反恐资金保障制度十篇

反恐资金保障制度篇1

关键词:核滥用;国际反恐合作;引渡;例外原则;引渡立法

2006年发生于英国的首例“核暗杀”事件,预示着核威胁与核恐怖将日常生活化。由此引发的英俄之间2007年的引渡战和俄罗斯的不引渡决定,使两国关系进一步恶化,并中断了两国包括反恐合作在内的多项国际合作。由于恰逢俄罗斯批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的决定正式生效,这场引渡风波似乎具有特别的意义。引渡案涉及的核材料滥用和不引渡理由,表明国际反恐合作与引渡制度中存在明显的法律和事实障碍。为了有效打击包括核恐怖在内的一切恐怖活动,各国需要共同努力,加强国际反恐合作尤其是引渡领域的有关合作。其中,引渡制度的新发展和国际社会的新举措,对于正考虑批准《制止核恐怖主义行为国际公约》的中国(注:2005年,中国已成为该公约的签署国。根据1969年5月20日《维也纳条约法公约》第18条(不得在条约生效前妨碍其目的及宗旨之义务)之规定“一国负有义务不能采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动:(甲)如该国已签署条约或交换构成条约之文书。而须经批准。接受或赞同,但尚未明白表示不宜成为条约当事之意思;或

(乙)如该国业已表示同意承受条约之拘束,而条约尚未生效,且条约之生效不稽延过久。”中国系该条约的签署国,但目前尚未批准《制止核恐怖主义行为国际公约》。),具有一定的借鉴意义。

一、“卢戈沃伊(Lugovoy)引渡案”及其引发的法理问题

2007年5月22日,英国皇家检察总署根据调查,指控安德烈•卢戈沃伊以钋-210放射性毒物毒杀俄罗斯前叛逃特工、其前克格勃同事利特维年科[1]。利特维年科是前克格勃特工,因批评普京政府而于2000年叛逃到英国。2006年11月1日,利特维年科在伦敦一家酒吧与卢戈沃伊会面后出现了神秘的中毒症状,并于同月23日死于医院,临死前指责是普京政府谋害了他。医生在他体内检测出大剂量的钋-210,而与其多次会晤的卢戈沃伊在英国的所到之处,包括搭乘的英俄之间的航班,都留下了钋-210的痕迹[2]。据报道,利特维年科是诱发急性放射综合症的首个已知殉亡者,也是第一宗“核暗杀”事件的受害人;因此,卢戈沃伊成为首个“核暗杀”事件嫌疑犯,由此引发的英俄引渡战也格外引人注目。

2007年5月28日,由于卢戈沃伊已离开英国到达俄罗斯,英国只能依据1957年《欧洲引渡公约》向俄罗斯提出引渡请求。但是,英、俄之间并未签定引渡条约,而且英国当局之前曾拒绝向俄罗斯引渡21名俄罗斯公民,其中包括获得英国政治庇护的帮凶别列佐夫斯基[3]。于是,2007年7月2日,俄罗斯以宪法规定不得引渡本国公民为由正式拒绝引渡,并声称若英国检控署将证据转交俄罗斯检察官,则考虑在俄罗斯审判卢戈沃伊[4]。英国不满意俄方的决定,并于7月16日宣称,采取将4名俄罗斯外交官驱逐出境和对俄罗斯官员实行严格的签证政策等措施以敦促合作[5]。作为回应,俄罗斯于同月19日宣布,将驱逐4名英国外交官,停止向英国官员发放签证,并且暂停与英国方面的反恐合作[6]。

虽然利特维年科之死至今扑朔迷离,但是英俄关于卢戈沃伊的引渡战,使双方难以继续反恐合作。面对英俄之间的僵局,美国国务卿赖斯和德国总理默克尔向俄罗斯施压,由于“恐怖谋杀事件发生在英国境内”,要求俄方答应英国的引渡请求,并参与各种国际事务的合作[7]。这是否表明:引渡案引起了国际社会对核滥用的深切担忧?有关国际反恐合作需要俄罗斯的积极参与?英美等国的一致看法与俄罗斯的消极态度之所以形成鲜明对比,是否因为俄方的不引渡决定违反了有关引渡条约或者原则?国际引渡合作是否存在制度缺陷或者法律障碍?如何才能消除引渡障碍以促进国际合作呢?这些问题都值得研究。

二、核材料的滥用与国际反恐合作

在这起“核暗杀”案中,钋-210的用量是一般致死量的100倍,在黑市的售价约3000万欧元[8]。作为放射性物质主要材料的钋-210[9],一旦进入人体,放射性病状就会严重损害内脏功能,甚至少量钋也能致命[8]。因此,滥用的危害极大,若被用来制造“脏弹”发动大规模恐怖袭击,后果将不堪设想。而且,由于在前苏联核设施中有相当数量的钋被盗并上市待售[9],俄罗斯核材料黑市可能是钋-210的首要来源。这说明,如果对核设施安全问题的监管不善,极可能造成核滥用,严重伤害平民[9]。

近年来,国际核物质的走私现象日益严重[10]。就反对核恐怖主义的意义而言,大部分涉案核物质的数量小,但“大部分以营利为动机的核走私活动源于国际黑市对核物质的广泛需求”,而有些国家在核物质和核设施的监控方面存在漏洞[10]。在“核暗杀”案发后,美国公司廉价网售钋-210的订购单骤增,且有公司公开出售原子弹[11]。这样,“黑幕下的核走私及核转移”“使核威胁从战争转向日常生活”,极可能为提供核恐怖袭击的便利[8]。为避免核滥用和核恐怖,必须严格监管核材料和加强反核恐怖的国际合作。

针对国际核恐怖威胁的严峻形势,联合国制定了第13个国际反恐公约,即2007年7月7日生效的《制止核恐怖主义行为国际公约》,以弥补国际法关于核恐怖规范的不足。该公约将核恐怖确定为犯罪,明确了故意使用放射性材料、核材料、核装置和核设施以危害他人、国际组织或国家的行为,属核恐怖主义;而且要求缔约国调整国内法,制止在其国土上酝酿的核恐怖,并为此在防范、调查和罪犯引渡等方面开展国际合作。2005年,中国、俄罗斯和美国等30多个国家成为第一批签约国;一年后,签字国达100多个,这时俄罗斯已成为该公约的第6个批准国,使国际多边核反恐有了良好的开端[12]。

三、引渡合作的依据与不引渡问题

(一)引渡依据

国际引渡合作的依据,主要是国内立法、国家之间的引渡条约以及含有引渡条款的国际公约。例如,英国《2003年引渡法》第193条规定:“如果某一外国未与英国预先确定双边的引渡合作安排……但只要该国与英国同属某一多边国际公约的缔约国,国务大臣即可决定对其依照引渡法的相关程序提供引渡合作。”据此,除了双边引渡条约之外,含有引渡条款的国际公约也可以成为英国对外引渡合作的法律依据。而且,根据该法第194条的规定,在“与英国不存在一般的引渡合作安排”的情况下,“英国可以与引渡请求国就个案引渡合作问题达成特定安排”。这样,英国就扩大了引渡依据的范围。基于互惠原则,与英国开展引渡合作的国家,可援引相应的多边公约作为引渡依据,也可就个案与英国达成特定安排。

英国和俄罗斯联邦都是《欧洲引渡公约》的会员国,并签署了《刑事合作理谅解备忘录》[13]。作为《欧洲引渡公约》缔约国,英俄双方均有义务在一定条件下移交请求国合法机关因某罪而请求引渡的所有人员。

(注:《欧洲引渡公约》(1957)第1条规定了引渡的义务。参见:赵秉志.欧盟刑事司法协助研究暨相关文献中英文本[C].北京:中国人民公安大学出版社,2002:109.)这适用于符合该《公约》第2条规定的双重犯罪和最低刑罚要求的所有罪行。由于“卢戈沃伊引渡案”涉及谋杀,这显然满足了双重犯罪和最低刑罚的条件。关于程序上所要求的必备条件,也不存在任何问题。因此,尽管英俄之间并未签定双边引渡条约,但是英国可以依据《欧洲引渡公约》向俄罗斯请求引渡卢戈沃伊。

(二)不引渡原因

俄罗斯之所以拒绝引渡卢戈沃伊,据报道是因为“宪法障碍”,即《俄罗斯宪法》第61条确立的“本国国民不引渡”原则[14]。据此,俄方任何人或者机构都无权超越宪法,将俄罗斯公民卢戈沃伊引渡到英国受审;但是,这并不妨碍卢戈沃伊自愿前往英国接受司法审查。拒绝引渡的另一依据是《欧洲引渡公约》第6条第1款,据此,英俄均可拒绝引渡请求国关于引渡本国国民的请求。本国国民不引渡条款被引入本公约,是因为考虑到欧洲大陆和几个条约起草国的相关引渡例外规定,以争取更多国家的加入[15]。实践中关于是否引渡本国国民的分歧,主要表现在对于国民在国外实施犯罪的管辖问题,若犯罪发生在大陆法管辖的区域,则被视为违反国内法;而普通法在传统上优先考虑地域管辖[16]。英美关于“卢戈沃伊引渡案”的评论和官方声明,充分反映了其坚持地域管辖的立场,且“核暗杀”案也涉嫌公诉罪名。(注:例如,英国官方主张地域管辖原则,在英国审判此案的嫌疑犯。关于英国官方的评论,参见:Lugovoi“mustfacetrialinUK”[J].TheGuardian,2007-05-25.)

与大部分国际反恐文件相同,《欧洲引渡公约》还规定了“或引渡或”,其基本原理是:违法者一定会受到法律制裁[17]。由于该原则的内容具有选择性,该公约规定的义务不是绝对的;只要不决定是主管当局完全依据法律规定的处理其他严重犯罪的程序作出的,就无需引渡法律程序。因此,俄罗斯在拒绝引渡卢戈沃伊时表示,若英国能提供确凿的犯罪证据和事实,则将按照国际公认的“双重犯罪”原则,在本国司法框架下调查和审判被请求引渡人,并依法对其定罪判刑[14]。这是符合有关国内立法和国际引渡义务的处理方式。

此外,俄罗斯拒绝引渡还有其他原因。为什么被拒绝请求的英国一再坚持引渡且未请求在俄罗斯审判呢?因为在证据链上,英国最想证明投毒行为是否由俄罗斯安全部门授意,这需要将卢戈沃伊置于英国检察部门的直接控制下。由于钋-210是易溶于水的剧毒性放射物质,故意使用这种物质杀人,会导致大量无辜平民受害[14],可能符合核恐怖主义的犯罪构成。如果这样,基于司法公正和人权保障的考虑,与俄罗斯合作审判将受到法律质疑。所以,俄罗斯安全部门是否授意投毒,成为此案的关键和影响不引渡决定的潜在因素。

引渡合作有时还会受到国家间相互引渡关系的影响。几年前,俄方“曾多次要求引渡在英国流亡的俄金融寡头别列佐夫斯基与车臣非法武装头目扎卡耶夫”,均被英国以“政治犯不引渡为由”拒绝[18]。虽然英国援引“政治犯不引渡原则”有合理之处,但是不引渡决定直接导致英俄外交关系的恶化,也成为两国间引渡合作的不愉快先例。值得注意的是,在俄罗斯决定不引渡之前,俄罗斯联邦安全局于6月对别列佐夫斯基“间谍案”展开司法调查,并于7月5日以充当英国间谍并损害国家安全为由对俄前特工扎尔科进行刑事。这些活动发生于《制止核恐怖主义行为国际公约》正式生效之前,俄方似乎在暗示:“核暗杀”事件可能由英国军情六处所为,这

属于该公约第3条规定的排除适用范围,并为4天后正式拒绝英国的引渡请求奠定了基础。

如果俄罗斯在不违背国际义务的前提下,基于互惠原则和国内的宪法规定拒绝英国的引渡请求,实属合情合理;但是其却采取对英国警方进行诸多限制的办法,这主要表现在:俄罗斯总检察长柴卡要求英方调查人员,“不能询问此案关键当事人及证人”或者“单独展开调查行动”,“英国警方的任何询问都必须得到俄联邦安全局的批准,而且需要有俄方人员跟随”[19]。这不利于“核暗杀”案的调查工作,且违反了《制止核恐怖主义行为国际公约》第7条关于缔约国合作调查的国际义务。

四、国际引渡制度的例外原则

“卢戈沃伊引渡案”主要涉及国际引渡合作的两项例外原则:其一,本国国民不引渡原则,这

是俄罗斯拒绝英国引渡请求的直接理由;其二,政治犯罪不引渡原则,这

是与此引渡案密切相关的英国拒绝向俄罗斯引渡获其政治庇护的俄罗斯公民的理由,也是俄罗斯对“卢戈沃伊引渡案”决定不引渡的间接原因之一。随着各国加强引渡领域的国际反恐合作,有关引渡制度的例外原则有了崭新的发展。例如,本国国民不引渡原则的适用出现了松动,政治犯罪例外原则也受到限制。这些新发展既具有促进反恐领域引渡合作的积极意义,又存在影响国际反恐合作的消极因素。

(一)关于“本国公民不引渡”原则

“本国公民不引渡”是为了保护本国国民的利益,而不将在国外犯罪的本国国民交给外国审判或者执行刑罚。此原则曾经是世界上绝大多数国家对外引渡合作的一项基本原则,也是许多双边引渡条约中首要的引渡阻却事由。随着国际刑事司法合作的日益密切,该原则的适用出现了松动,这有利于减少国籍对反恐领域引渡合作的消极影响。

具体而言,许多多边公约和双边引渡条约都允许引渡本国国民,弱化了国民不引渡这一例外原则。例如,继《欧盟成员国间引渡条约》从原则上排除该原则的限制之后,“欧洲逮捕令制度”完全废除了该原则,意大利与加拿大签订的双边引渡条约也允许引渡本国国民;有些国际公约,如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》,则直接规定了有关的变通执行制度;《前南国际刑事法庭规约》、《卢旺达国际刑事法庭规约》和《国际刑事法院罗马规约》,又将向有关国际刑事法院(庭)引渡本国国民确定为一项国际义务。这些新发展同样适用于反恐领域,具有促进国际反恐合作的积极意义。

然而,由于绝大多数国家的法律和大部分引渡条约仍规定不引渡本国国民,这为犯罪分子提供了逃避惩处的机会,该例外原则依然影响着反核恐怖的国际引渡合作。目前,国际上尚不存在普遍和统一的有关条约规范或者习惯国际法规则,各国只能依据国内立法或者承担的国际义务开展对外引渡合作[20]。国内立法主要体现在国内宪法、刑法或者引渡法等法律文件中。一般来说,英美法系国家及英联邦成员国的法律,倾向于不限制被请求引渡人的国籍,其他国家或者明确规定不引渡本国国民,或者规定自主选择决定是否引渡本国国民。

虽然在拒绝引渡请求的情况下,被请求国通常将被请求引渡人交付给本国司法机关追究刑事责任,但是“或引渡或”措施在实际适用中有一定的局限性,实践中难以有效发挥其代替引渡的作用。一方面,其选择性特点在有些国家根本无法体现,权利和义务的不对等性又导致引渡合作的双方没有协商的前提条件[21]。在“卢戈沃伊引渡案”中,俄罗斯对是否引渡嫌疑犯有决定权,英俄双方难以对此共同协商达成一致。虽然这场引渡战导致两国外交关系严重恶化,但是俄方始终掌握引渡合作的主动权,至今既没有引渡又没有“核暗杀”事件的嫌疑犯,甚至限制英方在莫斯科的调查工作。另一方面,被请求国仅是犯罪嫌疑人国籍国,而非犯罪发生地国,尚未遭受犯罪行为或者犯罪结果的直接危害。因而从本国司法利益最大化角度分析,被请求国可能不会高度重视有关的刑事追诉工作。从调查取证的角度而言,被请求国也不易收集到犯罪发生地的相关证据,若从请求国获取证据,则困难将更多且成本较高。

(二)关于“政治犯不引渡”原则

“政治犯不引渡”,是国际社会普遍接受的引渡合作基本原则。随着对恐怖犯罪的高度重视,有不少公约和条约对恐怖主义犯罪非政治化,从而限制了该原则的适用范围,并相应地扩大了反恐领域的引渡合作。

关于国际反恐公约,《制止恐怖主义爆炸公约》第11条和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第14条规定,不得为引渡或者司法协助的目的,将有关恐怖行为视为政治犯罪。《制止核恐怖主义行为国际公约》第15条也规定:“为了引渡或相互司法协助的目的”,本公约第2条所述的恐怖犯罪“不得被视为政治罪、同政治罪有关的犯罪或由政治动机引起的犯罪”。关于区域性公约,《惩治恐怖主义犯罪的欧洲公约》从理论上完全排除了引渡政治犯的可能,要求必须对恐怖主义犯罪非政治化,即在引渡问题上,不得将恐怖犯罪视为政治犯罪。还有国家在缔结或修改双边引渡条约时明确将有关犯罪排除在这项原则的适用范围之外,如美英2003年签署的补充条约即为这样。

随着反恐领域中该原则适用范围的缩小,国际引渡合作的范围相应扩大。即使少量犯罪分子在该原则的庇护下逃避了法律制裁,从理论上讲,补救措施也能有效打击核恐怖犯罪。作为必要补充的“或引渡或”,有利于回避关于“政治犯”的争议,防止他国基于互惠原则使逃犯逃避法律追究,但实际效果并不理想,难以成功引渡已获他国政治庇护的。例如,与“卢戈沃伊引渡案”有关的俄罗斯人的引渡问题,最终被英国援引该原则多次而拒绝引渡。

五、应加强引渡领域的国际反核恐怖合作

国际反核恐怖合作,需要世界各国从预防和惩治两方面入手,既要采取预防措施严格监管核材料,又要加强有关的法律合作,其中,引渡合作就是很重要的一环。目前,国际恐怖活动有增无减,利用核材料发动恐怖袭击的严峻形势也不容忽视。因此,各国如何消除羁绊以加强引渡领域的国际反核恐怖合作,已成为亟待解决的问题。

(一)有关对策的评价

关于“卢戈沃伊引渡案”,英国官方提出了消除俄罗斯对外引渡障碍和实现英俄引渡合作的若干建议。这些对策是否有效可行,值得进一步探讨和研究。

1.解释宪法

英国外务大臣从拒绝引渡的宪法依据推断,俄罗斯解释宪法的方式有二:其一是作规则的例外性规定;其二是创造性地解释宪法条文本身。宪法解释的具体方法,因各国理论和实践的不同而有所区别[22]。《俄罗斯宪法》明确规定了国际法条款,且确立了国际惯例和国际条约义务的优先性;因此,任何国内条文的法律解释普遍与国际法规则保持一致。

但宪法是至高无上的,即使国际义务被赋予与宪法同等的重要地位,也难以成功地引渡俄罗斯公民到英国受审。这是因为,英俄之间没有签订双边引渡条约,俄罗斯不必承担有关引渡的国际义务;俄罗斯禁止引渡本国国民的宪法条款,使引渡卢戈沃伊不可能实现。尽管俄罗斯曾有引渡双国籍人的先例,但国内法院已确认其违宪;(注:关于此案,参见:Garabayevv.Russia(EctHR,2007-06-07).ApplicationNo38411/02.)因此,宪法解释无法消除存在的宪法障碍。

2.修改宪法

宪法条文的修改程序通常十分复杂。俄罗斯宪法规定的禁止引渡本国国民,是尤其难以改变的,因为它属于宪法中关于基本权利和自由的一章,这是最难修改的特殊三章之一。修改宪法中引渡条款的重重困难,从《国际刑事法院罗马规约》的批准和执行被长期拖延这一现象可以窥见一斑[23],包括俄罗斯在内的不少国家都存在有关的宪法障碍[24]。

一般来说,修改宪法并非不可能,但为个案而修宪几乎不可能。即使有国家愿意启动修宪工作,以参加国际刑事合作,但至今也无国家为了引渡个案而这样做。固然有一些欧洲国家修改了宪法中的类似条款,使欧洲逮捕令生效,但这仅是部分情况,依然有国家尚未修宪[25]。而且,欧洲逮捕令的特殊制度,与作为非欧盟国家的俄罗斯无关。由此可见,建议俄罗斯修改宪法以引渡卢戈沃伊的理由,很不充分。

3.规避引渡程序

英国外务大臣指出,“国民不引渡原则”并不排除卢戈沃伊在海外旅行时被引渡的可能性[5]199。这是毋庸置疑的,但坚决抵制引渡的卢戈沃伊是否会突然同意引渡,很值得怀疑。因为《俄罗斯宪法》不仅保护本国国民不被引渡,而且保护他们不被驱逐。(注:关于具体规定,参见:TheConstitutionoftheRussianFederation,Art61(1).)也就是说,《俄罗斯宪法》充分保护本国国民的利益,除非卢戈沃伊本人同意到英国受审;因此,通过程序规避实现引渡的可能性非常小。更重要的是,规避引渡程序涉及到有关引渡的正当程序和人权问题。国家主管机关以规避引渡程序的方式促进犯罪嫌疑人的移交,可能会侵犯犯罪嫌疑人的权利和自由,因为只有通过正当程序才能限制人身自由和安全权。摘要：wto有关金融服务贸易协议是金融服务贸易的多边法律框架，为金融服务贸易自由

关键词：wto金融服务贸易协议金融自由化证券监管法律制度

化提供了具有约束力的根本原则、规则和制度，其价值取向在于自由、效率、秩序、安全。wto有关金融服务贸易协议的法律价值取向和相关规定都会对证券监管法律制度产生影响，证券监管法律制度对wto有关金融服务贸易协议倡导的金融自由化有反作用，两者存在强烈的互动。

wto体系中有关金融服务贸易协议为金融自由化发展提供了具有约束力的根本原则、规则和制度，为国际金融服务贸易的发展构建了多边谈判机制与法律框架，揭开了金融服务贸易法律多边化的序幕。证券业的自由化发展作为金融自由化的重要内容，是wto有关金融服务贸易协议所要实现的目标之一。证券监管法律制度在保障wto有关金融服务贸易协议所倡导的证券业自由化的同时有可能成为其障碍，wto有关金融服务贸易协议与证券监管法律制度之间存在互动关系。

一、wto有关金融服务贸易协议及其价值取向

wto为国际金融服务贸易构建的法律框架包括：《服务贸易总协定)(GATS)、《金融服务附件》、《关于金融服务承诺的谅解》、《全球金融服务贸易协议》。

GATS及《金融服务附件》是wto有关金融服务贸易协议的核心部分，GATS所发挥的作用正如其宗旨所述，“为服务贸易建立一个多边框架，借以在透明度和逐步自由化的条件下扩大自由贸易，促进各方经济的发展”。关于国际服务贸易的法律框架的主要原则及规定集中于GATS中，因此GATS构成了第一个有关国际服务贸易法律多边化的基本法。

鉴于金融服务业在服务贸易中的特殊重要的地位，而各国均对金融业加以严格的管制，对金融业自由化的发展的趋势而言，这些管制构成了主要的贸易壁垒。wto的成员达成了《关于金融服务的附件》作为GATS的补充与进一步规定。该附件对GATS的适用范围加以明确并对审慎措施及其承认、金融服务贸易争端的解决、金融服务的定义做了规定。《金融服务第二附件》主要是有关金融服务最惠国待遇条款的豁免，及各成员对其具体承诺中有关金融服务部分的改进、修改和撤消等规定。

《关于金融服务承诺的谅解》确定了一些发达国家成员起草各自金融服务承诺的基础，提出了乌拉圭回合参加方得以通过不同于服务贸易总协定第三部分的方式在协定下的金融服务方面承担具体承诺，但不得与总协定条款相冲突，并须保证达成的具体承诺在最惠国基础上实施。

《全球金融服务贸易协议》的内容中有重要意义的是各成员方关于金融服务的具体承诺减让表和第2条豁免清单，在全面的最惠国待遇原则的基础上，将全球银行、证券和金融信息贸易的95％以上纳入wto的管理和争端解决机制之内。

wto有关金融服务贸易协议作为金融自由化发展的多边法律框架，通过市场准入及非歧视性原则及透明度原则及各成员方的具体承诺使各国开放本国金融市场，促使各国在金融服务贸易中逐步减少政府的行政干预，放松管制，保障金融资源以市场为配置基础，实现资源在世界范围内的合理、优化配置。

wto有关金融服务贸易协议作为调整国际服务贸易的规则，实质是促进金融自由化发展的多边法律体系，有其特定的价值取向，其价值取向与精神实质必然会渗透到其成员方相关法律中。本文认为wto有关金融服务贸易协议的法律价值取向在于：自由、效率、秩序、安全。自由是整个现代法治的价值取向。wto有关金融服务贸易协议所推进的自由着重于经济自由，在实现经济自由的必要因素中，经济制度起着重要作用，一种经济制度若不能实现一定的经济自由时，就是一种不完善的、有缺陷的制度，而实践和理论都证明了经济自由只有在市场经济体制下才能成为现实，市场经济需要广泛的经济自由，只有在充分实现了生产、交换、竞争、收益等自由的基础上，市场经济体制才能正常地运作，从而更有效地发挥资源配置的作用，另一方面，只有市场经济体制才能有效地阻止国家权力过度膨胀对经济自由的破坏，才能保障通过实施有效的法律规则促进竞争自由、契约自由和经营自由，wto有关金融服务贸易协议所倡导的金融服务贸易自由化的实质是要求一国政府在国内及对外金融服务贸易中逐步减少政府的行政干预，放松管制，以市场为资源配置的基础，实现资源的合理、优化配置，获取最佳的经济利益，这一过程以市场经济在世界范围内形成为前提，可以说，wto对各成员方最大的影响就在于其国内市场经济体制的确立与完善，通过保障各成员方国内金融业的自由从而促进世界金融服务贸易的自由化，wto有关金融服务贸易通过确立市场准入、非歧视性、透明度等原则促进了贸易自由、竞争自由的实现，体现了对自由的崇尚与关注。

效率是指经济组织以既定的投入获得最大的产出的经济资源的利用状态。就法的价值而言，自由与效率有着同质性。如前所述，自由在市场的功能主要是促进效率，充分的经济自由是提高资源配置效率的必要手段，wto有关金融服务贸易协议通过确立实现金融自由化的宗旨以提高金融业效率，其大多促进自由化目标实现的规定都旨在提高国际金融领域的效率，金融服务贸易自由化使得金融领域的竞争加剧。市场准入与国民待遇、最惠国待遇、透明度原则使得各国金融服务贸易提供者能积极参与全世界范围内的金融资源配置以提高效率，由此可见，效率亦为wto有关金融服务贸易协议的重要价值取向。

然而，wto有关金融服务贸易协议对自由与效率的关注并不意味着没有约束的任性，金融业的高风险性与不稳定性及其巨大的破坏性都促使wto亦关注金融业的秩序与安全，提出应尊重成员方国内政策目标，承认成员方有权对境内有关服务提供进行管理并适用新的法律，规定了“谨慎例外”的原则，明确了wto对待金融业的自由化带来的效率与保障金融业安全的监管法律制度之间关系的态度，即在保障金融业安全稳定的秩序的前提下，确保金融业自由化带来的效率，后者是主线，前者是辅手段。因此，安全与秩序亦是wto有关金融服务贸易协议的重要的法律价值取向。

二、wto有关金融服务贸易协议对证券监管法律制度的影响

wto有关金融服务协议确立了证券业自由化的原则和法律框架，对证券监管法律制度并未做直接规定，但wto作为影响全球经济运行的多边贸易规则，更由于证券监管法律制度对证券业自由化的特殊意义，倡导金融自由化的wto有关金融服务贸易协议的价值取向与具体规定都会对各国汪券监管法律制度产生深远的影响。

在wto推动的金融自由化的浪潮中，各国的证券监管法律制度面临着促进证券业自由化发展与保障证券市场稳定的双重任务，要应对这一两难选择，就必须在wto有关金融暇务贸易的基本原则的指导下，将自由、效率、秩序、安全的精神渗透剐证券监管法律制度中，使国内的证券监管法律制度在wto有关金融服务贸易的价值目标与原则的指导下进行完善与变革。wto对自由与效率的追求要求放松严格的行政管制，从而为国内的证券监管法律制度的变革提供了契机和动力，从这个角度来讲，金融自由化在经济转型的发展中国家实质上分为两个层次，首先要消除国内的金融抑制状态，即实现国内金融自由化，国内金融抑制主要指政府对金融业的直接行政干预与国内金融市场的封闭状态，国内金融自由化就是要放松管制，开放金融服务贸易；第二层次为对外国金融业开放国内市场。为保障证券业自由化正确的发展方向，防范证券市场风险的传播，在客观上要求其成员方国内证券监管法律制度的改革。改革的主要方向即是放松政府的行政管制与不必要的干预，以市场作为资金资源配置的基础。从而消除国内由于政府干预过多而造成的金融抑制状态。政府对证券市场干预过多，限制市场在资金资源配置中的作用，会抑制证券市场的发展，导致证券业的效率低下，竞争力差，证券市场作为资金资源配置的场所无法发挥其作用，滋生大量的寻租现象。政府过多参与到证券市场的具体运作与业务中，忽视了对证券市场风险的防范与化解。一旦融入金融自由化浪潮中，极易暴露出其不足，受到冲击，诱发金融风险。因此，要融入金融自由化的发展中，国内的证券监管法律制度就必须朝着市场化、法治化的方向变革，放松政府行政管制，逐步开放资本帐户，让市场发挥主导作用，完善证券监管法律制度，更多地运用经济的和法律的手段进行监管。此外，政府要着力于防范与化解风险，同时加强证券监管的国际合作，共同防范威胁到各国的风险，加强对证券市场风险的防范与证券违法行为的打击，保障证券市场的安全与秩序，促进证券业自由化的健康发展。

wto有关金融服务贸易协议虽未对各国的证券监管法律制度做直接的规定，但由于证券监管法律制度与证券业自由化的密切关系，wto有关金融服务贸易协议中仍做出了影响到证券监管法律制度的相关规定。从GATS及其附件中的相关规定可看出W’lO对金融服务多边协议所保障的金融自由化浪潮与国内证券监管法律制度之关系所持的态度。GAPS的序言中即明文规定，“在适当尊重国内政策目标的同时”，在互利基础上促进双边谈判，以逐步实现更高水平的服务贸易自由化。序言中通过承认成员方有权对其境内有关服务提供进行管理并适用新的法律，保证其成员方为实现国内政策目标，基于国内特殊情况的考虑而适用法律的自，就证券业而言，如果成员方在履行GATS有关金融服务贸易的规定或承诺而使其国内证券业面临严重困难，则有权采取与该金融困难相适应的证券监管措施，以免证券市场的风险继续扩大。该规定将服务贸易自由化的进程定位于“逐步地”。而不是不顾其成员方国内的现实情况“一刀切”，从而使各国，尤其是发展中国家消除了面对wto协议的忧虑心理，扩大了wto有关协议的适用范围。

GATS金融服务附录第二条规定，成员方国内可以基于谨慎原因采取相关的措施，而无须考虑是否违反有关的承诺或义务。作为GATS下的金融服务附录，该条规定为各国国内证券监管的采用提供了直接依据，为保障金融自由化的主导方向，谨慎监管措施的采用也受到了限制，首先，有关监管措施的采用应保证出于谨慎监管的目的，至于是否实质上会对GATS有关承诺与义务造成损害，不予考虑，仅从目的上加以限制，充分保障了成员方运用该条规定的权利与可能性，出于“谨慎原因”。包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有忠信义务的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定及其他出于谨慎的目的而采取的措施，认定一国的某项监管措施是否出于谨慎目的，通常应根据该国的具体情况来判断，否则容易导致成员方无法运用监管措施维护金融稳定或者阻碍金融自由化发展的后果。其次，成员方采取有关谨慎监管措施不应被用来逃避该成员方在本协定下的承诺或义务的手段，判断成员方采取的有关谨慎监管措施是否被用来逃避其承诺或义务的标准同样应根据该成员方国内的具体情况来判断其直接目的是否为出于谨慎原因，若有关国家认为该成员方非出于谨慎原因而采取的监管措施，有权提出异议并通过争端解决程序来确定有关监管措施是否超出了谨慎范围。

实践中，很多非歧视性的规则及监管制度本身构成了贸易壁垒，对此，wto希望成员方对有可能构成服务贸易壁垒的监管措施做出例外承诺，例外承诺并非wto的强加义务，但成员方一旦通过谈判做出例外承诺后，就将消除本国非歧视性监管措施纳入了该国在wto下的强行义务，将由wto争端解决机制来保障其实施该承诺。此外，wto提出各成员方应当采用双边协调机制进行谈判，达成相互承认有关证书或资格的协议，并允许其他成员方通过谈判加入这种协议，从而为各成员方之问相互协调来逐步减少监管壁垒，促进证券业自由化提供了可能，目前已有许多国家达成了双边合作监管的谅解备忘录与协助条约]wto还倡导采用多边谈判的形式来确立承认和协调标准，并通过成立与参加国际组织将这些承认与协调标准加以推广，最终确立为国际证券监管惯例或成文化的规则，区域性与国际性的证券监管合作组织已纷纷成立并为各国证券监管的协调做出了很多努力，制订了一些被公认的证券监管文件，证券监管国际惯例正在确立过程中。

三、证券监管法律制度对金融自由化的反作用

wto将金融服务贸易自由化作为其重要领域之一，并由于其对金融自由化的推动作用而奠定了其在金融自由化浪潮中基础性的地位，可以说90年代以后金融自由化主要是在wto的推动下发展的，wto有关金融服务贸易协议在影响着证券监管法律制度的同时，证券监管法律制度对wto所倡导的金融自由化有一定的反作用，从而影响着wto有关金融服务贸易协议的实施。其反作用包括积极的正面作用和消极的负面影响。

反恐资金保障制度篇2

关键词：武警部队；突发事件；财务保障

处置突发事件中的财务保障既不同于战时，也不同于平时，它具有突发性强、经费开支范围广、保障对象复杂等特点。武警部队研究处置突发事件财务保障，对于履行武警部队职能，顺利完成处突任务，保卫人民群众的生命、财产安全具有重要意义。

一、突发事件概念及特点

（一）突发事件概念

突发事件主要是指由于不可抗力的自然现象或人为影响造成的，在不确定的时间、空间内发生的事件。它主要包括：1、自然灾害，如地震、洪水等；2、重大的事故，如爆炸、空难等；3、人为蓄意破坏社会稳定的骚乱与暴乱或恐怖行为。

（二）突发事件的主要特点

1、破坏性强。突发事件的突然出现，必定会给国家和群众造成很大的损失。如汶川地震、南方冰雪灾害以及“911”恐怖袭击等，这些事件虽然已经过去很多年，但是造成的损失是难以估计的。

2、不确定性大。突发事件发生的时间不确定、地点不确定、所涉及的范围也不能确定，这种不确定性给人们了解和控制突发事件带来了很大的困难，特别是一些重大的自然灾害和事故，如果没有提前充分准备，又不能及时控制这类事件，给国家和人民带来的损失是不堪设想的。

3、事态难以控制。突发事件的发生是人力无法控制的，人们只能是做一些力所能及的事情来防止事态进一步恶化，避免更大的损失。

二、武警部队处置突发事件财务保障的特点及存在问题

（一）武警部队处置突发事件财务保障的特点

1、保障时效性强。突发事件发生的“突然性”以及对社会造成的巨大冲击往往会在极短时间内迅速扩散，事件能否得到及时、有效的处置，直接关系到国家和社会的安全稳定。因此，武警部队闻令必须立即出动，准备时间非常有限，这要求财务保障工作必须做到“边行动、边准备”，确保部队在第一时间得到充足的经费供应。

2、准备仓促，筹资困难。部队从接到命令到组织开进，通常只有短短几个小时准备时间，因此，处突期间，财务保障工作往往处于“边筹备、边供应”的持续紧张状态中，时常遇到筹资难题。

3、保障面宽，统筹难度大。处突力量编成比较复杂，由于增援友邻单位、公安等协同作战单位的参与，导致经费保障协调难度增大。

（二）武警部队在处置突发事件财务保障工作中存在的主要问题

1、忧患意识不强，应急思想淡化。相关财务人员思想麻痹，忧患意识淡化，是目前普遍存在的问题。比如，有的认为如果有处突任务，也不一定轮到自己；有的认为应付突发事件与财务部门没多大关系；有的认为现在财务工作本来就很忙，没时间去关心和研究这些“莫须有”的事情。

2、资金储备不足，财务保障反应滞缓。目前，武警部队只有个别机动师、机动支队储有应急资金，其他部队储备很少。就有应急资金储备的部队而言，虽有专户储备资金，但因存储量小，很难满足处突需求。

3、规章制度不全，财务保障缺乏有序性。一是财务保障预案不完善，目前不少单位没有拟制应付突发事件的财务保障预案，即使有，内容也缺乏可操作性。二是缺少完整的经费标准，应付突发事件所涉及的经费开支范围广、经费分配难度大，但目前武警部队却还没有一套完整合理的经费标准，使部队在执行中难以把握。

三、优化武警部队处置突发事件财务保障工作的几点建议

（一）制定科学合理的保障预案

为了增强财务保障工作快速反应能力，必须从实际出发，结合突发事件的特点制定一套科学、合理的财务保障预案。

1、必须遵循统筹兼顾、保障重点的原则。制定保障预案必须通观全局、把握关键，充分认识突发事件的特点、对象、环境、规模和强度，协调好当前与以后、重点与一般的关系，集中主要财力确保重点方向、重点部队和重要时机的经费供应，同时要兼顾一般，保证整体的作战效能。

2、必须有多案准备。财务保障预案的制定，既要立足现有的条件和基础，又要着眼于突发事件发生发展的需要，遵循多情况、多方向准备的原则。既要有对所属单位的保障方案，又要有对支援部队保障的措施；既要有应付自然灾害的保障方案，又要有应付恐怖袭击的保障措施。

（二）合理预计经费需求，确保资金供应

处突中，由于处突任务、环境以及规模等的不确定性，经费需求伸缩性较大。因此，必须坚持宏观控制、定量供应的原则，合理预计经费需求量，保证经费供应的及时性。

1、要明确部队处置突发事件的经费标准。主要是补助经费和特殊开支。在目前没有统一标准的情况下，各总队、机动师财务部门在处置突发事件初期就应及时与总部有关部门联系，明确经费标准，并及时通知一线部队，为定量供应提供依据。

2、要掌握处突部队的人员实力以及处突时间，并了解各个部队承担的任务和动态，以便准确计算出各部队所需的日常开支和某些特殊性开支，以达到统筹兼顾、突出重点的保障要求。

（三）多渠道筹措经费，增强应急机动能力

突发事件突然性强，短期内对经费需求量大，如果只靠自身单一渠道筹措经费将很难满足经费需求，这就要求我们必须多渠道筹措经费，增强财务保障应急机动能力。

1、预拨部分机动经费。根据近年来部队执行抗洪抢险、抗震救灾、反恐治乱等突发事件任务的经验，在某些特定时期，如汛期、特定节假日等，应从机动经费中预留处置突发事件专项储备金，设立专项储备资金项目，为突发事件财务保障做好准备。

2、压缩各项经费开支。在接到处置突发事件的任务后，为保证部队紧急机动时所需资金，应当在最大限度推迟报销经费开支、借款的基础上，压缩基建开支项目，充实处置突发事件资金储备。

3、提取基层部分生活结余经费。参加处突的主体是基层连队，财务保障的重点也是基层连队。为此，财务部门可以预先从基层连队历年来的生活经费结余中提取部分资金。

4、依靠社会力量解决困难，尽可能地争取地方银行、地方政府和人民群众的支持。

（四）加强监督，确保经费使用效益。

1、制定并完善突发事件财务管理规定。管理规定应包括保障原则、经费开支范围、供应关系、审批权限及资金结算方式等内容。

2、及时清理结算，不留悬案。突发事件的财务清理，涉及面广，情况复杂，及时做好财务清理工作，有利于及时准确有效地实施经费供给，考核计划执行情况，分析经费保障程度和各项经费的使用效益。各项债权债务、往来款项都要及时清理与结算，特别是在特殊情况下向友邻单位、地方政府和个人的借款及采购物资器材、主副食欠款，要做到不漏项目，不留悬案。同时，要做到票据完整，账目记载清楚，资金安全。

[参考文献]

[1]于安.制定突发事件应对法的理论框架[J].法学杂志，2006（4）.

[2]黎云.《军队处置突发事件总体应急预案》颁布实施[N].人民日报.2006年.

[3]武政法.认真学习《处置突发事件法律手册》[N].人民武警.2005年.

反恐资金保障制度篇3

一、××石化小区情况简介

××坐落在××石化小区内，小区内还包括了中石油、中石化、壳牌、美孚、孚宝、中航油、中铁及其他企业独资或合资相对独立经营的×××家配套商业及货主库区。主要是原油、成品油、燃料油、油、液化气、化工品等近×××余种货类的储存、运输、加工等项业务。由于这个小区的性质使得安全和反恐工作难度相当大，安全反恐工作很难由一个单位统一协调。因此，根据××石化小区安全和反恐工作的需要，公司向集团公司提出由公安局牵头由××石化小区内各单位组成××石化小区反恐工作领导小组，成立巡逻队，24小时进行巡逻的建议。集团公司采纳了公司的建议，使小区的安全得到了保障。

二、建立健全安全反恐组织机构，明确职责分工。

××××是由于作业货类是油品和化工品，安全和反恐工作始终是重中之重，一直就是solas成员单位。奥运期间在原有港口设施保安(索拉斯)体系的基础上，成立了由公司总经理任组长的反恐工作领导小组和工作机构，明确了分工，确定了具体工作职责，使安全和反恐工作得到进一步强化。

××迅速传达、认真贯彻落实上级反恐工作会议精神

自20**年4月12日下午3：00集团公司召开紧急会议起，公司迅速传达了每次交通部、市委书记、交委、安管局会议精神，并迅速根据会议精神制定了相应措施，组织全体员工收看了视频会议，要求全体员工要高度重视反恐工作，提高认识，认识到反恐是当前的首要任务，要放在第一位。党政工团抓共管，对重点岗位人员进行排查，发现异常情况及时汇报，确保万无一失。

同时，由许景宏总经理组织召开了公司中层领导和库区参加的领导干部会议，传达了集团公司会议精神。会上公司领导强调“天津作为北京的护城河”而××处在非常关键的位置，要高度重视反恐工作，落实交委开展从4月中旬到10月底安全反恐防恐工作，并提出了反恐工作要求。

三、落实上级反恐要求，制定具体措施，抓好层层落实。

××加强门卫设置和门禁系统管理，设专人负责安防系统管理，按照1级状态下2倍的标准，安排保安人员、巡逻车辆守卫进出卡口、限制区域和通道，对港口设施周界围栏及相邻设施交界处每两小时巡逻一次。门对外来车辆逐一进行检查，经检查完毕的车辆进入港口设施，发放临时通行证，并做好登记，离开港口设施必须退回临时通行证。及时将进出本港口设施的人员、车辆情况按照履约办公室要求记录并按时向集团公司履约办公室汇报情况。

××完善了闭路电视监控系统、红外监测仪等监测设施，消除了监测死角。

将码头前沿全部摄像头为可移动式并增加监控区域摄像头密度，使监控范围进一步扩大，扫描频次增加;在人员配备上保证24小时有人值班并及时捕捉、记录和分析保安信息，监控码头前沿水域，避免无关船只靠近。

××对重点部位、重点岗位、重点人员进行了排查;成立了码头作业现场巡逻队，并配制了巡逻车，对码头作业现场进行24小时巡逻。

××将反恐、防恐纳入五日滚动计划，进行预案管理。制定综合预案×××个:安全生产事故(火灾爆炸、应急疏散、防污染、中毒、计算机系统);自然灾害(地震、风雨)、公共卫生、社会安全(突发事件、solas、反恐);部门级预案×××个：停水、停电、供暖中断、车辆故障、有线通讯中断。

××每周对安全、反恐、防恐工作情况进行评估。制定特殊时期的层层负责制度，特别是对加大脱岗和睡岗的检查和处罚力度，一经发现立即进入待岗程序。

××每天由公司领导带班，部门经理值班，保证每天24小时有人值班;建立紧急情况汇报制度，由领导小组全权负责。

××严格落实危险品作业申报备案制度，按规定要求进行申报备案。

四、强化安全管理，保障生产安全。

××大力进行设施设备建设，提高技术水平。

一是公司为做好奥运安保工作，先后投入资金×××万元并利用建立的生产自动化监控系统、消防自动化监控系统、可燃气体探测系统、巡更系统、闭路监控系统及安防系统、门禁系统全面做好奥运安保工作;

二是利用生产自动化系统保证在线作业安全。生产自动化监控系统采用工业自控温度、压力仪表作为远传终端，分布式自动化防爆分站作为数据采集站点，通过工控组态软件访问码头前沿自动化分站所采集到的数据，并以人性化的用户操作界面实时显现。系统可实现电动阀门的远程控制、管线压力的连锁报警、装卸工艺作业票的自动确认，历史记录的存储与统计等。从而达到对生产作业的实时在线监控，最大限度的发挥调度室的安全指挥调度作用，提高作业安全保障和作业效率;

三是重点实施设备管理“xxxxx”工作法。实现了工艺方案准确率×××，设备完好率大于×××，在线故障率为0，无重大机损责任事故，设备工艺保障五日滚动计划准确率×××的目标。

××不断完善管理制度，抓好工作落实。

一是认真落实上级要求严格执行各项安全生产规章制度公司设置三级安全管理机构实施安全工作的全方位管理：安全生产决策机构、安全生产主管机构和安全生产群众监督机构;

二是推行贯彻gb/t9001、gb/t14001、ohsas18001、gb/t19580标准，建立规范化的制度体系。为了更好地履行公共责任，石化码头严格按照相关法律法规及国际标准的要求，制定了与消防、防污染、应急疏散、公共卫生事件、防范自然灾害等与社会公共责任有密切关系的15项应急预案，做到防患于未然并多次进行预案演练，在实践中查找问题。奥运期间将反恐、防恐纳入五日滚动计划，进行预案管理;

三是实行了危险源管理，公司内共有×××个危险源。以危险源管理为核心，做好各项安全控制措施的落实工作。针对识别出的每一个危险源，制定出落实到点的控制措施。明确控制方法、控制措施和责任人，通过定期的监督检查，发现问题，持续改进。

××积极进行安全管理工作创新，改善工作效果。

一是安全管理中突出以人为本，实现全员参与。推行员工代表参与制，建立员工安全观察报告制度是全员参与安全管理的基本形式，各部门、单位推荐员工，代表部门和单位对设施、设备、管理制度流程、人员行为等环节的安全问题提出意见和建议，由安全主管部门进行评估，按评估结果再进行相应的处置。此项制度的落实，不仅提高了管理人员的安全意识，而且也提高了员工发现问题、解决问题的能力，企业因此受益。20**年1-9月，共收集员工安全观察报告×××份，回复率×××;

二是推行五日滚动互动计划实现安全预控。充分利用五日滚动互动计划，做好生产组织方案，对设施设备实现预控，保证安全。五日滚动互动计划围绕船舶计划关联了质量保障计划、工艺计划、资源保障计划、输运计划、安措计划、外部协调计划。在五日船舶计划的外环又形成了一圈保障系统，使各个相关要素之间形成了一种“滚动+互动”的平衡协调关系。为使员工熟悉工作流程，对五日计划、作业信息实施看板管理，有效地提升了过程管理，使作业能够及时有效准确进行。

五、建立以人为本的安全管理文化，构建和谐平安的××石化小区。

在做好自身工作安全工作的同时，立足大局，督促石化小区做好安全工作。以构建和谐平安的石化小区为目标，以推行建立企业安全管理文化为出发点，认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的安全工作方针，狠抓库区月度安全报告管理制度、月度安全例会制度、安全日查、周查、月查和联合检查制度、石化小区月度安全宣传教育等制度的落实，加强对库区各种设备的检测、检验，使××石化小区的安全管理工作更加制度化、规范化、程序化、经常化。

反恐资金保障制度篇4

一、金融系统打击洗钱工作的概况

众所周知，洗钱是在各国经贸交往不断扩大、国际金融体系渐趋融合的新形势下日益凸现的一种新型跨境经济犯罪，不仅冲击了国家的经济管理和金融监管体制，而且助长了走私犯罪、贪污贿赂等严重犯罪活动。因此，我们金融系统向来十分重视打击洗钱犯罪活动，并采取了许多有效措施，预防和打击洗钱犯罪的工作取得了明显成效。

二、当前打击洗钱犯罪和恐怖融资工作面临的挑战

在过去的几年里，尽管我们做了一些工作，取得了一些成效，但是，当前打击洗钱犯罪和恐怖融资活动的形势仍十分严峻，我们的工作仍面临着严峻的挑战，这主要表现在：（一）经济和金融全球化为跨境洗钱活动提供了便利。随着经济和金融全球化的不断发展，为中国境外洗钱提供了对中国进行渗透的机会和途径，使得在保障经济安全、打击跨境经济犯罪的难度加大、挑战剧增。（二）科技创新和技术的进步使洗钱和恐怖融资的手段更加隐蔽。信息技术发展的日新月异，使得新支付手段和工具层出不穷，网上银行和网上支付逐渐成为犯罪分子从事洗钱和违法融资活动的重要工具。 （三）国际执法合作的广度和深度不能满足打击工作的实际需求。由于各国政治、经济和法律制度的差异，当前的国际执法合作的广度和深度都还不能完全适应打击跨境洗钱和恐怖融资活动的实际需要，各国在缉捕逃犯、追缴资产等方面的务实合作还有待进一步加强。

三、今后金融机构应对加强反洗钱和反恐融资工作采取的措施

今后，我们各金融机构将从为全面建设小康社会保驾护航、促进和谐社会建设的高度出发，不断加大打击洗钱犯罪和违法融资活动的力度，扎扎实实地做好如下工作：

（一）加强中国人民银行在反洗钱信息收集工作的建立是反洗钱的基础工作

建立反洗钱信息监控处理机构，集中收集、分析、处理可疑交易信息，是开展反洗钱工作的基础和关键环节。

（二）金融监管的完善是反洗钱的核心

金融机构是洗钱的必经渠道，因此中国人民银行一定要积极的来引导各金融机构相互配合合规经营，对于各金融机构之间为拉业务、拉客户而采取的各种违法违规的不正当竞争行为，应当依法处理，鼓励规范经营和有序竞争，堵塞反洗钱的业务漏洞。

主要包括：严格开户审查，以严格存款实名制为重点，把好洗钱的入口关。

加强现金账户管理，监控利用现金进行违法犯罪活动，提高现金管理效能，并大力推广非现金支付结算手段。

建立银行与金融监管部门和公安等部门的信息交换系统。加强与国际及地区金融监管当局的合作与交流，不断提高我国的金融监管水平。

反恐资金保障制度篇5

【关键词】 恐怖主义犯罪；被害人；保护与救济

一、问题的提出

根据经济与和平研究所的《2014年度全球恐怖主义指数报告》，从2001年到2013年全世界有156个国家发生过恐怖袭击。[1]由此可见恐怖主义犯罪已然成为影响世界安全的重要因素。然而在反恐的大趋势之下，各国都把反恐的重点放在打击恐怖主义犯罪和，关注被害人后续救济与保护的寥寥无几。犯罪与被害是一对相互独立又相互依存并具有因果制约性的社会现象。[2]重点打击犯罪、惩罚犯罪分子固然有利于预防犯罪，但过多的关注犯罪人，忽视对被害人的保护与救济，反而易引发一系列社会问题，滋生新的犯罪。

恐怖主义犯罪中的受害人往往是不特定的无辜百姓，有其特殊性，关注这一群体的救助，不仅有助于重构安全与自由的平衡关系，修复被破坏的社会关系，更能体现国家反恐的决心与责任，为打击和惩治恐怖犯罪奠定群众基础。

二、恐怖主义犯罪被害人的概念与范围

1、恐怖主义犯罪被害人的概念与范围

“被害人”就是我们日常口语中所说的“受害人”，指的是因犯罪行为而受到人身或财产损失的人，广义上的被害人当然不仅指自然人，还包括法人、国家和整个社会，而狭义的被害人仅指因犯罪而受到人身或财产损失的自然人。有的学者还将被害人分为主要被害人和次要被害人两个层次，前者是指受犯罪最直接影响的人，后者则是指家庭成员、朋友、目击者、刑事司法官员、社区等。[3]本文所探讨的恐怖主义犯罪被害人指的是因恐怖主义犯罪而受到人身、财产损害的直接受害人，仅探讨自然人的保护与救济。

2、恐怖主义被害人的特殊性

（1）被害人是广泛而不特定的。随着各国对这些重点目标反恐力度的加强，恐怖组织逐渐将毒手伸向人口密集的公共区域。2015年1月7日法国《查理周刊》因多次刊登讽刺的漫画而遭遇恐怖袭击，此次恐怖袭击看似具有针对性，但该袭击具体会导致什么人、造成多少人伤亡，并不在的考虑范围。因此，恐怖主义犯罪的被害人并不是经过精心挑选的，只要能实现杀戮的目的，造成巨大的破坏和轰动，任何人、任何物品都可能成为犯罪的牺牲品。

（2）被害人与犯罪人无直接利害关系。犯罪并不是犯罪人与他人无涉的、孤立的个体行为，而是犯罪人与被害人不断互动的结果，因此，大部分犯罪现象中，犯罪与被害之间普遍存在某种对应关系，在犯罪发生的过程中二者相互影响、相互转化。[4]而恐怖主义犯罪中的被害人完全是无辜的，与犯罪人几乎没有牵连关系。在眼里，所有的人与物都不具有情感，肆意破坏和杀戮是他们宣泄情感、表达诉求的最佳方式。

（3）被害人的损害难弥补。恐怖主义犯罪的被害人范围广泛而不特定，人数众多，背景复杂多样，后期救助工作十分艰难。根据我国法律规定，受害人的损失由犯罪人赔偿，而恐怖主义犯罪中的一般都被当场击毙或者自杀身亡，没有经济能力赔偿，加之我国刑事被害人补偿制度存在缺陷，物质上的弥补难以实现。

三、我国恐怖主义犯罪被害人保护与救济现状

1、立法有待完善

我国对刑事被害人的保护与救济并没有单独的立法，有关规定主要零散的出现在《刑法》、《刑事诉讼法》及相关司法解释中。虽然2009年中央政法委联合多个部门颁布了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，但该意见具有高度概括性和原则性，无法解决具体案件的操作，对恐怖主义犯罪被害人的保护和救济也起不到实质作用。2016年1月1日，《反恐怖主义法》正式实施，填补了我国在反恐上的立法空白，这标志着我国建立起了一套较为全面的反恐体系。但该法仅在第六十四条、六十五条较为笼统的规定了被害人事后救助问题，有关详细救助办法还需出台相关司法解释补充。

2、国家补偿制度缺失

现实中，恐怖主义犯罪被害人的损失基本无法获得赔偿，主要原因在于，首先恐怖主义犯罪往往造成大量的人员伤亡，犯罪人赔偿数额巨大，受害人获得赔偿不现实；其次恐怖主义犯罪分子极其顽固，难以抓获，即便是被抓获的犯罪分子，一般也没有赔偿能力。这就意味着，受害人几乎得不到赔偿。此时，国家应该承担起安抚、救助的责任，即通过国家补偿制度减轻被害人的损失，稳定受害者的情绪，修复已经破坏的社会关系。

就目前来说，我国现存法律中并没有对刑事被害人国家补偿制度作出明确规定，只是将它作为一项政策在非制度层面运行。在恐怖主义犯罪中，政府往往是通过行政手段来解决被害人补偿问题，这样的做法随意性较大，程序也不规范，容易造成不公。

3、社会救助氛围不高

与西方国家相比，我国没有形成援助恐怖主义犯罪被害人的社会氛围。当有突发事件或者重大灾害发生时，民众往往会捐款表示对被害人的支持与同情，但民众和社会团体的志愿者参与意识却很淡薄，受害人心理援助也十分匮乏。

四、关于我国恐怖主义犯罪被害人保护与救济的几点构想

1、加强我国反恐能力建设

随着中国深入融入经济全球化，威胁中国的恐怖主义势力正从边疆向内地，从局部向全国蔓延，任何地方任何时间都可能发生恐怖主义犯罪，因此加强我国反恐能力建设，有效防范和打击恐怖主义犯罪，才能从根源上解决被害人的保护与救济问题。

首先，应高度重视反恐情报的收集、分析工作。反恐是场情报战，一切的反恐行动都离不开及时、高效、准确的情报，在反恐行动中，“情报”是反恐行动的“灵魂”。[5]同时，我们还要加强情报甄别人才的培养，建立多途径的情报获取体系，最大限度的发挥反恐情报的主导及预防作用。其次，一支专业化的高素质反恐队伍是反恐工作中不可或缺的一部分，可设立专门院校培养专业化、规范化的反恐人才，加强战术训练，展开实战演习，提升队伍的应急处置能力、作战能力和现场救助能力。最后，加强国际合作与交流，我们应将恐怖主义犯罪被害人保护提升到国际高度，增强被害人保护的国际意识。

2、建立恐怖主义犯罪被害人国家补偿制度

考虑到恐怖主义犯罪侦破时间较长，受害人数量多且背景复杂，国家补偿具有一定的抚慰性质，被害人国家补偿制度应该秉持依法、及时、适当的原则。首先，补偿的对象应是因恐怖主义犯罪遭受重大人身伤害无法获得赔偿而陷入经济困难的被害人本人及其遗属；其次，将恐怖主义被害人犯罪的国家补偿应纳入政府预算，将国家税收作为补偿资金的主要来源，同时犯罪人的罚金、没收的财产及社会捐款等也可成为资金获取渠道；最后，补偿程序应由被害人或其近亲属向法院内设的补偿委员会提交申请来启动，经过委员会的调查再做出裁决，如申请人不服裁定可以向上级法院提出上诉。同时，还要注意与其他社会保障制度的衔接，比如法律援助制度、最低社会保障制度、医疗保险制度、养老保险制度等等。

3、提高公民反恐意识，倡导全民防恐、反恐

公民意识是我国当前反恐工作中的软肋。普通群众作为社会最重要的组成部分，不仅是反恐的重要保护对象，也应当成为反恐的积极参与者。[6]

加强公民教育刻不容缓，各地有关部门应当组织反恐专业人员不定时到学校、企业单位、社区开展反恐知识宣传活动，通过举办讲座、发放宣传手册、制作反恐宣传栏、播放反恐视频等途径，让公民了解到反恐的重要性，普及反恐常识，掌握辨别恐怖主义分子和恐怖主义犯罪的技能。提高公民突发事件应对能力也十分重要，中小学及大学课堂可以开设突发事件应急处置课程，展开相应演习，提高学生面对恐怖主义犯罪等突发事件时的自救和互救能力，对机关、单位、社区、人流较大地方的安保人员展开反恐培训，掌握建议防范方法和处置技能，提高可疑人员识别能力。

4、发挥社会救助力量

首先，应由政府牵头设立专门的非营利性的被害人救助组织，主要依托企业捐款，同时开展义演义卖、吸收社会捐款，多元化筹集救助资金，救助对象为因恐怖主义犯罪受到重大身体或精神伤害，得不到赔偿又没有能力救治的被害人，具体救助金额应当根据被害人家庭情况、当地经济水平等综合考虑。其次，扩展志愿者帮扶团队，以社区为单位向所在行政区域征集志愿者，通过考核、选拔、培训等建立一支志愿者服务团队，负责本行政区域的被害人帮扶工作和被害人救助组织的日常工作。最后，要重视被害人的心理恢复与治疗，恐怖主义犯罪的被害人往往会受到较大的心灵创伤，社会大众及受害人的亲友要为他们创造一个宽容、温馨的环境，鼓励、帮助他们从阴影中走出来，另一方面，有关专门心理治疗机构应承担相应的社会责任，不定期举办义诊活动或者免费为被害人提供心理治疗。

【参考文献】

[1] GlobalTerrorismIndexReport2014，http：///#page/indexes/terrorism-index/2014.

[2] 赵可，周纪兰，董新臣.一个被忽视的群体―犯罪被害人[M].北京：群众出版社，2002.

[3] 陈晓明.恢复性司法的理论与实践[M].北京：法律出版社，2006.

[4] 李青悦.论犯罪与被害互动关系的实践运用[J].法制与社会，2015（11）.

[5] 赵波.论恐怖主义的发展趋势及防治策略[J].广西警官高等专科学校学报，2014（6）.

[6] 曾粤兴，周兆进.反恐模式：大众参与模式之构建―基于传统反恐模式的反思[J].宁夏社会科学，2015（5）.

反恐资金保障制度篇6

1.1 目的

1.2 工作原则

1.3 编制依据

1.4 现状

1.5 适用范围

2.组织指挥体系及职责

2.1 应急组织机构

2.2 职责分工

3.预警和预防机制

3.1 信息监测与报告

3.2 预警预防行动

3.3 预警支持系统

3.4 预警级别及

4.应急响应

4.1 分级响应程序

4.2 信息共享和处理

4.3 通讯

4.4 应急结束

5.后期评估和善后处理

5.1 后期评估

5.2 善后处置

6.应急保障

6.1 装备建设和物资准备

6.2 反恐怖技术的研究和开发

6.3 通信管理和支持

6.4 后勤支援和保障

6.5 日常防范

6.6 制定具体预案和培训演练

7.附则

7.1 名词术语

7.2 预案管理与更新

7.3 奖励和责罚

7.4 制订和解释部门

7.5 预案实施或生效时间

汝城县恐怖袭击事件应急预案

1.总 则

1.1 目的

为了及时、高效、果断处置发生在我县境内的恐怖袭击事件，指导和规范各类恐怖袭击事件的处置工作，维护国家安全和社会稳定，保护国家和公众的生命财产安全，制定本预案。

1.2 工作原则

1.2.1 统一指挥的原则。根据上级反恐工作协调小组的指令和恐怖袭击事件的规模与危害程度，在县委、县政府统一领导下，县反恐怖工作协调小组具体组织和指挥各成员单位及相关部门充分发挥职能作用，密切配合，快速反应，及时、高效、有序地开展各项处置工作。

1.2.2 减少损失的原则。调动一切应急力量和储备资源，采取果断措施，尽最大可能和努力，最大限度地避免和减少人员伤亡，减少财产损失和社会影响，尽快恢复社会生产和生活秩序，维护社会政治稳定。

1.2.3 快速侦办的原则。采取一切有效措施和手段，查清事件真相。缉捕或歼灭制造恐怖袭击事件或企图制造恐怖袭击事件的，摧毁恐怖组织及其网络，维护公共安全和国家安全。

1.2.4 遵循法律的原则。在处置恐怖袭击事件时，严格依法办事，尊重国际惯例，维护法律尊严，维护我县良好的司法形象和政府形象。

1.3 编制依据

1.3.1 法律法规：依据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国道路交通管理法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国法》、《中华人民共和国出入境管理条例》等。

1.3.2 相关文件：《国家处置大规模恐怖袭击事件基本预案》、《湖南省处置恐怖袭击事件总体预案》、《湖南省公安机关处置恐怖袭击事件基本预案》、《汝城县处置恐怖袭击事件总体预案》。

1.4 现状

美国“9·11”事件以后,国际恐怖主义并没有因为美国的重力打击和世界舆论的一致谴责而有所收敛,相反呈上升趋势,袭击范围和目标不断扩大,袭击手段和方式也不断翻新，危害不断加剧。受频频发生的国际恐怖活动的影响，国内、省内面临的恐怖主义现实危害进一步加大。

1.4.1 我国周边地区已成为国际恐怖活动的高发地带。

1.4.2 新疆“”策划实施新的恐怖活动，成为国内、省内面临的最主要的恐怖主义威胁。

1.4.3 进入后达赖时期，“”激进势力的暴力化倾向抬头。

1.4.4 境内外敌对势力妄图使用暴力恐怖手段相对抗。

1.4.5 “”等势力极力策划各种破坏活动，极端化，暴力化倾向明显。

1.4.6 国际恐怖组织在境内进行恐怖活动的可能性增大。

1.4.7 个别不满社会，蓄谋颠覆社会的危险分子使用暴力报复社会，危害国家安全和我县社会稳定。

1.4.8 带黑社会性质的犯罪组织，受境外黑社会势力的影响以及受利益驱使，实施恐怖暴力活动。

1.5 适用范围

1.5.1 利用生物战剂、化学毒剂袭击或者攻击生产、贮存、运输生化毒物设施、工具的;

1.5.2 利用核辐射进行袭击或者攻击核设施、核材料装运工具的;

1.5.3 利用爆炸等手段，袭击党政军首脑机关、城市标志性建筑物、公众聚集场所、重要基础设施、主要军事设施、民生设施、通信枢纽、公共交通工具的;

1.5.4 攻击国家机关、军队和重要经济部门的计算机信息系统的;

1.5.5 袭击外国、国际组织在国内机构及其人员寓所，袭击国内外重要知名人士及社会公众的;

1.5.6 劫持航空器、轮船、火车等公共交通工具的;

1.5.7 其他恐怖袭击事件，造成后果或可能造成严重后果的。

2.组织指挥体系及职责

2.1 应急组织机构

2.1.1 应急组织机构的组成

当恐怖袭击事件发生后，县人民政府在县反恐怖工作协调小组的建议下成立县反恐怖指挥部，县委常委、政法委书记任指挥长，县人民政府分管副县长和县公安局局长任副指挥长，县委办、县政府办、县委宣传部、县政法委、县政府法制办、县经济局、县财政局、县民政局、县公安局、县武警中队、县消防大队、县交通局、县公路局、县水电有限责任公司、县卫生局、县环保局、县疾病预防控制中心、县科技局、县建设局、县城管局、人民银行汝城县分行、中国移动、电信、联通汝城分公司等县反恐怖工作协调小组成员单位负责人为成员。

县反恐指挥部设办公室于县公安局指挥中心，县公安局主管副局长任办公室主任。

事发地所在县人民政府成立相应的反恐怖前线指挥部，落实相关责任。

2.2.1 组织体系的应急联动机制

恐怖袭击事件发生后，事发地党委、政府及有关职能部门在迅速核实情况、采取应急措施的同时，必须立即报告上级。事发地公安派出所要立即呈报县公安局指挥中心。县公安局要立即核实有关情况并上报县委、县政府和省市公安机关。县反恐怖工作协调小组根据核实的情况立即启动反恐怖袭击事件的总体预案及其县反恐怖指挥部，通知各成员单位和其他部门处于待命状态。县反恐怖指挥部根据袭击事件的性质，决定启动分类预案和部门预案。各成员单位和相关部门得到指令，要立即动作，并及时报告工作的到位和进展情况。

2.2 职责分工

2.2.1 县公安局、县武警中队警力参与全县和需要支援处置工作，及时组织、协调和调动全县其他反恐力量储备资源开展工作，随时向县委、县政府和县反恐怖工作协调小组报告有关情况，并接受、传达命令、指示，决定启动分类预案、部门预案。根据规定，决定提请采取局部、交通管制、现场管制和其它紧急调用或征用交通工具和其它物资措施。

县反恐怖工作协调小组办公室负责县指挥部的具体工作，统一归口掌握恐怖事件的情报信息，拟定决策建议，传达县指挥部的指示和命令，协调各专门工作组和各类有关单位开展工作，检查、监督各项工作的落实情况。

县指挥部视情派出指导组直接参与前线指挥工作，承担指导，联络任务。现场指导组组长可由县指挥部指挥长担任。

县指挥部内设行动处置组、情报信息组、政策法规组、新闻宣传组等专门工作组。

2.2.2 前线指挥部：对县指挥部负责，全权负责指挥恐怖袭击事件现场的处置工作，并随时向县指挥部报告处置工作的实时情况。负责提出工作建议，接受、落实基地指挥部的指令。

县反恐怖工作协调小组办公室负责前线指挥部的具体工作。

2.2.3 成员单位：

县公安局、县武警中队、县公安消防大队：负责承担恐怖袭击事件的突击、攻坚和平息事态工作;负责查爆排爆，抢险救助;负责扑救火灾，防生化袭击;维护社会治安秩序的道路交通秩序;迅速调查取证，及时侦察和打击恐怖犯罪活动;加强情报信息工作，收集和掌握恐怖袭击事件的深层次、预警性的情报信息;加强对首脑机关、要害部门、金融单位、储备仓库、救济物品集散点、监狱等重要目标的警戒。

县委政法委：负责协调公检法司在处置恐怖事件中的各项工作。

县科技局：负责组织和协调对核辐射物质的监测、预测，对核辐射扩散的防护和排除工作。

县政府法制办：负责处置工作中紧急措施、强制措施，处置程序等方面的法律法规的支持。

县交通局、公路局：负责尽快恢复被毁坏的公路、码头和有关设施;优先保证处置救援人员、物资的运输和群众的疏散。

中国移动、电信、联通公司汝城分公司：负责尽快恢复被破坏的通信设施、公共信息网络并防止新的危害，保证处置工作的通信畅通;经批准可调用其他有关部门的通信系统。

县卫生局、县环保局、县疾病预防控制中心：负责现场伤员救治工作，及时检测监控生化物质、疾病、病毒、细菌，开展环境监测和污染防治工作。

县建设局、县城管局、县水电有限责任公司：负责组织力量对被破坏的供电、供水、公共客货交通、市政设施进行抢险排险，救灾工作的组织。

县经济局：负责指导、协调、监督灾区所在地的电力主管部门尽快恢复被破坏的发、送、变、配电设施和电力调度。

县发展和改革局、县财政局：负责保证装备建设经费的到位和应急资金调度以及应急拨款的准备。

县民政局：负责调配救济物品，保障受害群众的转移和安置工作。

县人民银行：负责金融、证券部门加强对恐怖组织和资产的监控。

县委宣传部：负责组织协调宣传报道工作。

各成员单位、相关部门和武警中队要协助县恐怖工作协调小组办公室建立相关的专家咨询组，确保在恐怖袭击事件发生后，能迅速到位，为指挥决策提供服务。

3.预警和预防机制

3.1 信息监测与报告

县级(含县级，下同)以上各级公安机关和国家安全机关为恐怖袭击事件的预警部门，负责组织实施对恐怖袭击事件的预警工作。一旦发生恐怖袭击事件，要及时上报，实时监控，及时确定恐怖袭击事件的性质，判明危害程度，为上级决策提供依据。

3.2 预警预防行动

3.2.1 确定重点防范目标。根据恐怖袭击事件发生的特点与规律，明确全县反恐怖重点防范目标，有首脑机关、城市标志性建筑物、重点单位、部位、外国驻汝机构及其人员寓所、重点基础设施、危害性特殊行业等六大类，包括大型水库、水电站、大型体育娱乐文化场所、剧毒、放射性、易燃易爆物品、生产、储存、经销点等30多个具体目标，基本掌握各个重点防范目标的具体方位，建筑结构及安全保卫的责任单位和负责人的情况。

3.2.2 加强情报信息工作。公安机关要有针对性地加强反恐怖情报信息的搜集工作，区分基础性情报和专门性情报，精确性情报和模糊性情报，分类处理。同时加强对重点人群和外来重点人群的监控，及时掌握和预防可能发生的恐怖袭击事件。

3.2.3 加强预警预防专业力量建设。各有关部门要根据各自职责和处置工作需要，加强本部门的预警预防专业力量建设。要加强防核、防生化专业力量的建设和培训，保证一旦发生核辐射、生物、化学恐怖袭击事件，能够迅速开展现场抢救、排测、监测、洗消、防疫、检验、鉴定等工作;要加强反恐怖特种力量的建设，保证在处置爆炸、劫持、武装袭击等事件中发挥主力军和突击队的作用，要加强防爆、查爆专业力量和爆炸现场勘查与侦查专门力量的建设和培训，进一步提高处置、侦破爆炸案件的水平和能力;要加强相关专业队伍的建设，提高对信息系统的技术安全指导和对恐怖袭击事件的打击、防范和应对能力;还要培养一批通晓国内外反恐怖法律、法规的专家和人才，为处置工作提供法律服务与支持。

3.3 预警支持系统

建立县反恐怖袭击预警网络。县公安局设反恐怖办公室，配备专职人员，负责恐怖袭击事件的预警监测工作，各派出所建立相应的反恐办，配备专职人员开展预警监测工作。通过全县公安110报警系统，及时收集恐怖事件信息，实现信息传递高效、快捷;确保预警系统和应急响应系统反应快速，处置及时。

3.4 预警级别及

3.4.1 预警级别

恐怖袭击事件预警级别分为一般(IV级)、较重(Ⅲ级)、严重(Ⅱ级)和特别严重(Ⅰ级)四级预警，并分别用蓝色、黄色、橙色和红色表示相应的预警级别。

3.4.2 预警级别

根据恐怖袭击事件预报结果，综合分析恐怖袭击事件的性质及危害程度，分别由省、市提出预警级别，除按照国家有关规定需要保密外，及时向社会，并做好随时启动应急预案的准备。

4.应急响应

4.1 分级响应程序

4.1.1 为了处置工作的针对性和有效性，降低处置成本，提高处置效率，在总体预案下设分级预案。

(1)利用核辐射、生物战剂、化学毒剂进行恐怖袭击或利用其它暴力手段造成建筑物大面积坍塌与毁损、人员大量伤亡的恐怖袭击事件为一级恐怖事件，其预案为“一级预案”。

(2)利用爆炸、杀人、投毒、纵火、劫持人质、劫持交通工具等手段，可能造成严重危害后果和群众心理恐慌的重大事件为二级恐怖事件，其预案为“二级预案”。

(3)县城各成员单位和相关部门获悉的恐怖袭击事件的线索和警情、或犯罪行为尚未实施、结果尚未发生、情节较经的事件为三级恐怖袭击事件，其预案为“三级预案”，在启动时冠以单位或部门的名称。

4.1.2 处置措施和程序

恐怖袭击事件后，县反恐怖指挥部、成员单位和相关地方、部门要认真履行各自职责，积极、主动采取相应的处置措施。

(1)及时确定恐怖事件的性质，启动分类预案。县反恐怖指挥部、前线指挥启动后，要各负其责，迅速对事件现场进行实时监控、追踪，组织鉴定力量和相关专家深入研究、判明事件的性质，并上报事态发展变化情况，视情迅速启动相应的分类预案和部门预案进行处置。

(2)视情对相关地区进行管制或建议实施局部。县反恐怖指挥部、前线指挥部可根据事件的性质和危害程度以及法律规定，由公安机关实施局部地区的现场管制、交通管制。必要时，根据《中华人民共和国法》，向县委、县政府和市反恐怖工作协调小组提出局部的建议。

县委、县政府可根据县反恐怖指挥部的报告、请示或现场实际情况，通知、通告，并通过电视、电台、报纸等大众媒体广泛宣传，要求公众提高警惕，保持镇定，听从指挥，自觉遵守非常时期的有关规定，当地党委、政府对管制地区要采取妥善措施，提供医疗救护和生活保障，维护生产、生活、工作和社会秩序。

(3)迅速开展现场处置和救援工作。县反恐怖指挥部指令前线指挥部迅速调集本地资源和力量，先行采取紧急处置和救援行动，同时迅速协调、调动县内相关资源和力量予以支援，全面开展现场处置和救援工作。

各成员单位和相关部门应当依照职责分工，立即组织力量开展抢救伤员，疏散人群，安排群众，封锁和隔离相关区域，防止建筑物坍塌、水电气泄露，排除爆炸装置、辐射等，控制核辐射、疫情、毒情扩散等工作，及时组织实施现场勘查或组织专家组、反恐专业队伍进行谈判、解救人质等工作。

(4)全力维护事发地的社会稳定。 县反恐怖指挥部、前线指挥部要根据恐怖袭击事件的具体情况，要组织强大力量，采取各种预防性紧急措施，严防发动新一轮或连环式的恐怖袭击。

①关闭、封锁涵洞、水库、城市水源地、重要水利工程、桥梁、车站、码头、邮局等场所，必要时停止供电、供水、供气、供油，切断通风、中央空调等系统。

②加强对通信枢纽的管制，加强对重点、敏感人员、场所、部位、设施和标志性建筑物的安全保护。

③加大对社会面检查、巡逻、控制力度，严格出入境管理与控制。

④逐级汇报，向广州空军司令部建议划设空中、空中限制。

⑤组织、协调公安、武警等力量，发动和依靠基层组织、单位和广大群众，严密防范和严厉打击趁机抢劫、盗窃、制造恐怖气氛、煽动骚乱等犯罪活动，全力维护事发地及周边地区社会稳定。

(5)缜密侦查，严惩。县反恐指挥部、前线指挥部组织、协调公安等相关部门和武警的力量立即对恐怖袭击事件开展全面侦查和调查工作，及时清查事实，收集证据，依法严厉惩处制造事件的。根据需要，利用各种媒体公布案情和举报专线，发动群众参与打击和防范恐怖犯罪活动。公安等部门应当有针对性地加强相关情报工作，为侦查破案和防范、打击恐怖活动提供情报支持。

(6)统一报道口径。县委宣传部要本着有利于维护社会稳定，有利于提高公众防范意识，有利于打击，有利于维护我国国际形象的原则，在县委、政府和县反恐怖协调小组的指导下，组织协调宣传报道工作，及时、准确地向公众报道事情真相，有针对性地进行宣传教育，正确引导国内外舆论，并严格宣传纪律。同时，要通过对公众的宣传教育，表明政府的立场和决心，稳定人心;动员各部门、各单位和广大群众积极开展自救、互救，群防群治，尽快消除恐怖袭击造成的心理恐慌，恢复正常社会秩序。在恐怖犯罪案件侦破后，要及时予以报道，澄清事实真相。

4.2 信息共享和处理

4.2.1 报告制度。任何单位和个人都有向当地政府和公安机关报告恐怖袭击事件发生情况及隐患的权利，也有向上级公安机关举报不履行或者不按规定履行恐怖袭击事件应急职责的部门、单位及个人的权利。

有关单位及个人发现恐怖袭击事件或可疑事件时，立即向所在基层派出所或110指挥中心报告。所在地基层派出所或110处警队派警力到现场进行核实，确认是恐怖袭击事件后，应迅速上报，并对事发地进行控制、及时疏散群众、抢救伤员，封锁和隔离相关区域，等待增援力量，切不可轻举妄动，草率行事。

4.2.2 联络及信息

(1)恐怖袭击事件发生后，县反恐怖指挥部应设在县公安局110指挥中心，110指挥中心担负与前线指挥部和有关成员单位间的联络任务，做好上传下达的工作。

(2)县指挥部根据需要按照国家和省市有关规定及时向社会准确、客观地恐怖袭击事件发生的信息。

4.3 通讯

在恐怖袭击事件应急预案处置的整个过程中，必须保持通讯联络及有关信息系统网络畅通，明确主要联络和信息系统维护人员、专用电话和备用电话。

4.4 应急结束

应急预案启动后，专家组负责对恐怖袭击事件的性质和危害程度进行评估，并及时向县指挥中心和县人民政府提交评估报告。根据专家组的意见，经县指挥部同意，由县指挥部办公室对外下一阶段的工作部署或应急结束。

5.后期评估和善后处理

5.1 后期评估

应急预案实施结束后，县反恐怖指挥部要会同参加处置的相关单位，组织专家和有关人员，对事件造成的损失进行评估，分析恐怖袭击事件发生的原因和应吸取的经验教训，提出改进意见和措施，完善预案。根据县反恐怖指挥部的报告，县人民政府向市人民政府报送实施的有关情况。

5.2 善后处置

处置工作完毕后，县反恐怖指挥部、前线指挥部终止工作。事发地党委、政府要组织力量迅速恢复正常的生产、工作学习和社会秩序，安定民心，尽可能减少恐怖袭击带来的损失和影响，并组织公安、武警在事发地进行治安巡逻，确保社会治安稳定。

6.应急保障

各部门、各单位应当按照职责分工，认真研究，落实各项应急准备工作，强化日常工作，为处置大规模恐怖袭击事件提供可靠的保障。

6.1 装备建设和物资准备

县反恐怖工作协调小组成员单位和有关主管部门，要根据各自的职责范围和处置工作需要，按照一定区域(建制)，装备必要的防护、洗消、查爆、排爆和抢险求援的器材，配齐必要的检查、鉴定和检测设备，配备必要的特种武器、侦查技术装备和交通、通信管理工具，储备适量的救治药品、疫苗。在主要城区指定部分医院，做好紧急情况下病房、药物和专业人员的准备。储备必要的基本生活救援物资。加强工程抢险力量，配备必需品的抢险设备和物资。

6.2 反恐怖技术的研究和开发

有关部门要密切跟踪和掌握国际反恐怖技术的发展动向和趋势，加强对反恐怖相关技术，特别防爆、查爆、排爆、防护、救治、勘查、侦查、检验、鉴定、信息网络安全保护等技术的研究和开发。

6.3 通信管理和支持

公安部门要适应反恐怖斗争的需要，除完善现有的指挥系统外，应当建立和完善备用指挥系统，确保紧急情况下可随时启用，不断提高通信保障能力，确保预案启动后联络畅通。县公安局平时要与武警中队建立联络机制。各成员单位和有关部门要建立健全全天侯值班制度，并与下属机关建立畅通的联络体系。通信管理部门要组织调度通信网络及相应的手段，做好应急通信保障工作，保证应急时期的通信需要。武警中队要随时做好应对突发恐怖事件的通信保障。

6.4 后勤支援和保障

县财政局应将反恐怖经费列入年度预算，并应分别对县反恐怖基础设施项目建设和建成后的营运费给予必要的支持。各级财政部门也要根据事权划分的原则，为反恐怖基础设施和科研开发及检测设备和反恐怖专业人才培训提供经费，并保障防范、处置恐怖袭击和储备基本生活救援物资所需的经费。有关部门还要保证求援人员和物资运输安全、畅通。

6.5 日常防范

反恐怖工作要坚持专门工作与群众路线相结合的方针，大力加强人力情报工作，并充分利用高科技手段，努力获取预警性、内幕性、深层次的反恐怖情报信息，先发制敌，将各类恐怖活动制止在萌芽状态;有关部门要加强对重要人员、部位、场所、设施和计算机信息系统的安全防范工作;各级主管部门要加强对各种爆炸物品、枪支、弹药及核放射性、生物、化学等危险物品的管理和安全防范措施，建立责任制并制定严格的管理规章制度，严防发生相关物品被盗、被抢、丢失以及相关设施被袭击等事件;有关部门要加强对入境人员、物品、邮件的检查，加强对相关企业的管理，防止及危险物品入境;要强化社会治安综合治理与反恐怖措施的落实。加强有关科普宣传教育工作，宣传恐怖主义的危害，增加公众预防恐怖袭击的常识，鼓励公众举报恐怖犯罪线索，广泛调动公众参与反恐怖斗争的积极性，增强公众的防范意识，提高公众的防范能力。

6.6 制定具体预案和培训演练

县反恐怖工作协调小组办公室负责会同有关部门，研究制定分类预案，指导、协调各成员单位、相关部门按照总体预案的要求，结合工作实际制定和完善部门预案，并适时开展演练，提高处置人员素质，增强反恐怖实战能力。

7.附 则

7.1 名词术语

7.1.1 恐怖袭击事件

本预案所称的恐怖袭击事件是指境内外恐怖组织、在我县境内实施恐怖袭击，危害或危及国家安全、公共安全、引起社会公众恐怖的事件。

7.1.2 新疆“”

是指新疆境内的恐怖势力、宗教极端势力和民族分裂势力。

7.2 预案管理与更新

县人民政府根据需要及时组织对本预案进行修订，经专家论证后报市人民政府备案，县反恐怖工作协调小组应参照本预案制订恐怖袭击事件应急预案手册，并报县人民政府备案。

7.3 奖励和责罚

对在报告和处置恐怖袭击事件中作出突出贡献的单位和个人，按照有关法律、法规或文件等规定给予记功和受奖，对在处置恐怖袭击事件中，为维护国家形象，保护人民群众生命和财产安全而牺牲的人员，按有关规定上报，追认烈士，并按照规定对家属进行抚恤。对在报告和处置过程中因、临阵脱逃或处置不当，造成重大社会影响、经济损失和人员伤亡的单位和个人，将依法追究其责任。

7.4 制订和解释部门

本预案由县公安局制定并负责解释。

7.5 预案实施或生效时间

反恐资金保障制度篇7

【关键词】口岸；卫生检疫；协作；探讨

口岸卫生检疫工作是构建中国特色口岸公共卫生体系，保障国门安全，服务人民健康的重要组成部分。近年来，泉州出入境检验检疫局（以下简称“泉州局”）在面临泉州口岸点多、线长、面广、任务重、卫生检疫专业人员不足、口岸防控压力大等情况下，着力加强了卫生检疫内外协作，有效提升口岸执法把关整体效能，保障口岸卫生安全。本文从提升口岸大卫生、促进大通关、服务大发展角度，分析现状，查摆问题与不足，提出对策与建议，供参考。

一、口岸卫生检疫协作主要做法

1.疫情防控协作

设疫情防控协作组，负责口岸突发性的传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒及烈性生物病原体、生物毒素、核与辐射性物质扩散污染等严重事件的预防、控制及卫生保健工作；并建立疫情预警平台，完善疫情查新制度，收集国内外有关传染病疫情信息，保持疫情收集的及时性与疫情预警的有效性、针对性，为一线提供最新、最准确的疫情信息；还加强防病知识宣传，努力提升辖区口岸公众防病意识与自我防病技能；制订全年疫情预防、控制及卫生保健业务技能提升计划并组织实施，努力提升口岸疫情防控与卫生保健水平等。

2.卫生监督协作

设卫生监督协作组，负责组织做好出入境交通工具、船舶供水、航空食品、船供单位、航食供应单位、船舶废弃物、压舱水排放、口岸其它服务行业、口岸空气质量及堆场卫生的日常监督；指导现场卫生检疫设施建设，组织开展口岸卫生许可工作，推行被许可方分级分类管理；制订卫生监督业务技能提升计划并组织实施，努力提升口岸卫生监督水平等。

3.卫生处理协作

设卫生处理协作组，负责对卫生处理从业单位及其口岸卫生处理工作的日常监督与指导；开展专项业务检查、卫生除害处理效果评价及药物器械应用评价；制订全局卫生处理业务技能提升计划并组织实施，确保卫生除害处理的科学、安全、有效等。

4.媒介防制协作

设媒介防制协作组，负责组织制定实施方案，开展辖区口岸媒介生物的监测与本底调查；推行媒介生物远程鉴定技能；开展相关科研课题，指导医学媒介生物实验室开展相关实验；制订全局媒介防制业务技能提升计划并组织实施，积极构建口岸媒介防制安全屏障等。

5.科研检测协作

设科研检测协作组，负责对口岸卫生监督采样（供水、压舱水、空气质量等）与医学采样（血液、尿液、分泌液等）的实验室检测工作，建设区域性医学综合检测实验室，建立符合口岸卫生检疫监管工作和突发公共卫生事件处理需要的实验室检测网络和快速检测保障体系；制订全局卫生检疫科研与实验室检测业务技能提升计划并组织实施等，努力提升全局医学实验室检测与科研水平。

二、口岸卫生检疫协作主要成效和制约效能因素

1.口岸卫生检疫协作主要成效

（1）口岸卫生检疫把关见成效

据统计，2015年，泉州口岸发现发热等症状人员591例，确诊艾滋病、登革热、甲型H1N1等传染病158例；交通工具发现卫生学问题786艘（架）次、集装箱发现卫生学问题2847标箱；首次船检发现艾滋病，发现伪造健康证及预防接种证书23人次；入境截获口岸医学媒介生物12万只，其中死鼠4只；监测检出鼠携带汉坦病毒6份；监测体检发现传染病192例（其中HIV感染者7例）等。口岸检出登革热等传染病、核辐射有害因子、鼠携带钩端螺旋体及汉坦病毒、生物制品、监测体检发现HIV等传染病居福建局前列，疫情截获保障了口岸卫生安全，也提升了检验检疫部门地位与影响力。

（2）口岸核心能力建设见成效

通过各卫生检疫部门协同协作，举全局之力，积极争取地方政府与口岸运营单位的支持投入，完善口岸检验检疫设施，取得较好成效。五年来多方争取口岸核心能力建设资金1000多万元，添置卫生检疫设备近2000万元；新建口岸检验检疫设施面积超10000O；口岸技术支撑能力持续提升，保健分中心顺利通过总局每年度飞行检查，取得海船船员健康体检机构资质，医学检测综合实验室和医学媒介实验室通过CNAS和CMA资质认证；完成总局科研课题1项与福建局科研课题2项，20余篇核心期刊，取得科研攻关新突破；泉州辖区所有一类口岸（泉州口岸、泉州晋江机场、肖厝口岸）高分通过总局考核验收，泉州局荣列全国5个口岸核心能力建设先进单位之一，并获泉州市主要领导批示表扬及《福建国检通报》与《中国国门时报》通报肯定。

（3）口岸卫生监管工作见成效

泉州局以口岸卫生许可为抓手，充分发挥各专业技术协作组作用，不断强化口岸卫生监管工作，对辖区口岸船供食品、船舶供水、航空食品、餐饮单位等食品生产经营单位（含机场国内厅内运营单位），服务行业单位以及卫生处理从业单位，实施卫生监管全覆盖，共监管口岸卫生许可从业单位42家，并推行口岸卫生监督分级管理。同时开展口岸医学媒介本底调查与日常监测工作，已建立并掌握辖区一类对外开放口岸的医学媒介本底调查资料（含晋江陆地港与泉州综合保税区）。五年来泉州局每年均以高分通过质检总局口岸卫生处理质量安全工作督查。

（4）口岸应急管理提升见成效

针对复杂多变的疫病疫情态势和口岸反恐形势，结合国际卫生条例的要求，疫情防控协作组通过建立完善应急预案、收集技术方案、充实应急物资、举办大型应急处置联合演练、加强口岸联防联控机制建设等工作，提升口岸突发公共卫生与核生化反恐怖应急处置能力。其中泉州晋江机场口岸反恐怖防范示范点通过省防恐办和省局联合验收，获福建省反恐办全省通报表扬。

（5）帮促口岸对外开放见成效

帮促泉州晋江机场口岸通过国家对外开放验收，帮促晋江陆地港通过省级验收并督导其国际快件监管中心投入运营，帮促肖厝口岸、石井口岸、深沪远洋渔轮码头等新增口岸作业区开放建设验收，大力推进泉州海、陆、空港口岸对外开放进程，深受服务对象好评；全力保障晋江机场新增泰国、新加坡、韩国、日本、澳门等航线航班，开通机场货运新业务，出入境人员成倍增长；积极打造涉台客运黄金水道，全力保障海峡论坛、闽南文化节、大型进香团旅客通关，获地方政府及台胞广泛赞誉。

2.口岸卫生检疫协作效能制约因素

（1）协作机制建设待加强

由于口岸电子化信息平台尚未建立，与国际通航口岸普遍未建立长效联络机制，影响口岸协同把关时效及协作广度与深度。

（2）专业队伍能力建设待提高

在口岸核生化反恐能力建设上，由于实战经验少，侦检设备有限，缺乏专业队伍，情报信息渠道偏窄，口岸反恐方面业务协作有待加强，能力有待提升；加上专业人员数量不足，制约着各项协作工作的开展。

（3）实验室建设待完善

泉州医学综合检测实验室尚未并通过区域性实验室规范化考核验收，流感、登革热、寨卡等传染病病原体检测的需送福建局保健中心检测，提高执法把关成本，影响把关时效。

三、对策与建议

1.强化口岸协作机制

以口岸电子信息平台建设为契机，逐步推进口岸部门、地方协作部门、国内通航口岸等部门间的“三互”建设。同时，政府牵头与国际通航口岸卫生主管部门建立长效联络机制，探索微信等手段在口岸卫生安保工作中应用，提升口岸联防联控合力。

2.加强专业队伍能力建设

组建反恐专家队伍，建立定期轮训制度，推行口岸核生化反恐示范点建设规范，出台建设验收标准，持续提升口岸反恐综合实力；加强产学结合，与医学高校联动协作，组建高校实训基地，弥补人员不足问题。加强口岸核生化应急反恐设施设备配置，安装通道式核辐射监测仪，实现口岸核辐射监测常态化、全覆盖；地方政府或公安部门，每年组织口岸相关部门开展核生化反恐应急处置联合演练，提升口岸反恐防范应急处置能力。

3. 加强口岸快速检测能力建设

探讨推行口岸快筛实验室质量认证认可机制，发挥口岸快速检测效能，提升把关验放时效；地方政府加强口岸医学综合检测实验室建设经费投入，实现口岸医学综合检测实验室与地方医学综合检测实验室，统一规划、统一投入、同步建设、平行发展。同时实验室资源共享、优势互补、互利共赢、联合攻关，共同提升检测水平。

参考文献：

[1]郑朝晖，林玉辉，李少仰.健全联防联控机制持续推进口岸核心能力建设-泉州口岸公共卫生联防联控机制建设工作反思[J].价值工程，2015，10：199-201.

反恐资金保障制度篇8

【关键词】俄罗斯；恐怖主义；中国；启示

一、俄罗斯：恐怖主义泛滥的重灾区

（一）恐怖主义在俄罗斯肆虐的根源

俄罗斯之所以成为恐怖主义横行的重灾区是受各种复杂因素影响。历史原因：俄罗斯外高加索地区是恐怖主义袭击发生最多的地区，车臣恐怖主义像一颗毒瘤困扰着俄罗斯。苏联解体后，两次车臣战争让极端的民族分裂分子更加仇视俄罗斯当局，企图通过发起恐怖袭击打击俄罗斯政府；宗教原因：伊斯兰教原教旨主义在车臣地区不断抬头，伊斯兰极端主义通过鼓吹圣战或者散播恐怖主义，目的是实现建立神权统治的国家；国际恐怖主义：发生在俄罗斯的恐怖主义袭击活动有国际恐怖主义的介入，来自阿富汗、伊朗、土耳其、巴基斯坦的雇佣军参与车臣与俄罗斯的武装冲突，车臣叛军骨干曾接受过本拉登的培训，也接受国际恐怖主义的资金支持。

（二）俄罗斯国内恐怖主义活动总体情况

俄罗斯恐怖主义活动的历史发展过程。俄罗斯的恐怖主义活动增多主要由于两次车臣战争。1991年苏联解体以后车臣独立，1994年-1996年爆发第一次车臣战争，1999年-2000年爆发第二次车臣战争。第二次车臣战争之后，车臣恐怖武装分子“化整为零”，开始了疯狂的“报复”行为，不断的制造恐怖袭击对抗俄罗斯政府。俄罗斯恐怖主义活动发展的特点：第一，北高加索地区是俄罗斯恐怖主义活动高发区。据ISVG数据，截至到2010年1月1日大约有1560多次暴力恐怖活动发生造成3400多人伤亡。第二，恐怖主义活动的频率一直在稳步增加。从1992年到2012年这二十年间，恐怖袭击总数从开始的20多次到150多次，2010年更是达到250多次。第三，恐怖主义活动范围扩大。俄罗斯恐怖主义活动从北高加索地区向俄罗斯重要城市扩散。第四，恐怖主义活动国际化。近几年发生在俄罗斯的恐怖主义袭击事件，除了车臣极端主义分子，还有国际恐怖主义分子参与其中。

二、俄罗斯重拳出击、全力反恐

（一）俄罗斯反恐的重要性

俄罗斯是地缘政治上的反恐前沿，俄罗斯西南部地区与中东地区临近，而中东地区是恐怖主义犯罪活动的输出地，如果不加大反恐的力度，俄罗斯西南部地区很容易成为恐怖主义犯罪分子实战活动的练习场，为了边疆区域和平稳定，俄罗斯必然也必须加大在西南部区域的反恐力度。俄罗斯是联合国常任理事国，俄罗斯是政治大国、军事大国，更肩负着世界反恐的重任，俄罗斯反恐不仅能遏制本国恐怖主义横行，更有利于地区局势的稳定及打击国际恐怖主义的势力的泛滥。21世纪俄罗斯重新燃起了大国复兴之梦，俄罗斯的重振大国雄风之路绝不会让恐怖主义阻挡他前进的脚步。

（二）俄罗斯全方位的反恐政策

1. 扎实的反恐理论研究

俄罗斯拥有一支实力较为雄厚的恐怖主义问题研究队伍和一些著名的反恐研究机构：俄联邦安全委员会国家杜马专家理事会、俄安全局学院、国家与国际安全基金会、车臣文化中心、军事历史研究所等单位。俄罗斯反恐理论研究成果较为丰富，苏联解体以后研究摆脱思想束缚，内容多样化，从深度、广度上对恐怖主义展开理论探讨。

2. 系统的反恐战略

俄罗斯将反恐置于国家战略层面，打击恐怖主义是保障国家安全的重要内容。俄罗斯反恐机制比较完备，建立了适应现代反恐战争需要的反恐指挥体制及各种配套措施。在国家层面上，为协调各级机构执行反恐权力设有专门的反恐委员会，同时以内务部、安全局为主体，其他国家部门参与配合的反恐应变机制。在地方层面上，在联邦主体行政管辖区内设有国家反恐委员会的分支机构。

3. 健全的司法体系

2006年出台的《反恐怖主义法》为俄罗斯反对恐怖主义确定了基本原则，为俄罗斯打击恐怖主义确定了法律基础，意在震慑恐怖主义分子，让意识到任何恐怖主义行为都必将遭到严厉打击。2013年10月通过的《关于与恐怖主义作斗争新措施法》旨在遏制亲属参与恐怖主义活动，同时建立一种恐怖主义受害者的赔偿机制。

4. 完备的军事力量

俄政府在北高加索地区部署了大量训练有素的军队，在北高加索地区成为打击恐怖主义的重要力量。俄罗斯内务部特种部队以打击叛乱，维护边境安全和反恐为目的，内务部特种部队驻扎在俄罗斯各地，成为反恐的基本保障。俄罗斯拥有在世界上富有盛名的反恐尖兵特种部队，“勇士”特种部队曾活跃于车臣战争，参与过莫斯科歌剧院人质事件，2008年“勇士”特种部队和“罗斯”特种部队合并为“604特种作战中心”。“阿尔法”特种部队是组织形式独特为保卫国家安全执行特种任务而建立的一支特种部队，隶属最高行政部门，主要在国内从事反恐活动。“信号旗”特种部队则是一个神秘的特种部队，选拨苛刻、训练严格，主要在境外从事反恐活动。

5. 广泛的国际合作

俄罗斯加强了同世界上其他国家的反恐合作，共同打击国际恐怖主义。在上海合作组织框架下加强反恐组织、制度建设，与各成员国开展联合反恐军事演习；俄罗斯加强同独联体国家的联系，在独联体、集体安全条约组织框架下的反恐合作。

三、俄罗斯反恐对中国的启示

（一）中国面临的恐怖主义威胁

1.“东突”恐怖主义势力

“东突”恐怖势力是恐怖主义、分裂主义和极端主义“”的主要力量之一，他们为了达到分裂中国的目的，勾结国际恐怖势力在中国进行暴力恐怖活动，破坏中国的社会和谐稳定。中国公布的4个恐怖组织包括“东突厥斯坦伊斯兰运动”（“东伊运”）、“”（“”）、“世界维吾尔青年代表大会”和“东突厥斯坦新闻信息中心”（“东突信息中心”）。这些恐怖组织均成立在境外，但是这些组织近些年来在境内犯下了滔天的罪行，制造了一系列暴力恐怖活动。“东突”恐怖主义势力与国外恐怖势力勾结，是国际恐怖主义势力的一部分。“东突”恐怖主义势力同“基地”组织、车臣分子、“乌伊运”等恐怖组织有密切联系，也接受国际恐怖组织的资金、武器等资助，并且会派骨干分子到国际恐怖组织提供的基地接受专业的恐怖袭击训练及参与到国际恐怖活动中，提高恐怖实战能力。

2.“东突”恐怖主义犯罪活动的新动向

恐怖主义分子有女性参与。2013年10月28日，在北京发生的金水桥事件中，有两名女性参与。2014年3月1日，在昆明火车站发生的恐怖袭击事件的成员中居然还有年仅十六岁的维族小姑娘，她和其他男性一样四处砍杀。这些女性通常文化水平较低，思想上独立意识不强，对男性家庭成员的绝对服从。女性的出现是由于以往安全防范的重点对象是男性，而现在女性恐怖主义分子的威胁性更大，今后在安全防范上要转变思路，重视女性犯罪的可能；恐怖活动范围扩大化、频繁化。以往大多数恐怖袭击活动主要是发生在我国西北部地区，新疆地区发生的暴力恐怖活动最多，然而近些年丧心病狂的恐怖主义分子为了制造更大的恐怖影响，开始在国内的其他城市进行暴力恐怖活动。2013年10月28日，在北京金水桥发生的暴力恐怖袭击事件表明进行袭击的范围不再限于西北地区，开始向内地延伸，而2014年3月1日，在昆明火车站发生的恐怖袭击事件说明不只是把袭击范围锁定在某一、两个固定的城市，而是将恐怖主义带向了全国；恐怖袭击目标转向社会人群密集区。以往攻击社区、镇政府、派出所等政府机构，而近来把魔爪伸向了火车站、市场等人群密集区域，对手无寸铁的普通民众残暴杀戮，企图利用大规模的恐怖行径制造更大范围的恐慌，但是这样的行为不仅不会让人们对恐怖主义惧怕，反而让全社会团结起来坚定共同反恐的决心。

（二）中国反恐必须多管齐下

1.制定统完备的法律

目前我国还尚无统一、完整的反恐法，针对这一法律上的不足，有专家已经提出制定专门的《反恐怖主义法》，在立法阶段，认真研究国外在反恐法律方面的经验，结合我国国情，制定功能完备、条目齐全的法律。

2.加强国际反恐合作

活动在我国境内的受国际恐怖主义分子的支持，所以我们必须在国际上与其他各国展开反恐合作，共同打击恐怖主义势力的蔓延。近年来，我国受恐怖主义的严重困扰，而我国的近邻俄罗斯在反恐方面经验丰富，在反恐问题上中俄两国有着共同合作反恐的前提，应加强反恐合作共同维护地区安全稳定。

3.注重安保及情报收集

在城市人群密集区域，如火车站、医院、商业中心等地方加强安保力量，加大全副武装警力的巡逻频率，对形成震慑能力，对区域内有收集信息能力的群众加以培训，发展他们为治安信息员，协同民警防范，一旦发现可疑信息，立刻向民警汇报。建立互通互联的情报信息网络，及时更新最新的动态，加强情报交流共同打击恐怖主义。

4.加强社会防恐、反恐意识

从近来发生在我国的恐怖主义事件上看，人们都是在毫不防备之下被伤害，在面对凶狠的也毫无还手之力，在危机情况之下的毫无应急反应能力，也正是这种原因让社会公众成为近来恐怖主义袭击的重要目标。国家重视在军队、武警、公安等部门加强反恐演练，重视在突况下的应急措施，但是国家对于普通公众的“反恐”教育工作还不够，往往重于一时却没有持续性，普通的公众也是反恐力量中的重要一员，公众具有反恐意识，才能在发现异常情况时及时反映情况，才能在危机关头学会抵抗的袭击，减轻受到的人身伤害。

参考文献

[1] 李华.俄罗斯车臣恐怖主义产生的根源[J].东北亚论坛， 2005（3）：54-58.

[2] 许桂敏.试析俄罗斯反恐政策[J].内蒙古大学学报，2008（3）：89-93.

[3] 许桂敏.俄罗斯反恐对策及借鉴[J].河南公安高等专科学校学报，2008（4）：19-22.

[4] 戴艳梅.俄罗斯反恐机制研究[J].俄罗斯中亚东欧研究，2012（5）：31-38.

[5] 胡国霞.浅谈国际恐怖主义背景下中国反恐的特点及趋势[J].湖北省社会主义学院学报，2013（1）：79-81.

[6] 严帅.加强反恐能力建设应对恐怖威胁挑战[N].中国国防报，2014-3-11（10）.

[7] 尹卓.反恐我们任重道远[N].中国国防报，2014-3-19（4）.

[8] 德全英.打击爆恐气焰需要重拳出击[N].人民日报， 2014-5-23（5）.

反恐资金保障制度篇9

2016年新年伊始，国际金融领域发生了一件鲜为人知的大事，欧盟制定的挽救濒临破产银行的内部资金救市法规（BAIL-IN）开始生效。不同于2008年危机中政府动用外部的巨额纳税人资金挽救失败银行（BAIL-OUT），今后将通过罚没民众存款、养老金等内部资金来挽救失败银行。

2008年奥巴马曾经谈到有两种挽救失败银行的办法：一种是瑞典的银行国有化办法，另外一种是日本的财政货币刺激政策。奥巴马声称美国的资本主义传统很难适应国有化，因此选择了凯恩斯主义的经济刺激政策。但是，他没有提到瑞典取得成功并恢复了经济快速增长，政府回收全部资金并取得了良好效益，日本却陷入了经济长期停滞的“失去的二十年”。

国有银行在资产规模、信誉、社会责任方面有独特优势，瑞典等西方国家曾成功地将国有化作为挽救失败私有银行的对策。美欧的银行存款保险模式主要针对私有银行，其资产规模、信誉、能力有限，易于发生破产倒闭，难以抵御微观经营性风险和宏观系统性风险。近年来，美国联邦存款保险公司和英国中央银行的联合文件，也声称罚没存款旨在“促使全球具有系统重要性的私营金融机构恢复正常经营”。因此，中国根本没有必要效仿美欧罚没民众存款挽救失败私有银行的法规。

中国建立银行存款保险制度应发挥国有银行的独特优势。国有银行本身就是一种能够保证民众全额存款安全的制度，它既能接受公众监督、改善经营，又能制止投机风险，优越于美国为私营银行设计的部分存款保险制度。国有银行的庞大规模本身就能聚集资金抵御分散的微观风险，同时又能配合政府宏观调节，控制宏观的系统性风险，还拥有良好的社会责任感、国家信用和资金规模的支持，完全有能力、有义务向民众提供更优越的全额存款保险。从维护社会经济稳定的需要来看，也有必要提供这样的保险。

中国应将以前国有银行全额保障民众存款安全的传统制度化和法律化，明确国有银行如何聚集资金抵御微观的经营性风险，如何配合政府进行宏观调节，控制宏观的系统性风险，如何加强国有银行的全民属性，引入社会公众参与和监督，及时制止威胁存款安全的各种金融投机活动，参与改善银行经营和督促更好履行社会责任等等。国有控股大商业银行没有必要效仿美国的部分存款保险制度，否则等于鼓励放弃国有银行应该具有的抵御宏观、微观风险的能力，放弃有能力、有必要承担的维护民众存款安全和金融稳定的社会责任义务，鼓励经营人员为了获取高回报从事高风险的金融投机活动，最终国有银行还可能像美国银行那样投机失败后将损失转嫁给社会公众来承担。

中国国有银行屡次克服了不良债权危机并全额保障了存款安全，中国不应该抛弃本国维护民众利益的成功经验转而效仿美国模式。中国应坚持国有银行全额存款保险制度的意义不仅仅局限于存款本身，主要目的是杜绝民众因担忧存款损失而挤兑银行的极端危险，确保货币供给不会发生乘数扩大的崩溃连锁反应，确保维护整个金融体系和国民经济安全的底线。因此，不必拘泥于保险缴费而应准备必要之时动用国家财力和货币发行作补充。2008年美国挽救花旗银行动用了1万亿美元巨资，远远超过了联邦存款保险公司的数百亿保险缴费，也说明不应拘泥于保险缴费平衡而应具备宏观战略眼光。银行危机爆发时唯有全额存款保险能够杜绝挤兑存款恐慌。2008年危机时欧洲国家果断将困难银行国有化并承诺无限度存款担保，有效制止了挤兑恐慌的蔓延和银行危机的扩散。

中国可以考虑对民营银行、合作制银行实行部分存款保险制度;同时还应该考虑采取瑞典等国家的成功国有化办法，帮助这类困难的银行进行整顿、重组以减少民众的存款损失。20世纪末瑞典曾因房地产泡沫导致众多私营银行濒临破产，后来通过国有化运用国家信用有效防止了挤兑存款恐慌，通过整顿重组、引入公众监督并且禁止参与各种金融投机，确保了全部民众存款安全并且取得了良好的经营业绩。

2014年，江苏某中小银行在经营良好情况下依然发生信用危机。该银行用成堆现金展示也无法阻止民众提款挤兑，这说明向规模较小的民营资本开放银行领域将不可避免地加大存款风险。鉴于此，应特别警惕频繁发生的私人老板卷款潜逃事件，在敏感的银行领域重演并引起金融恐慌连锁反应。银行体系作为社会化大生产的中枢神经系统，客观上要求政府推行银行国有化并实行无限度的存款担保，否则根本无法应对全球化时代金融危机的严峻挑战。

反恐资金保障制度篇10

内容提要: 刑法有着预防和惩治恐怖主义、保障公民的合法权利及促进反恐怖斗争的开展等功能，也有着难以消除恐怖主义的根源、不能涵盖反恐怖工作的各个环节、给罪犯镌刻“恐怖主义”烙印和难以有效威慑恐怖活动犯罪分子等局限。为此，应高度重视刑法的反恐功能，保持足够的理性与谨慎，对恐怖主义进行综合治理。

 

 

    一、前言

进入新世纪以来，恐怖主义对我国的威胁日益突出，对国家安全、社会稳定和人民生命财产安全构成了严重危害。2009年7月5日，在境内外“三股势力”的精心准备、策划下，我国新疆地区发生了严重的暴力恐怖犯罪事件，暴徒们在有着200多万人口的自治区首府乌鲁木齐市大肆打砸抢烧杀，造成逾千人伤亡和严重的经济损失。[1]在传统安全威胁和非传统安全威胁因素的相互交织下，反恐怖斗争的长期性、复杂性和尖锐性更趋突出，对我国国家安全和社会稳定的影响加大，要确保反恐怖斗争的顺利开展，必须使其逐步走上法治化、规范化的轨道。在人类社会从野蛮、愚昧逐步走向文明、科学，从人治逐步走向法治的漫长历史进程中，刑法在社会生活和法律体系中的地位亦发生了巨大的变化，但绝不意味着刑法调整社会关系的功能渐渐衰微，只不过是其角色因应社会变迁而转换，其功能迎合时代需要而更新。[2]如何认识刑法在反恐怖斗争中的功能和局限，使其能够更有效地预防和惩治恐怖主义，是一个兼具重大理论与现实意义的课题。

二、刑法在反恐怖斗争中的功能

随着恐怖主义现实危害的日趋严重，刑法在世界范围内亦呈现修改完善的趋势，各国纷纷界定“恐怖主义行为”等专门概念，增设关于反恐的罪名，加强对恐怖分子的惩罚力度。就我国而言，我国在1997年刑法典中即设立了“组织、领导、参加恐怖组织罪”；2001年12月29日，我国更是响应联合国第1373号决议的要求，及时通过了《刑法修正案（三）》，增设了一系列的专门反恐内容。在反恐怖斗争中，刑法作为一个有机整体发挥着积极作用，具体表现为刑法的创制、宣传、解释、适用及监督等活动对于整个社会和全体公民所产生的积极影响与作用。

（一）预防和惩治恐怖主义

制造社会恐怖气氛是恐怖主义的显著特征之一。在恐主义理念的指引下，行为人实施的犯罪行为通常具有更严重的社会危害性，处理不及时或者不适当往往会加剧人们的恐惧感，导致政府公信力的丧失，甚至会助长恐怖主义的蔓延。刑法是规定犯罪、确定犯罪人刑事责任以及刑罚的法律规范，通过对犯罪人适用生命刑、自由刑、财产刑和资格刑等惩罚措施，能够使犯罪人或他人认识到，犯罪应付出沉重代价，刑罚是犯罪的必然后果，从而弱化或制止多数犯罪人的犯罪动机和冒险、侥幸心理。[3]作为法律责任最为严厉的一类法律，刑法惩罚的严厉程度是其他法律所无法比拟的。行政法上的处罚、民法上的赔偿以及军事打击手段也具有反恐效果，但是，要持续、稳定地预防和惩治恐怖主义，必须凭借刑法的严厉制裁特性，这是由民事措施、行政措施的弱制裁性以及军事打击手段的非常态性所决定的。

刑法通过制裁严重危害社会关系的恐怖活动犯罪，从而使受到刑法保护的社会关系不再受侵害或威胁。第一，作为一种行为准则，刑法对社会成员的行为具有制约、引导作用，要求社会成员的行为不得超出刑法规范所允许的范围。刑法本身就体现了国家对恐怖主义的否定性政治评价与谴责，否定恐怖主义的正当性、合法性，表明这类犯罪行为不为本国的法律和伦理所容，并对行为主体以及行为本身进行谴责，在社会观念、社会心理、社会习惯上形成对恐怖主义罪恶本质的认识。第二，刑法通讨严密设置与恐怖主义相关的罪名体系，拓展了刑事管辖权等内容，从时间和空间上扩大了国家刑罚权行使的范围，对恐怖主义实行行为、预备行为、帮助行为乃至相关行为进行规制，以防患于未然。第三，刑法通过对恐怖活动犯罪人某种权益的剥夺，有选择性地剥夺犯罪人的自由、财产、资格乃至生命等，构建起一套对犯罪人不利的后果，对于能够改造的恐怖活动犯罪分子，可促使其从中接受教训，改弦更张，对于难以改造且罪行极其严重、主观恶性和人身危险性极大的恐怖活动犯罪分子，则以无期徒刑乃至死刑剥夺其实施恐怖袭击的能力，使其不至于再次危害社会。第四，刑法通过自首、立功情节等灵活性规定，对恐怖组织进行分化瓦解，并促使一些恐怖活动犯罪分子在承担必要的刑事责任后复归社会。

（二）保障公民的合法权利

作为“权利的一般表现形式”，人权日益为现代国际社会所关注。由于刑法所保护利益的广泛性、重要性及其对违法制裁的特殊严厉性，刑法对保障公民权利具有特别重要的意义。恐怖主义具有反人类、反社会之特殊性，恐怖活动犯罪分子通常使用爆炸、绑架等极其残忍的手段，以老弱妇孺为侵害对象，是对人权最严重的践踏。国家将各种形式的恐怖主义纳入刑法规制之中，使恐怖分子受到相应的惩罚，是对被害人及其家属报应感情欲望的必要抚慰，从而借此实现一般民众心理中普遍既存的正义观念。对于受害人而言，看到凶手被绳之以法，也能够在一定程度上平慰精神创伤；惩治恐怖活动犯罪分子，也能够恢复社会公众对于国家政权的信任程度和安全感，从而实现对．公民人身权利和财产权利的保护。一些国家和地区规定，“恐怖主义行为罪”的罪状包含对自然资源、文化遗产的侵害，更是将保护范围扩展至可持续发展的权利。

保障公民权利不仅是刑法的重要功能，更是反恐法治化的重要标志之一。因为，刑法在国家刑罚权和公民个人自由权利之间划出了一条明确的界限，司法者只能对符合法定犯罪构成要件的危害行为进行法律评价，并据以定罪量刑，从而保障遵纪守法的公民生命、自由、财产权利不受罪刑擅断的侵害。正如日本学者西原春夫指出：“对司法有关者来说，刑法作为一种制裁的规范是妥当的，这就意味着当一定的条件具备时，才可命令实施科刑，同时当其条件不具备时，就禁止科刑。从这一点看，可以说刑法是无用的，是一种为不处罚人而设立的规范。人们之所以把刑法称为犯人的大宪章，其原因就在此。”[4]如果单从功利角度出发，罪刑法定不如没有刑法，有关部门可采取更加灵活的措施去打击恐怖分子、恐怖组织，甚至不需经过法庭的审理和法官的评判。但是，刑法能够确保守法之人不受刑事追究，确保犯罪人不受法外之刑，从而防止司法权的滥用与对公民基本人权的践踏和侵害。

此外，恐怖分子也应享有基本人权，因此必须保障恐怖活动犯罪分子的正当权益，以实现对恐怖主义的标本兼治。对于任何犯罪人，都只能依法受刑法规定的罪名与刑罚处罚，不得贬损恐怖分子的民族习惯、宗教信仰或滥施酷刑。从这个意义上说，刑法既是普通公民的自由宪章，也是恐怖分子权利救济的契约。

（三）促进反恐怖斗争的开展

反恐怖斗争涉及多方面的社会关系，而这些社会关系又错综复杂地交织在一起，仅仅依靠某一部门法或某几个部门法来调整，有时是根本不可能的，这时就可能要借助刑法这一“保障性”的法律，以刑罚手段解决其他部门法无法解决的问题。一方面，国家权力总是具有自我扩张和膨胀的能力，总是倾向于扩大自己边界以实现更大范围内的支配。如果赋予国家机关不受约束的反恐权力，虽然短期内达到子快速、高效之目的，但从长远来看，势必极大地损害公民的合法权利，从而影响整个反恐怖斗争的成效。国家公职人员应当依法行使公权力，在出入境管理、情报搜集、危险物品控制、应急处置、军事行动等环节中履行职责；如果他们滥用职权、玩忽职守、贪污受贿而损害公民的合法权利，就应当承担相应的刑事责任。另一方面，反恐怖斗争是一项具有长期性、艰巨性的系统工程，仅依靠国家机关单打独斗是不够的，必须坚持专门工作与群众路线相结合，形成各部门分工负责、社会力量积极参与的反恐怖综合治理格局，切实提高防范和打击恐怖主义的能力。公民、社会组织都应当积极配合国家机关的反恐怖工作任务，如果他们拒不配合或以各种形式阻碍反恐怖行动的开展，达到一定的社会危害程度，就需要受到相应的刑事制裁。应该说，刑法作为法治社会应对危害社会行为的最后一道防线，不仅应提供“恐怖主义”的评判标准，而且也对国家公职人员、公民和社会组织的行为提出要求，有力地促进反恐怖斗争的顺利开展。

三、刑法在反恐怖斗争中的局限

为应对恐怖主义的严峻威胁，世界各国和地区日趋严密刑事法网，不断加大刑罚投入，长期徒刑、无期徒刑乃至死刑在刑罚结构中的比例不断攀高。在刑法的严厉打击之下，恐怖活动犯罪虽然受到了一定程度的遏制，但从国际范围来看，反恐怖斗争的效果却不令人满意，在局部地区反而呈现“越反越恐”之势，并呈现新的特点与动向，更加防不胜防。例如，“基地”组织受到了严重打击，但并未被彻底摧毁，而是以更加隐秘的形式分散于各地，将触角延伸至东南亚、非洲甚至欧美，形成更为广泛的国际恐怖网络。同时，由于美国发动的阿富汗战争和伊拉克战争，激化了这些地区原有的民族、宗教矛盾，加剧了恐怖主义在世界范围内的蔓延。不仅如此，由于通过刑法手段严格预防和惩治恐怖活动犯罪，公民日常生活的个人隐私和自由权利所受到的侵犯比以前明显增多。长期生活在这样高度紧张和防范的社会里，使民众的生活质量严重下降，一些国家和地区的刑法立法因此饱受社会舆论的谴责。5应当清醒地认识到，刑法自身存在一定的局限性，不能解决反恐怖斗争中的一切问题。

（一）难以消除恐怖主义的根源

恐怖主义具有复杂的历史根源与现实背景，甚至与国际局势的发展密切相关。在漫长的历史过程中，不同的民族、种族、宗教、国家之间形成了盘根错节的矛盾，民族仇恨、种族冲突、宗教纷争、领土纠葛、国家之间的武装战争，都可能诱发不同群体之间的敌视与仇恨。此外，国际政治经济旧秩序仍旧存在，个别国家推行霸权主义和强权政治，甚至出于自身利益制造、纵容矛盾，这些都是恐怖主义产生和泛滥的诱因。可以说，恐怖主义从来没有一个固定的模式，不同时期、不同国家和不同类型的恐怖主义都有不同的根源和背景。恐怖主义可以发生在任何时期、任何地方以及任何社会政治和经济环境中，它可以产生在经济繁荣时期，也可以产生在经济衰落时期；可以发生在大城市，也可以发生在小城市。它发生在民族同一的国家，也发生在民族不同一的国家。[6]

社会稳定不是一个孤立、单纯、静态的问题，经济社会发展中存在的诸多不和谐因素，最终都会直接或间接反映到社会稳定上来。[7]刑法以犯罪和刑罚为主要内容，它无力解决社会的各种深层次冲突和矛盾，甚至很难说是一种“治本”的法律。在严峻的反恐局势面前，加强刑事立法，运用刑罚手段预防和打击恐怖主义是必不可少的，也会起到积极的反恐效果。但是，如果我们始终不重视贫困、就业、教育等社会问题，不重视不同种族、民族与宗教间和谐相处的问题，不建立公正、合理的国际政治经济新秩序，恐怖主义仍会获得滋生和蔓延的土壤。在社会矛盾过于尖锐的情况下，恐怖活动犯罪还可能得到部分民众的同情乃至支持，尽管国家通过刑法手段严厉打击恐怖组织和恐怖分子，但民众的不满情绪能够通过恐怖主义的纲领得以发泄，他们的同情与支持又为恐怖势力的长期存在提供了土壤和条件，新的恐怖组织和恐怖分子不断涌现，导致一种“越反越恐”的恶性循环。[8]由此可见，刑法并不足以铲除恐怖主义的根源，恐怖主义并非是只用刑罚手段就能解决的问题。在很多国家制定的反恐战略中，都体现了标本兼治、综合治理的理念，把促进国际和国内社会的和谐作为根本性的解决措施。

（二）不能涵盖反恐怖工作的各个环节

反恐怖工作涉及预防、处置、制裁和恢复多个环节，只有在各个部门的共同参与、密切配合下，综合运用多种调整手段，才能切实保护国家安全和社会公共安全。近年来，我国及世界各国采取一系列特殊反恐措施，例如：建立反恐怖专门机构；加强反恐怖主义的宣传教育；对恐怖威胁进行分析、评估，划定安全等级；实行严格的移民政策，对申请入境者进行详细的身份鉴别；严控公共设施、重要目标以及核电站，在公共场所安装监控设备；加强技术研发，为处置不同类型的恐怖事件提供先进装备与通信保障等。总体看来，反恐怖工作的重心逐渐倾向于预防和处置环节，情报先导、预防为主、应急为重、安全至上的原则受到普遍重视。

就建立和维护整个社会秩序而言，刑法是十分重要的调整方法。但就某些社会领域和社会关系而言，刑法并不是调整社会关系的唯一和主要的方法。除刑法规范外，还有行政法、军事法等法律规范，政策、规章、道德及其他社会规范，以及经济、行政、思想教育等手段。恐怖主义通常表现为危害严重的暴力或破坏活动，恐怖分子一旦实施恐怖袭击，就会造成人们生命财产的重大损失。刑法是一种事后法，它在犯罪发生后对犯罪人适用刑罚，对于预防犯罪、应急处置等具体事宜，很难起到直接的调整作用；追究恐怖分子的刑事责任是必要的，但它并不能替代行政责任、民事责任的作用；刑法不能对恐怖主义受害者进行直接补偿，在恢复环节的作用较为有限。此外，在反恐怖工作中，存在诸多涉及国家机关内部资源的整合或运作，以及需要根据形势变化而不断调整的事宜，而这些事宜并不需要动用刑法乃至法律调整手段。应该说，刑法确实能够加大预防和惩治恐怖主义的力度。但是，如果反恐怖工作体制不够健全，效率不高；反恐预案停留于形式；对武器、危险物品的管理存在漏洞；防范恐怖袭击所依赖的情报、预警体系和机制不完备；没有真正建立组织严密、措施完备、快速高效的反恐力量，都可能加剧恐怖活动犯罪的社会危害，而这些问题并非刑法所能解决。

（三）给罪犯镌刻“恐怖主义”烙印，不利于犯罪人复归社会

矫正改造犯罪人，使之洗心革面、回归社会，是我们对待恐怖活动犯罪人的基本政策。在“9·11”事件之后，很多国家在刑法中增设了“恐怖主义行为罪”、“参加恐怖组织罪”等特殊罪名，这固然贯彻了罪责刑相适应的原则，便利了司法机关适用特殊刑事程序，但也为犯罪人复归社会设置了某种障碍。在实践中，有的犯罪人文化程度较低、生活贫困，受到恐怖主义的一时蛊惑而参与恐怖活动犯罪，他们往往属于初犯，因为参加恐怖组织、接受培训或提供帮助等受到刑事追究。然而，特别刑法条款的存在与适用，给犯罪人镌刻上“恐怖主义”的无形烙印，在一定程度上妨害了犯罪人的再社会化进程。社会学的标签理论认为，一个人之所以成为越轨者，往往是因为在社会互动过程中，在社会处理个人的越轨行为时，被贴上“标签”；而这些标签是一种社会耻辱性“烙印”，它将越轨者同“社会的正常人”区分开来。[9]对于一些犯罪人而言，在被贴上恐怖分子的“标签”之后，就会倾向于个人犯罪化过程(变成罪犯和被认定为犯罪的过程）中接受一种犯罪的自我形象，逐渐接受社会的负面评价，并开始予以内心认同。[10]恐怖主义往往掺杂着狂热的民族、宗教情绪，在这种情况下，犯罪人会坚定反社会心理，实施更加恶劣的犯罪活动。“9·11”事件后，西方国家普遍对恐怖分子持极端敌视的态度，在事实上造成了恐怖活动犯罪分子与普通罪犯的差别对待，这种社会境遇无疑不利于罪犯回归社会。因此说，刑法具有镌刻犯罪烙印、阻碍罪犯回归社会的局限性。

（四）难以有效地威慑恐怖活动犯罪分子

威慑功能是指使一个人因恐惧刑罚制裁而不敢实施犯罪行为的功能。刑法通过对犯罪人的人身权利、财产权利等进行剥夺或限制，甚至对犯罪人适用死刑，以使犯罪人认识到犯罪的沉重代价，同时威慑社会上的不安定分子，达到特殊预防和一般预防的目的。近年来，恐怖活动犯罪的极端性和暴力性日益突出，在美国“9·11”事件、英国“7·7”爆炸案和“东突”分子发动的恐怖袭击中，都出现了自杀性袭击者的身影。在狂热的恐怖活动犯罪分子面前，刑法的威慑功能往往显得苍白无力。

刑法的作用对象具有广泛性、社会性，不同的作用对象对同一信息刺激的感受与反应是千差万别的。形成这种差异性的原因是多方面的，既有生理因素、又有心理因素，既有主观因素、又有客观因素。[11]与普通犯罪相比，恐怖活动犯罪的显著特点之一就是基于某种理念的指导，通常具备极端性、狂热性的特点。以极端伊斯兰恐怖主义为例，在其“思想体系”中极力推崇“圣战”、“殉道”，为了“集体目标”，个人的任何“牺牲”都是值得的。少数犯罪人在狂热理念的蛊惑下，并不珍视自己的生命和健康，他们门声称“对死的渴望，超过对生的渴望”，进而实施暗杀、爆炸等暴力恐怖活动，甚至发动自杀式恐怖袭击。一名执行暗杀任务的恐怖分子声称：“也许刺杀是我一个人的行为，但抠动扳机的并不是我一个人的手指，而是……全民族的手指。”[12]此外，恐怖活动犯罪绝大部分是有组织犯罪，为了保持恐怖组织的隐蔽性，很多恐怖组织制定了严格的纪律，对于退出恐怖组织、泄漏组织秘密的成员进行严酷惩罚，这在一定程度上抵消了刑法的威慑效应。例如，1998年6月，“东突解放组织”头目阿不力米提．吐尔逊为防止两名有意退出该组织的成员泄密，将包括该两人在内的4名维吾尔族人杀害并碎尸。[13]由此可见，恐怖组织的残酷性是刑事制裁手段所无法比拟的。冲突的群体规范也限制刑法功能的发挥，集团规范的制裁对其成员往往更具威慑力，刑法对这些集团成员的作用很容易被作用方向完全相反的这些亚文化集团的规范制裁所抵消。[14]正是基于恐怖活动犯罪的特殊性和复杂性，刑法对其很难产生与普通犯罪相同的威慑效果。

综观全球的反恐怖斗争，“刑法无用论”和“刑法万能论”的痕迹仍处处可见，因而影响了预防和打击恐怖主义的整体成效：一些国家和地区片面突出了刑法的功能，他们不是首先致力于加快反恐怖工作机制建设，增强社会整合力，健全反恐怖预防制度和管理法规，而是在尚未取得规律性认识的情况下，就匆忙地将某些行为犯罪化，纳入刑罚圈，使刑罚触须不适当地伸入社会生活的某些方面；一些国家和地区片面强调刑法的局限，他们虽然阐明了本国反对恐怖主义的立场，采取了诸多预防和应对恐怖袭击的特别措施，但是没有依据社会形势的变化对刑法进行完善，仍然在传统刑法的框架下预防和惩治恐怖活动犯罪，使司法机关在办理涉恐案件时困难重重。

笔者认为，刑法对维护国家安全、社会稳定和人民群众生命财产安全具有重要作用，是预防和打击恐怖主义不可缺少的法律武器。为了最大限度地发挥刑法的作用，就必须正确地认识刑法的功能和局限。在反恐怖斗争中，既要高度重视刑法的功能，又要保持足够的理性与谨慎，注意到刑法的局限，对恐怖主义进行综合治理。

（一）高度重视刑法的反恐功能

自“9·11”事件发生后，包括美国在内的很多国家在很大程度上主要依靠军事手段应对恐怖主义，刑事起诉反而相对缺乏。[15]应当看到，恐怖主义具有反人类、反社会的特质，如果将恐怖袭击视为战争行为，一旦恐怖分子作出投降之举，他们甚至可能享有战争法中的俘虏待遇，这不但有违人类公平正义原则，同时也是对恐怖主义的纵容。事实上，在恐怖主义蔓延全球的背景下，刑法无疑还要继续发挥乃至强化其打击犯罪的功效。对于反恐怖斗争中的严重危害社会的行为，只有通过严密刑事法网，加大刑罚投入，及时惩罚犯罪人，才能够维护社会的正常秩序，消除人们的恐惧心理，从而有效地遏制恐怖主义的泛滥。与单一手段（尤其是反恐战争）相比，将反恐纳入刑事法治轨道是一种更长久、更稳妥的方式。正如有学者指出：“如果反对恐怖主义的基础是普遍的人道主义，那么，打击恐怖主义不能等同于‘报复’，尤其不能等同于军事报复，可以说，这也是正本清源、避免恶性循环的必然要求。”[16]在刑事法治的框架下，人们能够意识到，任何恐怖主义活动都将给社会造成危害，其策划执行者必将受到法律的严厉制裁，揭穿恐怖分子“反抗压迫和歧视”、“为信仰和正义而进行抗争”的“勇士”光环。[17]通过刑法立法，国家能够集中力量预防和惩治恐怖活动犯罪，同时充分维护公民的合法权利；当国家面临严重外部威胁时，刑法体系的重要作用也能够为行政权力、军事权力的膨胀带来平衡。

在反恐怖斗争中，我们既应当通过刑法手段打击现实性的犯罪，又应在充分认识犯罪发展趋势的基础上，预先规定许多已经显现或即将出现的危害行为为犯罪行为，从而保证刑法功能处在不断的发展过程中。如利用计算机网络、核材料、生物武器发动恐怖袭击，在我国尚属于罕见的犯罪类型。但是，立法者应考虑到恐怖势力的增强和科学技术的发展，认识到发生此类犯罪之可能性，将其纳入刑法中符合刑法功能的要求。因此，通过刑法立法分析现实状况，合理预测未来的危害行为，注重刑法功能发挥的连续性，这样才能有助于社会的和谐稳定。

（二）保持足够的理性与谨慎

立法者为了避免不必要地将某些行为规定为犯罪，同时也为了在一般人的思想上维护刑罚的严肃性，必须将刑法归罪的行为范围限制在维护公共秩序所必需的最低范围之内。[18]过于依赖刑法手段预防和打击恐怖活动犯罪，其结果必然影响反恐政策的制定，不仅不能真正有效地遏制犯罪，反而会造成很多不良后果，必然导致重刑主义。立法者会形成这样的逻辑思维：只要反恐形势恶化，就自然地首先想到要增设罪名，加重刑罚；刑法典规定过轻，就希望设立特别刑法规范或者是修改刑法。这使得刑法呈现出极强的工具性，是对恐怖主义的一种情绪化反应，与现代刑事法治的理性化特征相背离。

刑法调整的手段具有严厉性，而且具有种种局限性，这就要求我们持有理性、谨慎的态度，不应将刑法作为应对恐怖主义的唯一或主要手段。一方面，不能片面地扩大刑法的功能，将本身包含诸多社会因素的反恐问题企图通过刑事制裁全部解决。这不仅违背了刑法本身的规律，更会破坏刑法所保护的法益，损害刑法的法律效果和社会效果。另一方面，应充分考虑人权保障问题，对公民权利的限缩是必要的，但不能超越当时的物质文化生活条件；无论恐怖主义的威胁有多么严重，公民的基本权利都是不得克减的。有学者形象地指出：“我们可以将恐怖活动犯罪的控制系统比作一座金字塔，在塔的基座是行政性规定，它能够遏制潜在的恐怖分子获得发动恐怖袭击的场所或物质；在塔的顶端是刑法、预防性羁押甚至是战争。金字塔的意象能够让我们明确，为什么刑法、预防性羁押措施和战争是我们应对恐怖主义的最后措施。”[19]

（三）对恐怖主义进行综合治理

恐怖主义作为一种非传统安全威胁，单纯用刑事制裁或军事手段反恐，均呈现出明显的不对称性。实践告诉我们，加强刑事法治固然是应对恐怖主义的有效途径，但是单靠刑法无法扼制具有反社会性、跨国性、流动性的恐怖活动犯罪。基于恐怖主义的复杂性和危害性，反恐怖斗争必然需要采用多种手段和措施，使之密切配合、相互衔接，以形成预防和打击恐怖主义的合力。

我们需要改变存在不幸生活的世界，而不仅仅是避免发生更多针对我们的恐怖主义活动。[20]恐怖主义是个体国家内外部复杂矛盾的反映，必须从政治、经济、文化、教育、国际合作等方面展开立体合作，通过促进经济社会发展、谋求社会公正、提高社会教育水平等途径和手段，逐渐消除滋生恐怖主义的诱因和条件。在反恐怖斗争中，应当重视社会矛盾对恐怖主义的催化作用，解决弱势群体的利益问题，避免社会矛盾的激化，从根源上遏制恐怖主义的产生。同时，要妥善处理好民族、宗教问题，反对宗教压迫、宗教极端主义、民族压迫和种族歧视；充分尊重其他国家的领土和主权完整，尊重传统文明的多元性以及发展模式的多样性，提倡建立平等、互利的和谐世界。概言之，应把刑法纳入反恐怖斗争的整体规划中，对其予以准确定位，处理好刑法与其母法--宪法的关系，协调好刑法与行政法、经济法、诉讼法、军事法等法律部门的关系，将刑事制裁手段与政治、经济、文化等手段结合起来，实现对恐怖主义的标本兼治。

 

【注释】

[1]《纵容暴力就是纵容恐主义》，《人民日报》2009年7月16日，第2版。

[2]肖中华：《社会发展变迁中的刑法》，《政治与法律》2000年第6期。

[3]参见王兰萍、杨书文：《中国刑法功能层次论》，《山东师范大学学报（社会科学）》1996年第1期。

[4]参见[日]西原春夫：《刑法的根基与哲学》，法律出版社2004年版，第45-46页。

[5]随着社会进步和政治文明的发展，公民言论自由作为公民基本人权的重要组成部分，越来越受到人们的重视，保障公民言论自由已成为民主政治建设的重要内容。但是，一些国家在反恐的背景下加强了对公民言论的刑法规制，从而引发了较大的负面影响。例如，英国《2005预防恐怖主义法》规定了颂扬和恐怖主义出版物罪。根据该法规定，凡是出售含有鼓励极端行为内容的伊斯兰教类书籍的人都可以“分发恐怖主义出版物”的罪名被判刑，最高可处5年监禁刑。该法一经公布，立即引起一片质疑之声。尤其是草案中处罚赞扬恐怖主义者的条款更是遭到了各界的一致反对。又如，在澳大利亚《2005年第2号反恐法》颁布之后，遭到了朝野上下的一片指责，反对意见较为集中地指向其中的“煽动”部分，社会舆论认为，澳大利亚人民需要的是维持权利平衡的“良法”，因此该部分应从反恐怖法中删除，否则人民就没有自由的空间可言。参见赵秉志等：《外国最新反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第167-197页。

[6]walter laqueur, the age of terrorism, london: i. b. little brown company, boston, 1987, pp. 164-167.

[7]周永康:《认真学习领会胡锦涛总书记重要讲话精神积极投身于构建社会主义和谐社会的伟大实践》，《人民公安报》2005年7月6日，第1版。

[8]例如，自1947年独立以来，印度始终没有摆脱严峻的国内安全挑战，以“阿萨姆联合解放阵线”为代表的恐怖组织在印度东北部地区较为活跃。这-带居民由于在种族、文化、宗教习俗等方面与印度多数地区有较大差异，国家认同感一向较低。另外，印度东北部各邦地理位置偏远，经济发展水平低，多年来得到的政府开发援助相对较少，民众长期处于贫困状态。尽管印度政府多次组织围剿，但由于恐沛组织得到部分当地民众的暗中支持，政府很难有所作为。参见张静宇：《印度反恐启示录》，《人民论坛坛》2005年第12期。

[9][美]戴维．波普诺：《社会学（第十版）》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第222页。

[10][德]施奈德:《犯罪学》，吴鑫涛等译，中国人民公安大学出版社1990年版，第90页。

[11]关福金、杨书文：《论刑法的功能》，《中国刑事法杂志》2001年第3期。

[12][美]沃勒斯坦、布热津斯基：《大变局：30位国际顶级学者分析“后9·11”’时代的世界格局》，侯菁菁等编译，江西人民出版社2002年版，第66页。

[13]中华人民共和国公安部：《第一批认定的“东突”恐怖组织和恐怖分子名单》。

[14]梁根林：《刑罚威慑机制初论》，《中外法学》1998年第3期。

[15]赵秉志、杜邈：《在联合国法律框架内进行反恐斗争——“全球反恐法律框架”学术研讨会综述》，《法学杂志》2008年第3期。

[16]舒迟：《国际恐怖与国际政治》，《重构我们的世界图景》，三联书店2007年版，第344页。

[17]中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心编：《恐怖主义与反恐怖斗争理论探索》，时事出版社2002年版，第327页。

[18][德]汉姆·海恩里希．耶赛克：《世界性刑法改革运动概要》，何天贵译，《法学译丛》1988年第3期。