完善国资产管理体系研讨论文

编者按：本文主要从建立完善的法制化管理体系；建立完善的国有资产监管制度；建立完善的国有资产运营体系进行论述。其中，主要包括：国有资产管理必须立法先行、建立和健全国有资产管理的法规体制并严格执行、国有资产管理立法建设、国有资产管理司法建设、国有资产管理法制文化建设、强化对授权经营公司运营的内部和外部的有效监控、财务上的监管、国有资产经营机构必须定期向政府的监管机构详细报告自己的财务状况及负责人个人的财产和收入状况、国有资产管理体系的功能、国有资产管理委员会作为一级政务和党务机构、国有资产管理委员会与党的领导的关系、构筑和完善自上而下的激励、约束系统等，具体请详见。

我国自国有资产管理体制改革以来，为了改变旧的传统体制下由部门分割形成的国有企业资产所有权职能分散的弊端，建立了专门的国有资产管理部门。这个部门在国有资产管理、运营、监督、保值增值等方面取得了一定的成效，但由于体制不健全不完善，配套改革没跟上，目前仍然存在一些问题。如何解决这些问题，进一步完善国有资产管理机制，就成为摆在我们面前的一个主要任务。

一、建立完善的法制化管理体系

国有资产管理必须立法先行。目前，我国国有资产管理之所以效率偏低，浪费现象严重，且大量流失，一个根本的原因就是我国国有资产管理体制改革的法制化程度较低，没有坚持依法设立，立法先行。要加强国有资产管理工作，最重要的就是要建立和健全国有资产管理的法规体制并严格执行，普遍树立“国有资产神圣不可侵犯”的观念,以巩固全民所有制经济。加强法制化建设主要应做好以下几个方面的建设：

1、国有资产管理立法建设

我国虽然已经制订了一系列有关国有资产管理的法律和法规，但还没有达到成龙配套的程度。因此，必须尽快制定和完善一些新法规，重点应放在三个方面：一是制定关于国有资产宏观调控的法律法规，如尽快研究制定国有资产管理母法，即《国有资产法》，通过法律规范政府行为，明确中央政府和地方政府管理权限，并从国有资产管理手段、管理制度等方面增强国有资产管理法的刚性，以巩固我国国有资产。只有这样，才能保证国有资产管理立法纵向的继承性和横向的配套性。建立起比较完备的国有资产管理法律体系。二是规范不同主体之间的活动，保证企业活动在不损害国有资产范围内进行。三是对现行各种法规修改完善。根据党的十六大精神来清理已经出台的法律法规，凡与十六大精神相抵触的，该修订的修订，该废止的废止，该新订的新订，该升格的升格，进一步完善我国国有资产管理法制。

2、国有资产管理司法建设

与国有资产管理立法相比，当前有法不依，执法不严，违法不究的问题更为突出。为此，加强国有资产管理法律、法规的监督执行十分关键。国有资产管理司法建设的重点为：一是强化国有资产执法部门执行国有资产管理法规的法律约束力。国有资产执法部门对于违反国有资产管理法规的责任人既要追究其行政责任和经济责任，也要追究其刑事责任。二是国有资产管理执法部门要严格履行职责，严厉打击侵害国有资产权益的违法行为。执法过程中，要以事实为依据，以国有资产管理法律为准绳，严肃办案，依法惩处，维护国有资产管理法律的权威性。三是加强国有资产法律队伍力量，提高国有资产司法人员的素质。要建立管资产和管事、管人相结合的体制，必须从机构级别、领导力量、人员配备等方面加强国务院和省市两级政府专司国有资产管理的机构，并不断充实国有资产法律队伍力量，尤其是经济法律队伍力量，加强国有资产管理司法的基础建设。

3、国有资产管理法制文化建设

由于向社会各界宣传国有资产管理的法律、法规及其重要性不够，致使人们对国有资产管理的法律观念和法律认识比较淡薄。因此，要加强国有资产管理法制文化建设，通过各种形式向社会各界宣传党和国家对国有资产管理的政策、法规和制度，更新人们的观念，使加强国有资产管理工作的意识深入人心，使维护国有资产权益成为全民的自觉行为，为实现国有资产管理法制化创造一个良好的社会环境。

二、建立完善的国有资产监管制度

为确保国资授权经营公司规范地行使其相应的权利，履行相应的义务，必须强化对授权经营公司运营的内部和外部的有效监控。从财务监督来看，通过严格的财会制度来监督企业的经营活动，主要手段有：

1、财务上的监管

国有资产经营机构必须定期向政府的监管机构详细报告自己的财务状况及负责人个人的财产和收入状况。这些报告都要经过公共会计审计签署才能上报国资委，否则无效。公共会计和审计部门是独立于政府和企业的中介机构，对所有审计的账目负法律责任。

2、效率上的监管

这种监管应当主要针对国资经营机构的负责人。政府机构对该机构的业绩应当定期考核，考核的指标主要是国有资本赢利和增值情况。随着市场经济的进一步发展，国有资产管理体制必须适应这种变化，建立新的经营体制，一方面可促进国有企业的改革，一方面可以解决现实经济生活中存在的对国有资产管理和认识上的诸多问题，提高国企效益，增加资本回报。

三、建立完善的国有资产运营体系

国有资产运营体系和机制的不完善是国有资产长期低效运行的一个基本原因，因此，理顺国有资产运营体系、完善国有资产运营机制，是提高国有资产运营效率的必要条件。从目前来说，需要搞清以下几方面问题。

1、国有资产管理体系的功能

国有资产管理委员会作为一级政务和党务机构。它具有以下职能。第一，代表作为所有者的国家，对国有资产控股和经营公司，对国有资产和有关的国有独资企业和控股企业，进行行政管理，监督执行人民代表大会制定的有关管理国有资产的法律，颁布有关国有资产管理和经营的条例。第二，对授权经营的大型国有控股公司、资产经营公司、大型国有企业选派董事长，对特大型国有参股的公司选派董事，体现党管干部原则。第三，监督国有资产的保值和增值情况。

2、国有资产管理委员会与党的领导的关系

从理论上讲，新的国资管理体制实际是处理两个关系：第一个关系是党管干部原则和市场经济条件下要选经营企业的能人，企业家职业化和形成经理人市场之间的关系；第二个关系是加强党对国有及国有控股企业政治上集中领导与市场经济条件下企业体制成本最低、决策灵活、利润最大化的关系。一是党的企业工作委员会（国资委）要用企业家干部的标准来选择、任用和考核国有及国有控股企业主要领导。二是国资委只选任企业的董事长，总经理由董事会、董事长聘任或任命。总经理选任，实行董事长连带责任制。虽然董事长在人事方面权力很大，但是，如果企业所选任的总经理经营的资产不能保值增值，要追究董事长的责任，甚至要追究比总经理更加重的责任，这需要由《国有资产管理法》来立法。三是总经理的选任要更加引进市场机制，应当形成职业企业家市场，国资委要建立全国企业家档案库；总经理的年薪、工作条件、权限由董事会和应招的企业家谈判而成，董事会应当视所承诺的目标，以前的经历、考核时的表现等等，来选择可用的总经理。四是董事长和总经理，都应当职业化和市场化。在本企业内部选不到较优秀的企业领导的情况下，党在全国范围内选择企业家队伍，更会开阔作为执政党选择党的企业家干部的视野，选到更能经营和管理企业的人才；引进竞争机制，让企业外的党员企业家和企业内的应聘者互相竞争，竞聘上岗。

3、提高国有资产运营效率

毫无疑问，我国的国有资产运营是在市场经济条件下进行的，因此，提高国有资产运营效率就必须适应市场经济规律，建立相应的体系与机制。

一是模拟私人产权的利益机制:让经管者分享经济剩余。在私人产权中,私有业主必须承担企业经营的最终财务成果。因此，企业经营状况直接关系到业主个人的财富多寡，这对私人业主具有极强的激励、约束效应，使私人业主对企业的经营和监管往往会竭尽全力。国有资产经营监管状况同经营监管者个人收益，一般来说关系不大，以至于经营监管者积极性不够、努力程度较低。这是国有资产运营效率低的基本原因之一。有鉴于此，完善国有资产运营机制应该在国有产权性质基本不变的前提下，在国有资产经营和监管这两个重要环节上模拟私人产权的利益机制，让经营监管者获得部分剩余索取权，即分享企业经营的部分财务成果，从而使个人利益激励、约束机制同国有资产运营密切结合，以提高国有资产运营效率。具体而言，年薪制、持股制等就是让经营监管者分享经济剩余、分担财务成果的较好形式。在年薪制、持股制的情况下，虽然经营监管者个人只是部分地承担企业经营、国有资产运营的财务成果，但只要这个部分的量足够大，就能对经营监管者个人产生较强的激励、约束效应。从而使得经营监管者对国有资产的运营尽心尽力。虽然在企业经营环节上，使经营者个人利益同其经营绩效密切结合已不乏理论指导和实践经验，但在高层监管环节上，如何使国有产权的各级代表的个人利益、效用同其监管绩效密切结合，仍是一个迫切需要有所突破和创新的关键性问题。

二是构筑和完善自上而下的激励、约束系统。目前，国有资产在其最终所有者到基层具体经营者的委托链条中，有三个主要的环节(或称层次)：第一层次是政府受全体人民委托，、行使国有资产产权主体职能；第二层次是授权公司被政府授权运作、经营国有资产；第三层次是基层国有企业接受授权公司委托具体经营、使用国有资产。因此，要提高国有资产运营效率，绝不仅仅是对基层国有企业经理人员加强激励、约束的问题，而是需要对包括上述三个主要环节的委托、链上的所有经营、监管者构筑起一个自上而下的有效激励、约束系统，才能从体制上、全局上根本解决问题。从实际操作层面看，加强政府监管者的激励与约束可考虑内外两方面措施：从政府内部来说，应考虑如何使政府资产管理部门产权行使人的权、责、利趋向高度一致，即所谓实现所有权人格化。从外部来说，要加强人民（主要通过人大和政协等）对政府资产管理工作的监督。人大可吸收社会上的专家组成专门的委员会负责监督工作，可确立人大对政府资产管理部门的监督、质询等制度。在强化授权公司经管者激励与约束方面，首先，要强化授权公司的资产经营、尤其是投资中心的功能。企业性公司与行政性公司的根本区别不在于是否行使行政性职能，而在于是否具有完善的资产经营、投资中心的功能。授权公司不能像传统的行政性公司那样，局限于对下进行人事管理、政策制度规定等职能，而应具有像国外大公司那样，在整个授权公司范围内妥善进行经营部署、资产运营和投资决策的能力。其次，在完善授权公司经营功能的同时，对其经营管理者采取收益报酬同经营管理绩效挂钩的办法，以实现权、责、利三者的密切结合。从原则上说，年薪制、持股制等办法同样适用于授权公司的高层经营管理者。最后，对授权公司经营管理者的选派也应摒弃简单的上级直接任命办法，而代之以向社会招聘、公平竞争后再任命的办法，以发挥竞争机制的作用，完善激励与约束机制。