我国食品安全的风险因素与责任主体

1引言

食品安全问题是一个世界性的问题,任何国家都不可能实现零风险。2014年,随着福喜过期肉、台湾馊水油、蜂蜜添加甜蜜素、顶新黑心油等问题的频繁曝光,微生物污染、原料溯源和食品掺假成为我国高度关注的三个食品安全问题1。当前,我国食品安全的监管工作已前移至风险监测与风险预警,关注全产业链安全,着力加强源头治理。但由于我国食品供应链条比较长,从农田到餐桌包括许多环节,潜在的风险因素多,涉及的责任主体多,辨析主体责任相对比较困难。本文从我国食品安全可能存在的风险出发,探讨食品安全的责任主体,使食品安全监管更具目标性、有效性,从而确保百姓“舌尖上的安全”。

2我国食品安全的风险因素

任何事物安全与风险总是协调统一、动态存在的,食品行业也不例外。2006年以来,我国食品安全风险总值呈持续下降的态势,2013年虽有上升,但仍处在相对安全区间内2。尽管我国的食品安全总体水平稳中有升,趋势向好,但目前食品安全风险与由此引发食品安全事件已成为我国社会性风险之一3。食品安全的潜在风险存在于食品供应链中原料、加工、包装、贮存、流通、销售和消费等各个环节,每一环节都可能存在不同程度的风险因素,正确识别食品安全风险要素,监测、评估和预防风险,才能有效地将食品安全问题扼制在初始状态。我国食品安全风险因素存在于从生产、加工、流通到消费4个环节中,共识别出18个风险因素。食品安全的风险因素主要由于人的不安全行为所致,如农药兽药残留、使用不安全辅料、使用不合格原料、滥用有毒有害化学药品和废弃食品处置不当,都是利益相关者谋取高额利润的途径。

3我国食品安全的责任辨析

食品安全问题是一类典型的多元化社会共治的管理和被管理问题,需要回归到责任原点,理清责任主体并有效管控责任主体,才能有效降低食品安全的风险。本文依据上述识别的食品安全风险因素,将食品安全的责任主体划分为人、物和管理三大方面,初步探析食品安全的责任主体。

3.1责任主体的划分

3.1.1人为责任主体

人的不安全行为分布在原材料供应、生产加工、食品营销等供应链的多个环节中。刘晓巍等对2002～2011年间我国发生的1001件食品安全典型案例的研究表明,68.2%的食品安全事件是由于供应链上利益相关者的违规违法行为造成的,这表明人为性是目前食品安全问题的主要成因,应承担食品安全的重要责任。食品安全问题的主要特点是多主体参与,参与主体有食品企业、监管部门、消费者、政府和第三方力量(如媒体、社会组织等)。这些参与主体肩负着食品安全问题的重要责任,其中食品企业、监管部门、消费者和政府是基本责任主体,媒体等第三方力量以一种“连带责任”也纳入责任主体中。《食品安全法(修订草案)》第四条也明确写到“食品生产经营者是食品安全第一责任人”,突出人作为责任主体的必然性。食品安全事件不仅仅是食品生产经营者的违规操作和监管人员的监管水平问题,更重要的是这些主体缺乏责任和安全意识。

3.1.2物为责任主体

环境、设备、技术等物的不安全状态是我国食品安全风险产生的重要源头,也应是食品安全问题的责任主体。物作为责任主体,包括环境、设备和技术,其中环境包括农产品产地环境和生产加工环境及流通环境。食品安全问题的发生与环境、设备、技术等物的状态息息相关,表现为生产加工环境较差,使食品加工暴露在粉尘或有毒有害物质中,造成食品污染,这是当前食品安全问题最为常见的类型;食品加工生产中的手工操作较多,设备自动化程度较低,加工设备存在较大的安全隐患,整体条件相对落后;新技术应用于食品的生产与研发过程,造福人类的同时催生了新的食品安全风险,增加了许多未知的安全隐患;食品在包装、仓储、流通过程中,因设施落后和存储环境不达标等,可能造成食品的二次污染等等。

3.1.3管理为责任主体

管理上的缺陷是食品安全的重要风险,也肩负着食品安全的责任。这里所指的管理主要是法律法规的制定、标准的实施和食品检测能力等硬件条件。当前,我国从管理上加大了监管力度,如2014年通过了《食品安全法(修订草案)》,为最严格监管提供体制制度保障;安徽实行食品质量“吹哨人”制度;食品召回制度上升到立法层面;“食品工业企业质量安全追溯平台”正式开通等等。虽然我国新修订了《食品安全法》,但是相关的配套法规和技术标准仍然没有得到完善,食品安全法规、标准的制定是全面推进食品安全法治化建设的重要环节。另外,管理上的缺陷还表现在我国保障食品安全的检测能力有待加强。以化学农药残留为例,在我国有关79种化学农药的197项最大残留规定中,只有33种有相应的检测方法,另外46种则没有,在标准的执行过程中带来了很多的问题。目前,针对多种化学残留,国际上存在很多检测方法,比如德国的DFG和S19检测方法,美国食品药品管理局多残留检测方法,荷兰卫生部的多残留检测方法,加拿大多残留检测方法,所有这些方法都比我国的检测方法要完善。这就大大限制了我国食品安全的监管工作。

3.2我国食品安全责任辨析

当食品安全事件发生后,理论上责任主体比较明晰,但在实际操作中往往会出现责任主体较难界定、监管权限分工不明导致重复监管和监管盲点等问题而不利于事件处理的公平公正等问题。

3.2.1责任主体及责任大小较难界定

在食品安全事件发生后,责任主体必然从与食品产业链密切相关的个人、团体及政府组织,具体包括农户、生产商、加工商、中介组织、流通企业、消费者、政府、科研机构等中寻找,他们的行为对于终端食品的安全与否具有重要的影响,承担着相应的责任。其中,食品生产者、食品消费者和监管者是食品行业的第一层次责任者。然后就是农户,零售商,食品加工企业员工,食品机械、辅材的供应商,广告商、物流商、软件开发商,卫生和环境保护组织等利益相关者。从金华火腿到阜阳奶粉再到三鹿奶粉可以看到食品安全事件首当其冲的责任人必然是食品的生产经营者们,然而,对于频繁出现的食品安全状况,我国的政府以及监管部门同样难辞其咎。可是追究的责任主体越多,责任方之间互相推卸责任的现象就越多,究竟对于什么程度的责任该由哪些单位承担责任的界定模糊不清,导致食品安全事件责任方所承担的责任大小较难判断。食品安全事故的责任问题绝不是仅仅一方就能独立承担的,对于错综复杂的事故原因,责任判断的原则是“谁主管谁负责”和“谁负责谁承担”,因为只有真正找到了责任主体和责任之间的清晰联系,才能够确定出每一个责任主体所应该承担的具体后果。

3.2.2监管权限分工不明

目前我国食品安全监管部门的监管权限主要分布在农、工商、药品、卫生、质检等机构,它们所负责的各自食品安全步骤也各不相同,食品链条各个环节有着不可分割的自然属性,势必与人为划分的监管区段之间有冲突,当多个部门对同一个食品安全问题出现重叠时,会产生职责不明、互相推诿,最后出现监管盲区34-36。即使2013年实行主要按“品种”划分监管权限,但多部门监管的体制始终未变,监管部门自身的权责分工不明晰,不利于责任落实。如在三鹿奶粉案件中,奶站生鲜奶的收购环节,工商、质检、农牧部门都有监管的职能,但实际上哪个部门监管力度都不够,给不法经营主体留下了可乘之机。

4总结

发达国家的食品安全事件多由生物性因素引起,由环境污染及食物链污染所致,多为非人为因素,我国的食品安全问题主要是生产经营者的不当行为所引起,人源性是导致食品安全风险的重要源头。故人的因素是第一责任主体,当务之急是认识到食品安全的主体责任是食品企业经营者和相关人员,并约束食品企业人员的主体行为,才能做到从源头把关。另外,政府监管起着举足轻重的责任,加大对食品安全违法者的惩罚力度,健全供应链各个环节的监管,同时,鼓励消费者参与食品安全的监管,实现食品安全人人有责。

作者:马向南 杜美红 单位:北京市理化分析测试中心 北京市食品安全分析测试工程技术研究中心