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我国基层民主政治建设存在问题研究论文

时间：2022-10-21 03:37:00

我国基层民主政治建设存在问题研究论文

内容提要：近些年来，四川省在基层民主政治建设及其制度创新实践中进行了一系列大胆探索，积累了丰富的经验，取得了十分显著的成效。但由于四川是处于我国西部地区的农业大省，其经济发展和文化教育相对落后，因而在基层民主政治建设实践中遇到不少困难和问题有待于进一步探索和解决，从而为其健康持续发展开辟更加广阔的空间。

关键词：四川省基层民主问题思考

改革以来，我国的民主政治建设从基层入手，近些年来在全国各地都得到了蓬勃发展，其中以四川省最有代表性。特别是它的干部任用选拔制度、集体决策制度、民主评议制度等一系列"自创动作"，最后很多经中央认可后，都变成了"规定动作"，以至于被媒体称之为"中国基层民主试验田"。民主政治建设的关键在于创新，这也是四川省基层民主政治建设的精髓所在。特别是在20世纪90年代后期以来，四川省在基层民主政治建设的制度创新方面进行了一系列十分可贵的探索，积累了丰富的经验，并取得了十分显著的成效。但由于四川是处于我国西部地区的农业大省，其经济发展和文化教育都相对落后，因而基层民主政治建设尤其是制度创新实践必然受到诸多因素的限制和制约，必然会遇到一系列的困难和问题。根据近年来我们对四川各地进行的调查研究，认为主要存在着以下一些问题，迫切需要在实践中进一步探索和解决，从而为其健康持续发展开辟更加广阔的空间。

一、经济发展、文化教育与民主政治建设进程不够适应

在大多数发展中国家，民主制度是一个同经济发展相伴的过程。当代美国学者安东尼·唐斯认为，关于经济发展与政治发展之间关系的经验研究检验的一个基本假设是著名的李普塞特假说：经济繁荣促进政治民主。在经济发展的早期阶段，普通人民更倾向于关注基本的经济福利：物质生活水平，就业，等等，而不是政治权利。反过来，在人们利益极其分散的条件下，民主可能将人们的努力更多地引向分蛋糕，而不是将蛋糕做大。但是，随着经济发展水平的提高，一方面，人们将要求更多的民主，另一方面，民主本身，通过它对腐败、大政府的抑制，对财产权与契约的保障等等，也会成为经济发展的一种有力的保障。特别地，到经济发展达到相当高的水平时，增长本身也将降下来，收入分配问题将日益突出来，而民主显然是解决收入分配分歧的最为公平合理的手段。但这里的前提条件是经济繁荣或者说经济发展水平足以支持政治民主的进程。然而，从总体上看，四川省的经济发展状况在全国还处于落后水平，而基层民主建设在许多方面却走在了全国的前列，因而必然会出现经济发展水平与基层民主建设还不够适应的问题。美国著名政治学家亨廷顿曾就经济发展对政治参与的制约问题进行过深刻阐述，他指出："社会--经济发展促进政治参与的扩大,造就参与基础的多样化,并导致自动参与代替动员参与"。"高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值"。国内许多研究者也认为，一定的经济条件是村民自治和基层民主发展的原动力。中国是个经济文化都仍然落后的发展中国家，同时又是一个城乡二元分割的国家，因此，中国农村的经济文化发展水平就更低了。由此我们认为，从短时期来看，可以通过政治动员方式来启动基层民主建设进程;但从长时期来看，就必然会出现基层民主发展动力不足的问题。近几年来我们在四川省农村进行的两项大范围的村民自治问卷调查也可以证实这一点。

正是由于四川省的经济建设和文化教育在全国处于比较滞后的位置，而基层民主政治建设在许多方面却走在全国的前列，因而就会给四川基层民主政治建设的发展带来很大的制约和影响，并且在有些地方，实际上已经在相当程度上制约了基层民主建设及其制度创新的进程，其突出表现就是制度创新的根基并不牢固。近几年来，我们在对四川省举行公推直选乡镇党委书记试点单位的调研过程中，发现不少乡镇的领导干部大都赞成这一改革实践，但也有不少人谈到这一选举过程导致的成本增加和经费紧张的问题。例如我们在平昌县调查时了解到，进行乡镇党委班子公推直选时，县财政拨付每个试点乡镇2万元作为选举经费，各乡镇自己还要再筹集一些经费。一次乡镇的直选大约要花费4万元经费。这对于经济发展水平低下、负债难以还清的欠发达地区的乡镇来讲，的确也是一个很大的制约因素。同时，许多村民的政治文化素质也还不能完全适应基层民主政治建设发展的需要。在这些经济贫困地区还普遍存在着农民文化水平偏低，政治法律知识缺乏，并且由于绝大部分有文化的中青年外出务工，加之农村党员普遍年龄老化，因而有的地方还出现了村级领导班子难以找到满意人选的情况。这也在相当程度上制约了农村基层民主政治的发展。可见，基层民主建设必须根据当地的经济发展和文化教育水平等实际情况来区别对待，总体上只能渐进发展，切不可搞政治运动一哄而起。

二、公推直选工作在程序设计上还有待进一步规范和完善

实行公推直选，把对乡镇党委书记的选拔任用权交给了基层群众和广大党员，这是基层民主建设进程中的重大改革，无疑是值得充分肯定和大力推广的。但是，要真正把德才兼备、群众公认的干部推选出来，还需要有一整套严密科学而又切实可行的程序设计来加以保证。从新都区公推直选木兰镇党委书记的过程可以看出，从2003年11月26日，由新都区委组织部开始向上级党委公推直选木兰镇党委书记的请示到12月7日产生全国第一位公推直选乡镇党委书记，历时12天，分别经过了请示、公告（11月27-11月30）、报名和资格审查（11月28-12月1）、实地调研（12月2-12月3）、公开推荐（12月4）、直选（12月7）等几个阶段。从整个过程来看，只用12天的时间就完成如此复杂的程序，并保证能够选出一位好书记是困难的。从我们调查过程中接触到一些其他乡镇的参选者反映出来的意见看，确实存在着这样一些问题：比如说外地的候选人很难用两天时间就摸清当地的基本情况并提出科学合理又切实可行的施政方案;又比如说在选举的过程中，也没有候选人之间的竞选和辩论，普通党员群众对候选人的选择实际上是通过候选人的就职演讲来确定的。因此，如何实行规范严格的差额选举制度，扩大选举差额，进一步完善党内选举程序，适度增强党内选举的竞争性，这是目前需要解决的当务之急。当然，木兰镇公推直选的结果是各方面都比较满意的，但正因为当选的刘刚毅书记是一位正派、朴实、负责任、有能力的书记，从而掩盖了程序设计上存在的一些问题。我们认为，至少在以下几个环节上还需要进一步完善：其一，如何在整个选举过程中充分体现选民的知情权？其二，如何让外地的报名者有较充分的时间来调查了解该镇的基本情况进而提出切实可行的施政方案？其三，如何保证外地的参选者享有公平的竞争机会？最后，还应建立相应的选举监督委员会，对于违章的选举行为要及时查处，以维护正常的民主选举。显然，对于这些问题还需要做更全面、具体、细致的工作，从制度上加以完善，才能保证民主选举的最终效果。

三、进一步加强和完善党代会常任制的代表作用、运行机制和保障机制问题

在制度层面上，党内民主是直接民主与间接民主的统一。直接民主的制度表现就是党的基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主则表现为党的各级组织通过党代表大会的形式决定党内重大事务。在我们党内民主生活中，在基层党支部以上往往都是通过党代表大会来实现的。可见，党的代表大会这一制度是否科学合理、能否有效运行，是党内民主的关键所在。为此，就要严格定期召开党的代表大会，推行党的代表大会的常任制度，增强党代会权力的辐射力度，发挥党代会整合政党与社会的功能，监督和保证党的工作健康、有效地进行。但从目前情况来看，党代会作为同级党组织的最高权力机关、决策机关、监督机关的实际作用并不明显，有时甚至往往是流于形式，还有许多方面的工作有待加强和完善：一是从代表主体看，党代表的履职意识、能力和素质亟待提高。党代表是实行党代会常任制的主体。常任制能否取得实效，关键是看代表能否履好职，尽好责，发挥好作用。从四川雅安、眉山等地进行的党代会常任制试点运行情况看，党代表在数量上偏大，党代表与大代表的高度重合（有的地方达40%），其履职意识有待提高。仅从党代会代表提案情况看，参与提出议案的代表少，质量不高，涉及党的建设方面的较少。如2006年眉山市人代会代表提案87件，政协提案96件（其中审查立案的90件），党代会提案只有17件，而其中涉及党的建设方面的提案更少。二是从实践层面看，党代会常任制运行机制有待理顺。首先，党代会作为党内"最高权力机关、最高监督机关"地位体现不明显。目前作为常任代表的经常性联络机构"代表联络办公室"，只能作为党委的一个职能部门和附属机构提建议，不具备党内权力机关的职能、性质和地位，而不能对全委会的日常工作进行有效监督。其次，党代会、全委会、常委会"内三会"职能不明晰。在实际运作过程中，哪些由常委会决策，哪些由全委会决策，哪些由党代会决策，现阶段还没有明确的标准界定。再次，党代会、人代会、政协会"外三会"关系不顺畅。对涉及本地区范围内政治、经济、社会领域重大问题，党代会、人代会、政协会都要审议，在不影响决策效率的情况下，三者的职能如何划分？党代会作为党的最高权力机构，如何体现其核心地位，如何使党代会形成的决议、决定通过人代会，把党的主张转化为人民意志？由于这种关系没有理顺，在推进常任制过程中，难免出现形式和内容上与人大、政协代表相近、甚至重复的现象。三是从组织保障看，党代会试点工作的保障机制有待健全。党代会常任制目前尚处于试点阶段，在组织机构、人员、经费上没有明确规定，在实施过程中还有一定难度。这些问题如得不到妥善解决，都会直接影响党代会常任制的运行效果。

四、基层民主建设中的制度创新与相关制度的衔接与配套问题

正如有的学者蔡霞所指出的那样："从步云直选到巴中等地党委书记公推公选到雅安党代会常任制的推行，直至新都经验全省范围内推广，四川不缺少制度创新。这种渐进式改革最大的好处是可以有选择地避开一时无法解决的矛盾，选择执政党和政府能够承受的路径进行，但最大的不足，又恰恰是因为对一些尖锐矛盾有所回避，使得改革在局部停滞不前。"在她看来，按《党章》要求，党内直选不是选书记，而应选全委会，新都正好搞反了，和现行《党章》关于选举的具体程序上有矛盾的地方。"但从制度变迁的角度来讲，新制度的产生必然有对旧制度的突破。新都直选书记组阁面临的困境不在于新都本身，而在于更大的体制框架。下面遇到的一些问题就不是新都所能解决的了。"

正因为如此，所以来自基层的自下而上的改革实践在其发展进程中，必然会遇到来自上面的阻力问题。中共中央编译局比较政治与经济研究中心杨雪冬博士认为，改革目前确实已经进入一个非常艰难的时刻。一方面，部分改革的推动者成为了改革的阻力；另外，改革受益者与利益受损者的矛盾冲突越来越强烈。的确，从实际情况看，四川省许多基层试点的步伐都是在谨慎探索中艰难前行。还有的研究者发表文章指出改革实践中还存在的另外一些新问题："作为党代会常任制试点惟一的一个市级单位眉山市，现在已经放慢了实验的步子。市委组织部组织科负责人表示，由于上面对试点没有硬性要求，也没有形成制度化，因此推行起来有难度，探索不出好的路子。凉山州委组织部一位干部毫不讳言地表示，制度建设历来是''''自上而下''''的，虽然四川政改在很大程度上可以引入公开透明的竞争机制，改变''''一言堂''''的做法，加强党内民主和监督，但他们不得不慎重，''''踩线踩得不准或者过了头''''，都会牵系到官员的政绩和官帽。因此，''''自下而上''''的改革很难铺开。"应该说，从决策者来看，已经认识到目前改革的症结所在。但目前四川省乃至全国其他省份所进行的政改，绝大多数是在乡镇这个层次以下取得成功的。因为这个层次，冲击不大，不会失控。但能否将改革推进到更高层次？这需要执政党有充分的体制变革准备以及更加广阔的政治胸怀。中国社会科学院政治学研究所史卫民认为：基层民主政治的发展，日益显示出整体联动的必要性。党内民主与人民民主的关联关系，在基层已经充分显示出来。单一推动的任何举措，如果不考虑与其他制度的接轨问题，都可能带来一定的负面效应。以"公选"乡镇长为例，如果在制度设计上只考虑地方党委的运作问题，把乡镇人民代表大会的作用限定在认可"公选"的候选人上，无益于间接选举制度的完善；只有把"公选"与法定的间接选举程序衔接起来，才能真正起到进一步完善间接选举制度的作用。整体推进基层民主政治发展的战略构想以及相应的制度安排，已成为摆在我们面前的重要任务。

五、基层民主建设中的政治合法性与法律合法性的关系问题

现今中国正处在社会转型期，政治改革实践与现行法律规定之间的冲突时有发生，在各项改革不断深化的进程中，许多基层地方和党组织进行了大量的政治体制方面的改革和创新。而任何改革和创新都会在一定程度上突破原来的一些的规定和做法，因此，就必然和已有的规矩发生矛盾。这些矛盾主要体现为政治改革实践与现行法律和党内法规的不够一致。例如，四川有的地方探索选民直接选举乡镇长，这和宪法中由选民选出代表、再由代表选出乡镇长的要求不符。还有些地方尝试由党员直接选出乡镇党委书记和委员，这和党章关于由党员选举党代表、再召开党代表大会选举党委会、再由党委会内部分工产生党委书记和委员的规定有矛盾。因此，自从这些改革和创新出现以来，就一直有人明确地加以批评和反对，认为这是违反法律或不符合党内法规的，从而使这些改革和探索多次在不同地方发生而又屡遭停顿。由此看来，这个问题是基层政改革试验中必然会重复出现的问题，是一个不容回避的重大现实问题和理论问题，而这个问题的实质就是如何正确认识和对待政治合法性与法律合法性的关系问题。

从学理上分析，如果把政治合法性与法律合法性加以比较就不难看出，实际上两者之间是既相统一又相对立的关系。两者的统一主要表现为双方的相互依存和互为条件，即只有在政权取得合法性的基础上由该政权制定的法律才具有合法性，而立法者或立法机关制定的法律是否合法，就看它们的这一权力有没有法律依据和是否按法律规定的程序进行。同时，两者之间又存在着差别和对立。在韦伯那里，合法性出自对政治权力的自愿服从。自从韦伯以来，政治合法性得到了广泛的认同。阿尔蒙德也提出："如果一个社会中的公民都愿意遵守当权者制度和实施的法规，而且还不仅仅因为若不遵守就会受惩处，而是确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的"。可见，政治意义上的合法性与法律上的合法性是有差别的，前者指的是公众对政治权力的认同和自愿服从，而后者仅仅意味着权力的存在、运用必须依据法律，符合法律，与法律不抵触。

那么，在实践中应当如何正确认识和对待政治合法性与法律合法性之间出现的矛盾冲突？实际上，在辩证法看来，任何事物都处于发展变化的过程之中，世界上没有绝对静止不变的事物。如此看来，政治合法性与法律合法性之间的统一与一致也只是相对的、暂时的，矛盾与冲突才是绝对的、经常的。因而，我们只能在绝对的运动和发展中追求相对的平衡和稳定，在绝对的矛盾与冲突中追求相对的统一与一致。因此，对于政治合法性与法律合法性之间的统一与一致的理解，就不应当是僵死的、静止的或一成不变的，而应当理解为过程中、变动中的统一与一致，简言之，也就是要确立一种政治合法性与法律合法性之间的"动态统一"观，只有这样，才能正确地认识和对待改革实践中不断出现的这种类似的矛盾与冲突，才能对这些矛盾与冲突进行及时有效的调适。因此，我们认为解决问题的基本思路在于：其一，从总体上讲，政治改革必须在现有宪法和法律的框架内进行。党的十五大就已经以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略，标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。因而，各级党委领导下的政治改革实践探索，也必须纳入宪法和法律的框架内进行。其二，在改革实践中，应当允许政治与法律之间有一个缓冲带，要允许试验。尽管从总体上讲，中国在更高层次开展直接选举的条件尚不成熟，但不应排除在一些经济社会水平较高或发展状况比较特殊的地方，这样的条件正在成熟或接近于成熟。近年来，一些地方突破宪法和地方政府组织法关于乡镇长间接选举的规定，大胆进行乡镇长直接选举试点，效果虽然不错，获得了广大群众的好评，却因为直接涉嫌"违法"，显得敏感而又尴尬。对此，我们不能简单粗暴地否认乡镇长直选试点的探索价值，因为毕竟提高直接选举的层次，从长远看是扩大基层民主的一个必然趋势，正如总理所言："群众通过基层的直接民主形式管理好一个村，将来就可管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可管好一个县、一个省，真正体现国家是人民当家作主"。而且，不可否认，目前我国的法律法规关于政治制度的一系列规定，的确也存在着由于政治改革滞后而导致法律法规滞后的情况。因此，就推进基层民主政治而言，应该允许在一定范围内突破法律法规的有关规定而进行试点和试验，实际上当年的经济改革也是如此。试问从联产承包制以及此后一系列重大改革，哪一步不是突破旧的法律法规制度的？事实上，任何法律并不是从一开始就十分完备的，而只能在实践中不断发展和完善。《村民委员会组织法》的形成过程就是如此。其三，当条件成熟时，从经验到政策再从政策上升为法律法规。令人欣慰的是，近些年来，发自最基层的民主正受到最高层领导的日益重视。在中共中央政治局集体学习学习会上提出："要深入把握新形势下发展社会主义基层民主政治的规律和特点，尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平"。实际上，由好的经验做法而到政策再到法律法规，已经构成了基层民主的制度化链条，从村民自治的实践发展过程来看，就是如此。因此，要改变现有法律产生的方式，不是由少数人关起门来东抄西拼，而是使之真正按照民主程序和通过自下而上的方式产生，把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，再把成熟的政策上升为法律法规。其四，政治和法律都必须以人民根本利益为最高原则。一个合法的政治社会，首先应基于人民的同意，这种同意应在人们为建立国家政权的政治约定中得到反映，而这种约定通常用法律及其制度的形式表达出来。在现代政治学研究中，有学者认为，实行多数人统治的现代民治政体，应该体现两个方面的要求，一是凡在一个国家之内，全体人民的意见在重要政策上能有一点操纵的力量；二是在一定的目的一定的手续上须按照法律上所规定的行为行事。这里提出的要使人民的意见在决定政策时具有影响力，实质上就是要求政治制度能够把全体人民的公共利益转化为国家意志；这里提出的要按法律规定行事，实质上就是要求政治制度能够贯彻执行代表公共利益的法律。而在笔者看来，两者统一的结合点就是以人民利益为最高原则，在解决改革实践中发生的政治合法性与法律合法性的矛盾时，我们必须坚持以人民利益为最高原则来加以认识和处理。

总而言之，四川省近些年来在狠抓基层民主政治建设方面做了大量工作，取得了显著成效，无论党内民主还是人民民主，都取得了一系列显著的进步。尽管由于四川省的经济和文化发展水平比较落后，而且各地区之间的发展又很不平衡，因此，在其发展进程中必然会遇到这样那样的困难和问题，然而，这些都是前进中的障碍，通过广大党员干部和人民群众的共同努力完全是可以得到清除的。所以，四川省基层民主政治建设还将会在原有的基础上继续有新的发展和突破，这将是令人鼓舞和值得期待的。

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