行政许可改革与创新

《行政许可法》的正式实施，对政府尤其是行政许可领域的廉政建设起到了根本性的规范作用，对公安行政许可工作的扎实推进产生了巨大的影响，同时也使政府治理理念更加民主法治化。首先，最突出地表现在“服务”理念的提出，这不仅仅是两个字的改变，它更强调的是对于一种新的政府执政理念的进化和演变。公民和社会组织参与社会管理已经成为我国经济社会发展一种不可阻挡的趋势，这种需求极大地刺激了政府的行政行为和行政形象的改变。公安行政许可也不仅仅是对法律规范的遵守，更为重要的是，它对行政相对人的自治效力有了很大的提高，并且使原来一些环节多、手续繁琐的程序得到简化。特别是我国加入WTO、迈向市场经济以后，公安行政许可也要随之作出相应的调整。其次，由于管理机制的缺失与错位，加上历史上的原因，社会组织对行政权力具有较强的依附性。在与行政权力耦合的过程中，社会组织时常会利用授权和特殊职能为寻租者(政府公职人员)提供便利或是掩盖其腐败行为，而《行政许可法》的制定正是阻断了这种依附的可能性。因此，探讨公安行政许可行为，对防止和减少公安行政许可中的腐败现象具有很强的现实意义。

一、公安行政许可的概念与特征

在公安机关的日常工作中，治安防范、安全检查、治理整顿等治安管理措施发挥了重要的作用，但作为治安管理措施之一的公安行政许可却往往被忽视。新中国成立以来，尤其是改革开放以后，随着社会的发展，行政审批的范围越来越大，公安审批事务越来越多，随之出现的权力寻租、腐败等问题也越来越突出。公安行政许可是国家行政许可的重要组成部分，是指公安机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。作为一种调控公共安全和社会治安秩序的重要形式和手段，公安行政许可具有以下显著特征：第一，公安行政许可是依申请的行政行为。无申请则无许可。必须以相对人申请为前提，这一点和公安行政处罚有着很大的不同。当然，相对人的申请仅仅具有一种启动作用，只有相对人提出了申请，公安机关才可以启动行政许可程序，公安机关不能主动地去审查并给予相对人许可。第二，公安行政许可是赋予行政相对人某种权利或资格的具体行政行为。当公民、法人或其他组织向公安机关提出行政许可申请，公安机关依照法律规定对申请人及申请事项进行审查考核并作出许可决定后，就赋予了行政相对人某种权利。第三，公安行政许可的前提是国家一般禁止的活动。公安行政许可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。比如，对于机动车驾驶执照的发放，只有通过考试的方式并且符合相应条件的个人才有资格获得。

二、公安行政许可存在的问题

我国公安行政许可的弊端，主要体现在以下四个方面：

（一）行政许可权模糊不清，设定来源无依据

在现实中，由于公安机关机构层级较多，派出所、公安分局、公安局，每个机构都在自己的辖区里设定许可，导致许可设定机关众多，这些机构还往往以自己本部门的文件设定许可，这些都是不合法的。有些公安行政许可仅仅是来自于单位内部的“红头文件”，找不到任何法律来源，这就和依法行政原则相违背。

（二）可设定许可的事项不完备

《行政许可法》第二章明确规定了设定行政许可的主体有四种类型，这些陈述都是概括性的，缺乏可操作性。因此，很多公安机关仍习惯用行政审批来实现行政管理目标，一讲行政管理就要审批。这也给公安机关在行政许可中留下了很大的自由操作余地，难免会有漏网的事项产生。

（三）行政许可核心价值观无法转化为执法办案的行为习惯

法治理念的教育和宣传不是今天才开始的，但是在公安管理工作中，依然存在不作为、不按照程序办事、轻视甚至忽视行政相对人权利的现象。培养法治人才和法律精神不仅仅在于对法律条文的学习和记忆，更重要的是对其核心价值观的认识和认可。只有清晰地了解一部法律的核心价值观，才能在执法办案的日常工作中约束和规范自己的行为，这在公安行政许可当中体现得尤为深刻。公安机关掌握着大量而琐碎的行政许可审批权，这牵扯到公民和社会组织生活的方方面面，因此，公安机关不仅要认知认同《行政许可法》，更要在践行、引领上下功夫，通过率先垂范、典型示范推动公安行政工作的规范化。

（四）权责分离，监管不到位

公安行政许可有很多，但各种安全事故仍然频频发生，其中相当多的事故发生都与有关机关“一批了之”不无关系。很多公安机关实施许可时往往只强调权力而忽视责任，出现事故相互推诿，缺乏公开、有效的监督制约机制。

三、公安行政许可的完善与发展

针对当前公安行政许可中存在的种种问题，各级公安机关应当按照《行政许可法》的规定，进一步完善公安行政许可。

(一)树立以民为本的服务观念

这是便民原则的要求。以民为本的管理理念，是要从思想根源上把民主和法治的理念贯穿到公安行政许可的具体环节当中。比如，在行政许可的设定方面，在程序上增加了听证制度，并且以法律的形式肯定了公民、法人或者其他组织向有关机关提出建议的权利。对于现在名目繁多的公安行政许可，应该整理规划，按性质进行归类，通过依法讨论和论证，裁减不合法和不必要的公安行政许可。

(二)坚持公开透明、程序合法的许可程序

“阳光是最好的防腐剂。”目前，公开透明原则已经成为现代行政领域中的一条重要原则，这是公开、公平、公正原则的要求。要杜绝公安行政许可中的腐败现象，就必须让“权力在阳光下运行”。据此，公安机关在实施行政许可时，公布申请程序，一次性告知相对方相关的权利和义务，提供准确可靠的信息，利用现代科技，通过微博、博客等公众熟悉了解的方式与公民沟通，一方面体现了公开制度，另一方面拉近了和人民的距离，不仅“便民”，更加“亲民”。

(三)行政许可中合理性原则的把握

在《行政许可法》中，大部分条文都明确规定了执法人员的权力和相应的责任，但是仍然有部分条文并没有作细化规定，存在着行政许可的自由裁量权，在实际运行中会出现种种问题。比如，同一事项，在不同的地域，由于执法人员的素质或者执法环境的不同，就会出现不同的程序或者结果，难以实现社会的公平，同时也会影响公众对公安机关的信赖，破坏了法律的统一性。

(四)多元的监督机制相融合

长期以来，在行政管理实践中，往往强调权力运行的管理而忽视其所带来的后果，也就是责任的分担。没有权力是可以跨越法律关系的，现实中大多数情况是“有权的无责，有责的无权”，权责不对等，这就会使公安行政许可管理工作的推进变得艰难。权力和责任应该是如影相随的，不能仅仅强调某一方面。长期以来，公安行政许可中“重审批，轻管理”的情况十分突出，甚至还有“只审批，不管理”的杂乱现象。因此，对许可事项的事后责任管理显得十分重要。责任决定了行政许可体系当中的重要指标，它在某种程度上决定了实体内容和程序内容能否顺利开展。把责任承担的扩展视为实现行政许可工作的关键，为公民社会权利承担责任的政治理念也因此逐渐强烈。责任意识的发展很大程度上依赖于内部和外部监督机制的提高。以往的监督往往都是内部监督和外部监督分别进行，现实效果很是差强人意。因此，应将内部监督与外部监督结合在一起，主动承担责任并进行自主管理，将责任精神融入公安行政许可管理中去。公安机关的督察部门主要是公安机关的内部监督机构，网上督察信息系统是公安机关内部监督力量的重要组成部分。目前，内部监督主要是以公安网络和公安业务信息系统为依托，对公安机关及民警执法情况进行实时、同步、动态监督，以切实维护群众的合法权益，维护民警的正当执法权益和公安机关的执法权威。在目前以内部监督为主的体制下，发展多元监督机制促进公安行政执法的规范化，系统内部开展了创建“执法规范化示范单位”和争当“执法标兵”活动，同时充分利用社会监督、群众监督、舆论监督等渠道把内部监督和外部监督融合在一起，推动责任承担机制的优化管理。随着社会经济的快速发展，对公安行政许可的要求也会有所变化和更新，因此，公安行政许可工作要坚持规范的审批运行机制，紧紧围绕创新和人性化服务，维护好最广大人民的根本利益，将其作为公安行政许可工作的出发点和落脚点，完善行政审批的服务机制、管理机制和监督机制，克服现行行政体制、制度的瓶颈制约，始终抓住提高行政效率这个核心，不断将工作向纵深推进。