行政执法体制改革研究论文

[摘要]近些年来我国各种突发事件频繁发生的重要原因在于一些地方政府不严格执法，而地方政府不严格执行中央的法律和政策的根源在于行政执法体制本身，目前我国中央政府与地方政府的执法权限划分不明，在实际上中央的法律主要依靠地方政府来执行，而在现实生活中一些地方政府往往基于其自身利益的考虑对中央的法律和政策在执行上大打折扣，从而产生了当今中国的诸多重大问题。减少突发事件的关键在于深化改革行政执法体制，尽快厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的执法权限，明确中央在一些重大事项上的专属执法权，实现中央与地方关系的法治化。

[关键词]突发事件；行政执法体制改革；中央与地方关系；法治化；专属执法权

近些年来，我国各种突发事件特别是重大突发事件[①]频繁发生。就拿2007年来说，5月5日，山西临汾市浦邓煤矿发生特别重大煤矿瓦斯爆炸事故，造成28人死亡；5月29日，太湖蓝藻大暴发，江苏无锡市城区市民家中的自来水水质突然发生异变，腥臭难闻，不仅无法正常饮用，甚至洗衣、洗澡等都成问题，导致了一场百万居民一周时间的生活用水危机；6月，山西“黑砖窑”事件被媒体披露出来，山西省临汾、运城、晋城等地的一些由黑恶势力操纵的无证砖瓦窑拐骗农民工，限制农民工的人身自由，强迫他们劳动，每天工作十七八个小时，食宿极差，工作稍有差错或者逃跑就会遭受殴打，有的甚至被打死，还有一些“黑砖窑”非法使用童工和智残人员，有的童工只有13岁；8月13日，即将竣工通车的湖南凤凰县堤溪大桥突然发生垮塌特别重大事故，64人罹难；8月17日，山东新泰煤矿发生溃水事故，172名矿工被困井下，已无生还的可能，等等。为什么近些年来我国各种突发事件频繁发生？本文拟从行政执法体制的角度加以分析并提出相关对策建议，以期抛砖引玉。

一、突发事件频繁发生的重要原因在于地方政府不严格执法

为什么近些年来我国各种突发事件特别是事故灾难频繁发生？应该说，原因是多方面的，然而其中有一个重要原因却往往被人们忽视，那就是一些地方政府不严格执行国家有关法律和政策。

上述矿难事故的发生，与当地政府不严格执行《矿山安全法》、《安全生产法》等国家法律和政策有着直接的关系。2006年7月，国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上的讲话在实际上指出了这一点原因：“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。”[1]

太湖蓝藻事件与当地政府不严格执行国家环境保护法有很大的关系。正如2007年9月20日国家环保总局副局长潘岳在接受记者采访时告诉记者的：“有一个资源大省的环保局长，他一边被省长骂为什么摆不平环保总局，一边被我骂为什么不能严格执法。”“更为滑稽的是，很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给国家环保总局写匿名信。”[2]潘局长的话道出了目前一些地方政府不严格国家环境保护方面的法律的状况及其导致当地污染严重的原因。

山西“黑砖窑”事件的发生原因，同样主要在于当地政府不严格劳动法等国家法律。其中，有的执法部门甚至还执法犯法。先后三次赴山西采访的河南电视台都市频道记者付振中讲述了在山西永济市解救河南平顶山少年朱广辉的个案：“让我们意想不到的是，朱广辉是从一个窑厂解救后，又被当地劳动监察部门倒卖到另一个黑窑厂的，并且一个姓冯的劳动监察队员还把朱广辉被解救时补发的300元工钱装进了自己的腰包。”[3]

湖南凤凰大桥垮塌事故，也与当地政府不严格执行桥梁建设方面的国家法律、监管不力有关。

“上有政策，下有对策”，地方政府不严格执行国家法律，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。在2007年“两会”期间，全国政协委员杨志福向总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[4]这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张而形象地呈现了出来。

可以说，一些地方政府不严格国家法律是近些年来我国各种突发事件频繁发生的最重要的原因之一。

二、地方政府不严格执法的根源在于行政执法体制本身

既然近些年来我国各种突发事件频繁发生的重要原因在于一些地方政府不严格执行国家的法律和政策，那么为什么中央政令在地方不畅通，一些地方政府不严格执行中央的法律和政策？根源之一就在于中央政府与地方政府的执法权限划分不明，在实际上中央的法律主要依靠地方政府来执行。

根据我国宪法的规定，各级人民政府是各级国家权力机关的执行机关，是国家行政机关，而各级国家权力机关即各级人大特别是全国人大的主要任务是立法，也就是说，中央人民政府（即国务院）和地方各级人民政府的职责主要是执法，各级政府及其工作部门都是行政执法机关。然而，目前我国宪法和法律对中央政府与地方政府各自的执法权限几乎没有作任何划分，尽管我国宪法第3条第4款明确规定“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，而且第110条第2款规定了“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”

我国宪法第89条在规定国务院的职权时，规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。然而，宪法在第107条关于地方政府职权的规定与国务院的职权规定相似，只是限定了地域：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。而且，我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条也是规定县级以上的地方各级人民政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。我们不难看出，现行宪法和法律对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样，没有在法律上明确清晰地划分中央政府与地方政府的执法权限。正如《人民论坛》上的一篇文章所指出的：就拿县委书记来说，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”[5]

我国宪法第85条规定，国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，显然国务院应当执行全国人大及其常委会制定的、与上述国务院的职权相关的各种法律。根据宪法第99条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、9、44、59、61条的规定，地方各级人大在本行政区域内负责保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行，地方各级人民政府应当执行本级人大及其常委会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，显然地方各级人民政府也应当执行与其职权相关的国家法律。也就是说，从宪法和法律的现有规定来看，我国中央的法律是由中央人民政府和地方各级人民政府共同执行，但在事实上，由于中央在各个地方一般没有设立自己的组织机构，国家即中央的法律在实质上是主要依靠地方政府来执行。换一句话来说，在表面上中央什么都管，但是在实际上并没有相应的组织保障，“县官不如现管”，地方掌握着很大的权力，事实上是几乎什么都归地方管。

例如，我国宪法规定矿藏、水流、城市的土地等属于国家所有，但在事实上它们并不是由中央自己直接管理，而主要是归所在的地方政府负责管理，并且主要是由地方政府来负责执行《矿山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相关的国家法律。

现行这种中央法律主要依靠地方政府来执行的行政执法体制导致的结果是，在现实生活中，一些地方政府往往基于其自身利益的考虑而阳奉阴违地“变通”执行、“打折扣”执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。

三、减少突发事件的关键在于行政执法体制的深化改革

显然，要解决上述现实问题，就必须尽快厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的执法权限，在法律上和组织上确保中央权威。

其实，为解决政令不通等问题，我国的中央人民政府即国务院已经开始进行旨在调整中央与地方关系、划分中央政府与地方政府执法权限的行政管理体制改革（实质上也就是行政执法体制改革）。例如，1994年，我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统；1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行；1998年，决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理；1999年，决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理；2000年，国家药监局也开始建立省以下垂直管理体制；2004年，对省以下土地部门实行垂直管理；2006年，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个核辐射安全监督站，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰；2006年7月，国务院办公厅下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，决定由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，专门负责对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；2006年，为加强城市规划监督管理，建设部决定向南京、杭州、郑州、西安、昆明、桂林等6个城市派出规划督察员，等等。

需要指出的是，上述行政执法体制改革的措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上属于行政手段上的“收”与“放”的范围，随意性较大，法治化的程度极低，而且上述事项是否都应当由中央直接管辖，也应当作进一步的研究。[②]显然，加快开展这方面的立法，加快中央与地方关系的法治化进程，已经成为当务之急，应当尽快提到议事日程上来。

值得高兴的是，2007年10月15日总书记在党的十七大报告中明确指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”、“加强行政执法部门建设”、“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。严格说来，行政管理体制既包括外部行政管理体制，也包括内部的行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关与行政管理相对人之间的外部关系，所以就针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制往往具有很大的同一性。[6]由此，在很大程度上，我们可以说行政管理体制改革的主要内容和重点就是行政执法体制的改革。

为防止目前我国行政执法体制的改革及至整个中央与地方关系的改革再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，我们应当进一步解放思想，借鉴国外关于中央与地方关系法治化的有益经验，从制度上解决问题，依照宪法第3条第4款关于“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定，通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，重点划分中央政府与地方政府的执法权限。正如国务院法制办公室青锋同志所指出的：“行政执法体制改革的重点是执法权的重新配置”，[7]我们应当明确中央政府在一些重大事项上的专属执法权（亦即垂直管理），并明确地方政府在一些事项上的自主执法权，改变当前中央与地方之间的关系在宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又维护地方应有的权力和利益，真正发挥“中央和地方两个积极性”[8].我们可以考虑专门制定一部《中央与地方关系法》。

[①]2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》第3条规定：突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

[②]笔者认为，审计、监察、环保、药监、安监（安全生产监督管理）等部门可率先实行垂直管理，由中央自己直接执法。