律制度中用来对社会生活中多种现象和事件进行分类的专门观念。在法律制度领域，法律概念以一种简略的方式对那些具有相同或共同要素的典型情形进行辨识。由于法律的首要目的之一就是将人的行为置于某些规范标准的支配之下。又由于不对某一特定标准所旨在适用于的行为种类加以划分就无法确立规范标准。而不完成分类这一首要任务，法律制度就不可能创制出任何会得到公认的审判和诉讼方式。 更直接的针对国际反恐怖主义行动而言，国际反恐怖主义行动能否成功，取决于国际合作，而国际合作的效率在很大程度上取决于在共同定义上的一致。 运用法律概念对具体情形进行解释和分类是法律实践的必经阶段。为此目的，法律的实施者必须在某一时期内有大致相同的意见。 考察在国际恐怖主义的定义问题上所发生的争议，人们难以发现这种一致。这也表明针对国际恐怖主义尚未形成明确的法律概念，这也可以用来证明在国际反恐怖主义方面尚未形成一个成形的国际法律制度体系。因此，当各国用一种国际法的眼光来看待当前的国际反恐怖主义行动时，会发现其把现代的国际法律体系的缺陷和弱点暴露无遗。 正如当前国际反恐怖主义实践的发展所显示的，许多国家已经认识到打击恐怖主义亟需有效的国际合作。在恐怖主义的威胁面前，所有国家都是脆弱的，然而由于恐怖主义活动所涉及的政治性，许多国家不愿支持在国际法内针对恐怖主义就确立个人的刑事责任取得卓有成效的进展，除非首先确定“恐怖主义”的法律定义 .只要没有完整的多边协定对“恐怖主义”进行定义，则在国际层面这一问题将可能仍然无法得到解决。 事实上，一定要为国际恐怖主义确定一个明确的定义在国际立法技术上是困难的，对打击国际恐怖主义也没有多少直接的好处。而提及国际恐怖主义的意义更多的是在增强推动有关国际立法、在打击相关国际恐怖主义活动的国际合作所需要的政治氛围和舆论导向上。 （四）关于恐怖主义定义的新发展 针对国际恐怖主义活动这一国际犯罪，有关国际恐怖主义活动的法律概念应反映犯罪构成的基本要素。国际犯罪构成是指国际刑法所规定的决定行为的严重国际危害性而为该行为构成国际犯罪所必须具备的客观要件和主观要件的有机统一。 作为法律概念，国际恐怖主义活动的定义应体现这一特点。而当前争议主要集中在行为的主观要件方面，即行为人的主观心理状态出了蓄意，明知或轻率过失外，是否还需要考虑行为目的。相关的立法则着重从国际恐怖主义活动的客观方面，从行为的表现形式来确定要加以惩罚的国际恐怖主义活动。作为一个犯罪构成要件，恐怖主义活动把犯罪构成的各个要件有机的联系在一起，从而最容易认定其在国际犯罪中核心地位，是对其定罪量刑的客观依据。 考察有关针对恐怖主义及其相关问题的国际公约和文件，可以发现，这些公约中缺乏对一般恐怖主义定义的规定，往往是对特定的“恐怖主义罪行”加以规定。 联合国通过了一系列的公约禁止：劫机；危害民用航运安全的非法行为；针对受国际保护人员的犯罪；劫持人质；危害海运安全的非法行为；危害海上固定平台（如石油钻井）安全的非法行为；恐怖爆炸行为；为恐怖主义提供资金融通。这些公约都与非常确定的情形或场所相关。 从国际上已有的针对国际恐怖主义的公约，协定，议定书，决议来看，现在的趋势是不去关注行为的动机，而是从行为的方式及其所造成的后果来认定应该予以防止和惩罚的某些具 体行为。 1994年，联合国大会通过了49/60号有关消除国际恐怖主义的措施的决议，特别谴责了基于“政治、思想、意识形态、种族、民族、宗教或其它任何理由从事恐怖主义活动”。1995年11月11日联合国大会通过了第53号决议，名为“消除恐怖主义的措施”，该决议谈到了需要进一步的国际合作以和恐怖主义作斗争。“重申具有政治性目的意在或用以使公众，一部分人或某些特定的人处于恐惧之中的犯罪行为在任何情形下都是非正义的。不管是出于政治的、思想的、意识形态的、种族的、民族的、宗教的、或任何其它性质的用来使其正当化的考虑。” 这也影响了国家的立法。例如，中国1979年《刑法》在反革命罪一章中规定有以反革命为目的的劫持飞机罪，其主观方面规定有特定的犯罪意图（以反革命为目的）。到了1992年中国全国人大常委会通过的《关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》，对刑法有关条款做出了修改，删除了“以反革命为目的”的构成要件。 二， 打击恐怖主义的对策 （一）、有关打击恐怖主义的国际合作 目前，在世界各地，有关打击恐怖主义的国际合作得到迅速推进。具体而言，可分为两个部分，从参与主体来看，不仅有各国之间包含了国际组织所做出的努力；而从合作形式来看，主要是对于恐怖组织活动信息的交换以及国际司法协作。 1、全球性和区域性国际组织所作的工作 （1）区域性与次区域性国际组织 在这方面较早起步的有美洲国家组织1971年在华盛顿达成的《关于防止与惩治恐怖主义公约》，1977年欧洲理事会倡导制定的《打击恐怖主义的欧洲公约》。此外，世界各地近期以来也在反恐怖这方面进行了有效的相关立法工作。这其中有南亚地区合作组织。1985年在达卡峰会上，该组织成员国领导人认识到恐怖主义对地区安全与稳定所带来的严重问题。其后1986年在班加罗尔峰会上，各国领导人更进一步就开展防止和消灭恐怖主义的地区合作达成共识。1987年各国领导人在加德满都共同签署了《打击恐怖主义的地区公约》。而在原苏联境内，原先的各加盟共和国1999年也在明斯克达成了《在独联体成员国之间开展合作以打击恐怖主义的公约》。在非洲，非洲统一组织1999年在阿尔及尔通过了《防止与打击恐怖主义公约》。另外，阿拉伯国家联盟1998年在开罗会议上通过了《打击恐怖主义的阿拉伯公约》。伊斯兰大会组织1999年也通过了《打击国际恐怖主义公约》。2001年6月，在上海合作组织成立会议上通过了《反对恐怖主义、分裂主义、极端主义公约》。 （2）联合国及其各个机构 联合国大会1994年第49/60号决议附件《关于消除国际恐怖主义的措施的宣言》第10条规定了联合国秘书长在采取实际措施以推进国际反恐合作方面的相关职责。（1）在从相关公约的保存方和成员国那里获取的资料的基础上，收集有关现存的涉及国际恐怖主义的多边、区域和双边条约地位及执行情况的信息，也包括恐怖事件及刑事控诉和判决的信息。（2）在从成员国获取的资料的基础上，汇集关于防止和打击各种形式的国际恐怖主义的国内法律和条例的摘要介绍。（3）对现存的有关国际恐怖主义的国际法律文件进行分析与评价，以便协助各国确定还未被现存公约覆盖的领域，并进一步发展出一个针对国际恐怖主义的综合性的条约法律框架。（4）在各国组织有关打击与国际恐怖主义有关的犯罪的机构和培训课程方面，对在联合国体制内提供有关协助的可行性进行评价。 联合国安理会1999年的第1269号决议主要内容就是在打击国际恐怖主义方面的国际合作问题，其中强调了联合国在促进这种国际合作中的主要作用，同时呼吁各国通过双边或多边条约加强在打击国际恐怖主义方面的合作，防止和打击在其境内为恐怖主义行动进行准备和融资的行为，确保对恐怖事件制造者进行抓捕、起诉或引渡，避免给予恐怖分子以受庇护地位，交换信息和在行政司法方面加强合作以杜绝恐怖行为。在2001年的安理会第1373号决议中，由于出现了新的形势，安理会着重强调了对于恐怖活动资金来源和人员及武器装备供给方面的打击，要求冻结所有与恐怖主义活动有关的资金及其他金融财产，加强边境控制，防止恐怖分子流入一国境内或通过该国窜入他国境内。可以看到，这些措施都是针对恐怖主义活动的人力和资金的来源，也就是恐怖主义得以发展的后备力量，因而如果各国能够有效地将这些措施推行下去，相信恐怖主义的势力必然会 受到重大打击。值得一提的是，目前的国际公约远远未能达到囊括各种恐怖主义罪行的程度，所以，国际习惯法还是能继续发挥很大的作用。 2、有关恐怖主义活动的信息交换与国际司法协作 （1）相关信息的交换与共享 1994年联合国大会《关于消除国际恐怖主义的措施的宣言》强调了各国应对有关防止和打击恐怖主义的信息交换实行机制化。而在众多的反对恐怖主义的公约中，这一内容往往也成为公约首先要加以规范调整的。《制止危及海上航行安全非法行为的公约》中第13条第1款b项、《打击恐怖爆炸的国际公约》第15条b项就有关于缔约国这方面义务的规定。在安理会的上述第1373号决议中，它再次呼吁各国应加强和加快行动信息的交换，特别是有关恐怖分子或恐怖网络行动的信息、伪造或错误的旅行文件、携带上交通工具的武器、炸药或敏感材料、恐怖组织使用的通讯技术以及恐怖组织拥有大规模杀伤武器所造成的威胁等方面的内容。 （2）国际刑事司法合作 1997年《制止恐怖爆炸事件的国际公约》10条第1款规定缔约国应在调查、刑事诉讼或引渡进程中相互提供最大程度的协助，特别包括了获取相关证据方面的协助。《制止向恐怖主义提供资金的国际公约》第12条第1款也有相同规定。而其第2款则更进一步要求缔约国在提供银行相关账户信息时忽略保密法规的规定，这是针对发达市场经济的银行系统的一个很严厉的要求，尤其是对一些很注重保密义务的大银行。当然该条第3款是对前一要求的一个制约，它要求获得协助的国家只能将相关资料用于提出请求时所涉及的案件的侦查、控诉或诉讼程序中。第4款则要求缔约国为方便提供相关信息和证据，应考虑建立一个制度化的程序和方式。在其他相关的反恐怖主义公约中，各缔约国也都承诺在调查、取证、抓捕罪犯等方面相互提供协助，从而构成了一个世界性的打击恐怖主义的刑事司法网络。 （二）、对国际恐怖主义的刑事制裁 1、各国对国际恐怖主义的刑事管辖权 在国际法中，一般情况下被认可的刑事管辖权主要属于犯罪行为发生地国（包括船旗国管辖和飞行器注册地国管辖）、罪犯国籍国（积极的属人原则）、被害人国籍国（消极的属人原则）以及犯罪结果发生地国（效果原则）。而对于一些国际犯罪又可以行使普遍管辖权，最早的如海盗罪、贩卖奴隶罪，此后又包括了种族灭绝罪、战争罪、反人类罪和侵略罪等。然而在反恐怖主义领域内，除了针对受国际保护人员包括外交代表的行为可能包括普遍管辖权，其他的恐怖主义罪行还不能达到这种程度。但通过反恐怖主义条约的缔结，尤其是其中的“或引渡或起诉”原则的确立，各缔约国就对公约所涉及罪行有了管辖权，这可以说是另一种不同形式的普遍管辖权。此外，许多公约在这些传统的原则之外还增加了一些新的规范。以《制止恐怖爆炸事件的国际公约》为例，其第6条规定了缔约国的管辖权。该条第1款指定了三种管辖权的连接点，一国加入该公约时就自然具有了这三种管辖权。其后则规定了五种任择性管辖权，一国在成为该公约缔约国时，应通知联合国秘书长它在第2款中所选择的管辖权的依据。这五种管辖权中，后四项具有不同于一般国际刑法公约的特殊之处，其中b项将缔约国国外的政府机构包括大使馆或领事馆当做建立本国管辖的连接点；c项则给予惯常居所地国对无国籍人的管辖权；d项指出受到恐怖分子威胁的国家也有管辖权；e项则没有回避国家所有或使用的飞行器，将在其上犯下的罪行也纳入该国管辖范围之内。这样附加上的管辖权将可以大致覆盖恐怖主义犯罪的大部分行为。由此可见，为了更好地打击恐怖主义，选择适应恐怖主义特点的管辖权连接点是很有益处的，其他公约也应吸取这一经验。 2、“或引渡或起诉”原则的建立 “或引渡或起诉”意味着在引渡和起诉这二者之间选择一种方式来对恐怖分子进行处置。从引渡角度而言，目前的公约中一般都有四个方面的要求，即在现有的和未来的引渡条约中将所涉及的恐怖主义罪行视为可引渡罪行；在请求国与被请求国之间不存在引渡条约时可将本公约视为引渡的依据；不以存在引渡条约为前提的国家应将公约所涉及罪行视为可引渡的罪行；为便利行使管辖权，可将请求国也视为罪行发生地。《制止恐怖爆炸事件的国际公约》第9条就是这样规定的。而为了防止恐怖主义罪行因其相关的政治目的而被划为“政治罪不引渡”范围内，许多公约规定不将这一罪行作为政治犯罪，在《恐怖主义提供资金行为的国际公约》中，还特别附加了一条，即不将该 公约所管辖的犯罪作为财政犯罪，同样也是为了便利引渡。另一方面，在不引渡的情况下，罪犯所在国应毫不迟延地将罪犯送交本国法庭进行审理，适用本国刑事法律对恐怖分子进行审判与惩罚，也就是说法庭应将此种罪行视同具有严重性质的普通刑事罪行来进行判决，例如《制止危害民用航空安全的非法行为的公约》第7条就是这样规定的。 综上所述，对于恐怖主义活动最有力的打击应当是有效的惩罚与制裁措施，也就是各国的刑事制裁，由于目前尚缺乏一个针对恐怖主义的国际刑事法庭，各国依其国内法对恐怖分子进行的惩罚将在长期内担当打击恐怖主义的主要任务，这也是目前国际反恐怖主义立法所重点关注的问题。 （三）、安理会依其职权所采取的行动 1、安理会处理危及国际和平与安全情势特殊权力 在联合国的机构中，安理会处于一个非常特殊的地位，因为它在处理涉及国际和平与安全的事项时拥有很大的权力，不仅可以就这一问题决定所应采取的措施，而且可以直接据此实施行动。联合国宪章关于安理会职权的第24条第1款指出：为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国。第39条规定：安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并应作成建议或抉择依第41条及第42条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。第49条则要求：联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法。 2、非军事化的制裁措施 联合国宪章第41条授权安理会“决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法”。2000年12月19日安理会通过的1333号决议为督促塔利班政权交出本·拉登，规定了对阿富汉塔利班政权所采取的制裁措施，要求各国严格执行决议，这其中包括禁止向塔利班控制地区销售或运送武器弹药、军用汽车及装备、准军事装备以及前述物资的零配件，禁止提供与塔利班军事活动有关的技术咨询、帮助或培训，同时撤出所有为塔利班服务的军事与安全顾问。另一方面，各国必须关闭塔利班政权在其境内的办公机构，关闭阿富汉航空公司在其境内的办公机构，并冻结本·拉登本人以及所有与其联系的个人和组织的资金和其他金融资产。除了特设委员会所许可的例外之外，各国应禁止飞机在塔利班控制区域内起飞、降落或飞过其上空。 3、军事打击 联合国宪章第42条在其前项的基础上进一步指出：“安全理事会如认为第41条所规定之办法为不足或已经证明为不足时，得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全。”而“9.11”事件后，2001年9月12日安理会即在其第1368号决议中声明“决心以各种方式来应对恐怖行动对国际和平与安全所带来的威胁”，同时又指出“承认依据宪章（成员国）所享有的单独与集体自卫的自然权利”。在随后的第1373号决议中，安理会“进一步重申这种行径，如同任何国际恐怖主义行动，构成了对于国际和平与安全的威胁”，“重申1368号决议中重述的被联合国宪章所承认的单独或集体进行自卫的自然权利”。如此看来，安理会已经断定恐怖主义行为构成对国际和平与安全的威胁，从而也就属于安理会管辖的范围，安理会可以采取包括授权使用武力在内的任何适当的措施。从美国方面来看，它在对塔利班进行军事打击时所依据的就是安理会决议中所反复强调的“单独或集体的自卫权”，这也正是美国声称其行动已获得安理会批准的原因所在。从目前局势的发展来看，美国的这一权利的主张也得到了初步的国际认同。在后续发展上有一点应该强调的是，美国对塔利班政权动武，应该严格的在安理会的安保体制下进行，而不能擅自扩大战争范围或改变打击目标。 三、 中国与反恐怖主义问题 （一）、 中国在反恐怖主义问题上的原则立场 当今的世界处在以和平与发展为两大主题的时代。中国人民热爱和平、向往和平、积极维护和平，深切地希望能够在一个各个国家和平共处、各个民族和睦相处友好往来的和平的国际环境中发展建设自己的国家、实现国家现代化的目标。中国政府历来反对各种形式的恐怖主义，反对将恐怖活动作为实现政治目标的方式和手段，反对任何国家、组织、团体或个人采取违反公认的国际法准则的恐怖主义暴力活动。在美国的“9·11”事件后，国家主席江泽民在致电美国总统布什对美国遭受恐怖主义袭击 表示慰问的同时，重申了中国政府对于恐怖主义的原则立场，即中国一贯谴责和反对一切恐怖主义的暴力活动。 中国政府一贯主张，在预防和制止国际恐怖主义的同时，国际社会必须深入探讨国际恐怖主义产生、发展的根源和社会基础，不应忽视消除国际恐怖主义根源的重要性。帝国主义、殖民主义、霸权主义和种族主义，侵犯别国主权、入侵别国领土的非法行为是更为严重的国际恐怖主义行为，而且往往是引发其他国际恐怖主义活动的直接原因。中国政府反对任何国家假借反国际恐怖主义的名义侵犯他国主权、领土完整和国家统一，干涉别国内部事务。中国政府同时也主张，不能将国际恐怖主义和民族解放运动相提并论，二者的性质完全不同，被奴役和被压迫民族和人民为了争取独立、自由和生存权利而进行的正义斗争，理应得到世界各国的支持与援助。中国政府希望通过国际社会的共同努力，使得制止和最终消除一切形式的恐怖主义活动取得实际效果，这包括在法律上确立一个各国普遍接受的恐怖主义的定义，将打击国际恐怖主义的行动真正纳入国际法的轨道。 （二）、中国在国际反恐怖主义上的实践 在国际事务中，中国作为世界上有重要影响的国家之一，始终以对国际事务负责任的态度参加到国际活动中。中国积极参加反对恐怖主义的国际立法活动，希望与国际社会一道，通过共同努力以达到预防、惩治、消除国际恐怖主义。到目前为止，中国已经谈判，签署或批准了一系列的国际反恐怖主义的公约。 中国于1987年8月5日加入了于1973年12月14 日在纽约制定的《关于防止和惩处侵害受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》。该公约目前有107个成员国。该公约在保护外交官不可侵犯权方面规定的较为具体和有效。主要包括：1、明确规定应受惩罚的行为。其中包括对外交官进行绑架、谋杀、或其他侵害人身或自由的行为；可能危及外交代表人身或自由的对使馆、私人寓所或交通工具的暴力攻击；也包括上述行为的威胁和未遂。2、缔约国应将上述行为定义为国内法上的故意犯罪，并一起严重程度处以适当的刑罚。3、确立了缔约国对上述行为的管辖权，即对在本国领土或在本国登记的船只或飞机上所犯上述行为的管辖；对本国国民犯有上述行为的管辖；以及针对本国外交代表所犯上述行为的管辖。4、确立了“或起诉或引渡”的原则，罪犯所在地国可以将此种罪犯引渡给有管辖权的国家，或在不予引渡的情况下，必须将罪犯交由本国主管当局，按照本国法律规定的程序提起刑事诉讼。5、要求缔约国间相互合作以防止和惩罚上述行为，包括提供情报和证据，协调各种措施等等。 1993年1月26日，中国加入了《反对劫持人质公约》。1979年12月17日联合国大会通过第34146号决议采纳该公约。1983年6月3日生效。目前有96个成员国。该公约规定了缔约国在对待具有国际因素的劫持人质的行为时，当事国在采取必要措施惩治劫持者的同时，还必须采取适当措施保障人质的安全，改善人质的处境，解救人质使人质脱离劫持者的控制。 在民用航空方面，中国于1978年加入《关于在航空器内进行的犯罪和其他某些行为的公约》（简称“东京公约”），1980年加入《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称“海牙公约”），1980年加入《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称“蒙特利尔公约”）。这三个反劫机公约构成了当今世界防治和惩处危害国际民航安全的法律体系，主要包括了空中劫持罪和危害民用航空安全罪。 在海洋活动方面，中国是1982年制定的《联合国海洋法公约》的缔约国。海洋法公约中涉及的犯罪处治问题包括了海盗罪、破坏海底电缆罪、公海上非法广播罪等。中国还参加了有关危害海上航行安全的两个公约和议定书，即《制止危及海上航行安全非法行为的公约》和《制止危及大陆架固定平台非法行为的议定书》。 依据《中英关于香港问题联合声明》和《香港特别行政区基本法》中的有关规定，中国政府声明对于香港特别行政区参加的《关于为检测目的而标记塑胶炸弹的公约》承担相应的权利义务，该公约将继续在香港特别行政区得到执行。 另外，作为联合国安全理事会的常任理事国，中国还参与制定了一系列的为了反对恐怖主义的联合国安理会决议。包括：第1373号决议（2001），关于开展国际合作以对付恐怖活动对国际和平与安全的威胁；第1368号决议（2001）：就2001年9月11日发生在美国纽约、华盛顿和宾夕法尼亚的恐怖活动进行谴责；第1269号 决议（1999）：关于在打击恐怖主义方面的国际合作问题，等等。 特别需要指出的是，2001年11月举行的“上海合作组织”成员国政府总理会晤期间，中、俄、哈、吉、塔、乌六国总理发表声明，表示“上海合作组织”将打击恐怖主义、分裂主义和极端主义视为最重要的任务之一，该组织成员国愿与国际社会一道密切配合，采取有效措施，为根除恐怖主义带来的全球性危机而进行毫不妥协的斗争。 （三）、中国有关反恐怖主义的刑事立法 中国1997年颁布的新刑法中虽然并未单独规定恐怖活动罪，但是根据国际上其他国家及国际公约中对恐怖活动的规定，如果行为人实施了恐怖行为，可以依据刑法中相关条文的规定予以处罚。可以看出，中国刑法针对恐怖行为和参加恐怖活动组织有明确的定罪、处罚的规定。 恐怖活动通常表现为暴力或暴力相威胁，它的实施方式和手段可能包括我国刑法中的下列行为：1）刑法第114条、115条第1款规定的放火、决水、爆炸、投毒及以其他危险方法危害公共安全罪；2）刑法第116条至119条第1款规定的破坏交通工具、破坏交通设施、破坏易燃易爆设备罪；3）刑法第121条规定的劫持航空器罪；4）刑法第122条规定的劫持船只、汽车罪；5）刑法第123条规定的危害航空安全罪；6）刑法第124条第1款规定的破坏通讯设施罪；7）刑法第125条第2款规定的非法买卖、运输核材料罪；8）刑法第232条、第234条规定的故意杀人、故意伤害罪；9）刑法第239条规定的绑架勒索、绑架人质罪；10）刑法第120条规定的组织、领导、参加恐怖活动组织罪等等。 特别需要注意的是，我国刑法第120条规定的“组织、领导、参加恐怖活动组织罪”是专门针对恐怖主义的立法规定。通常，恐怖活动组织是由三人以上为了长期、有计划地进行恐怖活动而建立起来。所谓组织恐怖组织，是指行为人首倡、发起和建立恐怖活动团体的行为。所谓领导恐怖组织，是指在恐怖组织中处于领导地位的人，制定恐怖活动的纲领、计划、指挥恐怖组织的成员实施恐怖活动的行为。所谓积极参加或参加恐怖组织，是指自愿加入恐怖组织，并积极参与谋划和实施，或者参加实施恐怖活动的行为。只要实施组织、领导、积极参加或者参加恐怖组织行为之一的，即可构成本罪；同时实施两项以上行为的，仅构成一罪，不实行数罪并罚。只要组织、领导、和积极参加或者参加恐怖活动组织，不论是否进行恐怖活动入杀人、爆炸、绑架等等恐怖主义行为，都构成本罪。依照刑法第120条第1款的规定，组织、领导和积极参加恐怖活动组织的，处3年以上10年以下有期徒刑；其他参加的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制。从此条的规定以及其他条款的规定可以看出，我国的刑事立法对恐怖主义的处罚是很严厉的，因为无论行为人是否有具体的恐怖行为，只要他参与了恐怖活动组织就要受到刑事处罚。这也从另外一个侧面反映出我国打击恐怖活动犯罪的决心。因为从刑法学的原理来看，组织、领导、积极参加和参加恐怖组织的行为是为实施恐怖活动犯罪做准备，处于犯罪的预备阶段，但我国新法鉴于恐怖活动的严重危害性，为将有关恐怖活动犯罪消灭于萌芽之中，明文规定组织、领导、参加恐怖活动组织即构成既遂。如果行为人在组织、领导、参加恐怖活动组织后又实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，即要实行数罪并罚。 结语 “9.11”事件的伤痛在很长一个时期中不会逐渐被世人淡忘，由此引发的对“反恐怖主义”国际法研究将日益深入而全面开展下去。作为一个国际法的新领域，它有很大的拓展空间；作为反恐怖主义的理论基础，它是一个强有力的法律武器。希望更多的中国学者投入到该领域的研究中来，为创建和平、安定的世界环境积极献计献策。 Lyal S.Sunga， The Emerging System of International Criminal Law（ developments in codification and implementation）， Kluwer Law International， c1997， at 191. 柳炳华（韩国），《国际法》（下卷），中国政法大学出版社，1997年版，396页。 同上引 E.博登海默著，《法理学－法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年1月版，487页。 德沃金著，《法 律帝国》中国大百科全书出版社，1996年版，83页。 在2001年9月x日召开的，有关国家仍未就国际恐怖主义的定义问题达成一致。 林欣主编，刘楠来副主编，《国际刑法问题研究》，中国人民出版社，2000版，29页。 同上，33页。 刘恩照：《国际恐怖主义》，《中国国际法年刊》（1988年）

反恐相关法律法规篇7

关键词:国际法;国际恐怖主义;国际合作;对策

中图分类号:D815.5文献标识码:A文章编号:1005-5312(2010)17-0202-01

一、恐怖主义的定义及其发展历史

恐怖主义是指国际社会中某些组织或个人采取绑架、暗杀、爆炸、空中劫持、扣押人质等恐怖手段,企求实现其政治目标或某项具体要求的主张和行动。国际恐怖主义的真正形成是在第二次世界大战之后,直到60年代末这一时期完成的,手段日趋多样,劫机、爆炸、绑架与劫持人质都有,袭击目标和活动范围已经超出国界,越来越具有国际性,逐渐形成了国际恐怖活动。

国际恐怖主义的出现和泛滥,是全球化的一个负面结果。全球化使得恐怖主义超越国境,给地区和世界和平与发展造成了巨大的破坏。同时,也给打击国际恐怖主义带来了更大的困难,一国的力量往往难以达到打击和歼灭恐怖活动的目的,因此,各国在面临共同的恐怖主义的威胁时,基于共同的利益需要,纷纷加强了反恐的国际合作。国际关系的历史反复证明,两国建构以反对共同威胁为基础的双边合作关系要比建构以寻求共同利益为基础的双边合作关系容易得多,同时这种合作关系也脆弱得多。

二、各国对恐怖主义的处理

其实目前各国都对本国范围内的恐怖主义活动加以限制与处理,主要体现在:

1、成立反恐部队,对恐怖主义活动加以打击。例如俄罗斯的阿尔法反恐怖部队。该部队的“阿尔法”别动队,成立于1974年7月,俄罗斯独立后,特别是车臣战争爆发以来,该部队的“阿尔法”行动小组逐步走到反恐斗争的前台,成为其特种部队的中坚力量。2002年10月,该部队参与并成功处置了莫斯科轴承厂剧院劫持人质事件。

2、颁布针对恐怖主义的法律和相关的法律法规。我国本身就对反对恐怖主义持积极态度。2005年公安部配合有关部门,进行了治安管理处罚法、反恐法、出入境管理法、禁毒法、护照法、消防法、公安机关组织管理条例等7项与百姓密切相关的法律法规的制订和修改工作。

我们需要加强的方面有很多。首先, 将最新技术成果尤其是网络技术等日新月异的研究成果应用于反恐的预警、监测和打击中。其次,各国应该重视对反恐情报的收集与交流,将恐怖主义扼杀在襁褓之中。再次,可以积极开展各种反恐宣传工作,加深民众对反恐的理解和支持,同时消除恐怖主义的民众基础。最后,加强对政府要员、军事设施、电力部门、标志性建筑、政府要害部门等容易成为恐怖主义分子目标的人和事物的保护。我们还可以尽可能多的培养反恐方面的人才。

三、国际上应对恐怖主义的手段与方法

恐怖主义本来就是一个日趋严重的国际问题,要从根本上防治它,我们必须加强国际上的合作与交流。从国际的角度来反对国际恐怖主义主要包括两方面的内容:充分发挥联合国及安理会的作用以及加强各国之间的国际合作。

国际恐怖主义是人类的公敌,又被公认为是全球性问题,那么联合国作为全球最大的、最有权威性和最有代表性的国际组织在反恐中当然是义不容辞的。根据《联合国》和国际法,只有联合国才有权在世界范围内采取打击恐怖主义的行动。而安理会是维持国际和平与安全的行动机关,统一管理对一个国家采取强制性行动。联合国第七章明文规定:首先,由安理会断定任何对和平的威胁、破坏和平的行为或侵略行为是否存在;为了防止情势恶化,安理会可以促请有关当事国遵循安理会认为必要或适当的临时措施,可以通过决议或决定采取不牵涉到使用武力的措施,如认为上述措施不够,可以通过决议采取必要的武力行动以维持国际和平与安全,也就是说,安理会对国际和平与安全遭到破坏或可能遭到破坏都有权采取包括武力在内的强制行动。

国际社会应该在以下几点上做好准备。首先,统一各国对恐怖主义的认识,防止国际反恐怖斗争政治化。我们由于经济发展水平不同、思想文化不同,各国对于恐怖主义的认知有着很大的差异性。国际社会就什么是恐怖主义达成共识,是联合反恐的首要前提。

反恐相关法律法规篇8

关键词: 核滥用;国际反恐合作;引渡;例外原则;引渡立法

2006年发生于英国的首例“核暗杀”事件,预示着核威胁与核恐怖将日常生活化。由此引发的英俄之间2007年的引渡战和俄罗斯的不引渡决定,使两国关系进一步恶化,并中断了两国包括反恐合作在内的多项国际合作。由于恰逢俄罗斯批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的决定正式生效,这场引渡风波似乎具有特别的意义。引渡案涉及的核材料滥用和不引渡理由,表明国际反恐合作与引渡制度中存在明显的法律和事实障碍。为了有效打击包括核恐怖在内的一切恐怖活动,各国需要共同努力,加强国际反恐合作尤其是引渡领域的有关合作。其中,引渡制度的新发展和国际社会的新举措,对于正考虑批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的中国(注:2005年,中国已成为该公约的签署国。根据1969年5月20日《维也纳条约法公约》第18条(不得在条约生效前妨碍其目的及宗旨之义务)之规定“一国负有义务不能采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动:(甲)如该国已签署条约或交换构成条约之文书。而须经批准。接受或赞同,但尚未明白表示不宜成为条约当事之意思;或

(乙)如该国业已表示同意承受条约之拘束,而条约尚未生效,且条约之生效不稽延过久。”中国系该条约的签署国,但目前尚未批准《制止核恐怖主义行为国际公约》。),具有一定的借鉴意义。

一、“卢戈沃伊(lugovoy)引渡案”及其引发的法理问题

2007年5月22日,英国皇家检察总署根据调查,指控安德烈•卢戈沃伊以钋-210放射性毒物毒杀俄罗斯前叛逃特工、其前克格勃同事利特维年科[1]。利特维年科是前克格勃特工,因批评普京政府而于2000年叛逃到英国。2006年11月1日,利特维年科在伦敦一家酒吧与卢戈沃伊会面后出现了神秘的中毒症状,并于同月23日死于医院,临死前指责是普京政府谋害了他。医生在他体内检测出大剂量的钋-210,而与其多次会晤的卢戈沃伊在英国的所到之处,包括搭乘的英俄之间的航班,都留下了钋-210的痕迹[2]。据报道,利特维年科是诱发急性放射综合症的首个已知殉亡者,也是第一宗“核暗杀”事件的受害人;因此,卢戈沃伊成为首个“核暗杀”事件嫌疑犯,由此引发的英俄引渡战也格外引人注目。

2007年5月28日,由于卢戈沃伊已离开英国到达俄罗斯,英国只能依据1957年《欧洲引渡公约》向俄罗斯提出引渡请求。但是,英、俄之间并未签定引渡条约,而且英国当局之前曾拒绝向俄罗斯引渡21名俄罗斯公民,其中包括获得英国政治庇护的帮凶别列佐夫斯基[3]。于是,2007年7月2日,俄罗斯以宪法规定不得引渡本国公民为由正式拒绝引渡,并声称若英国检控署将证据转交俄罗斯检察官,则考虑在俄罗斯审判卢戈沃伊[4]。英国不满意俄方的决定,并于7月16日宣称,采取将4名俄罗斯外交官驱逐出境和对俄罗斯官员实行严格的签证政策等措施以敦促合作[5]。作为回应,俄罗斯于同月19日宣布,将驱逐4名英国外交官,停止向英国官员发放签证,并且暂停与英国方面的反恐合作[6]。

虽然利特维年科之死至今扑朔迷离,但是英俄关于卢戈沃伊的引渡战,使双方难以继续反恐合作。面对英俄之间的僵局,美国国务卿赖斯和德国总理默克尔向俄罗斯施压,由于“恐怖谋杀事件发生在英国境内”,要求俄方答应英国的引渡请求,并参与各种国际事务的合作[7]。这是否表明:引渡案引起了国际社会对核滥用的深切担忧?有关国际反恐合作需要俄罗斯的积极参与?英美等国的一致看法与俄罗斯的消极态度之所以形成鲜明对比,是否因为俄方的不引渡决定违反了有关引渡条约或者原则?国际引渡合作是否存在制度缺陷或者法律障碍?如何才能消除引渡障碍以促进国际合作呢?这些问题都值得研究。

二、核材料的滥用与国际反恐合作

在这起“核暗杀”案中,钋-210的用量是一般致死量的100倍,在黑市的售价约3 000万欧元[8]。作为放射性物质主要材料的钋-210[9],一旦进入人体,放射性病状就会严重损害内脏功能,甚至少量钋也能致命[8]。因此,滥用的危害极大,若被用来制造“脏弹”发动大规模恐怖袭击,后果将不堪设想。而且,由于在前苏联核设施中有相当数量的钋被盗并上市待售[9],俄罗斯核材料黑市可能是钋-210的首要来源。这说明,如果对核设施安全问题的监管不善,极可能造成核滥用,严重伤害平民[9]。

近年来,国际核物质的走私现象日益严重[10]。就反对核恐怖主义的意义而言,大部分涉案核物质的数量小,但“大部分以营利为动机的核走私活动源于国际黑市对核物质的广泛需求”,而有些国家在核物质和核设施的监控方面存在漏洞[10]。在“核暗杀”案发后,美国公司廉价网售钋-210的订购单骤增,且有公司公开出售原子弹[11]。这样,“黑幕下的核走私及核转移”“使核威胁从战争转向日常生活”,极可能为提供核恐怖袭击的便利[8]。为避免核滥用和核恐怖,必须严格监管核材料和加强反核恐怖的国际合作。

针对国际核恐怖威胁的严峻形势,联合国制定了第13个国际反恐公约,即2007年7月7日生效的《制止核恐怖主义行为国际公约》,以弥补国际法关于核恐怖规范的不足。该公约将核恐怖确定为犯罪,明确了故意使用放射性材料、核材料、核装置和核设施以危害他人、国际组织或国家的行为,属核恐怖主义;而且要求缔约国调整国内法,制止在其国土上酝酿的核恐怖,并为此在防范、调查和罪犯引渡等方面开展国际合作。2005年,中国、俄罗斯和美国等30多个国家成为第一批签约国;一年后,签字国达100多个,这时俄罗斯已成为该公约的第6个批准国,使国际多边核反恐有了良好的开端[12]。

三、引渡合作的依据与不引渡问题

(一)引渡依据

国际引渡合作的依据,主要是国内立法、国家之间的引渡条约以及含有引渡条款的国际公约。例如,英国《2003年引渡法》第193条规定:“如果某一外国未与英国预先确定双边的引渡合作安排……但只要该国与英国同属某一多边国际公约的缔约国,国务大臣即可决定对其依照引渡法的相关程序提供引渡合作。”据此,除了双边引渡条约之外,

含有引渡条款的国际公约也可以成为英国对外引渡合作的法律依据。而且,根据该法第194条的规定,在“与英国不存在一般的引渡合作安排”的情况下,“英国可以与引渡请求国就个案引渡合作问题达成特定安排”。这样,英国就扩大了引渡依据的范围。基于互惠原则,与英国开展引渡合作的国家,可援引相应的多边公约作为引渡依据,也可就个案与英国达成特定安排。

英国和俄罗斯联邦都是《欧洲引渡公约》的会员国,并签署了《刑事合作理谅解备忘录》[13]。作为《欧洲引渡公约》缔约国,英俄双方均有义务在一定条件下移交请求国合法机关因某罪而请求引渡的所有人员。

(注: 《欧洲引渡公约》(1957)第1条规定了引渡的义务。参见:赵秉志. 欧盟刑事司法协助研究暨相关文献中英文本 [c]. 北京:中国人民公安大学出版社, 2002: 109.) 这适用于符合该《公约》第2条规定的双重犯罪和最低刑罚要求的所有罪行。由于“卢戈沃伊引渡案”涉及谋杀,这显然满足了双重犯罪和最低刑罚的条件。关于程序上所要求的必备条件,也不存在任何问题。因此,尽管英俄之间并未签定双边引渡条约,但是英国可以依据《欧洲引渡公约》向俄罗斯请求引渡卢戈沃伊。

(二)不引渡原因

俄罗斯之所以拒绝引渡卢戈沃伊,据报道是因为“宪法障碍”,即《俄罗斯宪法》第61条确立的“本国国民不引渡”原则[14]。据此,俄方任何人或者机构都无权超越宪法,将俄罗斯公民卢戈沃伊引渡到英国受审;但是,这并不妨碍卢戈沃伊自愿前往英国接受司法审查。拒绝引渡的另一依据是《欧洲引渡公约》第6条第1款,据此,英俄均可拒绝引渡请求国关于引渡本国国民的请求。本国国民不引渡条款被引入本公约,是因为考虑到欧洲大陆和几个条约起草国的相关引渡例外规定,以争取更多国家的加入[15]。实践中关于是否引渡本国国民的分歧,主要表现在对于国民在国外实施犯罪的管辖问题,若犯罪发生在大陆法管辖的区域,则被视为违反国内法;而普通法在传统上优先考虑地域管辖[16]。英美关于“卢戈沃伊引渡案”的评论和官方声明,充分反映了其坚持地域管辖的立场,且“核暗杀”案也涉嫌公诉罪名。(注:例如,英国官方主张地域管辖原则,在英国审判此案的嫌疑犯。关于英国官方的评论,参见:lugovoi “must face trial in uk” [j]. the guardian, 2007-05-25.)

与大部分国际反恐文件相同,《欧洲引渡公约》还规定了“或引渡或”,其基本原理是:违法者一定会受到法律制裁[17]。由于该原则的内容具有选择性,该公约规定的义务不是绝对的;只要不决定是主管当局完全依据法律规定的处理其他严重犯罪的程序作出的,就无需引渡法律程序。因此,俄罗斯在拒绝引渡卢戈沃伊时表示,若英国能提供确凿的犯罪证据和事实,则将按照国际公认的“双重犯罪”原则,在本国司法框架下调查和审判被请求引渡人,并依法对其定罪判刑[14]。这是符合有关国内立法和国际引渡义务的处理方式。

此外,俄罗斯拒绝引渡还有其他原因。为什么被拒绝请求的英国一再坚持引渡且未请求在俄罗斯审判呢?因为在证据链上,英国最想证明投毒行为是否由俄罗斯安全部门授意,这需要将卢戈沃伊置于英国检察部门的直接控制下。由于钋-210是易溶于水的剧毒性放射物质,故意使用这种物质杀人,会导致大量无辜平民受害[14],可能符合核恐怖主义的犯罪构成。如果这样,基于司法公正和人权保障的考虑,与俄罗斯合作审判将受到法律质疑。所以,俄罗斯安全部门是否授意投毒,成为此案的关键和影响不引渡决定的潜在因素。

引渡合作有时还会受到国家间相互引渡关系的影响。几年前,俄方“曾多次要求引渡在英国流亡的俄金融寡头别列佐夫斯基与车臣非法武装头目扎卡耶夫”,均被英国以“政治犯不引渡为由”拒绝[18]。虽然英国援引“政治犯不引渡原则”有合理之处,但是不引渡决定直接导致英俄外交关系的恶化,也成为两国间引渡合作的不愉快先例。值得注意的是,在俄罗斯决定不引渡之前,俄罗斯联邦安全局于6月对别列佐夫斯基“间谍案”展开司法调查,并于7月5日以充当英国间谍并损害国家安全为由对俄前特工扎尔科进行刑事。这些活动发生于《制止核恐怖主义行为国际公约》正式生效之前,俄方似乎在暗示:“核暗杀”事件可能由英国军情六处所为,这

属于该公约第3条规定的排除适用范围,并为4天后正式拒绝英国的引渡请求奠定了基础。

如果俄罗斯在不违背国际义务的前提下,基于互惠原则和国内的宪法规定拒绝英国的引渡请求,实属合情合理;但是其却采取对英国警方进行诸多限制的办法,这主要表现在:俄罗斯总检察长柴卡要求英方调查人员,“不能询问此案关键当事人及证人”或者“单独展开调查行动”,“英国警方的任何询问都必须得到俄联邦安全局的批准,而且需要有俄方人员跟随”[19]。这不利于“核暗杀”案的调查工作,且违反了《制止核恐怖主义行为国际公约》第7条关于缔约国合作调查的国际义务。

四、国际引渡制度的例外原则

“卢戈沃伊引渡案”主要涉及国际引渡合作的两项例外原则:其一,本国国民不引渡原则,这

是俄罗斯拒绝英国引渡请求的直接理由;其二,政治犯罪不引渡原则,这

是与此引渡案密切相关的英国拒绝向俄罗斯引渡获其政治庇护的俄罗斯公民的理由,也是俄罗斯对“卢戈沃伊引渡案”决定不引渡的间接原因之一。随着各国加强引渡领域的国际反恐合作,有关引渡制度的例外原则有了崭新的发展。例如,本国国民不引渡原则的适用出现了松动,政治犯罪例外原则也受到限制。这些新发展既具有促进反恐领域引渡合作的积极意义,又存在影响国际反恐合作的消极因素。

(一)关于“本国公民不引渡”原则

“本国公民不引渡”是为了保护本国国民的利益,而不将在国外犯罪的本国国民交给外国审判或者执行刑罚。此原则曾经是世界上绝大多数国家对外引渡合作的一项基本原则,也是许多双边引渡条约中首要的引渡阻却事由。随着国际刑事司法合作的日益密切,该原则的适用出现了松动,这有利于减少国籍对反恐领域引渡合作的消极影响。

具体而言,许多多边公约和双边引渡条约都允许引渡本国国民,弱化了国民不引渡这一例外原则。例如,继《欧盟成员国间引渡条约》从原则上排除该原则的限制之后,“欧洲逮捕令制度”完全废除了该原则,意大利与加拿大签订的双边引渡条约也允许引渡本国国民;有些国际公约,如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》,则直接规定了有关的变通执行制度;《前南国际刑事法庭规约》、《卢旺达国际刑事法庭规约》和《国际刑事法院罗马规约》,又将向有关国际刑事法院(庭)引渡本国国民确定为一项国际义务。这些新发展同样适用于反恐领域,具有促进

国际反恐合作的积极意义。

然而,由于绝大多数国家的法律和大部分引渡条约仍规定不引渡本国国民,这为犯罪分子提供了逃避惩处的机会,该例外原则依然影响着反核恐怖的国际引渡合作。目前,国际上尚不存在普遍和统一的有关条约规范或者习惯国际法规则,各国只能依据国内立法或者承担的国际义务开展对外引渡合作[20]。国内立法主要体现在国内宪法、刑法或者引渡法等法律文件中。一般来说,英美法系国家及英联邦成员国的法律,倾向于不限制被请求引渡人的国籍,其他国家或者明确规定不引渡本国国民,或者规定自主选择决定是否引渡本国国民。

虽然在拒绝引渡请求的情况下,被请求国通常将被请求引渡人交付给本国司法机关追究刑事责任,但是“或引渡或”措施在实际适用中有一定的局限性,实践中难以有效发挥其代替引渡的作用。一方面,其选择性特点在有些国家根本无法体现,权利和义务的不对等性又导致引渡合作的双方没有协商的前提条件[21]。在“卢戈沃伊引渡案”中,俄罗斯对是否引渡嫌疑犯有决定权,英俄双方难以对此共同协商达成一致。虽然这场引渡战导致两国外交关系严重恶化,但是俄方始终掌握引渡合作的主动权,至今既没有引渡又没有“核暗杀”事件的嫌疑犯,甚至限制英方在莫斯科的调查工作。另一方面,被请求国仅是犯罪嫌疑人国籍国,而非犯罪发生地国,尚未遭受犯罪行为或者犯罪结果的直接危害。因而从本国司法利益最大化角度分析,被请求国可能不会高度重视有关的刑事追诉工作。从调查取证的角度而言,被请求国也不易收集到犯罪发生地的相关证据,若从请求国获取证据,则困难将更多且成本较高。

(二)关于“政治犯不引渡”原则

“政治犯不引渡”,是国际社会普遍接受的引渡合作基本原则。随着对恐怖犯罪的高度重视,有不少公约和条约对恐怖主义犯罪非政治化,从而限制了该原则的适用范围,并相应地扩大了反恐领域的引渡合作。

关于国际反恐公约,《制止恐怖主义爆炸公约》第11条和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第14条规定,不得为引渡或者司法协助的目的,将有关恐怖行为视为政治犯罪。《制止核恐怖主义行为国际公约》第15条也规定:“为了引渡或相互司法协助的目的”,本公约第2条所述的恐怖犯罪“不得被视为政治罪、同政治罪有关的犯罪或由政治动机引起的犯罪”。 关于区域性公约,《惩治恐怖主义犯罪的欧洲公约》从理论上完全排除了引渡政治犯的可能,要求必须对恐怖主义犯罪非政治化,即在引渡问题上,不得将恐怖犯罪视为政治犯罪。还有国家在缔结或修改双边引渡条约时明确将有关犯罪排除在这项原则的适用范围之外,如美英2003年签署的补充条约即为这样。

随着反恐领域中该原则适用范围的缩小,国际引渡合作的范围相应扩大。即使少量犯罪分子在该原则的庇护下逃避了法律制裁,从理论上讲,补救措施也能有效打击核恐怖犯罪。作为必要补充的“或引渡或”,有利于回避关于“政治犯”的争议,防止他国基于互惠原则使逃犯逃避法律追究,但实际效果并不理想,难以成功引渡已获他国政治庇护的。例如,与“卢戈沃伊引渡案”有关的俄罗斯人的引渡问题,最终被英国援引该原则多次而拒绝引渡。

五、应加强引渡领域的国际反核恐怖合作

国际反核恐怖合作,需要世界各国从预防和惩治两方面入手,既要采取预防措施严格监管核材料,又要加强有关的法律合作,其中,引渡合作就是很重要的一环。目前,国际恐怖活动有增无减,利用核材料发动恐怖袭击的严峻形势也不容忽视。因此,各国如何消除羁绊以加强引渡领域的国际反核恐怖合作,已成为亟待解决的问题。

(一)有关对策的评价

关于“卢戈沃伊引渡案”,英国官方提出了消除俄罗斯对外引渡障碍和实现英俄引渡合作的若干建议。这些对策是否有效可行,值得进一步探讨和研究。

1.解释宪法

英国外务大臣从拒绝引渡的宪法依据推断,俄罗斯解释宪法的方式有二:其一是作规则的例外性规定;其二是创造性地解释宪法条文本身。宪法解释的具体方法,因各国理论和实践的不同而有所区别[22]。《俄罗斯宪法》明确规定了国际法条款,且确立了国际惯例和国际条约义务的优先性;因此,任何国内条文的法律解释普遍与国际法规则保持一致。

但宪法是至高无上的,即使国际义务被赋予与宪法同等的重要地位,也难以成功地引渡俄罗斯公民到英国受审。这是因为,英俄之间没有签订双边引渡条约,俄罗斯不必承担有关引渡的国际义务;俄罗斯禁止引渡本国国民的宪法条款,使引渡卢戈沃伊不可能实现。尽管俄罗斯曾有引渡双国籍人的先例,但国内法院已确认其违宪;(注:关于此案,参见:garabayev v. russia (ecthr, 2007-06-07). application no 38411/02.) 因此,宪法解释无法消除存在的宪法障碍。

2.修改宪法

宪法条文的修改程序通常十分复杂。俄罗斯宪法规定的禁止引渡本国国民,是尤其难以改变的,因为它属于宪法中关于基本权利和自由的一章,这是最难修改的特殊三章之一。修改宪法中引渡条款的重重困难,从《国际刑事法院罗马规约》的批准和执行被长期拖延这一现象可以窥见一斑[23],包括俄罗斯在内的不少国家都存在有关的宪法障碍[24]。

一般来说,修改宪法并非不可能,但为个案而修宪几乎不可能。即使有国家愿意启动修宪工作,以参加国际刑事合作,但至今也无国家为了引渡个案而这样做。固然有一些欧洲国家修改了宪法中的类似条款,使欧洲逮捕令生效,但这仅是部分情况,依然有国家尚未修宪[25]。而且,欧洲逮捕令的特殊制度,与作为非欧盟国家的俄罗斯无关。由此可见,建议俄罗斯修改宪法以引渡卢戈沃伊的理由,很不充分。

3.规避引渡程序

英国外务大臣指出,“国民不引渡原则”并不排除卢戈沃伊在海外旅行时被引渡的可能性[5]199。这是毋庸置疑的,但坚决抵制引渡的卢戈沃伊是否会突然同意引渡,很值得怀疑。因为《俄罗斯宪法》不仅保护本国国民不被引渡,而且保护他们不被驱逐。(注:关于具体规定,参见:the constitution of the russian federation, art 61(1).) 也就是说,《俄罗斯宪法》充分保护本国国民的利益,除非卢戈沃伊本人同意到英国受审;因此,通过程序规避实现引渡的可能性非常小。 更重要的是,规避引渡程序涉及到有关引渡的正当程序和人权问题。国家主管机关以规避引渡程序的方式促进犯罪嫌疑人的移交,可能会侵犯犯罪嫌疑人的权利和自由,因为只有通过正当程序才能限制人身自由和安全权。(注:关于人权法,参见:european con

vention on human rights (1954) art 5; 关于典型案例,参见:bozano v. france, (ecthr, 18 dec 1986) application no 9120/80.) 基于人权保护的考虑,这一对策也不可取。

(二)国际社会的新举措

鉴于引渡例外原则妨碍了对国际犯罪分子的追诉和惩治,影响部分引渡合作的正常进行,国际社会已采取变通执行措施[20]113 。为了有效打击包括恐怖犯罪在内的多项国际犯罪,联合国框架内的一些国际公约采用了“审罚分离”的新举措,以淡化国籍或政治犯罪因素对引渡合作的限制。

《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第16条第11款规定:“如果缔约国本国法律规定,允许引渡或移交其国民须以该人将被送还本国就引渡或移交请求所涉审判、诉讼中作出的判决为条件,且该缔约国和寻求引渡该人的缔约国也同意这一选择以及可能认为使用的其他条件,则此种条件的引渡或移交足以解决缔约国根据本条第10款所承担的义务。”相同的规定也出现在《联合国反腐败公约》第44条第12款中,并被越来越多的国家和地区所接受。虽然上述条约没有直接规定“审罚分离”的做法适用于打击核恐怖犯罪,但可能适用于有关的引渡合作,对缔约国的反恐合作具有一定的积极意义。

而且,《制止核恐怖主义行为国际公约》也允许在不同国家审判和执行刑罚。该《公约》第11条第2款规定:“如果缔约国国内法允许引渡或移交一名本国国民,但条件是须将该人遣回本国服刑,以执行要求引渡或移交该人的审判或诉讼程序所判决的刑罚,而且该国与要求引渡该人的国家均同意这个办法及双方认为适当的其他条件,则此种有条件的引渡或移交应足以履行本条第1款所规定的义务”。 该规定当然适用于有关反恐领域的引渡合作,且主要针对打击核恐怖主义的国际合作。

根据上述规定,“审罚分离”的适用前提是:缔约国国内法不绝对禁止引渡本国国民,即如果在本国服刑的条件下允许引渡或移交本国国民,且服刑的内容是引渡或移交请求国依审判或诉讼程序所判决的刑罚;进行引渡合作的两国均同意这个办法及认为适当的其他条件。有关条约的缔约国欲适用这一办法,就必须修改绝对禁止引渡本国国民的国内法,包括修改相关的刑法和引渡法规定以及消除宪法障碍。例如,已批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的俄罗斯,适用“审罚分离”的必要条件,就是事先修改宪法以消除障碍。这样,既能避免使应受罚者逃避法律制裁,又能促进国际引渡合作和维护各国法律的权威。

六、对中国引渡立法的借鉴意义

中国重视反恐法律体系的构建,不仅参加了联合国的10余项反恐国际条约,签署了《制止核恐怖主义行为国际公约》和《核材料实物保护公约修订案》,而且通过订立双边引渡条约与有关国家开展反恐合作。但是,由于历史条件的限制,我国2000年制定的《引渡法》对反恐合作考虑不足,主要表现在规定本国国民或政治犯不引渡等方面。为了早日批准有关反核恐怖公约,我国应顺应国际发展趋势,借鉴先进的引渡措施,以消除国内法障碍。

我国《引渡法》绝对禁止引渡我国国民,与国民不引渡原则弱化的发展趋势相悖。为有力打击恐怖犯罪和广泛开展引渡合作,我国应确立相对不引渡国民的制度,将国民不引渡条款,从该法第8条转到第9条,即纳入可以拒绝引渡的范畴。同时,《引渡法》也与恐怖犯罪非政治犯化的趋势不一致,为顺应这一新发展和顺利开展引渡合作,应将有关绝对不引渡的规定修改为相对不引渡的规定。在该法第8条第3款和第4款中,可分别加入如下但书条款:“但依中华人民共和国所加入的国际条约不认为是政治犯罪的除外。”

而且,为了扩大引渡合作的范围,在修改《引渡法》时,可考虑在第8条增设“审罚分离”措施,即规定:“在拒绝对外引渡的情况下,中华人民共和国应在其法律允许的范围下,根据请求缔约国的引渡请求,考虑执行根据该国法律判处的刑罚或者尚未服满的刑期。”这是被请求国在应该引渡却不愿或不能引渡时的一种变通办法,有利于在国际范围内编织严密的反恐合作网,并正确处理反恐合作与不引渡之间的矛盾。

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反恐相关法律法规篇9

恐怖主义一般具备如下四个特征：（1）实施恐怖犯罪活动的主体通常为恐怖主义者个人、组织，在特殊情况下有个别国家及其机构实施、参与或者支持了恐怖活动；（2）恐怖主义的手段多为对不特定公众、无辜平民实施暴力或者其他严重破坏性、毁灭性手段；（3）实施恐怖主义活动的直接目标是在公众中制造恐怖，造成社会的动荡与不安；（4）实施恐怖主义活动的目的背后往往包含着某种政治动机。

任何形式的恐怖主义活动，都严重地威胁着世界的和平与安全，威胁着世界各国的经济发展、社会繁荣，威胁着人民的生命安全。实施恐怖主义活动侵犯了人之所以为人所应当享有的并为法律所确认和保障的最基本的权利-生命权、健康权、财产权、发展权、自由权等权利。因此，从根本上讲，恐怖主义活动极大地侵犯了人权。所以，惩治恐怖犯罪符合世界各国人民的共同利益。国际社会打击恐怖犯罪最根本的目的之一就是要保护人权免遭恐怖犯罪的侵犯。

我们反对一切恐怖主义，既反对危害我国国家与人民利益的恐怖主义，也反对国际上一切形式的恐怖主义。无论恐怖犯罪发生在何国，无论恐怖犯罪是何人所为，无论恐怖犯罪采取何种形式，都必须坚决反对。这是我国的基本立场。同时，我们认为，尽管恐怖犯罪极大地侵犯了人权，但是，简单地否定恐怖主义不等于就保护了人权。恐怖主义活动作为一种犯罪，如同在法治的基本原则下所惩治的所有其他犯罪活动一样，即使在惩治恐怖犯罪过程中，也应当注意人权保障问题。不能因为惩治恐怖犯罪而违背法治原则，忽视人权保障。具体说来，我们认为，惩治恐怖犯罪中的人权保障问题应当注意以下几点：

一、惩治恐怖犯罪应当遵循法治原则，这是依法保障人权的前提

恐怖主义活动威胁公众的生命安全，危害正常的社会秩序，本质上是一种犯罪行为。国际社会已经达成共识：打击恐怖活动是当今世界上人权保护的当务之急，而依照法律惩罚恐怖犯罪是打击恐怖主义的基本手段。将打击恐怖活动纳入法治的轨道，依法惩治恐怖犯罪活动，是世界各国和平与发展的根本利益的需要，也是真正实现人权保护的唯一正确道路。只有这样，才能在法治的基本原则下正确运用国家的权力，维护国家与社会的基本秩序。只有严密惩治恐怖犯罪的刑事法网，严格执行罪刑法定原则和无罪推定原则，才能保障无罪的人不受法律追究和保障犯罪人不受法外刑，依法保护人权。相反，如果反恐脱离法治轨道，搞法外制裁，或者“以暴制暴”，甚至用恐怖主义手段打击恐怖主义，虽然可能奏一时之效，但最终只能适得其反。例如，1983年7月23日，斯里兰卡恐怖主义组织泰米尔猛虎组织策划了一次大规模伏击，对正在贾夫纳半岛执行例行巡逻任务的政府军巡逻队猛烈射击，杀死了13名士兵。“贾夫纳事件”引发了斯里兰卡政府的报复，他们用恐怖主义的方法对付泰米尔人，短短十几天中，有1000余名泰米尔人被残酷地杀死，18，000幢房屋、商店、工厂被烧毁或洗劫一空，10多万泰米尔人无家可归。由于斯里兰卡政府反恐方法不当，激起了泰米尔人的仇恨和反抗，他们纷纷加入“猛虎”组织，使它从原来的30多人迅速发展到3，000余人。此后，泰米尔猛虎组织的恐怖主义活动愈益严重。

应当说，为了更为有效惩治恐怖犯罪，保护国际社会整体利益，不仅需要国际社会不断完善惩治恐怖犯罪的国际立法，还需要各国家不断完善其惩治国际犯罪的国内立法。为此，国际社会制定了一系列反恐怖主义的国际公约，主要有：《关于航空器内的犯罪和其它某些行为的公约》（1963年），《关于制止非法劫持航空器的公约》（1970年），《关于制止危害民用航空器安全的非法行为的公约》（1971年），《反对劫持人质国际公约》（1979年），《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员的包括外交代表的罪行的公约》（1973年）、《核材料实物保护公约》（1979年）、《万国邮政公约》（1979年）、《制止恐怖主义爆炸的国际公约》（1997年）、《制止为恐怖主义主义提供资助的国际公约》（1999年）等国际公约都对惩治恐怖犯罪作了规定。一些区域性的国际组织也制订了反恐怖主义的国际公约，如《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》（1971年），《欧洲制止恐怖主义公约》（1976年），“上海合作组织”通过的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（2001年）。上述国际性文件规定了缔约国有义务制定反恐怖主义的必要措施，采取严厉的惩罚措施防止和打击恐怖活动，确立了惩治恐怖犯罪的普遍管辖、“或引渡或”、“政治犯罪例外”[②]等原则，这对于加强国际合作惩治恐怖犯罪，从根本上保护人权提供了有力的法律武器。

为了有效打击恐怖犯罪，各国还制定反恐怖主义的国内立法。如美国有《综合性犯罪防治法》和《反国际恐怖活动法》，具体规定了对恐怖活动犯罪的处罚规定；英国在1988年颁布了对付的《机密行动条例》和《反恐怖法案》，在2001年又颁布了新的《反恐怖法》；俄罗斯在1999年颁布了《关于反恐怖主义措施的决定》；意大利、日本等国也均以修正法案或颁布单行法令的形式在立法上对恐怖犯罪活动做出了界定。我国为打击恐怖主义活动，积极加入了《关于制止非法劫持航空器的公约》和《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》等有关惩治恐怖犯罪的国际公约。在履行这些国际公约规定的义务的同时，我国还在国内刑法中加大了打击恐怖犯罪的力度。1997年修订后的《中华人民共和国刑法》规定了组织、领导、参加恐怖组织罪，2001年12月29日全国人大常委会又通过了《中华人民共和国刑法修正案（三）》，提高了对恐怖犯罪的量刑幅度，增设了资助恐怖活动罪，编造、传播恐怖信息罪等罪名，从而使反恐怖的国内立法更加完善。上述国际与国内立法活动，已经为反恐怖行动建立了必要的较为充分的法制前提。

可见，国际社会和各国正努力在世界范围内建立一个以国际法和国内法相结合的惩治恐怖犯罪的法网，以从根本上实现对人权的保护。

当然，在国际社会打击恐怖活动的行动中，所采取的措施往往超越一个国家的范畴，国 际关系中的许多问题常常受到政治、外交因素的直接影响，因而很难严格地贯彻国内法中的罪刑法定原则。我们认为，这些因素不能成为否定罪刑法定原则的借口，只要把恐怖活动看成是一种犯罪行为，那么对这种犯罪行为的法律追究也必然地受到法制原则的限制和约束。即使是以战争的姿态来处理恐怖主义的问题，[③]也同样要受到自古以来国际法中战争法等国际法律法规及国际惯例的约束。

二、惩治恐怖犯罪与公民权利的克减及救济

由于恐怖犯罪危害的严重性和反恐斗争的特殊性，世界许多国家为了有效打击恐怖犯罪，都采取了非常手段。例如为了监视恐怖主义活动，收集恐怖犯罪的情报和证据，广泛采用电子监听、秘密搜查、放宽拘捕嫌犯条件、拦截邮件、银行查账等方法。有的甚至以重大恐怖犯罪引起紧急状态事由，大范围克减公民权利。这些措施可能会侵犯公民隐私权、通信自由、住宅不受侵犯、人身自由等基本人权。因此必须研究打击恐怖犯罪的措施中公民人权保障的问题，将反恐特别措施限制在合理、合法的范围之内。

我们认为，依法惩治恐怖犯罪必须正确理解和运用《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定的克减措施。克减条款是国际人权条约中的免责条款，即缔约国面临紧急状态能够减免履行其依据公约所承担的保护人权的义务。但是，克减条款的最终目的不是为了限制人权，而是允许缔约国在合法有限制的条件下减免履行人权条约的义务，同时仍要最大限度地保护人权；这种允许本身也是为了便于缔约国应付非常之情势，恢复民主与法治秩序，从而有益于人权的保护。采用克减措施的前提是：1、事态威胁着国家生存。2、紧急状态的暂时性。3、紧急状态须经有关当局正式宣布。采用克减措施应遵循的原则是：1、相称原则，即缔约国采取的克减措施必须严格为紧急状态的危急情势所必需。2、无歧视原则，即缔约国采取的克减措施，不得含有基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧视。3、一致原则，即缔约国采取的措施不得与根据国际法承担的其他义务相违背。[④]公约第4条第2款还规定了不可克减的权利原则，该条款在赋予各国有克减权的同时，也规定即使在威胁国家生存的紧急状态下，有些权利如生命权，免受酷刑的权利，不受奴役的权利，不受刑事溯及处罚的权利，思想、良心和宗教自由权，不得仅仅因为违背合同义务而遭受拘禁的权利等，也是明确的不可克减的权利。可见，不可克减原则为缔约国的克减权规定了明确的限制，克减措施不得针对不可克减的权利，在紧急状态中也要保护人权是人权的国际保护不可分割的重要内容。

2001年7月，人权委员会在其所作出的非常重要的《关于〈公民权利与政治权利国际公约〉第4条的综合评论》第29条指出，为了保障对于非歧视义务、习惯法义务或其它国际人道法义务的遵守，还有许多其它权利应当在紧急状态下得到维护，包括：禁止劫持人质；禁止强迫人们离开家园；少数民族的权利；所有被拘禁者的人格应当得到尊重的权利；公正审判权利的基本要素，比如无罪推定，尤其是在可适用死刑的情况下；人身自由权利不得任意剥夺。这些权利虽然未被上述《公约》明确列举为不可克减的权利，但被认为属于国际公约有关规定所隐含的不可克减的权利。[⑤]

如前所述，在国际反恐行动中，出现了将反恐视为战争行为的思潮，某些大国甚至提出了“先发制人”的反恐战略，从而打破了传统上将恐怖主义活动视为犯罪行为而因应以法律追究程序的规则，甚至也打破了传统的自卫战争权的规则，但是，我们认为，无论如何，反恐行动的规则底线，是不能以恐怖的手段对付恐怖活动，反恐措施也不能以克减公民的基本人权为代价。任何行动，只要其目标对准了无辜的平民，无视人民的基本人权，就自然地失去了正义性。

同时，在恐怖犯罪中，受害人的人权往往受到极大的威胁，除了有恐怖犯罪带来的人身威胁，有关的解救行为也有可能造成受害人的人权损害。如俄罗斯2002年10月23日发生的莫斯科轴承厂文化宫人质事件虽然获得了最终解决，但是解救行动中的释放毒气措施却导致100多名被劫人质的死亡和更多的人质健康受损。如何在反恐行动中最大限度地避免伤及无辜，以及给无辜的受害者以适当的救济和合理的补偿，是一个值得重视的问题。

《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款规定：“本公约每一缔约国承担：（甲）保证任何一个侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的救济，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；（乙）保证任何要求救济的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利并发展司法救济的可能性；（丙）保证合格当局准予此等救济时，确能付诸实施。”我们认为，根据这一规定，缔约国有责任对在其领土内任何人的权利受侵犯时予以救济。在惩治恐怖犯罪过程中，由于措施不当或者因事态紧急不得不采取极端手段而损害无辜者人权，也应当予以救济。其方法主要是国家赔偿和司法救济。对受殃及的无辜者、恐怖犯罪的被害人、作为恐怖犯罪嫌疑人而被关押其后又无罪释放的人，都应当适用相关的司法救济途径，并获得一定的社会救济或国家赔偿。如美国在9.11事件以后抓获了一批犯罪嫌疑人，其中不免有错捕的情况，如果对这些人不给予补偿，就无法体现法律的公正。

可以理解，由于恐怖主义活动的特殊性和危险性，有关国家采取一些特殊措施是必要的，但是必须合理、合法、有效，同时必须对相应的代价进行谨慎的评估与衡量，有关国家的政府也必须负担相应的责任，并为公民为此而做出的牺牲给予充分而有保障的补偿与救济。

三、惩治恐怖犯罪，也要重视依法保障恐怖犯罪分子的人权

由于恐怖犯罪分子往往残害无辜民众，深受公众憎恶。他们一旦落网，执法者无视其合法权益，甚至施以酷刑或其它非人道待遇的情况极易发生，社会对此谴责之声亦较弱。因此如何严格依法保障其合法权利，是一个应当引起重视的现实问题。恐怖犯罪分子作为对他人人权的侵犯者，人身自由等权利理应受到一定的剥夺与限制，但这种剥夺与限制不是可以任意施加的，也不是无限度的。罪犯也应享有作为人应该享有且未被依法限制或剥夺的那部分权利。当罪犯被依法拘捕或关押时，不仅丧失了犯罪的条件，而且易于受到不公正的待遇。国家和国际社会在惩罚恐怖犯罪分子的同时，也应严格依法保障其合法权益。

一系列国际公约规定了对罪犯人权的保障问题，集中体现在罪犯有获得人道主义待遇和公正审判的权利。如：《反对劫持人质国际公约》第8条第2款规定：“任何人因第一条所称任何罪行而被时，应保证他在诉讼的所有阶段受到公平待遇，包括享有他所在地国家法律规定的一切权利和保障。”[⑥]《联合国打击国际恐怖主义措施》附件第N部分“罪犯待遇”规定：“各国应设法减少在对恐怖主义罪行实行判刑方面的现有差别。”“必须按照《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《禁奴公约》、《废止奴隶制、奴隶贩卖及类似奴隶制度与习俗补充公约》、《废止强迫 劳动公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚公约》及《囚犯待遇最低限度标准规则》中所阐明的各项国际公认的人权标准和规范，对被控或被判犯有恐怖主义罪行者不可给予歧视待遇。”[⑦]《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员的包括外交代表的罪行的公约》第9条规定：“任何人因第二条所列举的任何罪行而被提讼时，应保证他在诉讼的一切阶段中受到公平待遇。”[⑧]《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》第4条规定：“由于实施本公约而被剥夺自由的任何人，均享有关于适用正当程序的法律保障。”[⑨]此外，《禁止酷刑公约》要求各缔约国应采取有效的措施防止在其管辖的任何领土内出现酷刑行为，对于已发生的任何酷刑行为都应按刑事罪行予以惩罚，对参与司法活动的执法、医务及其他工作人员，要进行有关防止酷刑教育及监督。关于罪犯的监管，《囚犯待遇最低限度标准规则》（1955）、《执法人员行为守则》（1979）及《关于医务人员、特别是医生在保护被监禁和拘留的人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚方面的任务的医疗道德原则》（1982）等都进行了规定，以维护罪犯的人格尊严。对于死刑犯，《关于保护面对死刑的人的保障措施》（1984）要求，未废除死刑的国家应本着从旧兼从轻原则，死刑只适用于具有致命或其他极其严重后果的故意犯罪；对于犯罪时未满18岁的人不得判处死刑，对孕妇或新生婴儿之母或精神病患者不得执行死刑。可见，国际社会在惩罚恐怖犯罪分子侵犯他人人权行为的同时，也保障其基本人权的实现，从而维护了国际刑法在保障人权方面的公正性。

结语

恐怖主义犯罪对国际社会具有极大的危害性，采取各种措施和手段打击恐怖主义犯罪是国际社会的共同利益之所在，也是人权保护之所需。但是，必须正视的是，惩治恐怖主义犯罪中的人权保护的内容是多方面的，既有广大公民的人权，也有犯罪嫌疑人、被告人的人权，还有被害人的人权。所以，我们认为，不能因为惩治恐怖犯罪而违背法治原则，忽视人权保障。这是在国际社会严惩恐怖主义犯罪的高潮中必须冷静注意的问题。为此，必须严密惩治恐怖犯罪的刑事法网，严格执行罪刑法定原则和无罪推定原则，依法保护人权；不能用恐怖主义手段打击恐怖主义；反恐不能以克减公民的基本人权为代价；必须采取合法、合理、有效的方法和措施惩治恐怖犯罪，最大限度地避免伤及无辜，保障公民的人权，同时给予受害人适当的救济；惩治恐怖犯罪，还要重视依法保障恐怖犯罪分子的人权。只有这样，惩治恐怖主义犯罪中的人权保护才是完整的。

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* 中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师。

**中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士。

[①] 参见蔡高强：《反恐怖主义国际公约与完善我国刑事立法》，载《湖南公安高等专科学校学报》2002年第2期。

[②]“政治犯罪例外”是对“政治犯不引渡原则”的新发展。由于“政治犯罪”的概念模糊不清，很多犯罪分子利用各国的政治观点不同，在实施犯罪后逃往他国，给自己的犯罪行为披上“政治犯罪”的外衣，寻求庇护，这使得许多犯罪得不到应有的惩罚。“政治犯罪例外”的排除是指将某些罪行排除在政治犯不引渡之外，并将其规定为可引渡的罪行。目前，“政治犯罪例外”主要包括两方面的内容，一是“行刺条款”的排除。1856年，比利时在其《引渡法》中加入了一个“行刺条款”，规定杀害外国元首及其家庭成员，无论既遂或未遂，都不得视为政治罪行。这个条款后来逐渐为许多国家所接受。到1935年，在欧、美、亚各洲的近50个双边和多边引渡条约中都规定了这一条款。1973年12月联合国大会通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》进一步确认了“行刺条款”的内容，并将其保护的范围扩大到不仅在外国的国家元首，而且还包括在外国境内的政府首脑、外交部长、外交代表以及他们的随行家属。“行刺条款”的确定有力地打击了这一类犯罪。二是把国际犯罪行为排除在政治犯罪范围之外。这是国际法发展的一个新趋势。1948年的《防止及惩治灭绝种族公约》、1973年的《禁止并惩治种族隔离罪行的公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》都把实施了灭种罪、种族隔离罪、劫机罪等罪行视作普通的严重刑事罪行论处，而不得将其视为政治犯罪。国际法中关于引渡问题上排除“政治犯例外”的规定，缩小了“政治犯罪”的范围，在一定程度上弥补了“政治犯罪”概念的模糊，完善了“政治犯不引渡”原则的理论与实践，更有利于国际社会同国际犯罪行为作斗争。参见黄芳著：《国际犯罪国内立法研究》，中国方正出版社2001年版，第205页。

[③] 美国总统布什在911事件之后涉及反恐政策的历次讲话中，把反恐行动称为一场长期的特殊的战争。事实上，美国的反恐政策是以这种战争姿态为基础的。

[④] 参见梁淑英：《关于〈公民权利和政治权利国际公约〉的克减条款》，载陈光中主编：《〈公民权利和政治权利国际公约〉批准与实施问题研究》，中国法制出版社2002年版，第80-82页。

[⑤] Contribution on Remedies and Derogations ，Stephen Livingstone， Seminar on International Law and Domestic Law from ICCPR‘s Perspective， BRITISH EMBASSY， December 2002 Beijing China.

[⑥] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第398页。

[⑦] 赵永琛编：《国际刑法约章选编》，中国人民公安大学出版社1999年版，第408页。

反恐相关法律法规篇10

  (1)《宗教事务条例》第40条规定，对利用宗教进行以下活动并构成犯罪的，应追究刑事责任:危害国家安全、破坏公共秩序;侵害公民人身、民主权利;妨害社会管理秩序;侵犯公私财产。对上述犯罪则可根据其具体的行为按照刑法的相关罪名进行认定和追究。第二，《宗教事务条例》第42条规定了出版破坏不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦的出版物，构成犯罪的，将追究刑事责任。对上述犯罪可以按照《刑法》第250条“在出版物中刊载歧视、侮辱少数民族罪”来认定和追究。第三，《宗教事务条例》第45条规定了假冒宗教教职人员进行宗教活动，构成犯罪的，将追究刑事责任。对此刑法没有规定确切的罪名，可根据其具体的行为按照刑法的相关罪名进行认定和追究redlw.com。  

 （2）除《宗教事务条例》中规定的上述犯罪行为之外，利用宗教实施的犯罪还包括宗教极端主义犯罪、利用宗教进行的恐怖主义犯罪等。1997年《刑法》在分则第2章“危害公共安全罪”部分专门规定了“组织、领导恐怖活动组织罪”，开创了中国反恐怖主义刑事立法的先河。另外，第300条还规定了组织、利用会道门、邪教组织或利用迷信破坏国家法律、行政法规实施罪及其刑罚。2001年12月通过的《刑法修正案(三)》第120条，提高了组织、领导、参加恐怖组织罪的法定刑，加大了对组织者和领导者的打击力度;增设了资助恐怖活动罪;对191条洗钱罪进行了修改，将恐怖活动罪规定为洗钱罪的上游犯罪;增加了“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”。2011年2月通过的《刑法修正案(八)》，对特殊累犯的规定进行了修改，将“恐怖活动犯罪”列入特殊累犯成立的前提条件之一。2015年8月通过《刑法修正案(九)》，该修正案对利用宗教实施的犯罪规定主要有三项重要的突破。第一，修改“资助恐怖活动罪”，将为恐怖活动组织、实施恐怖活动或恐怖活动培训招募、运送人员的行为也列为该罪的客观方面。第二，修改“拒绝提供间谍犯罪证据罪”，将拒绝向司法机关提供恐怖主义、极端主义犯罪证据且情节严重的行为纳入该条犯罪。第三，增设了以下几种新罪名:“准备实施恐怖活动罪”、“宣扬、煽动实施暴力恐怖活动罪以及宣扬极端主义罪”、“利用极端主义破坏法律实施罪”、“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”、“强制穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪”redlw.com。   

 (3) 2015年7月修改《国家安全法》，该法第27条将利用宗教实施威胁国家安全的违法犯罪行为列入了国家必须依法防范、制止和惩治的范畴。该法明确指出，反对国外势力干预国家宗教事务，对邪教组织及其活动应当严加防范、打击和消灭。]另外，根据该法第28条的规定，国家坚决反对任何形式的恐怖主义和极端主义，增强防止和打击恐怖主义的能力，按照相关法律法规进行情报、调查、防范、处置以及资金监管等工作，坚决取缔恐怖组织，惩处和打击暴力恐‘饰活动。

 (4) 2015年12月通过《反恐怖主义法》，该法第4条明确指出，国家依法打击任何形式的极端主义，包括以歪曲宗教教义等方法煽动仇恨和歧视、宣扬暴力等。为加强网络安全防范，该法第19条规定，电信业务经营者、互联网服务提供者需按照法律法规，将网络安全维护、信息内容监控以及安全技术防范等措施予以有效落实，从而避免包含恐怖主义、极端主义的信息传播。一旦发现包含相关内容的信息在网络中传播，必须即刻停止传播输送，将有关记录进行保存，并删除包含相关内容的信息，及时向公安机关或其他有关部门上报。该条还明确提出，网信、电信、公安、国家安全等政府主管部门在处理含有恐怖主义、极端主义的信息方面，需明确各部门之间的权责分工，及时要求相关单位迅速停止传播输送并删除信息，或责令其停止网站的运营、停止服务。相关单位也应当积极配合，立即依照执行。（本文由论文平台网提供，如有更多需要，可登陆redlw.com 咨询客服。）