国有土地储备经营管理对策与思考

一、以政府为主导强化政府职能

（一）建立完善城市土地储备经营制度和法律制度

土地储备经营制度实质是政府根据城市建设和社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划、土地年出让计划和城市规划，结合和运用行政、法律、经济等手段对城市土地进行集中和前期经营管理，有计划的将其投入市场出让的制度。在这个过程中涉及到了征购、拆迁、改造、补偿、整理、经营、出让等多个环节，因此每一个环节及其相关的事物都需要有法规制度来明确和约束，规范程序、规范市场才能保证市场公平有序繁荣。法律制度是我们一切行为和处事的准则，在一个法制社会里，人们通过法制的约束来营造合理有序、公平的生存生活空间。按照法律解释，没有法律明文规定禁止的就是可行的，这就会给社会带来很多灰色地带，同时也是制造混乱和不公平的温床。在市场体制不完善的情况下，道德风险与交易成本之间的关系复杂，依靠道德来实现公平、公正是很难实现的。权钱交易，人情交易，以及其他的非正当交易都是滋生腐败的最好途径。因此完善土地经营法律制度，是对储备制度运行和市场繁荣有序发展的保障。

（二）强化政府职能发挥城市规划在土地经营中的引导作用

强化政府职能，完善土地市场化运作制度是城市土地经营管理的关键所在。目前，土地财政在多数地方财政中占很大比例，因此只有加强政府统一管理的职能，协调和分配好各部门之间的利益，才能发挥土地储备的作用。我国正处市场经济发展中，投资行为市场化，投资主体多元化，决定了政府必须通过市场化来配置土地资源。实行土地储备制度，革除土地资源行政化配置，就是为了实现土地市场化运作。因为只有实行市场化运作，才能实现土地资源的优化配置，才能实现土地资源价值的最大潜值，才能真正的合理的、高效的、科学的配置使用土地。城市土地经营需要综合的运用市场和计划两种机制来实现土地资源的优化配置和社会公共利益的最大化。坚持规划先行是城市土地经营的首要工作，根据城市的发展方向、定位等因素科学的编制城市规划，是引导城市布局和有序建设的根本保障。目前，许多城市都存在违法违章建筑，以及城市产业或项目布局不合理，盖了再拆，浪费人力物力和社会财富。主要的原因是先批地后规划，先项目落地建设后规划，在郑州市就出现很多项目先建设而后补办一切手续，这往往都不符合城市总体规划，带来日后要解决的问题。因此要改变这种局面就要发挥规划先行的引导作用，在规划时要将重大项目安排实施列入规划，在保障土地经营科学运作及耕地占补平衡的前提下，及时调整和编制土地利用总体规划，加强土地市场监督，严格查处违规违法用地情况，维护城市土地规划和政府职能的严肃性。

（三）学习成功经验拓展土地储备经营融资渠道

积极争取政府资金支持是储备机构的基本工作，但是地方政府财力有限是通病，我们不能等、靠、要。通过研究成都和重庆利用新增地建设用地贷款的经验及国家相关政策的规定，利用新增地抵押贷款是解决土地储备资金的一个重要的途径，不仅符合政策规定，也被各地实践证明是行之有效的。由于郑州市对新增地抵押贷款的限制，致使近几年郑州市几乎没有利用储备的新增地进行抵押贷款，极大增加了郑州市土地储备资金的压力。因此，协调政府及相关部门放松对新增地抵押贷款的限制，制定出合适的新增地抵押贷款的办法，是解决土地储备融资困难的当务之急。同时，对于抵押贷款模式的选择，根据《土地储备管理办法》的规定，结合郑州市土地储备的实际和外地的经验，比较符合郑州市新增地储备的做法是：对于办理完成农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地储备中心和各区政府签订征地补偿安置协议，在储备中心依据协议支付部分（首期）土地补偿费后，就可以办理储备土地使用证，储备中心利用该储备土地进行抵押贷款。另外，对于已抵押的储备土地需要出让的，可以参考成都和重庆的经验，由抵押贷款的银行出具同意出让的函件，在没有解除抵押的情况下，先行办理招拍挂前期的手续，并在招拍挂成交之前归还银行贷款，对储备土地进行解押。同时积极探索项目贷款。利用项目贷款，主要是指对于成片开发的园区或大型基础设施建设，按项目进行贷款，由园区内土地或建设项目周边配套土地的出让收益作为项目贷款的还款来源。具体又可分为两种方式：一是项目单独立项，不含周边土地开发的投资，仅以土地出让收益作为还款来源，由政府或财政部门出具相关文件明确这一部分的土地出让收益专款专用，优先用于归还项目贷款。这也是当前各地通行的做法。二是将基础设施投资和配套的土地开发投资打包，按照一个项目进行立项，项目内的土地出让收益即是项目自身的收益，该项目收益作为项目自身的还款来源。

二、以市场为主体发挥市场自身调控功能

（一）引入行业协会建立行业自律体系

市场的发展不能单纯的依靠政府大包大揽，政府也没有那样的能力和经济实力，如果市场的发展要完全依靠政府来实施，那只会导致市场扭曲发展，体制呆板，滋生腐败。因此以政府为主导，以市场为主体，发挥市场自身的调控功能是世界各国发展本国经济的一个主要手段。在经济学中我们都知道要发挥有形的手和无形的手，两个手的共同作用才能使市场健康稳定的发展。土地行业是一个特殊的行业，其关系到城市发展和人民切身利益，因此更好的管理经营土地是城市政府的一个重要任务。在长期的经济发展中，在政府的主导下，许多行业都建立了自身行业的行业协会，为行业的发展起到了不可估量的促进作用；行业协会是政府管理部门和市场企业之间承上启下的桥梁和纽带，承担着上情下达，为政府建言献策的功能，同时又有引导企业诚实守信，依法经营的职能。在土地行业引入行业制度，也是促进行业规范发展的一个重要手段，同时也是实现我国建立小政府大市场的主要方法。行业协会的建立，使整个土地行业有了自律行为和互相监督，在行业里形成一套符合政府规定的，同时又促进行业发展的制度。一些行业内部自身的问题和一些小的矛盾就会依靠行业协会解决，不用把所有的问题都推向政府，这样做不仅提高了政府的工作效率，同时也使行业的矛盾能够及时减化。行业协会还有一个重要的功能就是向政府提供行业发展的建议，为政府制定行业发展的法规提供更为直接和真实的情况。目前，城市土地经营管理并没有这一行之有效的行业组织，努力推进这一组织的建设将会为土地行业的发展提供积极的动力。

（二）研究金融政策引入市场资本

在前文分析研究中，我们指出土地经营管理也是一个需要巨额资金的资金密集型行业。通过城市土地的收储和供应来调控市场和促进城市发展，需要大量的资金做支撑，单纯的依靠政府，政府财力支撑有限；我们通过常规的融资方法贷款、发行债券、信托以及我们借鉴其他城市中的抵押土地等模式融资获得的资金量也是有额度的。如何开源就成为寻求资金的重要问题。笔者认为经济的发展，主要依靠市场自身的发展，政府需要做的就是引导和规范。我国的经济体制是以公有制为主体的多种经济共同发展的格局，从长远来看公有制为主体的经济体制不会改变，但是政府会引导其他经济蓬勃发展。目前，一些国家垄断的行业逐步放开，引入市场资本作为尝试，例如城市汽车加油行业，引入市场资本后，打破了市场绝对垄断，提供了竞争平台，市场变得更为活跃，同时为人们提供了更好的服务，也为人民提供了利益，这也符合国不与民争利的治国理念。笔者研究提出，可否在土地储备经营中引入市场资本，利用市场上充裕的闲散资金纳入城市发展的大循环中，不仅为政府发展城市经济和提高城市品质提供资金支持，也改变民众不得参与土地在城市发展中带来的红利。这样做有利于减轻政府财政的压力，也会有助于土地收储经营部门走出财力不支的困境。市场资本如何参与，以什么样的方式和结构参与将是政府和有关部门需要认真研究的问题。

三、理顺分配土地收益机制促进工作高效运转

土地收益分配是关系到政府与社会以及市、区两级政府工作关系和工作效率的主要问题，也是城市市场化发展的关键。根据成都的经验：对于土地一级开发，成都市鼓励引进社会资金参与，对参与一级开发的社会资金投资，按照实现的土地收益的一定比例进行分成，作为参与土地一级开发资金的利润。近几年，由于土地价值增值较大，参与一级开发的社会资金按固定比例取得的利润分成偏高，为合理调控社会资金的利润水平，成都市设计了梯度分成的办法，即对土地增值收益部分增值越高的，分成比例降低。这一做法既有效鼓励了社会资金的参与，也保证了其合理的利润水平。为调动各区政府配合市土地储备工作的积极性，市政府配套了土地出让收益分成的政策，即对于各区政府配合完成征收工作的储备土地，其土地出让收益按照市区6:4的比例进行分成，即市级60%，区级40%，这一政策极大的调动了各区政府配合土地储备工作的积极性。因此，土地储备工作的有效展开需要区政府的积极配合，为提高区政府的积极性，本人认为：一是要建立市、区土地收益分成制度，对参与土地储备的各区，根据各区配合进行的储备土地的土地总收入，按照一定比例进行分成，以提高各区政府配合土地储备的积极性；二是理顺征地工作费用支出，由市财政依据年度土地储备计划核定工作经费，土地储备中心按照与区政府签订的协议以及征地进度予以支付；三是协调市局加强对区国土局配合土地储备工作的督导，强化区局在土地储备工作和征地工作中的责任意识，充分发挥区国土局在具体征地事务中的政策执行和主体功能的作用。

四、保持信息通畅建立土地预警机制

（一）建立信息通告制度

通过总结我们认识到土地储备经营工作存在的问题，一些是由于制度不完善或者缺失引起的，一些问题是本不该发生却发生的，主要是信息不对称引起的。由于政府机构与群众之间的信息沟通存在障碍，使得群众不能全面的、及时的知晓信息而引起了一些工作阻碍和群体性事件。因此，建立一套信息机制，构建一个信息沟通平台使政府与群众之间信息无障碍沟通，减少不必要的误解和冲突。例如在拆迁或改造某一区域时，首先要成立一个工程项目指挥部，并设立咨询答复接待室，由政策把握好、业务熟练的工作人员负责接待，并对群众关心的问题总结集中解答和公布，让群众对政府的政策和涉及他们的权利和利益有足够的了解，就会减少问题的出现。同时我们还要注意到保证信息完整，防止信息失真和缺失，从事群众工作的工作者都会知道，由于信息的缺失和失真酿成群众事件的事情不再少数。由于群众人员层次复杂，分辨能力也不同，容易引起困惑和恐慌，因此让信息快速、完整、保真的传达到群众是取得群众信任、稳定和支持的关键，同时群众的意见和建议及时有效的传达给政府部门，也是政府准确制定政策处理问题的关键。

（二）建立土地预警机制

预警机制是指由能灵敏、准确地昭示风险的前兆,并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统,其作用在于超前反馈、及时布置、防风险于未然。英国危机管理专家迈克尔.里杰斯特研究认为预防是解决危机的最好方法，危机管理的最好方法在于预防。从危机管理的目的和效果来看预防危机出现比处理危机更合算。我们知道危机的出现不仅影响到社会的稳定，而且造成极大的损失和社会公共资源的浪费，因此建立土地预警机制是迫切而急需的。近年来，因土地问题引起的群体性事件爆发呈快速增长趋势，处理稍有不慎将酿成严重后果，因此将危机消除或控制在萌芽状态是建立预警机制的最终目的。我们知道一件事情在萌芽状态时是最容易改变的，也是耗费成本最低的。当人们对某一事件存有疑问时，及时的答复和告知消除疑惑，就能及时的化解矛盾；如果不及时处理酿成群体性事件，政府不仅要下大力气去解释和安抚，还要出动大量的公共安全力量维持治安，同时要防止一些别有用心的人以此牟取好处，这些都会产生内耗，浪费政府人力、物力、财力；同时影响城市发展进程，甚至处理不当时，有可能改变政府原有的发展思路或规划，付出的代价是不可估量的。

作者:李乾 单位:郑州市地产集团有限公司

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