我国区域公共政策冲突消解路径探究

一、治理理论与区域公共政策的相关理论阐述

现有关于“治理”的各种定义中，由威利•勃兰特倡导成立的联合国全球治理委员所做出的阐述具有较大代表性、权威性，《我们的全球伙伴关系》指出：所谓治理是各种公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是一个使相互冲突的、不同的利益集团得以协调并采用联合行动的持续过程。作为阐释现代社会区域内政治秩序、结构变化的一种新理论，区域治理理论为有效的指导区域合作提供了一种全新的分析框架。作为“舶来品”的区域治理最早流行于欧美学界，我国对其研究起步较晚。依据现有的相关概念阐释，可以将区域治理定义为：政府、私人部门、非营利组织、公民等利益相关者为实现区域公共利益的最大化而经由协商、谈判等方式，实现对区域公共事务的集体管理。简单的来说，区域治理就是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。分析现今我国区域治理的实践可知，政府仍是推动区域合作的关键角色，而公民、私人部门和非政府组织作用微弱，总体看来，我国区域治理仍是以政府为主导，科层制特征浓厚。由于政府仍是协调区域内利益冲突的主体，因此我国现有的这种区域公共事务的管理方式还不是真正意义上的区域治理。针对区域公共政策的概念阐释，学术界尚未得出统一明确的结论。本文从区域公共政策的一般制定过程出发将其界定为：区域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解决区域发展问题、维护与协调区域公共利益的各种政策和措施。而与之相对应的，区域公共政策冲突则是指在区域合作与发展的过程中，区域内各政策主体所制定的公共政策相互对立、矛盾，甚至相互冲突的一种情形。由于区域内各政策主体出于自身的利益需求而制定、实施不同的公共政策，区域内的冲突、矛盾不可避免。利益主体间的相互角逐是公共政策冲突存在的本质原因。总体看来，区域公共政策冲突虽有利于政策的不断调整，但其弊大于利，如区域公共政策冲突最终会导致政策资源浪费，政策失败等，因此，必须在理解区域公共政策冲突实质的基础上，经由理性研究进而提出消解政策冲突的有效方法。

二、区域公共政策冲突消解的基本原则

以理解我国区域治理模式基本特点为前提，为更好的深化区域合作、有效消解区域公共政策冲突而采取的相关措施必须遵从的总原则主要有以下几点：

1.利益共享的原则

区域内各主体制定政策的出发点就是使得区域利益的最大化，因此，利益共享对于各政策制定者而言具有重要的影响。为达到鼓励各方沟通、协商，利益共享原则应该包括：⑴区域合作与一体化应更有利于各地方的发展，不能损害他方利益却有利于己方利益。⑵正确处理地方利益与区域利益之间的关系，必须明确二者是相辅相成而非相互对立的。区域合作的积极性需要靠地方利益的增加进行激发，同时，区域内的和谐发展、深入合作则为地方利益的增加提供强有力的保障。

2.和谐发展的原则

在区域内的不同地方、不同产业之间对区域利益进行合理的再分配，达到利益共享基础上的最大程度的公平，从而使区域利益分配达到一种比较公平的状态，实现区域的和谐发展。总之，区域利益的合理分配能够直接调动区域内成员的积极性，维持区域合作系统的稳定，最终有利于实现区域的和谐发展。

3.法治秩序的原则

一方面，制定明确、清晰的规则制度，对区域内成员的利益行为进行规范，严格依规定进行相关的奖惩，使其对违反者的惩罚有理有据，减少人为的随意性，妥善行使自由裁量权，最终实现：以一种规范化的方式来治理地方利益冲突。另一方面，明确相关的责任制度，加强内外部监督。明确各方在区域合作中所扮演的相关角色，在全员达成一致时，若有违约行为必将严惩。此外，完善的内外部监督有利于区域内各方端正自己的行为，严格遵守相关规定。

4.运行高效的原则

一是，依据具体需要，设置多样化、灵活的利益协调机构。既可以是常设性的协调机构，也可以是临时性的项目小组或专业委员会；二是，在协调过程中，应尽可能的避免各种繁文缛节，树立专设协调机构的权威、威慑力。三是，应及时、准确、客观的评价利益协调的结果，并鼓励、监督各方根据实际情况及时予以修正，而后由专设的协调机构进行验收。

三、区域公共政策冲突消解的对策建议

当前中国区域治理模式是以政府为主导的科层制模式，因此为规避区域公共政策冲突的消极影响，有必要在我国区域治理模式根本特征的基础上，提出全方位、多层次、前瞻性地改进措施。

1.建立公共政策冲突的事前控制、事后排除机制

解决公共政策冲突的基础性措施是建立事前控制、事后排除机制。此措施同样适用于解决区域公共政策冲突。简单而言，事前控制是一种预防性手段，指在公共政策冲突发生之前就已经采取一定的措施来避免冲突的发生。而相应的事后排除则是指政策出台后，针对冲突的实际情况而采取的解决措施。具体而言，可从以下两个方面着手：一是要加强对政策主体权限的控制。虽然我国已出台诸如《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及《法规规章备案条例》等法律法规，对政策主体的权限进行一定的原则性约束，但这些规定并不够明确，甚至相互抵触、矛盾，直接造成对政策主体权限的控制乏力，加剧了政策冲突的现象。因此，我国应在现有的法制环境下，通过协商制定各种具体的政策，明确各政策主体的权限范围，并予以严格地监督，以此避免越权、超权决策。二是加强对决策程序的控制。为使决策者遵循一定的决策程序从而避免和减少政策冲突，需建立健全统一审查和批准制度。在区域内成立专门的审查机构，避免政出多门，区域内成员所制定的政策必须报经统一的机关批准，确保各级政策间的衔接和统一。同时，下级政府机构制定政策须报上级政府机构批准，进而有效地减少和避免上下层级政府间的公共政策冲突。健全事后排除机制的方式主要有以下几点：⑴备案审查。区域内各政策制定主体在制定、出台各自的公共政策时，应按总规定及时将其报送指定的机关统一备份在案，以便进行进一步的审查、监督。⑵利用适用规则。公共政策冲突发生时，为正确适用法律规范而应当遵循的基本原则，如上位政策优于下位政策，同位阶政策具有同等政策效力，特别规定优于一般规定，新规定优于旧规定等。⑶裁决机制。当区域内公共政策发生冲突时，由协调委员会或临时协调机构等专设机构进行裁决，明确各方责任。⑷改变或者撤销机制。区域合作发展组织应该明确要求各地区政府机关要依照法律规定的权限和程序，对违反制度、规定或者与上级部门政策相抵触的政策予以改变或者撤销，这是一种监督机制。⑸定期清理机制。区域内各政府机关应定期对域内实施的政策进行审查、考核，判断其是否与法律、法规、区域合作发展组织制定的政策等存在相互抵触、冲突、矛盾的现象，进而进行政策整改，清理不合理的、无用的政策。

2.加强公共政策主体能力建设,深入推进大部制改革

一方面，政府机关人员应明确自己的职责，扮演好自己所承担的角色，通过认真的学习、领悟，在正确理解自己的责任的基础上，不断加强学习，提高自身的素质、修养，进行合理的自我定位。根据区域内各自的需要，制定合理的公共政策，自觉抵制各种诱惑，以区域利益为根本出发点，以公共利益为己任，确保公共政策的正确性、公正性，最大程度上减少公共政策的冲突。另一方面，深入推进大部制改革，重塑政府角色。我国政府机关应对行政组织内部结构进行自上而下的调整,科学设计行政组织结构,把组织和业务及人事制度设计得使政府部门之间没有任何重复、交叉的职能、权责。为进一步推进大部制改革，我国应加大对其的宣传力度，就改革达成全民共识，赢得公众理解；科学预测改革进程中可能遇到的各种问题、障碍，有计划的采取合理措施进行防范，而不是回避矛盾，掩盖问题；尽可能的减少职能交叉，完善行政运行机制的同时，落实“问责制”，建设责任政府。总之，大部制改革的推进，应加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

3.畅通政策信息沟通渠道，建立政策咨询协商机制

政策信息沟通不畅是许多公共政策冲突产生的重要原因之一。任何一项政策都很难兼顾多方利益，在其实施过程中必定存在许多的歧义与抵触，矛盾的产生不可避免，而有效的沟通则是减少矛盾、冲突的重要手段。因此，不仅要不断加强区域内各成员的内部沟通交流，还要不断加强政策执行部门与目标群体之间的外部沟通。一是由区域合作发展组织成立专职的沟通协调机构，具体负责区域信息公示、传递、沟通等职责，使沟通协调职能专业化、权威化。二是构建多种沟通渠道，使沟通渠道畅通化。三是缩短沟通距离，保证信息的真实有效。四是实现沟通手段和技术的现代化。此外，还需要在畅通信息沟通的基础上，构建专门的政策咨询协商机制。通过对区域内各个政策的咨询协商，协调不同的利益诉求、政策价值观和政策主张。如果区域内各成员缺乏关于政策目的的共同价值观的同时，在利益关系上也是根本对立的，那么只有采取变通的方法来达到合意，从而维持协商关系。总的来说，政策协商机制的构建将有利于提高公共政策制定的科学化。

4.创新更为灵活的区域治理组织形式

针对我国现有的治理模式，单纯的依靠传统的层级控制来对区域公共政策冲突进行协调，效率明显较低。因而，有必要通过交互式的合作来为实现共同追求的目标而努力，这需要从三个方面着手进行变革：⑴跨区域协调机构的组织创新。作为此机构发挥功能和作用的基础和载体，组织形式至关重要。以欧盟为例进行说明，欧盟之所以能在此区域内发挥如此之大的作用，与其建立的完善的决策、执行、监督、仲裁等机构密不可分。通过构建一个完整的欧盟区域管理权力体系，欧盟组织实现了区域内的深入合作，并不断地发展、壮大。着眼我国的区域组织不难发现，我国当前的跨区域协调机构在组织机构设置上还是过于简单,分工不明、责任不到位等因素都会直接导致区域合作组织的诸多职能无法履行和发挥。为此，我国的区域合作可借鉴欧盟的管理模式，在决策机构、执行机构、仲裁机构、咨询机构等各个方面进行不断改进、完善。⑵跨区域协调机构的功能完善。在合理设置区域协调机构组织的基础上，必须完善其功能，设置机构的目的是使其发挥应有的功能：在协调功能上，综合考虑整体区域资源、区位优势、经济状况，在整合与提升区域整体竞争力等方面发挥作用；在服务功能上，立足于服务区域市场一体化、服务区域经济均衡发展，实现共同繁荣；在监督功能上，审查和监督区域合作规则的执行情况⑤。⑶跨区域协调机构的网络化。区域协调机构功能的正常发挥，离不开网络化运转。在对区域公共事务的管理上，必须实现多元化的参与主体，以问题的解决为焦点和行动导向，尽可能的弱化科层等级制色彩，强调各种主体的跨层级互动、协商对话、相互信任，实现区域治理模式的网络化。

5.构建利益共享与利益补偿机制

区域政策制定主体的目的就是为实现自身利益的最大化。因此，要实现区域合作的深入，离不开有关利益共享与补偿制度的构建，为此，做出的整体性制度安排主要包括以下几点：⑴区域内产业调整中的利益分享与补偿。产业调整作为区域圈内公共事务管理的重要内容，直接对地方利益产生影响，同时也会与市场发生作用。区域产业分工的过程中，存在着产业替代、淘汰和升级，这必然会带来利益的重新分配。每项产业的淘汰与升级，总将引发相关的利益冲突。只有建立了与产业相关的财政税收制度，形成配套的利益共享和补偿制度，才能使产业规划和调整真正实现⑥。⑵对区域内欠发达地区的主动推动。区域内总利益的维护离不开欠发达地区的努力，各地方的共同发展、共享区域发展成果，是区域内各方融入区域经济一体化的根本动力。若是区域合作与区域一体化仅有惠于发达地区，而欠发达地区并不能获得同等的发展机会，那么它就很容易丧失融入区域合作的动力。因此，区域经济发展应该统筹规划，有侧重的实施有利于缩小地区发展差距的财政政策和税收制度：在财政方面，通过中央政府、上级政府的转移支付、财政专项补贴等方式给予欠发达地区以政策支持；而在税收方面，可以对落后地区给予税收政策方面的优惠。⑶利益共享的有效保障。构建区域内保障机制的重要功能就是使复杂的利益协调行为易理解和可预见，从而使区域合作行为变得可确定。另一方面，当利益相关者拒不履行协调意见，或者履行义务时违反区域合作协议规定的，应有承担违约责任的相关规定。保障机制的有效构建将大幅度提高区域内各主体的参与热情，进而有利于区域合作的深入开展。

作者:亓祥晨 王晶娜 单位:广西大学公共管理学院