税保完善制度

社会保障包括了社会保险、社会救助、社会福利等保障项目。目前我们讨论的问题是对现行社会保险筹资方式做出重大变革，即社会保险费改税。因此，这一税种在名称上不能被称为社会保障税，只是社会保险税。本文从分析现行社会保险费征管机制存在体制性障碍入手，研究开征社会保险税的可行性，探讨费改税需要解决的问题，阐述开征社会保险税的必要性，提出社会保险税税制设计的构想。

一、现行社会保险费征管机制存在体制性障碍

（一）社会保险立法层次低。

我国目前社会保险费征管的依据主要有行政法规、地方性法规、规章和规范性文件，立法层次不高，造成社会保险费的征收筹集缺乏强有力的法律作保障，导致社会保险费征收机关遇到拒缴、少缴或故意拖欠社保费时，却因缺乏明确有力的法律依据，而难以采取强制措施，影响了征管工作的正常开展。国务院颁布的行政法规仅有《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》和《失业保险条例》，而在社会保险制度中占重要地位的养老保险和医疗保险国务院仅作了一个原则性的框架规定。

（二）社会保险覆盖面不到位。

随着经济社会的快速发展，我国现行社会保险制度的覆盖范围已经严重滞后，如《社会保险费征缴暂行条例》规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，实行企业化管理的事业单位职工，而对城镇个体工商户、自由职业者、进城务工人员及失地农民等灵活就业人员参加社会保险未作统一规定，致使一些地方政府根据当地的经济发展情况和财力来确定参保范围。从各地情况看，有的地方按照条例的统一规定执行，有的地方将行政机关、个体工商户纳入范围，还有的把范围进一步扩大到自由职业者、进城务工人员甚至失地农民。即使对属于应参保范围内的，仍然有大量的单位和人员尚未参加社会保险。这种社会保险覆盖范围不统一和参保率低的现状，不仅损害了应参保人员的合法权益，制约了劳动力的正常合理流动，而且也不利于公平竞争环境的形成，同时还增加了社会不安定因素。

（三）职能界定不清，制约征收管理。

我国目前规范社会保险费征缴工作最高法律依据是国务院颁发的“社会保险费征缴暂行条例”（国务院第259号令，以下简称“条例”）。其明确规定：“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖省人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”。即在一个行政区内，社会保险费的征收主体只能有一个，或税务机关，或社会保险经办机构。行使社会保险费征收职责的税务机关是否有对缴费单位应缴纳的社会保险费行使核定职责，“条例”中没有明确。而另一个征收主体的社会保险经办机构则明确有核定权。没有核定职能的征收主体不能算一个完整的征收主体，“条例”在税务征收主体的职责上存在明显的缺失。税务机关承担着征收社会保险费的重要职责，但却不具有缴费登记、缴费申报、制定征收计划、核定缴费基数、实施处罚等与组织收入相关的管理权限，税务机关只能根据劳动保障部门提供的应征数据组织征收，征收工作处于被动地位，无法加强对缴费人的日常管理，不能充分发挥税务机关熟悉企业情况、掌握真实费源的优势。

（四）资金安全存在隐患。

目前在社会保险费征收实践中，主要存在三种缴入财政专户的方式，分别是直接缴入财政专户、通过征收专户缴入财政专户和先直接缴入国库再由国库划入财政专户。实行前两种方式，不仅给征收、核算、对帐等工作带来了极大不便，而且给滞留、挪用和挤占资金提供了可能，这两种方式无法从根本上保证资金的安全。

二、开征社会保险税的可行性

市场经济的发展要求尽快完善社会保障制度，而现有的社会保险机制存在体制性障碍，已不能适应市场经济与社会发展的要求，需要对现行社会保险筹资方式做出重大变革，即社会保险费改税。开征社会保险税的可行性主要有以下几方面：

（一）开征社会保险税是社会发展的需要。

随着建立现代企业制度的建立、社会保险制度改革的推进和人口老龄化的提前到来，社会成员的风险意识普遍增强，越来越多的人在参加商业保险的同时，迫切希望国家为其提供基本的社会保障。社会保障“费改税”后，征收具有强制性，管理具有规范性，税款具有专项返还性，能够保证所有纳税人从中受益，易为广大群众所接受。当前，未形成有效稳定的社会保险筹集机制，资金来源不稳定，已经成为困扰各级政府的一大难题，因而社会保险“费改税”不会像其他“费改税”那样，受部门既得利益受影响而消极抵制。

（二）开征社会保险税有经济实力支撑。

经过20年的改革，经济货币化程度不断加深，我国国民收入有显著的增长，城乡人民的收入水平有了大幅度的提高。国家统计局统计资料表明，**年到20*年，农民人均纯收入从133.57元上升到3587元，增加了26.4倍；城镇居民人均可支配收入由500.40上升到11759元，增加了22.4倍。同时，我国城镇家庭实际储蓄率水平也有很大提高，征收社会保险税的潜力相当大。2000年城乡居民储蓄存款余额6.43万亿元，2006年城乡居民储蓄存款16.66万亿元。可见，经济的发展和人民收入水平的提高为开征社会保险税提供了稳定可靠的税源基础。

（三）开征社会保险税有利于提高行政效率。

将现行的社会保险费改为社会保险税，可以利用税务机关已经具备的健全的征收手段和严明的税收法规，多渠道筹集资金，保证社会保险基金有稳定的来源。由税务机关统一管理，还可以使该项收入法制化、公开化、规范化，节约了征收成本。目前全国有19个省、市由地税部门征收社会保险费，为税务机关开征社会保险税作了有益的探索。

（四）开征社会保险税是世界上社会保险基金筹资方式发展的趋势。

目前，在世界上建立社会保障制度的150个国家和地区中，已有90多个国家和地区开征了社会保障税或类似税种，并在世界范围内出现了以社会保险税代替其他筹资方式的趋势。社会保险税在有一些国家中已成为最重要税种，其占税收总额的比重不断上升。社会保险税的征收及其比重的不断提高为这些国家带来了新的变化：一是使这些国家的直接税收比重不断增大；二是促使这些国家税收规模进一步扩大；三是增强了税收对维护社会稳定、调节个人收入分配的作用。从现实情况看，社会保障制度越成熟与完善，就越重视用税收手段进行宏观调控与收入调节。从开征该税种的国家来看，无论是他们征税的依据，还是税制设计和征收与管理的办法都为我国开征社会保险税提供了宝贵的经验。

三、社会保险费改税需要解决的问题

社会保险费与社会保险税都是随着社会保险制度不断发展的筹资手段。筹资方式的改变，并不仅仅限于筹资方式本身，它受着社会保险制度及其他相关因素的制约。反过来也影响到社会保险制度及与之相关的社会、经济环境。社会保险费和社会保险税虽然都是社会保险资金的筹集方式，但“费”和“税”在理论上却有着不同的原理和机制。税收是国家依据行政权力，为满足实现其职能的需要，向纳税人收取的收入，具有强制性、无偿性和固定性三个特征。收费是指国家行政、司法机关及事业单位为行使特定的社会管理职能而向被管理者或受处罚者收取的一定数量的货币，具有灵活性、适度强制性和受益性的特征。“税”和“费”的主要区别是：税收的征收对象具有普遍性，而收费的征收对象是特定的受益者；税收由国家统筹使用，满足公共需要，而收费一般与特定的行为挂钩，基本上具有对等补偿性质；税收具有严格的强制性，而收费具有灵活性。我国的收费状况复杂而且混乱，因此“费”改“税”是我国财政体制改革的一项重要内容。但不是所有的费都可以改为税收，社会保险费改税需要解决以下问题：

（一）社会保险制度模式决定着社会保险筹资模式。

普遍待遇型保障，与税收的无偿性、固定性、公益性和非对称性特点相适应，一般选择采取征税方式来筹集资金。现收现付模式的社会保险制度，既可以采取征费方式也可以采取征税方式筹集社会保险基金。因此，如果我国要改变社会保险筹资模式，就应当先研究社会保险制度模式的选择，确立普遍待遇型与现收现付型社会保险制度。

（二）采用个人强制储蓄方式来解决个人帐户问题。

社会保险费个人帐户的特定受益性是制约社会保险费改税的瓶颈。我国现行的社会保险制度为统帐结合方式，即社会统筹和个人帐户相结合。由于社会保险是政府主导行为，只能从大众角度出发，注重保障社会大多数成员的利益，因此其保障水平比较低，仅满足人们最基本的生活需求。可以通过征收社会保险税来筹集社会统筹资金，满足人们最基本的生活需求；以个人强制储蓄方式来代替个人帐户积累。个人使用身份证统一编码，每个人在银行有“强制统筹储蓄保险账号”，不论在哪里被雇佣，强制储蓄保险金被自动地划入这个账号之下。被授权的商业银行在国家监督和管理下，接受这个强制储蓄资金管理的业务，保障这个资金的安全。国家对个人强制储蓄不仅不征收任何税收，而且在通货膨胀的时候，还要给予保值处理。

（三）国民经济发展状态制约着社会保险筹资方式

如果经济发展滞缓，大批企业生存十分困难，费改税不仅不能收到好的效果，反而会损害社会保险制度筹资的强制性与政府的权威性。社会保险制度的基本目的在于解除职工的后顾之忧、维护社会稳定，如果因社会保险资金强制征收造成大批企业破产等，国家就需要考虑社会风险的承受程度；如果经济发展态势良好，用征税的方式能有效地实现资金筹集的目标。因此，选择经济发展速度快的时期推行社会保险费改税，能收到预期效果。

（四）社会保险制度安排影响着社会保险筹资方式。

社会保险税要求社会保险制度安排一体化，而社会保险费则可以根据不同的制度安排来征集社会保险资金，对社会保险费对统筹层次的要求也不如社会保险税。我国目前的客观情况距离实行一体化的社会保险制度还有一定差距，存在着各项社会保险参保人群不统一，社会保险制度是针对不同群体设计不同的制度等问题，需要向一体化目标努力。此外，要将养老、失业、医疗、工伤、生育等保险统筹到省级乃至全国的层次，衔接不同地区的社会保险待遇。

（五）国家的财政调控能力制约着社会保险筹资方式。

如果国家财政实力雄厚，财政调控能力强，通过征税方式将社会保险资金统一纳入国家财政范畴则具有可控性；反之，如果国家财政实力薄弱，财政调控能力弱，一旦将社会保险资金作为税收并纳入财政范畴，则完全可能给国家财政带来巨大的压力与冲击。因此，应选择国家财力积累雄厚，财政调控能力强的时期，适时推进社会保险费改税。

此外，中央政府与地方政府社会保障职责的划分、现有社会保险制度与其他社会保障制度的衔接，以及目前社会保险制度统筹层次低、不同阶层的利益分歧大等问题，均是社会保险费改税需要解决的。

四、开征社会保险税的必然性

（一）社会主义市场经济发展的内在要求

市场经济的内在要求是所有社会经营主体在平等条件下公平竞争,通过公平竞争促进经济和社会的发展。社会保障制度的建立，则是社会主义市场经济体制不可或缺的必要条件。为了市场经济的健康发展，为了保证从业人员的利益、促进从业人员的合理流动，为了维持社会的稳定，它需要国家、生产经营主体、职工个人均承担一定的社会责任和义务。这种责任和义务应当是公平和对等的。但由于目前我国社会保险费征收方式的强制力不足，造成了不同经营主体在承担社会义务上的不同。依法参保缴费的企业和不按规定参保缴费、甚至完全游离于社会保险之外的企业相比，经营成本和利润会有很大差别，形成不公平竞争，与市场经济的内在要求不符。只有以社会保险费改税，才能确保所有经营主体在同等条件的下公平竞争，促进劳动力的合理流动。

（二）构建和谐社会的基本前提

构建和谐社会的基本前提就是要保证所有社会成员各尽所能，各得其所，安居乐业。社会保障制度的基本宗旨就是要保证职工群众的基本生活，并帮助所有参保人员化解因失业、疾病、伤残和丧失劳动能力而带来的各种风险，因而它是构建和谐社会的基本条件。目前我国社会约有7亿多从业人员，参保离退休人员4621万人万离退休人员，未来5—10年每年又将新增就业人口1000万人以上，今后十年的城镇失业率预计将达到10%以上，失业人口将在2000万左右。我国的社会保障工作正面临巨大的压力和挑战，稍有不慎，就有可能激化社会成员之间的矛盾，影响社会的稳定。目前，征收社会保险费的做法使相当一部分从业人员不能享有社会保障制度所带来的利益，这是构建和谐社会的潜在威胁。只有开征社会保险税，才能通过税收的刚性确保广大从业人员享受社会保障的权益，从而保证整个社会的和谐发展。

（三）增强社会保险基金筹集强制性

以社会保险税取代社会保险费，由税务部门组织征收，将使我国的社会保险基金征收更加具有法律保障。与社会保险费相比，社会保险税的刚性将会使社保基金的筹集力度得到进一步增强。从目前全国19个省市地税机关征收社会保险费的实践看，无论是征管力度还是征收效果都有较大提高因此，开征社会保险税，能够发挥税务部门的征管优势，有利于增强社会保险基金的筹集力度，确保收入的持续稳定增长。

（四）开征社会保险税的条件己具备

前文己述，社会保险税的开征需要一定的社会经济条件，需要选择适当时机推进社会保险费改税。从我国目前的情况看，这种经济条件是基本具备的。改革开放以后，特别是近十年来，我国经济平稳、高速发展，经济增长连续多年达到8%左右，据国家统计局的核算结果显示，按可比价格计算，2006国内生产总值209407亿元，比上年增长10.7%。2002-2006年国内生产总值增长速度均超过9%。2001年至2005全国财政收入由16384亿元增至31628亿元，年均增长超过20%。2006年，全国财政收入39343.62亿元比2005年增加7694.33亿元，增长24.3%。我国经济的快速发展，综合国力的日益增强，将为社会保险税的开征提供财力支持。

五、社会保险税税制构想

纳税人。我国境内各类企事业单位职工、外资企业的中方人员、自由职业者包括个体工商户均为社会保险税的纳税义务人。考虑到我国城乡二元结构的特点，农村收入水平低，负担能力有限，近期内，暂不把农民列入纳税人行列。可选择部分收入较高的农村地区作为试点，待时机成熟，再因地制宜，逐步将其纳入社会保险税的征税范围。

征税对象与计税依据。我国社会保险税应以纳税义务人的工资工薪收入或实际收入以及自谋职业者纯收入为征税对象。包括企业支付给职工的工资总额，各类职工的实际现金收入与非现金收入，以及私营业主、城镇自由职业者和个体工商户的净收入。对纳税人除工薪收入以外的其他收入如：资本利得、股息利得、利启、收入均不计人课税基数；征税对象扣除必要的抵扣项目后的余额即为社会保险税的计税依据。鉴于社会保险税是权利与义务对等、专款专用的一种特定目的税，原则上不应予以减免税。

社会保险税税目和税率。参照国际惯例，结合我国现行社会统筹项目，考虑到目前社会保障的重点，建议在统一的社会保险税制体系下，分设养老保险、失业保险和医疗保险生育、工伤保险等五个项目。社会保险税税率的确定既要满足社会保障支出的需要，又要考虑到目前企业与个人的负担能力，并且不宜与当前各项缴费率水平相差过多，以便于制度转换与衔接。我国作为一个发展中国家，目前社会保障水平还不宜过高，具体税率应根据我国现阶段居民平均支出水平测算养老金和失业金等支出的需要，并参照现阶段各地区、部门统筹这几项社会保险费实际情况，综合计算确定。建议我国社会保险税采取分项比例税率。

社会保险税征收管理。社会保险税宜确定为地方税，实行属地征收的方法，由地方税务局征收管理，税收收入经地方财政按时足额转到社会保障机构，专款专用。采用“申报纳税”和“源泉扣缴”相结合的征缴办法。对于各类企事业单位纳税人可实行自行申报的办法；对于在职职工可由企业在支付工资、薪金时实行代扣代缴；而对于自由职业者则由业户通过一些中介组织会计师、律师事务所等的帮助进行申报纳税。