共享发展理念与行政价值观研究

摘要：共享发展理念包括全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享等四个维度，是对人民主体地位和价值权利的高度统一。它既体现秩序效率、公平正义、以人民为中心等不同层次的行政价值观，又对新时代行政价值观的创新提出摒弃“结果主义”思想、“平均主义”思想和“福利主义”思想的具体要求；新时代需要以全民共享创新行政价值观的人民性、以全面共享创新行政价值观的公正性、以共建共享创新行政价值观的秩序性、以渐进共享创新行政价值观的效率性等实践路径来实现新时代行政价值观的创新。

关键词：共享发展理念；秩序；效率；公正；以人民为中心

行政价值观是公共行政的灵魂，因而无论是新时代行政体制改革的进一步深化，还是现代先进行政文化的建设，都必然要求行政价值观的重塑与创新。共享发展理念作为新时代中国特色社会主义思想的重要构成，是对中国共产党执政伦理与社会主义人本伦理的高度统一，是对人民主体地位和价值权利的高度统一，其丰富而深刻的政治意蕴与伦理价值对新时代行政价值观的创新具有重要引领与指导意义。

一、共享发展理念的四个维度

共享发展理念是党和国家对新时代经济社会发展的方向指引，是创新发展、绿色发展、协调发展、开放发展的最终目的和落脚点；其含义隽永，值得深思。1.目标层面：全民共享全民共享理念强调经济社会的发展最终指向广大人民群众的利益和福祉，发展成果人人享有。一方面，它与当前“以经济建设为中心”的根本任务是统一的，全民共享是经济建设的出发点和落脚点，是经济建设的价值取向和本质诉求；经济建设是实现全民共享的具体手段和必经之途，决定着全民共享的质量与水平。另一方面，它并非简单的同时同一、同质同量的共享，而是“在时间上，实现人人享有需要相当长的过程，具有阶段性；在空间上，实现人人享有需要考虑地域区情，具有层次性；在主体上，实现人人享有需要考虑个体差异，具有先后性”［1］。总之，全民共享体现的既不是少数人或一部分人的共享，也不是某一方面或某一领域的共享，而是全体人民整体地、普遍地共同享有、各得其所，“所有人共同享受大家创造出来的福利”［2］。2.内容层面：全面共享全面共享强调共享内容要涉及人民生活的方方面面，经济、政治、文化、社会、生态等一个方面都不能少。诚如恩格斯所言，“在所有的人实行合理分工的条件下，不仅进行大规模生产以充分满足全体社会成员丰裕的消费和造成充实的储备，而且使每个人都有充分的闲暇时间从历史上遗留下来的文化———科学、艺术、交际方式等———中间承受一切真正有价值的东西”［3］，这就指明了不能仅局限于经济或物质领域的共享，同时也要强调文化等精神财富的共享，以及高度重视政治、社会和生态领域的现实诉求与全面共享。共享发展的内容范围要由点到面的横向扩展开来，既要保证人民群众的经济生活和政治生活，又要保证人民群众精神文化生活的日益丰富，保证人民群众教育、医疗、就业、社会保障等社会权利的公平公正，还要保证人民群众生产生活环境的“天蓝、地绿、水清”等。3.路径层面：共建共享夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，需要人民群众共同参与、齐心协力，依靠人民创造历史伟业。只有遵循共建共享的实践路径，才能真正实现人人享有的终极目标，这也是历史唯物主义人民主体观的必然逻辑。创造历史、主导历史的不是拿破仑式的伟大人物或一少部分人，“而是处在现实的、可以通过经验观察到的、在一定条件下进行的发展过程中”［4］的人民群众，因而“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”［5］。所以，中华民族伟大复兴的中国梦需要全体人民共同努力、共同奋斗，需要广大人民群众自己来创造自己的福祉。在全民共建的过程中，以最广泛的民智、最强大的民力来形成共享发展的动力源泉，不断营造人人参与、人人尽力、人人享有的生动局面。4.过程层面：渐进共享全民共享、全面共享的实现不是一蹴而就、一步登天，而是一个从低级到高级、从不均衡到均衡的渐进过程，是一个连续性与阶段性相统一的动态演进过程。共享发展立足于不同时期的不同国情，具有近期目标和远期目标之分：近期目标是决胜全面建成小康社会，尤其做好精准扶贫、精准脱贫工作，坚决打赢脱贫攻坚战，绝不落下一个贫困地区、一个贫困群众；远期目标是基本实现社会主义现代化，再到全面建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，需要“更好更快推进现代化建设，充分提高发展的平衡性、包容性和可持续性，以促进生产力被不断解放和发展，所创造出的更加充裕的社会财富由广大人民公平享有，社会关系更加和谐，逐步实现国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦，实现全体人民共同富裕”［6］。而且，共同富裕的标准也会随着社会发展水平的不断提高而提升，因而共享发展的过程也要与之相应地不断前进，推动整个社会由低层次的共同富裕向高层次的共同富裕迈进。

二、共享发展理念与行政价值观的内在机理

共享发展理念虽是对新时代经济社会发展的指引，但其形成深深根植于我国丰富的文化资源与长期以来的政治生活实践，因而其核心内容和要旨有着深厚的伦理价值和政治意蕴，体现不同层次的行政价值观。1.共建共享、渐进共享体现了以秩序、效率为主的基础性行政价值观秩序和效率是公共行政最为基础的价值取向，是实现其他公共行政价值的前提条件。“正是由于人类有着控制社会冲突的要求，才发明了专门维护社会秩序的机关，这就是国家和政府”［7］。因此，政府得以存在的首要目的就是维护社会秩序，保证社会有序运转；“行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作”［8］，因而效率自始至终贯穿于整个行政管理活动的发展历史与演化进程中，是公共行政的永恒追求。共建共享、渐进共享的内涵实质就在于秩序与效率，体现了基础性层面的行政价值观。共建共享强调的人人参与、人人尽力、人人享有的生动局面，表达的就是一种凸显人民主体地位的经济秩序、政治秩序、社会秩序等方方面面的秩序形态，倡导现实的人、每一个个体在其所处的生活环境或各种关系中要恪守本分、尽心尽力、各得其所，从而形成整个社会和谐稳定、充满活力、有序运转的良好秩序；渐进共享强调的一步一个脚印、一点一滴积累、积小胜为大胜的可持续发展理念，表达的也就是一种尽力而为与量力而行相统一的效率观，主张根据现有的各方面资源来尽力解决当前必须解决的问题或能够做好的事情，既不过分盲目地追求快速度、短时间地实现共同富裕，也不过分克制节俭、铢施两较而裹足不前，而是正确处理好当前与长远的关系，滴水穿石，久久为功。所以说，共建共享的根本内核在于实现共享发展之路径层面的秩序，渐进共享的根本内核在于实现共享发展之过程层面的效率，二者是对新时代公共行政之秩序观与效率观的有机体现，而且是对传统行政秩序观与传统行政效率观的超越与提升。2.全民共享、全面共享体现了以公平、正义为主的扩展性行政价值观公平和正义居于公共行政价值体系的中间层次，是公共行政的扩展性价值观。公平既具有“收入与付出相符合、贡献与报酬相一致、权利与义务相对称”［9］的一般意义，又具有“推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们”［10］的社会意义；它是对传统效率至上的行政价值观的反思与批判，体现了政府的公共性特质，也是其本质规定性。罗尔斯的“作为公平之正义”既强调“公民拥有同样的基本权利”［11］的平等自由，又主张“收入和财富的分配，以及权力、责任不相等”的差别原则；政府作为公共权力的执行者，既要无条件地保障每个公民的平等自由，又要保证公民之间的公平竞争，以及社会财富“对处于最不利地位上的人最有利”的公正合理分配。全民共享、全面共享的内涵实质就在于公平与正义，体现了扩展性层面的行政价值观。全民共享强调的发展成果覆盖全民，不断优化城乡、地域、行业间的财富分配格局，以及重点帮扶困难群众的分“蛋糕”策略，体现的就是一种人人享有、共同富裕的结果公平，而且这种公平既不是绝对平均享有的平均式分配，而是相对性的公平受益，也不意味着好吃懒做和不劳而获，而是倡导共同劳动、共同建设的参与公平或过程公平。因此，全民共享所体现的公平既表现为发展成果的分配相对公平，又表现为发展权利、机会和规则等的相对公平，是过程公平和结果公平的统一体。全面共享强调全面保障广大人民群众平等享有经济、政治、文化、社会、生态等方面的合法权益，实现基本公共服务的均等化，体现的也就是一种不断优化和完善社会的基本权利和利益分配、促使其日趋公平合理的社会正义，并不断实现与一定时期内经济社会结构相适应的发展着的公平正义。所以说，全民共享的根本内核在于实现共享发展之目标层面的公平，全面共享的根本内核在于实现共享发展之内容层面的正义，二者间的相互融合、辩证统一关系也就体现了公共行政之公平观与正义观间的互动联系，体现了新时代行政公平观与行政正义观的有机统一。3.“为了人民、依靠人民、人民共享”的发展理念体现了以人民为中心的终极性行政价值观以人民为中心是公共行政价值体系的最高层次，是公共行政的终极性价值观。党的十八届五中全会首次提出的以人民为中心思想，是马克思主义中国化的根本价值导向，开辟了中国特色社会主义理论体系的新境界。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量；公共行政的一切活动，都要围绕人民立场、人民心声、人民需求来展开，将以人民为中心作为行政管理的出发点和落脚点，不断满足人民日益增长的美好生活需要和促进人的自由而全面发展。共享发展理念的灵魂就在于以人民为中心，其“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的核心思想是对马克思主义人民观的继承与发展。首先，“发展为了人民”体现了党全心全意为人民服务的根本宗旨，始终将人民群众的利益摆在第一位，以不断增进人民群众福祉作为发展价值的最终指向，并以人民满意作为评判发展成效的最高标准；这就深刻揭示了公共行政维护公共利益的本质要求，集中体现了为人民服务、让人民满意的行政出发点。其次，“发展依靠人民”牢牢把握住人民群众创造历史的唯物史观，突出人民主体地位和人民伟大力量，将人的发展与社会发展统一起来，既将“发展为了人民”落到实处，又为“发展成果由人民共享”提供了现实基础；这就深刻揭示了公共行政要以人民的切实需求为依据，要不断适应人民群众新期待的本质要求，集中体现了充分实现人民群众的民主权利，依靠人民群众的自主性与能动精神的行政驱动力。最后，“发展成果由人民共享”将共同富裕的社会主义根本原则淋漓尽致地表现出来，让广大人民群众共享自己创造、自己奋斗的劳动果实，以不断满足其对美好生活的向往；这就深刻揭示了公共行政关怀人、尊重人、满足人的本质要求，集中体现了实现人的自由而全面发展的行政落脚点。所以说，“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的共享发展理念，其根本内核就在于贯穿共享发展之起点、过程、结果全部环节的以人民为中心，体现了新时代公共行政之出发点、驱动力与落脚点，即以人民为中心的终极性行政价值观。

三、共享发展理念对新时代行政价值观创新的具体要求

共享发展理念不仅体现不同层次的行政价值观，还凭借其本身的先进性、时代性与现代性特质，对新时代行政价值观的重塑与创新提出具体要求，坚决破除一切不合时宜的思想观念。1.基础性行政价值观层面：摒弃“结果主义”思想“结果主义”是西方伦理学中的流行学说，即“希望人们根据行为对人的影响，即它对人有利或有害的程度，去思考他可以做什么行为。应做的正确行为会使好处最大化而使害处最小化”［12］。这一思想在整个社会随处可见：其一，从政府角度来看，政府认为自身行使公权力的一切活动都是为了整个社会或国家的进步与发展，其结果是最大的善，因而存在事无巨细地掌管一切社会事务的“政府万能”思想和行为；其二，从民众角度来看，民众认为政府作为公权力的代表，能够管理好社会一切事务，能够为自身带来好的结果，因而存在依附于政府，习惯于将维护社会稳定与增进社会利益的责任直接交给政府的做法；其三，从共产主义或共同富裕的美好蓝图来看，尽管这一结果是好的，是最大的善，但实现进程却是漫长的，甚至遥遥无期，因而无论是行政人员还是广大民众，都存在对这一伟大理想信念的日渐削弱甚至异化，出现既然不能以“吾生之有涯”来追求“共产主义之无涯”，就以有限生命来追求更多利益的短视现象。总之，这种广泛的“结果主义”思想所带来的“政府万能论”“民众依附论”“功利主义”等，最终只能导致政府行政的烦琐与低效、社会秩序的散漫与混乱。共享发展理念所追求的人人享有、共同富裕的美好结果，一方面，是通过全体民众的共建共享路径来实现的，需要政府适度分权放权，联合市场、社会等多方面力量，以多元化主体的通力合作提升政府治理能力，增强社会治理效果。这就构成了对“政府万能论”“民众依附论”的有力抨击，追求的是一种人人参与、人人尽力的优良秩序。另一方面，是通过稳打稳扎的渐进共享过程来实现的，需要政府和广大民众把握好当前和长远的利益关系，既要立足于眼下能够做好的事情，充分运用各方面资源落实好、解决好，又要考虑整个人类社会可持续发展的长远规划，一步一步地改进、一点一滴地积累。这就形成对“功利主义”思想的现实批判，追求的是一种有所作为但不盲目作为、有所期待但不急功近利的行政效率与效果。因此，政府要切实摒弃“结果主义”的错误思想，将共享发展理念的共建共享、渐进共享等先进思想融合进来，树立机会均等、合理竞争、各得其所的新时代秩序观和积极主动、尽力而为、量力而行的新时代效率观。2.扩展性行政价值观层面：摒弃“平均主义”思想“平均主义”思想在我国由来已久，深深地影响行政人员的行政心理和价值取向。从其思想渊源来看，“圣人无积，既以为人，己愈有；既以与人，己愈多。故天之道，利而不害；人之道，为而弗争”［13］。老子用自然的“无为”否定人的“妄作”；以天道的“自均”否定人道的“有余”［14］，从而主张社会财富的平均分配。从其实践基础来看，明代李自成起义的“均田免粮”、近代太平天国起义的“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无处不饱暖”以及中华人民共和国成立初期的“一大二公”“大锅饭”等，都是对“平均主义”思想的具体实践。尽管平均主义思想在当时条件下具有一定的存在合理性，但并不利于充分调动人的劳动积极性与主动性，不利于社会资源的合理配置与利用，最终阻碍生产力的发展与社会进步。共享发展理念既强调人人参与、人人尽力来不断做大蛋糕，又强调人人享有、相对公平受益来切实分好蛋糕；举全民之力做大蛋糕是基础，是前提，公平合理地分好蛋糕是根本目的。因而其全民共享、全面共享不是一种简单的“平均主义”，而是承认差距且差距合理的相对公平；它不是一种绝对的“财富均势”，而是平衡性与不平衡性相统一的共同富裕。那么，政府也要摒弃“平均主义”思想，不能错把公平当成平均、把正义当成均等，一方面，要准确理解全民共享、全面共享的深刻内涵，它们既不是以放弃经济增长为代价的收入分配的绝对均等化，又不是以放弃社会、生态等其他领域发展为代价的经济增长的单一化，而是基于一定时期内社会经济条件的合理分配与全面发展，因而不是一种以形式上的公平掩盖本质上的不公平的“平均主义”；另一方面，要辩证把握人人享有与人人尽力之间的关系，它们是共同创造与共同享有社会财富的实践过程的统一，是参与公平与结果公平的统一，体现了每个个体享有平等自由的权利和竞争机会、自主创造并合理分配社会财富的社会正义，因而不是一种单纯的社会财富在分配结果上的均等化。所以，政府要淘汰传统观念中的“平均主义”思想，承认社会既存在个体的差异性，又存在整体的同一性，从而通过这种差异协同维持一种动态的有机平衡，塑造一种能够促进社会和谐稳定、保障社会平等竞争、增强发展内生动力的现代化的新时代公平正义观。3.终极性行政价值观层面：摒弃“福利主义”思想福利主义以前文提及的以行为目的和效果来衡量行为价值的功利主义为哲学基础，以主张物品价值源于其效用的边际效用论为理论前提，提出“国民收入总量越大，社会经济福利越大”“国民收入分配愈均等，社会经济福利越大”的两个基本命题。从西方资本主义社会的实践来看，这一思想对缓和阶级矛盾、缓解经济危机起到一定的积极作用，但也带来不可忽视的负面影响，其功利主义的哲学基础自然会陷入为谋私利不择手段的“结果主义”泥潭，以主观效用为前提的演绎逻辑会导致以牺牲弱势群体利益为代价的“强权即真理”，从而出现普遍性的消极怠工与发展动力不足等问题。尽管这种运用政府手段调控社会资源、保障民众生存环境与基本公共产品或服务的“福利主义”做法，带有明显的社会主义性质，但绝不是中国特色社会主义建设的题中应有之义，政府不能将福利等同于“福利主义”而盲目追求社会经济福利最大化，不能将关注民生等同于“福利主义”而忽视社会福利的生产过程，否则就会导致仅靠“输血”生存而“造血功能”日渐萎缩的现实困局。虽然“福利主义”关注人的生存与发展，体现对弱势群体的关切与关怀，但共享发展理念所内含的“以人民为中心”意蕴与之有着本质的区别：从“发展为了人民”的角度来看，共享发展的根本目的在于实现全体人民共同富裕和人的自由而全面发展，这是一种强调经济发展与人的自由相统一的经济正义，而不是以牺牲经济效率与经济公平为代价的社会福利均等化；从“发展依靠人民”的角度来看，共享发展的实现需要举全民之力，依赖于全体民众的积极参与、共同建设，这是一种有付出才有回报的社会福利，是人民群众自己创造自己福祉的过程，而且是一种“造血”与“输血”相统一的福利增进过程，而不是不参与社会财富创造而直接占有社会财富的不劳而获、坐享其成；从“发展成果由人民共享”来看，共享发展的最终指向在于造福人民，切实增进人民群众的利益与福祉，并适当向“最少受惠者”进行政策倾斜与保障，这是一种注重社会财富公平分配的福利主张，是一种有差别的共享社会福利，不是多劳少获、少劳多获而最终导致贫富悬殊的分配机制。因此，政府不能将福利与“福利主义”混同，不能脱离经济发展条件或忽视经济增长来保障和改善民生，要充分把握好共享发展理念的“以人民为中心”内涵，树立服务人民、对群众负责的为人民理念，树立保障人民权利、民众广泛参与、整合多方力量的靠人民理念，以及树立经济、政治、社会、文化、生态多方面协调发展、满足人民日益增长的美好生活需要的惠人民理念。

四、共享发展理念下推进行新时代行政价值观创新的实践路径

“共享发展，是指全体社会成员通过一定的规则和秩序共同享有社会改革和发展的成果，最终实现共同富裕的一种历史过程。”［15］其理念是“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民享有”的有机统一体，“实现了发展的主体性、发展的动力性和发展的目的性的无缝衔接和有机结合”［16］；其丰富而深刻的实践内涵对推进新时代行政价值观的创新具有重要指导意义。1.以全民共享创新行政价值观的人民性全民共享是对“发展为了谁”的回答，强调广大人民群众是共享发展的最终受益者，这一以人民为中心的发展思想不是一个抽象的口号，它确立了新时代公共行政的根本价值取向或最终价值依归，创新行政价值观的人民性。首先，全民共享通过培育为人民服务的行政理念，突出人民性价值观的价值目标。“广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革开放搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果”［17］。这就要求公共行政始终以人民为中心，以为人民服务为己任，将为人民服务作为自身活动的价值目标。行政人员要时刻牢记自身权力来源于人民，人民是国家的主人，要在日常管理工作中“听民声、察民意，乐民之所乐、忧民之所忧”，真正做到为人民群众诚心诚意办实事、尽心尽力解难事。其次，全民共享通过培育对人民负责的行政理念，强调人民性价值观的价值准则。人民共享经济社会的发展成果，不是简单地平均分配或均等享有，而是需要政府承担起巨大责任，不断改进与优化政策设计来修正社会的不公正现象，实现合理的分配调整。因此，政府必须坚持“权责一致”的行为准则，有多大的权力就承担多大的责任，不断强化对人民负责的意识。要准确把握好政府与人民之间的“公仆—主人”关系，由管制行政向责任行政转变，既要切实履行好自身岗位职责，杜绝失职渎职现象，又要积极主动地回应民众需求，避免官僚主义作风。最后，全民共享通过培育诚实守信的行政理念，确立了人民性价值观的价值基础。改革发展成果最终流向广大人民群众，这是中国特色社会主义本质的内在要求，是对“先富带后富”、共同富裕目标和人民主体地位的集中体现，也就是党和国家履行承诺、兑现承诺的信用表现，尽管还需要一个漫长的过程才能实现，但它是阶段性与连续性的统一，能够真正让人民更有获得感、更有成就感。政府作为人民权力的受托者，也必须切实履行好、实现好自身对人民的承诺，以诚实守信的道德基础来回应人民在委托契约中赋予的期待和信任。行政人员一方面要做到办事有章，严格根据自身职能范围、权力界限来依法行政，履行自身承诺；另一方面，要做到言而有信，自身行动要与政策指令相一致，决策决定也不能前后不一、随意变更，这样才能取信于民。2.以全面共享创新行政价值观的公正性全面共享是对发展成果共享之质和量的回答，既有宏观层面的“全面小康”标准，又有中观层面的“机会共享”标准，还有微观层面的“结果共享”标准；因而它具有形式与内容上的一致性，全局与重点上的统一性，深刻地体现并维护社会公平与正义，对创新新时代行政价值观的公正性有着现实的引导意义。一是全面共享以倡导发展机会公平，塑造公正性价值观的基本理念。全面共享不仅体现在经济层面，还关注人人机会平等，强调“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”［18］。这就要求政府部门高度重视人的生存与发展的基本权利，树立每一个体的平等人权观，给予社会成员在生存、教育、就业以及社会保障等方面的相同权利，还要承认不同个体凭借其所享有的合法竞争优势而获取的不同程度的发展权利或物质精神财富，从而充分发挥人的潜能和创造力，让人人“共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”［19］，以机会公平来不断增强人的获得感与幸福感。二是全面共享以凸显人民主体地位，强化公正性价值观的行为规范。全面共享以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为落脚点，将人民利益置于第一位，突出人民的主体性地位，也为政府部门的行政管理活动指明基本方向，不断强化公平正义的行政准则和行为规范。从行政领导来看，要以心系群众、尊重群众、服务群众的良好作风，秉公办事、恪守公道、平等待人的行政道德来实现人民主权的公平正义；从行政决策来看，要以深入基层调查研究、公开参与合法论证的程序规则，全程监督与内外监督相结合、跟踪反馈与行政问责相结合的制度建设来实现行政权力的公平正义；从行政执行来看，要以权责一致、依法行政的执行过程，检查抽查执法案卷、奖励惩罚执法结果的执法监督来实现为民服务的公平正义；等等。三是全面共享以强调全面统筹发展，提供公正性价值观的着力维度。全面共享将公平正义的价值取向融入政府管理社会事务的方方面面，也就为政府实现公平正义提供清晰明确的着力维度。在经济层面，政府要坚定实施乡村振兴战略、区域协调发展战略，深化供给侧结构性改革，以推进社会公平正义；在政治层面，政府要充分发挥社会主义协商民主，创新政府治理体系、提升政府治理能力，以保证公民合法政治权益；在文化层面，政府要繁荣发展社会主义文艺，完善公共文化服务体系和深入实施文化惠民工程，努力推进公共文化服务的均等化、标准化，以实现人民更多、更公平的文化权益；在社会层面，政府要以保障和改善民生为重点，确保“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等方面公共服务的普惠性，实现城乡、区域基本公共服务的均等化与相协调，以促进人民发展权益的平等；在生态层面，政府要坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国和人与自然和谐共生的现代化，以实现生态权益平等和代际平等。3.以共建共享创新行政价值观的秩序性共建共享是对“发展依靠谁”的回答，牢牢坚持人民的立场和群众的观点，将历史唯物主义的人民主体观与从群众中来到群众中去的群众路线有机结合起来，实现共享实践个体与整体的统一，实现过程共享与结果共享的统一；它创设与诠释一种“人人参与、人人尽力、人人享有”的美好蓝图和优良秩序，对新时代秩序性行政价值观的创新具有重要启示性意义。一方面，共建共享通过重视主体，重视人的自我创造与自我实现，促使秩序性价值观由管制性向服务性转变。共享发展的实现需要集中广大人民群众的力量，需要社会中的每个个体充分展现自身才能、共同奋斗，这不是仅仅依靠过去“以政府为中心”的管制行政所能实现的，这种通过限制公民权利、赋予公民义务的行政模式只能起到保证公民遵守规范、维护社会稳定的基本作用，而是更加需要一种“以人民需求为中心”的现代化行政管理模式，通过保障和赋予公民更多的权利，给付公民更多、更平等的福利，来实现管理与被管理转向服务与被服务的社会秩序。行政人员要树立主动服务的行政理念，由政府权力本位向公民权利本位转移，以正确的权力观和契约观主动为人民服务、满足人民需求；组织内部要建立科学规范的运行机制，完善好多元主体共治机制、实现政府与市场、社会之间的有机互动与合作，健全好决策听证机制、广泛吸纳各个利益相关者和民众代表的意见，落实好信息公开或数据开放机制、引导党政部门、新闻媒体、人民群众的积极关注与监督；只有这样，才能充分激发社会成员的潜能和才智，促进人的自我创造与自我实现能力，以广泛集中民智、汇集全体民力，从而构建一种个人发展与社会发展相统一的良好秩序。另一方面，共建共享通过强调伦理关怀与道德规范，将主体与客体、个体与共同体统一起来，促使秩序性价值观由管制性向道德性转变。道德作为“社会关系中的非强制性惯例仍被认为是保持人类社会有秩序运行的本质因素”［20］。管制行政下所形成的秩序，往往是行政人员的非人格化与公民主体性、能动性的丧失，甚至导致自利性膨胀、责任伦理丧失、道德虚无主义等社会失序现象；因而必须在共建共享发展理念的引导下，准确认识人的本质、人类社会的本质及公共行政的本质，重建新时代公共行政的道德准则和道德秩序，才能净化行政人员的行政心理，规范行政人员的行政行为，从而引领社会整体的道德秩序。其一，根据行政人员兼具公民和公共管理者的双重身份，把握全体社会成员是一个相互依赖而存在的命运共同体，确立公共服务的道德准则，保障公民的各项基本权利与增进公共福祉。其二，根据行政人员兼具公民个体的自利人格和公共管理者的利他属性的双重利益选择，把握他们之间的“共主体”交融关系，确立公共利益的道德准则，不断实现与维护社会利益。其三，根据权利与义务的关系，把握权利只有在义务履行之后才能得到确认，确立公共责任的道德准则，切实承担政治、行政、社会、法律与道德等各个方面的责任。总之，公共行政实质上就是一个价值判断和道德选择与实践的过程，只有行政人员真正做好公共服务、维护公共利益、履行公共责任，才能引导道德秩序在个体自我、个体与他人之间以及个体与社会之间达到均衡，最终形成整个社会范围内的优良道德秩序。4.以渐进共享创新行政价值观的效率性渐进共享是对“如何发展、怎样发展”的回答，坚持事物发展的普遍性与曲折性的基本原则，承认发展的平衡性与不平衡性、平等性与不平等性，将发展的连续性与阶段性有机统一起来；它形成一种科学合理的效率观，可以说是对传统公共行政效率观的深刻反思与全新超越，能够对新时代效率性价值观的改进与创新发挥巨大的引领作用。首先，共建共享之“共享”属性，赋予效率性价值观应有的价值取向。公共行政是行使公共权力、维护公共利益的实践过程，一切行政管理活动都应当以“公共性”为首要前提或价值归宿，但传统行政效率观仅仅是一种投入的工作量与获得的工作效果之间的比值，缺乏价值判断或价值规定，导致行政活动过分强调“工具理性”；而共建共享之“共享”属性所倡导的共享性而非排他性、共有性而非私有性，则要求公共行政强化其“公共性”的本质特征，在以“公意”为导向的前提下追求行政效率。“公共性”本身就是政府的合法性基础，行政效率观也必须以维护公共利益为其根本价值取向，将经济、效率等管理取向置于公平、民主的服务取向中，体现工具理性与价值理性的统一。其次，共建共享之“共建”属性，促使机械性效率观向社会性效率观转变。传统公共行政理论时期过分强调以最少的投入获得最大的产出，这种“效率至上”的原则实为一种“机械效率”或“技术效率”，导致行政人员的冷漠情绪、被动服从与自我人格的丧失，进而造成行政组织与民众之间的关系疏远、行政组织的社会责任缺失；共建共享之“共建”属性所倡导的人人参与、人人尽力，对公共行政领域而言就是要做到公开透明、民主参与、行政公正，也就要求行政活动不能为效率而效率，要将成本、投入、产出等传统效率要素与公平、正义、民主、质量等社会价值要素结合起来，通过行政组织与民众之间的有效沟通与互动，进行充分的利益博弈与积极的政策回应，以不断满足人民需要，让人民群众满意，提高社会性效率。最后，共建共享抓住了“人”这一根本，提供正确处理“效率”与“公平”关系的现实契机。共建共享发展理念是对“效率”与“公平”关系之必然逻辑的集中体现，恰恰为解决“鱼与熊掌不可兼得”这一世纪难题提供现实契机：人既作为手段又作为目的而存在，既是参与者、建设者，又是共享者、受益者，体现了参与公平与结果公平的统一高度，有利于社会整体发展效率的大幅提升，从而实现“效率”与“公平”的相互促进。对此，公共行政要坚持整体推进的原则，既要从全局的、总体的视角出发，根据局部性后果是否能够增进积极的总体后果来处理“效率”与“公平”关系，如精准扶贫对决胜全面建成小康社会之意义，又要从前瞻的、长远的视角出发，根据当代人的选择是否剥夺后代人的权利来处理“效率”与“公平”关系，如经济建设与生态文明之抉择，还要从“人”的本质出发，根据权利的固有特点和实现所需条件，差序保障与实现人的基本权利，合理分配个体享有的物质、精神权利与义务，以提高人的劳动积极性与创造性，最终促进人自由而全面的发展。

作者:谭九生 欧叶荣 单位:湘潭大学