国有资产十篇

国有资产篇1

关键词：企业国有资产法；国有资产；运营与管理

中图分类号：F124.7　文献标识码：A　文章编号：1003―3890(2009)03―0068―05

2008年10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议高票通过了《企业国有资产法》。由于是2003年修宪和2007年《物权法》颁布实施之后的新法，加之处于一场国际金融危机正演化成全球经济危机的当口，因此其出台的背景、时机与内容颇引人注目。

党的“十六大”以后，国务院国资委成立，《企业国有资产监督管理暂行条例》等也相继出台，初步形成了国有资产管理体制框架。特别是国资委成立以来，注重把握出资人定位，依法履行职责，切实落实国有资产保值增值责任。然而，一些深层次矛盾和问题尚未得到根本解决。例如，国有资产的终极所有者依然缺位，国有资产监管的法制基础不完备、不坚实，国有资产监管机构依法履行出资人职责还没有真正做到“三统一、三结合”等等。要解决这些突出问题，保证改革的顺利进行，我国最高立法机关加快制定和出台《企业国有资产法》，对国有资产管理体制和国有企业改革的重要问题做出明确和规范，是一个带有全局性和根本性的举措。此外，《公司法》的修订和《物权法》的通过为《企业国有资产法》的出台奠定了坚实的基础。在物权法制定过程中，有不少意见要求同时尽快制定国有资产法，以落实物权法的有关规定、切实保护国有资产权益；在物权法出台后，这一要求便更加迫切。在这一背景下，《企业国有资产法》应运而生。

一、《企业国有资产法》出台后国有资产运营与管理

《企业国有资产法》针对企业国有资产管理和监督中的突出问题，明确了监管的基本原则，健全了监管的体制机制，对关系出资人权益的重大事项，包括企业改制、资产评估转让等容易造成国有资产流失的环节，规定了严格的监管程序和要求。

(一)力堵国有资产流失“黑洞”

企业国有资产法是维护国有资产权益的重要法律保障，是国资委依法履行出资人职责的重要法律依据，也是防止国有资产流失的重要法律措施。

在我国，国有资产分布广泛，既有经营性资产、资源性资产，又有行政事业性资产。其中，经营性国有资产比重高，市场化取向也最为明确。基于自然的传承、历史的积累、文化的积淀、政权的更迭以及改革开放以来我国国有经济及国有资本的飞速发展，我国聚集了巨大的国有资产和国有财富。据统计，截至2007年，我国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。仅中央企业一级，除国资委监管的146户外，还有财政部负责监管的金融企业以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业。然而，我们必须清醒地认识到，由于以前对国有资产和财富的管理更多依赖的是行政方式和政策治理，制度性缺漏较多，行政性决策的随意性较强，管理体制不完善，加上处于社会与经济的转型期，各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事件层出不穷，国有资产流失现象比较严重，与我国经济发展的现实与依法治国的需要极不相符。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是发生国有资产流失的主要环节。如在国有企业改制过程中，有的企业没有进行国有资产评估，低估贱卖国有资产；有的企业在经营过程中违规投资、违规贷款，擅自用企业国有资产为他人提供担保；有的国有资产转让程序不公正、不公开、不透明、不竞价，少数人收受贿赂，侵吞国有资产等。

如何维护国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，成为社会关注的焦点问题。针对国有资产流失的症结，《企业国有资产法》对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，并从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资金，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债券人的权益。“严防‘暗箱操作’，公开、公平、公正”成为防止国有资产流失的核心原则。对于曾经引起热议的管理层收购(MBO)问题，该法明文规定，可以向企业的高管或近亲属，或这些人所有或实际控制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买，转让方应如实披露有关信息。“企业国有资产法”还规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。

(二)界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位

在总结党的“十六大”以来国有资产管理体制改革实践经验基础上，企业国有资产法对履行出资人职责的机构作了专章规定，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，规定了政府授权的机构履行出资人职责的主要内容、方式和责任等，从法律制度上解决了国有资产出资人代表地位，行使国有资产出资人权益，承担维护出资人权益责任的问题。

该法明确界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位，规定国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府依照法律、行政法规及企业章程对国家出资企业履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。

履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。其委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。

目前，履行国有资产出资人职责的机构主要是各地国资委。企业国有资产法为国资委行使职权提供了法律保障，明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。2003年8月27日，河北省人民政府国有资产监督管理委员会正式挂牌成立。之后，在省辖的11个设区市级人民政府也分别设立了国有资产监督管理机构。省政府国资委成立以来，将发

挥出资人在推进企业改革发展中的主体作用同推进全省国有经济布局和结构调整有机结合起来，全省国资国企改革发展取得了实质性进展。国有企业分布战线收缩，产业集中度提高，竞争力增强，国企活力释放，经济效益不断提高，对全省经济贡献度明显加大。据统计，从2000～2007年，河北省国有及国有控股企业(不含金融类企业)从8 399家减少至3 019家，但实现利润从亏损2亿元提高到盈利188亿元，国有资产总额从4 034亿元增加至5 042亿元。国有资本集中于钢铁、煤炭、医药化工等优势领域，国有经济对全省经济的控制力、影响力、带动力进一步提高，成为支撑国民经济发展的“精锐之师”。

作为完善国有资产监督管理体制的新举措，河北省国有控股资产经营有限公司于2006年5月成立。这是将企业国有产权公开转让和竞价交易用于加强国有资产监管、实现国有资产保值增值的一次探索，标志着国资委正在由单纯企业监管向运营国有资本方向转变。河北省国资委充分利用这一平台加快推进资产重组、开展资本运营、化解金融风险、活化资金融通、优化国有资产配置，推进国有经济布局和结构调整。在处置河北证券、重组财达证券债务中，该公司发挥了重要作用。一方面由河北省国有控股公司、唐钢集团增资扩股进入财达证券，使其取得了规范类券商资格。另一方面，经过大力协调，促成财达证券以8 100万元的价格受让河北证券的证券类资产，实现了平稳交接和良性过渡。接受河北证券证券类资产后，财达证券营业部由原16家增加到45家，服务部由原来的25家增加到51家，经纪业务规模跻身全国中等以上券商行列，2007年实现利润8亿元，成为河北省经济新的利润增长点。同时，该公司还以提高产业集中度为着力点，适时推进钢铁、煤炭产业整合。根据省委、省政府“226”战略部署，谋划组建南、北两大钢铁集团，将大集团战略的实施有机融入“一线两厢”区域布局中。由原唐钢、承钢、宣钢组建了北部钢铁集团――唐山钢铁集团，形成了2 000万t的产能，跻身全国钢铁产业第一阵营，对全省乃至全国钢铁产业战略格局产生了重要影响。在煤炭产业整合上，成功组建了河北金牛能源集团。2006年该集团拥有邢台、邯郸、张家口、井陉、山西寿阳等多个矿区，煤炭产量达到1 500万t，“十一五”末将达2 500万t，销售收入150亿元，已经和正在对全省煤炭工业持续、健康、快速发展起到带动作用。

(三)国家出资企业享有经营自

《企业国有资产法》规定，除依法履行出资人职责外，履行出资人职责机构不得干预企业经营活动。企业依法享有的经营自和其他合法权益受法律保护。该法明确规定，国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。

国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院、财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。

(四)国有企业应实行民主管理

为防止企业高管“一言堂”，《企业国有资产法》还规定，国家出资企业通过职工代表大会或其他形式，实行民主管理。法律还规定，国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或其他形式听取职工的意见和建议。企业改制涉及重新安置企业职工的，还应制定职工安置方案，并经职工代表大会审议通过。

(五)严格界定了国家出资企业及其管理者

《企业国有资产法》规定，国家出资企业包括企业全部注册资本均为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本的国有资本控股公司和国有资本参股公司。企业国有资产法规范的重点是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司。

由于企业管理者直接负责企业财产的经营管理，国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大。按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项在第四章作了规定。该法规定：国企高管不得随意进行三类兼职。其中第二十五条规定，未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。董事、高级管理人员不得兼任监事。

(六)国企主要负责人应接受经济责任审计

法律规定，国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期经营业绩考核，并依据考核结果确定其薪酬标准及奖惩。明确造成国有资产特别重大损失或故意犯罪被判处刑罚的，将终身不得担任企业高管。法律还对履行出资人职责的机构任免或者建议任免的国家出资企业的管理者范围以及管理者应当具备的条件作出了规定。

河北省政府国资委成立后，将建立国有资产经营责任制度作为完善国资监管体系、确保国有资产保值增值的重要手段，率先在全国地方国资系统制定出台了《企业负责人经营业绩考核暂行办法》，并在2004年对企业负责人经营业绩考核进行了试运行，为2005年正式推出业绩考核制度奠定了基础。2005年河北省政府国资委与22户所出资企业负责人签订了经营业绩责任书。此后，河北省政府国资委以国有资产出资人的身份正式对企业负责人进行经营业绩考核，这标志着河北省在建立国有资产经营责任制度方面迈出了坚实步伐。

在企业负责人经营业绩责任书考核指标体系设计上，突出了出资人对资本经营效率和资本经营回报的关注和重视，主要有利润指标、净资产收益率指标和反映企业不同经营特点的分类指标；在权利义务关系处理上，突出了国有资产的经营责任，明确了企业负责人应提高经济运行效率，切实增加经济效益，保证国有资产保值增值。此外，还启动了企业负责人任期经营业绩考核，以使国有资产经营责任科学化、制度化、规范化。

(七)正式建立了国有资本经营预算制度

如何完善公共财政预算、国有资本经营预算、

社会保障预算这三大预算是近年来政策界和学术界讨论颇多的问题，而如何建立国有资本经营预算制度则是预算制度改革中的焦点问题。建立国有资本经营预算制度是党的十六届三中全会提出的建立健全国有资产监管体制的一项重要任务，是调整国有经济布局和结构的重要手段。鉴于此，《企业国有资产法》明确规定对国有资本收益实行预算管理，国家建立健全国有资本经营预算制度，对国家作为出资人取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。依照预算法的规定，并参照2008年9月国务院的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，该法在第六章对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。同时，考虑到国有资本经营预算制度正在试点，还需要在实践中逐步调整完善，该法规定国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤由国务院规定，报全国人大常委会备案。此外，在制定国有资本经营预算时要兼顾历史、区分行业差异，即在确定国有资本经营收益上缴比例时，要综合考虑国家初期投入规模、企业经营情况及垄断性或竞争性等行业特点，以达到兼顾企业间公平的目的。

(八)明确规定国有资产转让应在产权交易所公开进行

产权市场特有的阳光化平台、规范的操作流程和规则、善于发现投资人和产权价值的特点都有利于国有资产的进场交易。行政事业性和资源类国有资产早已出现在产权市场，这是市场选择的结果。而经营性国有资产也同样需要通过进场竞价发现价格，通过竞争实现价值在市场上的确认，以实现等价有偿和公开、公平、公正的国有资产转让原则。

目前，河北省已建立起以省产权交易中心为龙头(主市场)、以其他10个市为节点(分市场)，覆盖全省的区域性产权市场体系，按照统一监管制度、统一交易规则、统一信息披露、统一交易鉴证的管理方式，建立健全了信息系统、监控系统和交易系统，形成了运行规范、覆盖广泛的产权市场网络。同时，为了更好地提升产权市场服务功能，河北省还搭建起高效、便捷的产权交易信息平台和资源中心，开发了“河北产权网”，创建了网上产权信息数据库，为河北省产权市场提供了高效畅通的信息支撑系统。截至2006年9月，全省累计完成产权交易项目2 921个，交易金额330.94亿元，盘活国有资产存量735.25亿元。据《中国产权市场年鉴》最新统计数据显示，河北省产权交易金额仅次于上海、北京、天津，排名全国第四。目前，河北产权交易市场已成为国有产权重组和有序流动的重要枢纽。

二、《企业国有资产法》后续修订空间

尽管《企业国有资产法》对近30年国企改革开放实践进行了总结，但由于其是中国社会转型期的产物，瑕疵与不足之处在所难免。如立法范围偏窄、国资委的“小国资委”定位、对大量需改革的政府部门担任出资人角色的认可、国资监管职能归属不清晰、企业高管薪酬具体规定的缺乏、对交易无效行为的认定、境外国资监管的空白以及立法过于原则化等均需进一步修订和完善，以便为今后制定更加广义的《国有资产法》奠定基础。

(一)“小国资法”的立法范围

国有资产范围很广，有一种划分方法将国有资产大体分为三类：经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产，而这三类国有资产在功能和监管方式等方面有较大不同，都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加。

从立法迫切性看，目前对行政性国有资产的管理，已有国务院及国务院有关部门制定的相关行政法规、规章和有关文件加以规范；有关国有自然资源的权属及其保护和开发利用等，除物权法外，已有土地管理法、矿产资源法、森林法、水法、海域使用管理法等相关的专门法律调整；而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出，各方面对国有资产的关注，也主要是集中在确保企业国有资产的保值增值上。于是立法机关决定，先制定一部适用于经营性国有资产，即企业国有资产的法律，并最终定名为“企业国有资产法”。因此，这部企业国有资产法还不是完整的国有资产法，它仅规范了国有企业以及金融企业的国有资产，行政事业单位和资源类企业中的国有资产并没有包括其中，适用范围不大，只是一部完整、全面的《国有资产法》的前奏，随后全国人大将进一步研究对行政事业性资产立法。

(二)为“金融国资委”成立留下了端口

鉴于巨额金融资产在国有资产中的比例，金融国有资产监管的必要性不容忽视。美国次贷危机引发的雷曼兄弟的破产、高盛和摩根士丹利转型为银行投资控股公司以及金融机构倒闭的多米诺骨牌效应彰显了国有金融资产统一监管的重要性。而目前现有相关证券、期货、商业银行、基金等金融类企业法律法规，均未明确对金融国资的监管。《企业国有资产法》明确规定了金融企业国有资产也属于企业国资法调整的范围。但由于金融业经营的是资金，具有比较强的外部性，因而在附则中提出了：“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，按照其规定。”目前我国不同类型的金融资产分属不同监管部门，这对控制金融风险非常不利，应尽快建立一个独立统一的金融国资委，以很好地履行出资人职责。

(三)国资监管职能归属有待进一步清晰

《企业国有资产法》规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。在第七章中又特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。因此，该法未明示剥离国资委现有的行政监督职能，委托人、出资人、经营人、监管人、司法人五方面关系还需进一步厘清。

国有资产篇2

一、评估中介机构与评估委托方的归责

评估机构作为社会中介组织，对外承担三种责任：

(一)行政责任。国务院91号令规定，资产评估机构资产评估结果失实的，国资管理部门可以宣布评估结果无效，并可以对该资产评估机构给予处罚。还规定，被处罚的单位和个人对处罚决定不服的，可以向上一级国资管理部门申请复议。但随着国有资产管理体制改革的深化，国有资产管理部门不再履行公共管理职能，因此行政处罚及行政复议在现行体制下能否成立，在实践中值得探讨。

(二)刑事责任。我国刑法第229条规定“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。前款规定的人员，索取他人财物或者非法收受他人财物，犯前款罪的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”

(三)民事责任。评估机构作为受托方，与委托方国有资产占有单位之间形成委托合同，适用《合同法》调整。对由于资产评估机构的过错，给国有资产占有方造成损失的，可依据《合同法》第406条的规定“有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。”评估机构在处理委托事项过程中，由于重大过失或故意，给国有资产占有方造成损失的，应由资产占有方追究其违约责任。

从另一角度来考虑，国有资产买受人出于对资产评估机构出具报告的信赖，做出并实施了国有资产购买行为，但因评估报告存在重大缺陷使其形成错误的判断，造成重大损失的，国有资产买受人是否可向评估机构请求损害赔偿？要解释这一问题可通过一个案例来进行：

浙江某鞋业厂(A1)为国有企业，其投资主体为浙江省某鞋业集团公司(A)。鞋业厂由于市场竞争激烈，常年亏损，企业难以维系。为甩掉历史包袱，鞋业集团公司努力为其寻找新婆家，后被江苏省某民营鞋业公司(B)相中。B公司长期以来欲扩大在浙江省的市场份额，想通过兼并浙江老厂的行为实现其市场战略意图。根据《国有资产评估管理办法》，A公司委托某评估机构进行资产评估，评估后鞋业厂净资产为245万元。买卖双方经协商，一致同意以评估确认值作为转让价款的依据，并签订了正式的国有资产转让协议，B公司一次性支付了245万的转让价款。B公司进驻A1厂后，发现评估报告结果与实物资产情况相距甚远，评估机构未按国家评估规范进行实物核查，只是“闭门造车”，简单根据企业提供财务报表，套上某某计算公式，在一天内“计算”出评估值。A1厂的实际净资产仅为52万元，大多数实物资产都因国有企业常年管理失控而早已丢失。

B公司立即要求解除与A公司的国有资产转让协议，并要求A公司承担违约责任，还要求评估机构承担连带赔偿责任。但评估机构辩称，其与B公司未发生业务关系，评估机构也未从B公司处获得收益，B公司不应向其主张赔偿。B公司以侵权为由，坚持将评估机构告上法庭。

评估机构对B公司的侵权行为是否成立，应从侵权行为构成要件切入分析。按照民法通则，构成一般侵犯责任要具备四个要件：(1)损害事实客观存在。国有资产买受人因评估报告不当，做出错误判断，给自身造成了经济上的损失这一事实客观存在；(2)行为违法性。评估机构未按《国有资产评估管理办法》、《国有资产评估管理办法施行细则》等行政法规、文件的要求，履行必要的评估手续，其行为具有违法性；(3)违法行为和损害事实之间的因果关系。B公司的购买行为，出于对独立中介机构所出具报告的信赖，如未有该评估机构提供评估报告，B公司也不会支付对价。因此，可以认为，B公司的购买行为与评估机构出具的评估报告存在因果关系；(4)行为人的过错。评估机构搞“纸上评估”，存在严重过错，这是不争事实。对于评估机构执业过程中的归责原则，笔者认为应采用过错责任原则，即以行为人——评估机构的过错为承担民事责任的必要条件。

为规避上述风险，评估报告常有下列声明：“本评估报告仅供贵公司为本次特定的评估目的使用，并报送国有资产管理部门或评估行业管理机构审查，未经评估机构同意，本评估报告的全部或部分内容不得向委托方之外的单位和个人提供，不得发表于任何公开媒体上。”评估机构意图以此来规避评估报告由委托人以外的第三方使用所带来的侵权责任。

二、评估方法对评估报告公信力的影响

通行评估方法有四种：(1)收益现值法，将被评估资产在剩余寿命内的预期收益用适用的折现率折现为评估基准日的现值，并以此确定被评估资产价格；(2)重置成本法，在现时条件下重新建造或购置一项全新状态的被评估资产所需的全部成本，减去该被评估资产的各种陈旧贬值(含实体性贬值、功能性贬值、经济性贬值)后的差额作为被评估资产现时价格；(3)现行市价法，按市场现行价格为价格标准来确定资产价值；(4)清算价格法，以清算价格为标准，对企业或资产进行价格评估。

上述四种评估方法各有利弊，收益现值法在未来年限收益不确定的情况下，将难以操作；重置成本法简便易行，但成本增加与价值增加之间未必具有必然联系，因此很难反映市场真实价值；现行市价法如遇到同类物品交易实例太少，将会使评估结果缺乏参照；清算价格法的运用容易出现价格低估的情况。

在现实评估运作中，一份评估报告往往对不同种类的标的采用各异的评估方法，而且各评估机构在具体评估过程中采用的参数也不同，这将导致同一交易标的由不同评估机构评估得出的结果可能大相径庭。我们在实践操作中曾遇到一件有趣的案例：某有限责任公司的两家国有股东关系不佳，都要转让所持有公司的50%的股权，各自委托不同的评估机构在同一评估基准日进行评估，得出评估值分别为300万和600万，究竟采用何种评估结果引起了较大争议。

笔者认为，解决这一问题的途径为：(1)评估协会细化评估操作规范，使同一时点、同一标的的评估值在不同评估所之间趋于一致；(2)对账面原值在1000万元以上的重大国有资产评估项目，要求由两家以上评估所共同出具评估报告，一来可仿照再保险的有关做法，降低评估机构间的恶性竞争，二来可降低因人为故意或过失原因造成国有资产流失的可能性。

三、或有债务影响评估结果的有效性

个别国有企业由于长期内部管理混乱，公章管理失控现象常有发生，这就造成许多或有负债未在账上体现。而评估机构的原始资料来源于委托企业，如委托企业未提供相应资料，评估机构便无从着手。问题比较突出的是对企业净资产的评估，净资产=资产-负债。这不同于简单的资产评估，提供多少实物就评估多少。如果负债未完全列入报表，将直接影响净资产评估值的准确性。

或有负债有时连现任企业经营者都不清楚，所以当委托评估企业未提供或无法提供真实、完整资料，致使评估报告失实，给评估报告使用人造成损失的，受损人是应当向资产占有方索赔还是应向评估机构索赔？举证责任在评估机构一方还是在受损方？笔者认为评估机构承担的责任应为过错责任，即需要受损方提出评估机构在执业过程中存在过错导致其损失的有力证据。

最高法院《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第二十二条规定，“企业出售时，出卖人对所售企业的资产负债状况、损益状况等重大事项未履行如实告知义务，影响企业出售价格，买受人就此向人民法院主张补偿的，人民法院应当予以支持。”

四、评估机构收费与评估结果的关系

评估机构的收费有国家统一规定阶梯标准，基本上体现“高估高收、低估低收”的原则。这一收费方式事实上诱导了评估机构高估评估标的，评估报告的公信力易于受损。

五、无形资产评估的障碍

我国1992年的《企业会计准则》，对无形资产作如下表述：“无形资产是指企业长期使用而没有实物形态的资产，包括专利权、非专利技术、商标权、著作权、土地使用权、商誉等。”无形资产的主要特点是：(1)依附性。无形资产不具有独立的物质实体，不占有空间，但又必须通过一定的物质载体表现其自身，这是有别于有形资产的重要特点。如土地使用权依托于土地，商誉混于企业的整体资产；(2)不确定性。无形资产价值受市场、经营等综合因素影响，具有高度的不确定性。今天上百亿的无形资产，明天可能一文不值；(3)独特性。无形资产常是各有特点、独立成形，互相之间缺乏可参照性。

《国有资产评估管理办法》第六条规定，“国有资产评估范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。”无形资产属法定评估范畴，但在许多实际工作中，无形资产未评估即出让的现象普遍存在，原因在于无形资产评估缺乏定性定量标准，即便评估也因与市场价值严重脱节，缺乏实用性。但如任由无形资产未评估即出让的现象发生，可能会导致百年老字号的招牌拱手送予他人，造成国有资产的“无形”流失。

笔者认为评估不能解决的事情，留给市场机制去解决。不管评估值合理不合理，只要确定国有无形资产的出卖时点，交由产权交易机构进行充分的出让信息披露，实行公开交易，用市场机制检验价格，这就能从制度上确保在这一特定的时点上，不存在国有资产流失问题。

六、评估结果的确认或备案

长期以来，对国有资产评估结果采取确认制，即《国有资产评估管理办法》第十八条规定，“委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查；主管部门审查同意后，报同级国有资产行政管理部门确认评估结果。”以往，评估机构对行政部门的确认行为是喜忧参半，“喜”在有了国有资产管理部门的确认，相应的评估机构的自身责任似乎有所缩小；“忧”在评估过程有了确认程序，许多评估机构的结果被调整或修改，评估时间过程也相应有所延长。

笔者认为，在评估机构出具结果后确认程序，容易导致责任模糊。如评估报告的使用者认定经确认的评估结果有重大瑕疵，是对评估机构提起民事诉讼还是向评估行业主管部门申请行政复议或提起行政诉讼，尚有争议。所幸的是，2001年12月31日，《国有资产评估管理若干问题的规定》(财政部第14号令)出台后，国有资产评估确认制改为备案制。备案制减轻了评估行业行政管理部门的责任，相应增加了评估机构的责任感，评估机构无法再用行业主管部门的确认书来抗辩自身的过错。《企业国有资产评估管理办法》(国有资产监督管理委员会第12号令)更加明确了这一定位。

但需指出的是，《国有资产评估管理办法》(国务院91号令)是行政法规，而《国有资产评估管理若干问题的规定》(财政部14号令)、《企业国有资产评估管理办法》(国有资产监督管理委员会第12号令)是部门规章，后者效力低于前者。以部门规章改变行政法规的规定，恐有不当之处。建议在适当时机，应以法律或行政法规的形式，对评估结果的处理方式重新加以明文规定。

国有资产篇3

国有资产产权二重性的根源是传统法理支配的国家职能二重性

所谓国有资产产权二重性，是指国有资产产权主体和产权客体都具有虚拟性和实在性的双重属性。从其外延来看，在传统的计划经济体制时期，国有资产产权二重性包括国有资产所有权二重性、劳动者资产所有权二重性和国有资产产权主体国家职能二重性。计划经济体制，事实上就是这三者形成的一个统一整体：国有资产所有权二重性决定劳动者资产所有权二重性，而传统法理支配的国家职能二重性决定国有资产所有权二重性。

在计划经济体制下，国有资产产权二重性是主体（“全民”）虚拟性、客体（生产资料和劳动力）实在性；劳动者资产产权二重性是主体（劳动者）实在性、客体（生产资料和劳动力）虚拟性；国家职能二重性是主体（国家）双重身份（社会经济管理者和国有资产所有者）、客体（职能）是国家行政权力和企业民事权利合一。所谓国有资产所有者缺位，实际上就是国有资产产权主体虚拟性和劳动者产权客体虚拟性，而国家身份及其职能二重性便是虚拟性产生的直接根源。

国有资产产权二重性的形成有其经济和法律的二重原因。首先，国有资产所有权二重性是传统国家理论和经济理论及其实践的产物。所谓国有资产所有权二重性，是指国家作为全民的代表对资产的所有权，是生产资料所有权和劳动力所有权的统一，而计划经济体制就是劳动者资产产权客体虚拟性和国家职能二重性两者结合的体现，也就是国家行政权力以劳动者产权客体虚拟性为基础，构建成政资合一、政企合一的国有国营企业。全民所有制资产产权是生产资料国家所有权和劳动力国家所有权的统一，在我国它是以国家所有制形式实现的。这有其理论上和实践上的必然性，前者反映在马、恩的国家学说及其对未来社会的设想和列宁的计划经济理论上。国有资产所有权二重性是以国家与社会二元一体化为前提，或者说，国家与社会二元一体化是全民所有制及其计划经济体制的前提。从马、恩的国家学说看：“国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其个人共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式。”（注：《马克思恩格斯全集》第3卷，第70页。）从马克思的暴力革命原理看，它以劳动价值论为根据分析资本主义的基本矛盾，指出其发展的必然趋势是无产阶级通过暴力革命“剥夺剥夺者”，消灭私有制，建立社会全体成员共同占有生产资料的公有制。从国家的经济职能看，它随着生产力的发展和社会化程度的提高而不断强化和扩大，资本主义生产方式迫使人们日益把巨大的社会化的生产资料变为国家的财产，国家自然就成为占有生产资料、组织社会生产的未来社会的代表。马、恩对未来社会的设想是一个以劳动价值论为基础、以公有制代替私有制因而不存在商品货币关系的社会。马克思说，在一个“自由人联合体”里，“产品总是社会的产品”，“劳动时间的有计划的分配，调节着各种劳动职能同各种需要的适当比例”，并且“每个生产者在生活资料中得到的份额是由他的劳动时间决定的”（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，第960页。），也就是按劳分配。恩格斯说：“一旦社会占有生产资料，商品生产就将被消除，而商品对生产者的统治也将随之消除，社会生产的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替。”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第323页。）列宁实现了马、恩的理想，第一次提出并在前苏联建立了第一个“计划经济制度”的社会主义国家。他说：“只有实行巨大的社会化的计划经济制度，同时把所有的土地、工厂、工具的所有权交给工人阶级，才能消灭一切剥削。”（注：《列宁全集》第10卷，第407页。）全民所有制产生的实践必然性反映在旧中国的生产关系、斯大林模式的示范和我国过渡时期总路线上。半封建半殖民地社会落后的生产关系基础为公有制提供了土壤。正如H.德姆塞茨所指出的：“可以假定，这些革命（指俄国和中国革命——引者）的成功，是由于这些国家先前的制度化刚性使得这些国家的大部分人口的私人进步途径很少……”（注：德姆塞茨：《一个研究所有制的框架图》，载科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店1991年版，第197页。）所谓“私人进步途径很少”正是指的与市场经济相适应的私有制相比较的个体私有制而言，这种情况是与旧中国的经济基础相适应的。而且，马克思晚年认为俄国的公社制度最适应向公有制过渡，因为消灭私有制以后，只能由国家代表社会占有生产资料，而公社制类似这种社会占有生产资料、个人占有消费品的公有制形式。中国“以俄为师”，把这种形式经过简单的改造沿用下来。在社会主义实践中，“斯大林模式”成了最初的、以公有制为基础的、高度集中的指令性的社会主义计划经济体制的样板。它实行全民所有制和劳动群众集体所有制，斯大林1936年宣布：前苏联的经济基础已经是社会主义经济体系与社会主义生产资料所有制（注：参见《联共（布）党史简明教程》，莫斯科外国文书籍出版局1949年版，第419—423页。）。经济模式是经济发展的基本框架和经济运行的基本原则。斯大林模式是一个纯计划的经济模式，它不仅规定了宏观经济结构，而且规定了企业的微观生产结构，国家既是宏观直接调控的主体，又是微观企业的主体，国家集行政权力和企业民事权利于一身，没有市场，没有价格机制，没有合理的资源配置，因而不可能有合理的经济核算，也就必然地陷于低效率的陷阱。我国的全民所有制是通过没收官僚资本、改造民族资本、实行全行业公私合营建立起来的，并采取了国家所有、国家经营的国家所有制形式。毛泽东1954年指出，“宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化，这是原则性”，同时指出“全民所有制是原则”（注：《毛泽东选集》第5卷，第127—128页。）。

其次，劳动者资产所有权二重性是对国有资产所有权二重性的折射，是计划经济体制的基础。所谓劳动者资产所有权二重性，即主体劳动者具有实在性，客体劳动力和生产资料具有虚拟性。虚拟性是指：在国有制条件下，对于劳动力和生产资料，名义上传统理论并未否认乃至强调劳动者的“所有权”，实际上两者均被国家支配，否认劳动者的独立人格、劳动者的人权以及劳动者的劳动力所有权和剩余索取权。这证明国有资产产权客体的实在性依存于劳动者产权客体的虚拟性，而劳动者资产所有权二重性正是国有资产所有权二重性的折射，两者是互为条件、互为表里、相辅相成的。劳动者资产所有权客体的虚拟性是计划经济的产权基础。计划经济以生产资料和劳动力国家公有为基础，社会被视为一座大工厂，“它必须按照生产资料，其中特别是劳动力来安排计划”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第348页）。生产资料和劳动力国家公有以劳动者产权客体的虚拟性为基础，因此劳动者产权客体的虚拟性给计划经济提供了可能性和现实性。劳动者产权客体的虚拟性也是计划经济体制的内在要求。第一，劳动者产权客体的虚拟性，是生产资料和劳动力直接结合的产权基础。两者直接结合是以国有资产产权客体的实在性为根据，而它的实在性是以劳动者产权客体的虚拟性为条件的。正是这种虚拟性决定了社会主义与资本主义不同性质的劳动关系：后者由于生产资料归资本家所有，劳动力归劳动者所有，两者不可能实行直接结合，而必须以资本为中介才能结合，这一结合形式使资本主义劳动成为雇佣劳动形式，劳动力成为商品；前者由于劳动力产权客体的虚拟性，不仅使劳动力失去商品性质，而且与之结合的生产资料也只有“商品的外壳”，这样，两者便在公有的基础上实现了直接的结合。虚拟性否定商品性，这是两者直接结合的前提；没有虚拟性否定商品性，两者直接结合是绝不可能的。第二，劳动力劳动者所有的虚拟性是我国传统劳动管理体制的产权基础。我国传统的劳动管理体制是以劳动力国家所有为准则，而劳动力国家所有的实在性是以劳动力劳动者所有的虚拟性为支撑的，正是在这个虚拟性的基础上建立起了国家统包统配、高度集中的劳动管理体制及其固定用工制度与平均主义工资制度。总之，劳动者资产产权客体即生产资料和劳动力所有权的虚拟性，对传统的计划经济体制和国有企业的形成及其运行机制起着决定性的作用。

再次，受传统法理支配的国家职能二重性是国有资产产权二重性的根源。所谓国家职能的二重性，从经济和法律的角度看，其主体和客体都具有经济和政治的双重属性：从前者看，作为主体的国家，既是社会经济的管理者又是国有资产的所有者，作为客体的职能，既调控宏观经济又经营国有企业，从而垄断国有企业的生产经营权和剩余索取权；从后者看，或者说从公法和私法的角度看，作为主体，国家既是公权力的主体又是企业民事权利的主体，作为客体，国家职能既是公权力又是民事权利。国家职能二重性以国家和社会合二为一为前提，是政治和经济、公法和私法、行政权力和民事权利的统一体。在经济实践中，一方面，国家通过计划的制订和指导，以及为了保证计划的实现，通过行政手段配置资源和调控经济的发展；另一方面，国家把资产所有权和生产经营权融为一体，使政府主管部门通过隶属关系以所有者身份直接干预国有企业的生产经营活动。在国家职能二重性支配下，宏观的直接调控和微观的政企合一，国家行政机关企业法人组织，这就是我国长期以来实行的计划经济模式。它由行政权力筑成金字塔式的层级结构，自上而下逐级下达上司偏好的行政指令和自下而上逐级对上司负责，来推动整个宏观经济和微观经济混为一体的计划经济体制的运行。列宁的公法一元论使马、恩的国家与社会一体化法制化，是国有资产产权二重性形成的传统法理依据。列宁否认私法，他说：“我们不承认任何‘私的东西’，在我们看来经济领域的一切都属于公法范围。”（注：《列宁全集》第3卷，第258页。）列宁的公法一元论成为否认社会主义存在公法、私法划分的依据，对我国传统的经济体制和法学体系的形成起了支配的作用，对经济体制改革和法制建设起着制约的作用。

转型时期国有资产产权二重性的表现形态是国有资本非人格化

在经济体制转型时期，国有资产产权的二重性演化为国有资产产权主体的虚拟性和客体的实在性、劳动者资产产权主体的实在性和客体的虚拟性和国家的公权力者与私权利者两种身份仍然划分不清。劳动与资本的关系，是近现代以来任何社会经济形态的基础经济关系；这种经济关系不仅决定着社会经济形态的性质，而且决定着社会政治、经济运行的成本和效率，如何处理好这种关系，是转型时期的根本问题，也正是国有企业改革的要害所在。劳动力所有权与作为资本的生产资料所有权，是资本主义经济对立的两极；劳动力所有权和生产资料所有权与作为“全民”代表的国家，是计划经济对立的两极；劳动力所有权与生产资料所有权，是经济体制转型时期对立的两极，具体表现为劳动者主体的实在性与生产资料客体的虚拟性，其原因则在于国家既是公权力的主体，又是民事权利的主体。国有资产产权主体虚拟性，就是“所有者缺位”；劳动者资产产权客体虚拟性，就是“所有者不到位”；“所有者缺位”和“所有者不到位”，就是国有资本非人格化的表现，换言之，国有资产产权主体虚拟性和劳动者资产产权客体虚拟性，就是国有资本的非人格化。这使国有企业改革仍在困境中徘徊不前。

国有资产产权主体虚拟性，就是国有资产的所有者缺位，因而不能形成责、权、利对称的约束激励机制，没有对国有资产保值增值负责任的实体，从而不能摆脱低效益的陷阱，也不能避免资产的流失。国有资产产权主体的虚拟性，表现在三个方面：

一、国有资产多重委托主体的模糊性。“全民”作为国有资产的终极所有者，委托国家作为“全民财产”的者，国家又委托国有资产管理局作为“国有资产”的者，名义上负有保值增值的责任，但是实际上并无向国家缴纳利润的任务；国有资产管理局再委托国有资产经营公司作为国有企业的投资主体，名义上是扩大再生产领域保值增值目标责任的具体承担者，但是实际上对其投资决策正确与否并无约束机制；国有企业及其股份制企业的厂长、经理或董事长、总经理是国有企业保值增值任务的实际执行者，但是实际上对其盈亏责任并无约束激励机制，事实上只对其上级负责。委托主体的多重性表明国有资产所有者主体的模糊性，“委托—”链的不断延伸，只是徒增成本，对于提高国有企业效益显然并未发挥任何作用。主体游移不定，无论是由政府直接投资还是由国有企业投资都建立不起责、权、利对称的约束激励机制，因而不是反映长官意志就是体现内部人控制，或者是两者共谋，结果总免不了软预算约束投资决策的失误，也克服不了权力寻租因而导致国有资产严重流失的弊端，而问题的症结就在于国有资产产权主体虚位——模糊性正是虚位的具体表现。

二、企业内部人控制。国有资产所有者缺位，必然导致现行特殊的“委托—”制，从而导致内部人控制，或者说，内部人控制事实上是现行“委托—”链延伸的结果。这就是说，内部人控制的产生和形成有它的必然性，或者说它是内生的。表现在：（1）政府作为国有企业所有者代表的委托人，其本身也是作为企业终极所有者“全民”的人，也是“理性经济人”，同其他人一样地存在机会主义动机；（2）行政任命的董事长或董事长兼总经理成为内部人，他们同任命者存在激励不能兼容的利益冲突，这就提供了内部人控制的前提；（3）政府的政绩并不受企业经营成效的影响，缺乏对企业进行有效监督的动力，这就给企业内部人控制以可乘之机；（4）政府和企业对企业经营决策信息掌握的不对称性，加之滞后的市场发育不能提供有效的外部治理手段，企业内部人控制势必成为现实。“内部人”实质上是“国家所有者”异化的产物，在既无内部激励和外部约束的条件下，作为“理性经济人”往往只追求个人的利益最大化，不仅不能保证国有资产的增值，甚至在权力寻租的巨大诱惑下事实上成为国有资产流失的“启动器”。

三、股份制国有资本的非人格化。国有资产产权主体的模糊性和内部人控制，其原因则在于国有资本的非人格化。所谓国有资本的非人格化，实质上就是国有资产产权的二重性，确切地说，是国有资产产权主体（“全民”）和劳动者资产产权客体（生产资料）的虚拟性。虚拟性是国家意志即行政权力的投影，这种投影笼罩着现行公司制，使之迷失了前进的方向，始终处于无序运作状态。建立现代企业制度是建立市场经济体制的客观要求，而公司制是建立现代企业制度的必然选择，但是现行公司制存在诸多问题：一是国有股或者说国有资本由谁无法确定，终极所有者“全民”的抽象性使对国有资本承担保值增值任务的责任主体纯属子虚乌有。二是法人财产权没有形成。法人财产权是构成现代企业制度的核心，企业要有法人财产权才能行使对其财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利以及承担相应的民事责任。但是，由于终极所有者不到位，产权不明晰，不能形成规范的法人产权，因此不能实现出资人与企业分离而形成法人实体，不能实现出资者财产与企业资产分离而形成有限责任制度，不能实现所有者与经营者分离而克服经营者与风险承担不对称的矛盾。正是由于法人产权制度不规范，国家控股，由国家行政权力支配的国有股、法人股不能上市流动，上市公司往往以“圈钱”为能事，不仅资源不能优化配置，而且往往造成资产的大量流失。三是公司法人治理结构不善。公司法人治理结构是以法人财产权为基础和核心的分权制衡机制，是围绕法人产权的运用和落实而设置的。确立了法人财产权，也就明确了治理结构设置的目的及其职责，从而合理建立企业内部组织管理体制，为资产的保值增值提供组织保证。由于公司法人财产权没有形成规范，公司法人治理结构不善，“三会”不能制衡：股东大会基本上不起作用，董事长和总经理由上级行政任命，只对上司负责；董事会没有剩余控制权，董事长不能履行对股东负责的承诺，总经理不对公司效益承担责任；监事会形同虚设，对企业高层管理人员既无有效监督，也无有效激励；因此不能形成内部治理结构责、权、利对称的制衡机制。四是资产结构不合理，公司资本和债务不分，产权和债权不分，由于国有资产产权主体的同一性，实际上国家承担无限责任，负债率过高，债转股对所有者到位和提高经济效益并无实际意义，只是徒增制度运行成本。五是上市公司由行政审批，为偏袒国有企业而包装劣质企业上市，财务报表不实，信息披露失真，庄家炒作，权力寻租，短期行为，在职高消费，等等，严重损害股东利益，特别是中小股东利益。六是资本市场、人才市场尤其是经理市场尚待开发，因此融资渠道不规范，“用足投票”同“用手投票”一样，都不能发挥有效作用。诸多问题的存在，根本原因在于国有资本的非人格化，或者说在于国有资本人格化问题没有解决。所谓国有资本人格化，就是劳动者产权主体的实在性和国有资产产权客体的实在性两者的结合，也就是以剩余索取权为纽带实现劳动者和生产资料真正的结合。这就是产权明晰化，这是决定公司制企业国有资产产权主体责、权、利对称的根本前提，也是规范法人产权制度和公司治理结构的根本前提。国有资本非人格化从根本上制约了现代企业制度的建立，因而制约了市场主体和市场竞争机制的形成，制约了市场特别是资本市场、经理市场的发育，从而制约了国有企业资产组合的优化、企业结构的优化和产业结构的优化，总之，制约了市场机制优化资源配置的基础作用，这就从根本上窒息了国有企业的经济效率，使国有企业挣扎不出低效率的陷阱。

所谓劳动者资产产权客体的虚拟性，是指劳动者由国家的虚拟“主人翁”变成为国家的实际雇佣者，他们虽然以付出优惠福利的代价换得了自身劳动力的支配权，但是对于作为产权的物质客体的生产资料的所有权仍然是虚拟的。因此，他们尽管拥有了劳动力所有权同企业自由签订合同从而获得相应的劳动收入的权利，却并没有对于国有资产收益的剩余索取权或利润分享权，也就是实际上有就业的市场风险而尚无完善的生存的制度保障。劳动者资产产权客体的虚拟性就是国有资产所有者不到位，这是国有资本非人格化的关键所在。当然，国有企业从统分统管的固定用工制度到合同用工制度是改革的一个重大成果，消除了劳动者对自身劳动力所有权的虚拟性，使劳动者的人身依附性变成了独立性，是社会的一个巨大进步。现代社会是市民社会、商业社会、契约社会。从近代到现代，人类社会的发展，在深层次上都表现为“从身份到契约”的社会转型运动。当代中国社会变革的实质就是这样一种社会转型运动。契约是私法之精华，契约制度是民法制度体系的核心，契约法的发展在一定程度上代表着民法的发展。由此可见，劳动力由国家支配转而由劳动者自己支配，由固定用工制度转变为契约关系，显示了市民社会“小荷才露尖尖角”，显示了劳动者的人格从依附到独立的转化初露端倪。

规范公法和私法主体是消除国有资产产权二重性的根本途径

国家是“界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则”的主体，正是公法和私法主体一元化的国家界定了国有资产产权的二重性，在转轨时期又使之转化为国有资本的非人格化。“产权界定是市场交换的前提”，必须重构适应市场经济运行机制的国家职能和产权制度，消除国有资产产权二重性。规范公法主体和私法主体，把它们由合二为一分离为一分为二，是消除国有资产产权二重性的根本途径。

一、制订民法典，完善宪法，重构公法和私法体系，是消除国有资产产权二重性的前提条件。

公法的本质是权力制约，私法的本质是民事权利。公法和私法的对立是国家和社会对立的法律表现形式。私法以私利为基点，通过肯定和鼓励个体追求利益行为而增进社会整体利益；公法以公共利益为基点，为了实现整体利益而保障个体利益不受损害；私法以“意志自治”、“契约自由”为内核，以鼓励和激发私法主体创造性为特点，以建立权利运行机制为使命；公法以贯彻“人民意志”和维护“公共秩序”为宗旨，以限制和约束公法主体行为为特点，以建立权力制约机制为使命。私法是关于市民社会的法，其基础是商品经济，公法是关于政治国家的法，其根基是民主政治。民法是典型的私法，而宪法、行政法和刑法是典型的公法。转型时期的国家，依然既是公权力所有者，又是私权利的所有者，同一公权力主体即国家职能具有二重性，实际上是潜在地蕴含着公法与私法的矛盾。公法排斥私法是我国传统法律体系及法律理念的一个基本特征，因此建立民法典完善民事责任主体及其行为规则以建立权利运行机制并完善宪法以建立权力制衡机制是消除国有资产产权二重性的前提条件。

国有资产篇4

关键词：国有资产；流失；企业国有资产法

中图分类号：D922.291.91文献标识码：A 文章编号：1003-949X(2009)-04-0090-02

国有资产流失，是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，将国有资产及其收益转归非国有单位或个人占有，从而使国有资产遭受损失。多年来， 国有资产流失，一直是困扰国有企业的改革和发展的难题之一。据统计，从1982年到1992年，由于各种原因造成国有资产流失、损失高达5000多亿元，平均每天流失1.3亿元。［1］2005年11月7日，据国务院国资委会议上透露，2004年中央企业清产核资共清出各类资产损失高达3521.2亿元。［2］为遏制国有资产流失不断上升的趋势，2008年10月28日，历经15年起草的《中华人民共和国企业国有资产法》终于出台。该法为保护国有资产权益提供了明确的法律依据，从依法选任国家出资企业管理者，到对关系国有资产出资人权益的重大事项做出详细的规定，再到落实国有资产的监督机制，为堵住国有资产流失的“黑洞”构建了全方位的防范体系。

一、国家出资企业管理者的选择与考核

国有资产的流失，大多数情况下企业管理者都难辞其咎。因此，对国家出资企业管理者的选择与考核更显得十分重要。《企业国有资产法》第四章对国家出资企业管理者的选择和考核作了专门规定。第二十二条明确规定了履行出资人职责的机构可以任免或者建议任免国家出资企业的高级管理人员。第二十三条规定了国家出资企业的董事、监事和高级管理人员应当具备的条件。第二十四条则规定了履行出资人职责的机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选，应当按照规定的条件和程序进行考察。规定对管理者的选任和考察制度，将有助于加快培育国企职业经理人，督促国家出资企业的管理者认真履职、合格履职、依法履职。

同时，该法第二十五至第二十九条分别对国有企业的董事、高管兼职，董事、监事、高管对企业负有忠实义务和勤勉义务，经营业绩考核制度和奖惩，以及任期经济责任审计等事项都作出了明确的规定。

二、关系国有资产出资人权益的重大事项

针对国有资产流失多发生在改制、评估等环节，《企业国有资产法》第五章对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专门规定，特别是对企业改制、与关联方的交易、资产评估和国有资产转让等环节进行了详细规定，严防国有资产的流失。

（一）企业改制

在企业改制方面，《企业国有资产法》主要作出了以下几方面的规定：1、国企改制要听取职工的意见。第三十七条规定：“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。” 第四十一条第二款规定：“企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。”可见，《企业国有资产法》要求企业改制工作要在职工的监督下进行，要公开透明，这样有利于防止改制中国有资产的流失。2、国企改制应当依照法定程序。根据第四十条的规定，国企改制应当由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定，重要的国企改制还应将其改制方案报请本级人民政府批准，根据这些程序性的规定，可以防止国企管理者私自暗箱操作而造成国有资产流失。3、国企改制应客观、公正地确定资产的价值。第四十二条规定，企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。对实物、知识产权、土地使用权等非货币财产应当按照规定进行评估，不得将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为。该条对非货币财产明确提出要以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据，不得低价折股而造成国有资产的流失。

（二）与关联方的交易

《企业国有资产法》第四十三条至第四十六条是对关联方交易的规制，明确规定国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易；未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得向关联方转让财产、借款、提供担保、投资或共同出资设立企业；国有资本控股公司、国有资本参股公司与关联方的交易，依照法律和公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。通过这些规定，《企业国有资产法》为防止企业国有资产通过各种渠道流失到关联方竖立了法律屏障。

（三）资产评估

资产评估环节是最容易发生国有资产流失的环节之一，高值低估、漏估无形资产等情况均造成了国有资产的大量流失。为防止国有资产在评估环节流失，《企业国有资产法》作了如下规定：1、明确何时应进行资产评估。第四十七条规定，国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司有合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算等情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。2、对国企及其董事、监事、高管的要求。第四十八和四十九条规定，国有企业应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估，并按规定将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告；国企及其董事、监事、高管，应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得隐瞒或者提供虚假情况和资料，不得与资产评估机构串通评估作价。3、对评估机构及其工作人员的要求。第五十条规定，资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产，应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则，独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。资产评估机构应当对其出具的评估报告负责。

（四）国有资产转让

国有资产转让的过程中，往往由于暗箱操作致使国有资产大量流失，由于《企业国有资产法》规定了国有资产转让的原则等价有偿和公开、公平、公正。围绕这一原则，《企业国有资产法》做了以下规定：1、转让方式。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。可见，通过建立国有资产公开竞价拍卖的制度，使国有资产出售信息公开透明，有利于避免暗箱操作和低价转让国有资产，防止国有资产大量流失。2、最低转让价格的确定。国有资产转让的最低转让价格，应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由本级政府核准的价格为依据，合理确定。为价格确定而设定的多道程序，有利于防止低价贱卖国有资产。3、关于关联方收购。第五十六条规定，对于法律、行政法规或者国务院国有资产监督管理机构规定可以向关联方转让的国有资产，在转让时，上述人员或者企业应当与其他受让参与者平等竞买；转让方如实披露有关信息；相关的关联方人员不得参与转让方案的制定和组织实施的各项工作。这样可以保证在与关联方交易、转让国有资产的过程中不致造成国有资产以低价流向关联方。

三、国有资产监督

完善的国有资产流失防范体系，自然离不开强有力的监督管理。为此，《企业国有资产法》于第七章规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四种监督方式，对国有资产进行全方位的监管，防止国有资产的流失。

（一）人大监督

第六十三条规定，各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。2006年12月，正是由于两百余名人大代表五年监督，成都纺织品公司数亿元国有资产失而复得。[3]可见，人大监督在防止国有资产流失上具有重要作用。

（二）行政监督

第六十四条规定，国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。行政监督是国有资产监督中最为直接的方式，通过政府对其授权履行出资人职责的机构履职的情况进行行政监督，将有力的督促履行出资人职责的机构依法履职，督促其加强对企业改制中的清产核资、财务审计、资产评估等环节的监督，协同有关部门做好国有资产流失案件的查处工作，防止企业改制中人为因素造成的国有资产流失。

（三）审计监督

《企业国有资产法》规定的审计监督包含两个方面：一是国家审计机关对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督；二是委托会计师事务所对国家出资企业的年度财务会计报告进行审计。审计监督无疑是防止国有资产流失最有效的监督方式，据2008年全国审计情况统计结果显示，2008年全国审计机关共审计124139个单位，对23971个单位实施了专项审计调查，共为国家增收节支868亿元，其中已上交财政556亿元，已减少财政拨款或补贴55亿元，已归还原渠道资金257亿元。通过审计监督，核减固定资产投资项目投资和结算额363亿元，帮助被审计单位和有关单位挽回或避免国有资产损失127亿元。[4]

（四）社会监督

第六十六条规定，国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。社会公众处于社会的最基层，能看到一些国有资产流失的现象，并对此深恶痛绝，充分发挥社会公众的监督作用，是防止国有资产流失的重要举措之一。

参考文献：

[1]童兴.国有资产流失概况[J].真理的追求，1994( 7).

[2]央企核资3500亿国资流失，只是冰山一角？[N].，2009-3-30.

国有资产篇5

[关键词]国有资产 国有资产管理 问题 措施

为了规范和加强事业单位各学校国有资产管理,维护国有资产的安全完整、合理配置和有效利用国有资产,保障和促进各项教育事业发展,建设节约型、和谐型社会是党中央、国务院在新时期做出的一项重大战略决策,是落实科学发展观与构建和谐社会的必然要求,是中华民族勤俭节约优良传统美德的具体体现。如何创建节约型学校,对学校的国有资产管理工作提出了更高的要求。

一、学校国有资产管理存在的问题

随着机构改革、财务、人事、与收入分配制度等各项内部改革的不断深化,教育系统各学校现行的国有资产管理水平远远不适应教育改革与发展的新形式之需,与创建节约型、和谐型社会的要求相比还存在着较大的差距。

1.国有资产管理观念淡薄

长期以来,实际工作中普遍存在重购置轻管理的现象,忽视现有资产的管理使用,轻视现有资产的合理搭配和使用效益,造成了不必要的浪费。近年来,在各学校的日常经费开支中,对资金的支出能够严格把关,需要的国有资产买回来以后,对谁来管、管什么、如何管的概念模糊。由于国有资产管理观念淡薄,没有严格的财产管理制度,个别人占用了公家的设备物资;人员工作岗位变动对原来使用的资产没有移交,久而久之,设备物品没法查找,造成了国有资产的流失。

2.国有资产的账实不符

国有资产的账实不符主要表现在会计信息不真实、不及时、无法真实反映和有效控制国有资产实物状况,不能真实反映国有资产的数量和增减变化情况,有的单位国有资产账面价值与实有国有资产相差甚远。形成这种情况的原因主要是对固定资产的定性标准不熟悉,对固定资产如何确定入账价值不明确。

3.资产承包(租赁)不规范,收支自行支配搞“账外账”

形成问题的主要原因: 一是租赁合同签订不规范,有的不签订《承包(租赁)合同》,有的逾期不续签,有的条文不符合法律的规范要求,造成租赁费不能及时收取。二是有些单位对外招租不透明、不公开,有的以低价格租出,经办人从中谋取私利。三是收支不纳入财务统一核算。出租收入不按规定进行会计核算,长期游离于账外,形成“小金库”,有的租赁收入直接冲抵单位的账外招待费或用于职工的奖金、补贴及福利开支等私分性质的支出。

4.忽视固定资产使用过程的监控,固定资产处置不够规范

形成问题的主要原因是:财务部门与固定资产管理部门之间缺乏沟通,财务部门只管固定资产的财务核算,固定资产管理部门对资产管理缺乏有效的管理手段和具体办法,资产使用部门无管理制度、无管理人员、财产登记不全。单位向各部门安排、配置了固定资产以后,对使用情况不闻不问,以致于一些固定资产已长期不存在,单位却一无所知。再者有些单位闲置、报废固定资产的处置较为随意,没有严格按制度规定的程序履行相关的审批手续,不对有关资产进行评估,擅自定价或随意处置,强行报废、低价出售、无偿调拨、无偿出借等屡见不鲜,无可避免地造成了国有资产的流失。

5.固定资产配置不合理,利用率低

目前,各学校之间资源的横向联合调剂欠缺的意识和行动力欠缺。而教育主管部门内部国有资产资源配置也存在不规范、不科学和不合理性。教育系统内部部门与部门之间、下级部门与上级部门之间条块管理、利益分割的格局,部门林立,自成一体,互不协调,造成各学校内国有资产资源的不合理分配和铺张浪费,比如,部门之间重复购置固定资产,争设备争项目,各自为政,资源独享,造成大量的固定资产未使用、不需用或闲置,从而导致固定资产资源浪费和利用率低以及国有资产流失。

二、学校国有资产问题的整改措施

十六大提出“管人、管事、管资产”相结合的管理体制,以制度创新来破解国有资产管理中存在的难题。这就要求机关单位必须建章立制,以制度管人管资产。

1.建章立制,强化资产管理观念

固定资产管理长期以来都是财务管理中较为薄弱、容易忽视的地方,根本原因就是观念淡簿。我们必须清醒地认识到固定资产是国有资产的重要组成部份,是各级教育部门依法行使教育职能的物质基础,是集中核算工作不可缺少的重要组成部份。因此,应大力度宣传加强固定资产管理的重要性,通过国有资产法律法规的宣传教育活动或国有资产法规政策的学习培训,使大家充分认识加强固定资产管理工作的必要性、重要性,违法违纪的危害性,提高大家遵纪守法的自觉性。加强固定资产管理,对规范会计管理制度、提高信息质量起着积极作用。忽视固定资产管理,会造成国有资产大量流失,固定资产账实不符,财务统计数就缺乏真实性,严重影响会计信息的质量。

另外,还要通过健章立制来规范固定资产管理工作。财务部门负责固定资产的统一管理工作,负责建账、核算、清查、管理国有资产,建章立制,就是要财务部门会同本单位其他国有资产管理机构设立一套完整的行之有效的国有资产管理制度。通过学习事业单位国有资产管理职责,明确财务部门、资产管理部门、资产使用部门在固定资产管理过程中各自的职责,规定各部门配备专人负责国有资产管理工作,把责任落实到个人,实现“以制度管事”、“有章可循”。同时,实行国有资产管理奖惩制度,管理目标与个人业务绩效评定挂钩,通过多种方式提高大家自觉保护国有资产意识。

2.全面清产核资,建立固定资产统计台帐

进行一次彻头彻尾的清产核资,可以全面掌握单位每项固定资产的真实信息,掌握资产最真实的现状,以彻底摸清本单位固定资产“家底”,掌握单位固定资产占用情况、质量情况及分布情况,这是加强管理的前提条件和基础性工作。进行全面的固定资产清产核资,一方面可以借助这些数据建立一套完整、全面的固定资产管理基础数据库,为单位国有资产信息系统建设创造条件,另一方面可以为科学分配预算、提高资金使用效益提供基础数据。

各单位要把国有资产清查工作作为一项日常工作抓紧抓好,可根据本单位的实际情况,形成制度,定期或不定期进行国有资产的全面清查。并建立资产统计台账,资产统计台账主要内容:名称、规格、数量、单价、时间等。可利用微机、专业的资产核算管理软件进行国有资产管理,使国有资产核算与管理步入现代化、科学化、规范化的轨道。

3.加强资产承包(租赁)的监管单位要制定资产承包(租赁)管理制度,规定对外承包(租赁)一定要与承包(承租方)签订规范的承包(租赁)合同,明确双方的权利、义务。并且承包(承租方)合同必须经单位领导批准、加盖公章。制度还要规定财务部门负责督促承包(租赁)方按时交纳承包(租赁)费,单位固定资产管理部门负责对承包(租赁)方对承包(租赁)资产的日常使用维护进行监督检查,在哪个环节出错就追究哪个环节管理人员的责任。财务人员要自觉执行国家有关的财经法规,将承包(租赁)的收入纳入单位的预算管理,防止国家资产流失。

4.充分利用预算、政府采购强化对固定资产的配置管理

在对单位的国有资产全面清产核资的基础上,财务部门在编制年度预算的过程中,对固定资产购置预算要作全盘考虑,对各部门提出的固定资产购置预算报告,不能有求必应。单位各部门的固定资产配置应根据各部门的职能需要,制定合理的固定资产配制标准,综合考虑部门实际需求状况及目前已占用资产状况等众多因素。在不影响日常工作的前提下,首先考虑资产在本单位各部门互相调剂使用,杜绝为追随潮流而造成的不必要的浪费行为,克服“攀高求洋”,提高固定资产的使用效率。财务部门通过加强资产购置的预算管理,从资金来源上加强有效控制,对当年未列入预算计划的配备,坚决不予购置。

各单位还应提高执行政府采购制度的自觉性。政府采购作为国家财政支出改革中的一项重要内容,在促进廉政建设、维护国家利益和社会公共利益方面起了重要的作用,同时它也是从购进环节范围固定资产管理的有效途径。各单位在基础设施建设、车辆购置、设备购置、大批办公用品购置环节要严格执行政府采购制度,自觉接受规范监管,在参加政府采购的过程中加强固定资产管理。

5.加强固定资产的事中、事后监控

加强固定资产的事中监控就是:一要健全固定资产保管制度,做到购置时有验收,领用时有登记,保证账与实物一致。二要规范固定资产日常核算,健全固定资产总账、明细账、卡片等资料,做到账卡、账账、账实相符。三要建立固定资产使用人责任制度,确保资产按规定用途合理使用。四是要对造成固定资产损失的有关责任人员进行责任追究,对随意侵占、挪用、非法交易以及毁坏、窃取、丢失固定资产的违法违纪和失职等行为进行严肃处理,对造成严重损失的还应该追究法律责任。

国有资产篇6

关键词：国有企业；资产证券化；融资

前言：企业资产证券化的融资方式可为企业的发展带来有利的价值，因而对企业资产证券化进行深入的了解与分析，进而更好的将其应用于企业的运作流程中是非常有必要的。以下就是对中国国有企业资产证券化融资的意义和应用模式等的详细阐述，并在阐述的过程中指出了此种融资方式应用的优势，望其能为我国国有企业融资方式的进一步创新与发展提供有利的文字参考。

一、我国国有企业资产证券化融资的意义

对于我国国有企业资产证券化融资的意义的分析可以从以下几个方面入手：第一，企业资产证券化融资方式的应用改变了原有的企业融资中存在的流动资金量较少的问题，为企业的发展与投资提供了长期流动的资金。进而促使国有企业在担负着巨额银行债务和企业债务的情况下，通过资产证券化的融资方式，也可改善企业的资金状况；第二，资产证券化的融资方式与其他的融资方式相比需投入成本较低，因而当国有企业处在改革的历程中时，通过资产证券化的融资方式可减少资金的流失，为企业赢得更大的经济效益；第三，企业资产证券化融资方式最为重要的意义就是可以减轻国有企业的负债压力，进而促使其在发展的过程中，有能力偿还部分的债务，以此来缓解企业存在的负债的问题，并致使企业逐渐向盈利的方向转变[1]。

二、我国国有企业资产证券化融资的可行性分析

（一）国有企业资产证券化融资的动力加大

近年来我国国有企业针对其现状和问题构建了“产权分明、政企分开、管理科学”的制度，在制度建立后，人们对融资方式的应用理论有了进一步的认识与了解。因而为了满足国有企业降低风险投资的欲望，要求我国相关部门应采取相应的措施来推动国有企业对资产证券化融资方式的应用，进而为国有企业的发展打下良好的资产基础。

（二）国有企业的可证券化资产规模扩大

国有企业资产证券化融资要求企业必须具备大规模低坏账率等特点，而随着社会的不断发展，目前大部分国有企业早就具备资产证券化融资的基础，因而此现象的发生，推动了国有企业的可证券化资产规模的进一步扩大。2008年11月，我国针对国有企业的发展问题提出了十项措施，其中就包括对基础设施的构建。因而可以看出，随着我国经济的不断发展，国有企业推行资产证券化融资是势必可行的。

三、我国国有企业资产证券化融资的应用模式探讨

（一）国有企业的应收账款

国有企业的应收账款是在为消费者提供服务的形式下形成的，因此其具有低风险和高流动性的特点。而在国有企业资产证券化融资的应用模式中要求国有企业的应收账款必须具备以下三个条件：第一，要求国有企业的应收账款的质量必须达到一定的标准，而应收账款历史损失水平决定了国有企业的应收账款的质量，因此我国国有企业在应用资产证券化进行融资的过程中要考虑企业的应收账款的历史损失情况是否符合融资的要求。对于此现象，我国国有企业在发展的过程中，应根据企业的实际情况构建一个损失的准备金，以便确保在利用资产证券化进行融资的过程中应收账款的质量能与资产证券化融资的要求相一致；第二，要确保证券化应收账款的规模符合资产证券化融资方式，以便在应用此融资方式的过程中可减小企业成本投资的资金量；第三，要求国有企业资产证券化融资时要尽量缩短应收账款证券化的时间[2]。

（二）国有企业的基础设施收费

随着经济的不断发展，我国国家资金不足的问题得到了彻底的解决，但是从2007年的调查结果来看，我国国有企业的投资以占62.3%屈居首位，可见我国基础设施的建立仍然存在着被国有企业所垄断的现象，而针对此现象，我国在2008年投入了4万亿元的资金用于基础设施的建立，从而可以看出我国基础设施的建立势必可行。因而在基础设施较为完善的基础上实施国有企业资产证券化的融资方式，可有效控制国有企业基础设施收费问题。在国有企业资产证券化的融资模式下，基础设施收费的项目主要包括公共交通和桥梁的使用等，而由于政府管d对其实施了有效的掌控，因而基础设施收费将一直保持稳定的状态。从以上的分析可以看出，国有企业资产证券化对于企业的发展具有重要的意义，因此在国有企业基础设施收费稳定情况下，应推动资产证券化融资方式的应用。

（三）资产支持证券发行人SPV的选择

企业、SPV与投资者三者之间的证券化资产是我国国有企业资产证券化融资中最基础的交易方式，因此为了促使企业资产证券化交易的顺利进行，企业相关部门应根据企业的发展方向和发展目标选择一个符合企业发展特点的模式来构建SPV。SPV主要有两个类型：第一，是信托型SPV，在这种类型中SPV扮演着受托人的角色，因而在这种类型下，SPV要根据企业的实际情况向企业发行信托收益证书，而信托一般又可分为两种，其中授予人信托与所有者信托相比具有更好的股权性；第二种类型是公司型SPV，公司型SPV与信托型SPV相比，其优势在于可证券化一个或多个企业，进而可更好的满足我国国有企业对资产证券化融资的要求[3]。

结论：综上可知，随着社会的不断发展，我国国有企业资产证券化迎来了新的发展机遇，而由于资产证券化融资方式的应用可以缓解国有企业的负债压力，因而在国有资产可证券化的规模逐渐扩大的前提下，应强化对我国国有企业资产证券化融资方式的应用。以便在此融资方式下，我国国有企业可在发展中赢得更大的经济效益，并同时致使我国的国有经济也随之实现有效的提升。（作者单位：中央财经大学）

参考文献：

[1]金郁森.中国资产证券化实务――解决方案与产品设计[J].海天出版社，2011，12（09）：112-114.

国有资产篇7

【正文】

当前,我国国有资产管理混乱,国有资产大量流失及浪费现象已经成为十分严重的问题。如何加强国有资产管理,堵塞国有资产的流失漏洞,是我国经济体制改革中亟待解决的一个问题。本文试结合我国国有资产管理中存在的主要问题,就加强国有资产管理和监督的法律措施作一探讨。

一、我国国有资产管理中存在的主要问题

(一)国有资产管理体系不科学,权责不明确

国有资产主要是指国家以各种形式投资形成的或依据法律取得的财产。国有资产属于国家所有,即国家是国有资产所有权的唯一主体。但国家不可能直接经营或操纵国有资产的运转,而要在国家授权范围内由特定的主体来经营和管理国有资产,具体行使相应的权利。

在我国传统体制下,政府部门对于社会经济管理和所有权管理两种职能的行使采取的是合一形式。尽管改革开放以来,我国在政府职能转换上进行了一些改革,实行了政府所有权与企业经营权的相对分离,但从我国实际看,仍存在较大问题。首先,政府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行各种形式的干预,国有资产的流动受到种种限制。其次,尽管规定了国有资产管理部门,即国有资产管理局,但由于缺乏科学的管理体系,国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态,造成事实上国有资产无人负责的局面。第三,在国有企业中,一方面是上级主管部门过多干预,另一方面是所有者实际处于空缺状态,资产管理不到位,致使国有资产权益缺乏有效的保护,从而使国有资产受到巨大损失。据有关部门统计,我国每年的国有资产流失量高达五六百亿元,八十年代以来累计流失6000亿元以上。[1]这种现象不仅严重影响国有企业转换经营机制,也直接影响公有制经济的巩固和发展。

(二)国有资产评估制度不健全,国有资产大量流失

对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要内容,由于我国还没有健全的国有资产评估制度,因此,在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中,普遍存在着低估国有资产价值,甚至无偿占有和使用国有资产的情况,导致国有资产大量流失,国家权益受损。主要表现为:

(1)对国有资产低价交易、折股或任意将国有股转为法人股甚至个人股。如某企业国有资产原值近六百万,加上现有的资金、材料等,总资产净值约为1500万元,但在转制资产评估中,评定的资产净值仅有65万元。某家公司在改制时共募股1292万元,其中国家股1116万元,个人股176万元,1993年该公司在红利分配时将个人股红利率提高到55%,把国家股红利控制在7.5%,500万元红利分配额使国家股少分红348.2万元。据统计,去年排除国家股不上市的因素,国家股流失达五个亿以上。[2]

(2)在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时,由于评估标准不明确,难以进行准确评估,被无偿使用、占用情况尤其严重。无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的,是国有资产的重要组成部分,并且能够通过转让、使用许可获得增值。因此,对无形资产低估或不估,造成国有无形资产的严重流失。

(3)在中外合资和合作的过程中,一些地方和企业只顾眼前利益,对国有资产不进行评估或低估,从而使国有资产在合资企业或合作企业中所占比例下降,国家权益受损。据报道,1994年全国一万家实行中外合资的国有企业中,就约有七千多家未进行资产评估,按全国资产平均升值率54%推算,中方国有企业出资额少算了300亿元。[3]同时,由于我国的资产评估制度存在漏洞,一些外商则利用在企业中所控制的购销等权力,通过“高价进,低价出”等手法,向境外转移利润,侵吞国有资产。在我国外商大多是以机器或设备进行投资,据统计,有些省、市商检部门在对外商投资设备进行鉴定时,发现几乎全部存在虚报设备价格现象,一些设备作价高出国际市场一倍或几倍。如某市一外商报价为262万美元的设备,实际价值仅为50万美元,高出实际价值五倍多。[4]

(三)国有资产收益环节管理薄弱,国有资产权益受损

国家是国有资产的所有者,因此,对国有资产享有占有、使用、收益和处分的完全权利。如何保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看,由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理,国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面:

(1)国有企业亏损严重,经济效益持续下降。据有关部门统计,我国国有企业有三分之二存在明亏或者潜亏。1991年全国预算内国有企业亏损额为1000多亿元,如果加上企业挂账及企业潜亏,总计可达2500多亿元。[5]由于缺乏国有资产的有效的监督管理制度,一些企业的承包者、经营者、租赁者和领导管理者对企业资产任意支配、侵吞和浪费,甚至通过各种手法将国有资产转化为个人所有,结果造成企业严重亏损。一些企业内部管理混乱,责权不清,生产效率低下,资产设备浪费严重,企业大量亏损。据统计,我国国有资产负债率约为70%,流动资产负债率高达80%以上。[6]由于缺乏国有资产保值和增值制度,企业亏损没有人承担责任,最终只能由国家负担损失。

(2)国有资产账外资金数额相当惊人。由于国有资产占用单位管理不严,大量国有资产没有入账,形成大量账外国有资产。仅1994年以来,国有资产管理局通过产权界定就查出账外资金470亿元,重估资产后增值7340亿元。[7]由于大量账外资金的存在,公款私存、公款消费、回扣、贪污等现象更为严重,国有资产大量转入个人手中。据统计,在我国每年流失的国有资产中,仅个人回扣一项就不少于500亿元。[8]

(3)国家税款大量流失。国家税款是我国国有资产的重要来源和组成部分,但从我国税款征收情况看,纳税人偷漏税款问题却十分严重。据统计部门分析,私营企业和个体工商户的偷漏税面在百分之八十以上;集体企业的偷漏税面在百分之五十以上;国有企业的偷漏税面在百分之三十以上;外商投资企业的偷漏税面在百分之六十以上。我国每年因此流失的国家税款达1000亿人民币,相当于政府在12年内所欠下的全部内债。[9]另外,由于走私行为的大量存在,我国每年损失的税收也在600亿元以上。

(四)立法和执法不完善,国有资产缺乏法律依据和法律保障

近年来,我国在国有资产管理方面虽然已制定了一些法规,如“国有资产管理暂行条例”、“国有企业监督管理条例”等,但从总体上看,我国国有资产管理法律体系还不完善,无法为遏制国有资产的流失提供法律依据和法律保障。

(1)国有资产管理法规不健全。我国国有资产方面的法规,大多只是部门规章,都是以暂行条例、管理办法、暂行规定等形式存在,缺乏力度,有些不明确、不配套,不能适应国有资产管理的需要,从而使国有资产管理工作缺乏有力的法律依据。如对国有资产的管理授权、法律监督、特别是对违法者的制裁等尚无明确规定。另外,在某些法规中虽然提出了有关制度,如“国有股代表的委派和对国有资产的报告制度”,但配套法规至今尚未出台。

(2)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督,否则,国有资产的流失不可避免。在我国,对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看,外部监督不利,有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看,监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确,一些公司或企业中国有股代表缺位,对国有资产的流失难以控制。

(3)对国有资产的执法保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护方法,在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁,追究应负的法律责任,国有资产流失难以有效控制。

二、加强国有资产管理和监督的法律措施

(一)建立科学有效的国有资产管理体系

科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况,并按照市场经济体制的要求,我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:

(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家,具体是指政府。但由于政府具有双重职能,因此应使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开,将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使,政府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使政府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立,即国务院代表国家行使国有资产的所有权,作为国有资产所有者的总代表,具体由财政部和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能,国家国有资产管理局专职进行相应的工作,并由财政部归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权,行使国有资产监督管理权。

(2)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。

我国的国有资产与其他国家相比,数量大、范围广,因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则,将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构,一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式,这些设想在我国已得到体现。党的十四届三中全会决议提出:“按照现代企业制度的要求,现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体,或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月,全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建,集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体,对成员企业实行股权管理。当然,这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司,形成控股体系。

(3)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。

这种多层次的管理体系,可以改变国有资产主体不明确的现状,是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转,仅仅分清国有资产的主体还显然不够,还必须明确这些主体的职权和职责,并使其形成既相互制约又相互独立的法律关系。

国有资产管理机构是经国务院授权的国有资产管理者,它以国有资产所有者代表的资格,对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能,它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督,同时对国务院或授权机构负责并报告工作。从其职权看,国有资产管理局应主要负责产权登记统计,财产清查,掌握产权变动情况,管理国家财产。

国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者,作为国有资产的投资主体,它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的企业法人,对于国有资产管理机构,它是经营者,对于企业,它则是国家出资者的代表。从其职权看,应主要对国有资产的经营和使用进行管理,对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查,保证国有资产的完整和增值。

为了不影响国有企业或含有国有资产的企业的独立法人地位和独立自主的生产经营权,国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动,它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系,没有行政隶属关系,它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。

国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是法律上的与被关系,即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动,并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产,对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查,如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明,职责不清及国有资产多头管理,无人负责的问题。

(二)健全国有资产评估管理制度

严格而又科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看,由于缺乏完备的资产评估管理制度,既难以保障国有资产的合法权益,又不利于企业之间的平等竞争。因此,应从以下方面着手健全国有资产评估制度:

首先,应制定科学的资产计算评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法,并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、工业产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点,并根据其类别的不同加以区别。

其次,应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册会计师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国目前情况看,应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价,以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系,国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是,在我国现有情况下,商检机构主要对进出口的商品进行鉴定,因此,它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进,低价出”侵吞国有资产,以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定,资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估,这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此,我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现,应以法律或法规形式加以规定,而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。

第三,应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点,可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业,都必须对企业资产进行认真核查,核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记,确保国有资产不流失。另外,除我国境内的国有资产外,我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金,并通过其经营形成一定数量的增值资产,这些资产当然也是我国国有资产的组成部分,对这些资产也应进行相应的评估,并建立相应的管理监督制度。

(三)完善国有资产的保值和增值制度

国有资产是我国公有制的基础,因此,必须维护国有资产的权益,并进一步实现国有资产的保值和增值。从我国目前实际看,应做好以下工作:

1、对国有企业,不论实行何种经营责任制,都要签订国有资产保值增值指标承包合同,把企业的经济效益和国有资产保值紧密联系起来,明确企业对国家承担的义务和责任,以杜绝企业的短期经营行为。对发生国有资产严重流失的企业,要依法追究经营者的责任。

2、建立国有企业经营评价和考核体系。从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况,对国有企业的财产保值状况进行监督评价,健全定期资产清查制度,及时了解国有资产的盈亏和报废问题,并及时分析其原因,找出相应解决办法,对违法行为应给予必要处罚。

3、完善国有企业的内部领导体制。国有企业作为国有资产经营的最基本单位,应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制,形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制,以强化对国有资产的保值增值约束机制。尤其是企业的法定代表人应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。另外,在国有企业经营者、领导者离职、离任时要认真实行审计制度,对其经营失职行为及侵占国有资产的行为要严格依法进行制裁,并及时追回被侵吞的国有资产。

4、认真清查各企业事业单位的账外资金,坚决取缔“小金库”,对有关责任人员要给予一定制裁。国有资产管理部门和政府有关部门要积极采取措施,主要是加强金融方面的监督管理,有关金融单位如银行、信用社等,应对各单位的账户进行严格管理。但为了保证企业事业单位正常经营活动的需要,笔者认为应当允许企业事业单位保留一定的交际费及招待费用,可以使其制度化,公开化,列入单位的公开账。

5、强化税收的征收管理,堵塞税款流失漏洞。在实践中应严格执行我国《税收征收管理法》的有关规定,并严格按照税法规定制裁偷漏税的行为。同时应积极宣传我国现行税法,提高企业和公民的纳税意识,保证国家的税收利益不受侵犯。

(四)加强国有资产的立法和执法保护

加强国有资产的立法和执法保护,应当成为加强国有资产管理,制止国有资产流失的重要措施。

首先,要加强国有资产管理的立法。目前应尽快由全国人大通过《国有资产管理法》。作为国有资产管理的基本法,它应体现以下原则:

(1)国有资产不可侵犯原则。国家财产神圣不可侵犯,是我国宪法和民法所确立的基本原则。这一原则在《国有资产管理法》中也应有所体现。按照这一原则,必须分清哪些是国家财产,哪些是企业法人财产,而且必须以合法的方式把国有资产转化为企业法人的财产。因此该法应对国有资产的定义,范围及国有资产的转化作出明确规定。

(2)国有资产管理的效益原则。国有资产的管理主要在于从根本上保证国有资产的保值和增值,因此该法应对国有资产的考核和增值作出具体规定。具体应包括国有资产保值增值管理办法,国有资产考核检查办法,国有资产流失查处办法等。

(3)国有资产管理中的所有权和经营权分离原则。在我国现行体制中,国有资产所有权的代表与国有资产的经营者共同参与国有资产的管理,如果两者产权界限不清,就会妨碍国有企业真正享有自主经营权。因此《国有资产管理法》必须按此原则对国有资产的管理进行规定。

其次,建立和完善国有资产的法律监督体系。从外部监督体系看,要明确国有资产评估机构、验资机构及注册会计师等实施监督的法律责任,使之在验资或评估的过程中真正有效地发挥监督作用,监督国有资产管理部门或企业领导者是否违反国有资产管理法,利用职权谋取私利或造成国有资产流失。从内部监督体系看,应创造实施法律监督的各种必要条件,如尽快明确企业中国有股的代表者,以便使之能够进入股东会、董事会、监事会,有职有权地参加管理监督。

第三,应加强国有资产管理的执法保护,运用各种法律手段保护国有资产。对于侵犯国有资产情节严重,构成犯罪的必须依法追究刑事责任;对于侵犯国有资产不构成犯罪的,也应依法追究民事和经济责任,尤其有必要要求有关单位和个人返还国有资产,并对由此造成的国有资产损失进行赔偿。

【注释】

[1][8][9]参见《经济法制》1995年第1期《国有资产流失原因及对策》。

[2][3][4][5]参见《经济法制》1995年第7期《国有资产流失忧思录》。

国有资产篇8

内容摘要:本文在厘清国家和国家出资企业分别对国有资产享有不同权利的基础上,认为国家对企业国有资产既享有出资人的民事权益,又享有监督管理的行政权,这两项权利应分别由人大常委会和国有资产监督管理机构行使。在充分尊重国家出资企业对国有资产处分权的同时,人大常委会代表人大,国有资产监督管理机构代表政府,应按照各自职责强化对国有资产重大处分行为的审查和一般处分行为的事后合法性监督。

关键词:国有资产处分权 全民所有 人大 国有资产监督管理机构

由国家对企业出资形成的经营性资产是国有资产的重要组成部分。由于经营性资产具有运动性、增值性、经营方式的多样性等特征,因此不利于所有者易处于虚位状态的企业国有资产的管理。经营性资产所具有的易变性和经营方式的多样性,使企业国有资产的流失比行政事业性国有资产和资源性国有资产的流失更具隐蔽性,如果对企业国有资产的处分监管不到位,势必造成企业国有资产的大量流失。但如果按照计划经济时代政企不分的监管方式,国家出资企业又难以具有市场竞争力。要做到对企业国有资产处分的恰当监管,就需要正确把握国家和国家出资企业对国有资产享有的不同权利的性质。

国家和国家出资企业对国有资产享有权利的性质

国家对其向企业投资所形成的企业国有资产是否具有所有权,国家出资企业对国家出资的国有资产是一种什么权利,学界对此众说纷纭。

(一)关于企业国有资产权的主要观点

1.国家对企业国有资产享有所有权,企业对国家出资的国有资产享有经营权。其依据是《全民所有制工业企业法》第二条关于“企业的财产属于全民所有,国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理”的规定,以及《公司法》第四条关于“公司中的国有资产所有权属于国家”和第五条关于“公司在国家宏观调控下,按照市场需求自主组织生产经营”的规定。

2.双重所有权说。这种观点认为,企业一经注册登记便取得了法律赋予的“独立的人格”,称作法人,拥有了民事主体人的一些人身权、财产权,因此就取得了对公司财产的“法人所有权”,也就对国家出资的国有资产拥有了所有权。国家拥有对国有资产的“终极所有权”,法人所有权与国家所有权并存(赵旭东,2005)。

3.国家对国有资产已丧失所有权,企业对国有资产才享有所有权。其理由是国家作为出资人已经不能直接支配企业财产,国家也不能用甲企业的国有资产去偿还乙企业的债务,国家对所出资企业的债务只在所出资的范围内承担责任,真正对外承担民事责任和享有民事权利的是企业,而不是国家。如果企业对国家出资的国有资产不具有所有权,则企业对外独立承担民事责任在法理上就难以自圆其说(毛卫民,2005)。

(二)国家和企业对国有资产都不具有传统民法上的财产所有权

财产与资产是不同的。财产是指物质财富以及与物质财富有直接关系的其他权益(如债权、知识产权等)的总和。一般来说,财产具有相对静止的意义。只有当财产作为生产要素进入商品生产领域中,具有增值要求时,才被称为资产。财产通过投资被用于企业法人的生产经营领域以后,对该财产享有直接掌控权的就变成了企业。国家将财产投入企业以后,原有财产的占有、使用权已被让渡给国家出资企业,国家对原有财产的处分权也受到极大限制。根据《民法通则》第七十一条“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”的规定,国家对企业国有资产享有的权益已不是传统民法上的财产所有权,而是出资权益。企业对国家投资所产生的国有资产也不具有所有权。因为国有资产产生的收益只应归国家,如果有利润提成只是为了让企业能更好地开展生产和经营。所以,企业对国有资产享有所有权的观点是不正确的。

(三)国家和国家出资企业对国有资产享有权利的性质

国家和企业对国有资产享有的权益都已不是单纯物权中的所有权,这种权益已演变为其他类型的权利。国家对国有资产享有不同于一般出资人的特殊权益。民间投资者出资的唯一目的就是为了获得利润,立法为了保障民间投资者依法获取利润,为其设定了出资人权益,这种出资人权益是一种新型的民事权利。但是国家对国家出资企业的投资,其期望除实现资本的保值增值外,还具有宏观调控整个国民经济、促进公民就业和实现国家经济安全等诸多目标,尤其对我国而言,后者更显重要。要保障国家投资企业多重目标的实现,法律赋予国家对企业国有资产的权利就不仅应包括对国家出资企业利润的收益分配权,还应包括对整个国有宏观经济一定的掌控权,当然这种掌控权不应该影响国家出资企业在市场经济中的竞争力。因此,国家对国有资产既应享有一般出资人的民事权益,也应享有宏观调控整个国有经济的权利(或权力)。

企业对国有资产具有法人财产权。企业法人财产权是企业依法对国家和其他投资主体投资形成的财产,及企业在经营过程中积累的全部财产,依法进行独立支配的民事权利。法人财产权的特点表现在它是一项独立的民事权利,是专属于法人所享有的,非法人主体不能享有。具有法人资格的国家出资企业对国家投资的资产具有法人财产权。这种法人财产权是由众多具有财产内容的具体民事权利组合而成的集合体,是一种对所有权、他物权、债权、专利权、商标权、商号权等多种具体财产权利的法人用益权。只有如此,享有国家投资的企业才是真正的市场经营主体,也才能同其他性质的企业一样具有生产经营的灵活性。

国有资产监督管理机构的定位

国有资产监督管理机构作为国有资产的管理、监督机构,曾集出资人、监督者与管理人三职于一身,对于国有资产的处分拥有决定权。其享有的职权既有出资人的民事权利,也兼有宏观调控的行政权力。随着国企改革的深化,国有资产监督管理机构兼有多项职权的问题逐渐暴露出来,于是其在立法中的定位开始发生较大变化。

《企业国有资产监督管理暂行条例》将作为政府组成部门的国有资产监督管理机构定位为国有资产出资人。虽然该《条例》强调国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,但仍确立了国有资产监督管理机构履行如“指导推进国有及国有控股企业的改革和重组”等与出资人职责本无关系的行政职责(王新红,2005)。第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》中,仍明确规定国有资产监督管理委员会为国务院直属、正部级特设机构。作为行政机关的国有资产监督管理委员会履行的应是国家行政管理职能,却又代表全民作为民事主体行使国有资产出资人的职责。《企业国有资产法》把中央和地方的国有资产监督管理机构明确定位为出资人,其职责是根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。按照该法,国有资产监督管理机构在管理身份、管理方式和管理对象等方面都发生了根本性变化。该法将公共管理职责划分出去,进一步淡化了国有资产监督管理机构的行政职责。

尽管国有资产监督管理机构在《企业国有资产法》上被定位为国有资产出资人,不享有社会公共管理职能,但从吉林通化钢铁集团公司和河南林州钢铁有限公司等国有企业改制来看,国有资产监督管理机构仍扮演着很重要的社会公共管理者角色。这种立法上的定位与其在国企改革中实际所起的作用之间产生了巨大差距,也由此带来了更多问题,其原因在于将本应履行国有资产监督与管理等行政职责的国有资产监督管理机构,在立法上硬性定位为民商法意义上的国有资产出资人,这会造成对企业国有资产管理的缺位与越位。

企业国有资产的出资人

既然国有资产监督管理机构应被定位为履行国有资产监督与管理等政府公共管理职责的行政机关,那么企业国有资产的出资人应该由谁担当合适呢?首先应明确国有资产的所有人。《宪法》第七条规定,“国有经济,即社会主义全民所有制经济”;《物权法》第四十五条也规定,“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有”。鉴于此,企业国有资产的真正主人是中华人民共和国全体公民。根据《宪法》第二条关于“ 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定,企业国有资产的出资人定位为全国人大和地方人大比较合适。鉴于人民代表大会行使职权主要通过会议表决的方式进行,参加人民代表大会的代表较分散,召开会议的次数又较少,那么可以由全国人大和地方人大授权全国人大常委会和地方人大常委会,作为民事主体履行企业国有资产出资人的职责。这样,不仅可以避免国有资产监督管理机构兼有多项职权带来的弊端,也能较好避免国有资产可能成为利益攸关方──少数掌权者和企业职工激烈争夺,国家财产真正的主人──全民却被撇在一边的情况发生。全国人大和地方人大作为企业国有资产的出资人,更容易为各方利益团体所接纳,可以名正言顺地为各方利益的平衡进行决策,这既有利于国有资产的保护,也能减少国有企业改制的阻力。

国有资产处分权的构建体制

通过以上分析,本文明确国家和企业分别对国有资产享有的权利性质,以及国有资产所承载的多重功能,也分清了国有资产监督管理机构和人大在管理监督国有资产中各自担当的职责。在此基础上,就可以构建出国有资产处分权的体制。

(一)企业对国有资产的重大处分需受到国有资产监督管理机构的行政权限制

具有法人资格的国家投资企业虽然具有独立的民事主体资格,可以实施处分行为,但是由于国有资产承载着除追求利润以外的功能,企业又具有趋利性,这就决定了国家投资企业对于国有资产作出转让等重大处分时,需要得到国有资产监督管理部门认可才具有最终效力的合理性。按照《关于国有小型企业产权的暂行办法》和《关于国有企业兼并暂行办法》的规定,出售国有企业产权或全民所有制企业被兼并,应由各级政府的国有资产管理部门审核后报同级政府批准。《公司法》第七十一条规定, 国有独资公司的资产转让,依照法律、行政法规的规定,由国家授权投资的机构或者国家授权的部门办理审批和财产权转移手续。 同时,为了真正落实国家出资企业的市场经济主体身份,对于国家出资企业依法对国有资产做出的一般处分行为应认定为具有法律效力,但国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权,有权代表本级人民政府对国家出资企业处分国有资产行为的合法性进行事后监督。

(二)国有资产出资人代表行使国有资产的处分权应受人大限制

代表国有资产出任国家投资企业的股东或董事只是出资人的人,并不直接享有出资人的民事权益,也不直接承担出资人的民事义务。因此,为了防止国家出资企业因出现“内部人控制”而导致大量国有资产流失(王国兵,2007),代表国有资产的股东、董事等应将自己参与国有资产处分的行为定期和不定期地向所属的人大常委会报告,全国人大常委会或地方人大常委会应根据对企业国有资产出资人代表的授权情况,对其行为进行事后审查或最终决定。对于作为民事主体、履行出资人职责的全国人大常委会或地方人大常委会作出的国有资产重大处分决定,全国人大和地方人大有权对其进行合法性监督,公民也可以通过各级人大就企业国有资产处分情况反应意见。

将企业国有资产的出资人确定为代表全民的人大,既解决了国有资产所有人“缺位”和国有资产监督管理机构“越位”的问题,又能较好地防止监管国有资产的少数政府官员与直接控制国有资产的国家出资企业经营者之间,借对国有资产的处分之机侵吞国有资产的合谋,也能起到国有资产出资人与国有资产监管者双方相互制约,并共同监督企业经营者非法处分国有资产的行为,以造就经营国有资产的企业家和增强国家出资企业参与市场经济的竞争力。

参考文献:

1.赵旭东.国有资产授权经营法律分析[J].中国法学,2005(4)

2.毛卫民.国有资产授权经营的局限与出路[J].海南大学学报(人文社会科学版),2005(3)

3.王新红,谈琳,周俊桦.论国资委的性质――兼评《企业国有资产监督管理暂行条例》之不足[J].当代财经,2005(5)

4.易军.“通钢事件”背后的国资迷局[E/OL].

国有资产篇9

由于该法涉及种种非常复杂的法律关系，不能从单向的角度来讨论该法。

从宪法视野来看，《国有资产法》不应该是一个简单的部门法，而应该是一部宪法性文件。因为国有资产涉及到全体国民的根本和基本利益。根据宪法，一切权力属于人民，国有资产的所有权，应该属于全体人民。在我们国家，全国人民代表大会是最高权力机构，代表人民行使权力。因此，《国有资产法》的起草应该是在这样一个宪法基础上来构架其立法框架的。

从民法的视野来看，国有资产权应该是《国有资产法》的本位问题，如不能解决本位问题，则该法就有虚泛之嫌。《国有资产法》中涉及的国有资产权应该包括国有物权、准物权、债权和无形产权。具体来说，国有物权指的是国有经营性资产(如国有企业)的权利，国有非经营性资产(如事业性单位、文物等)的权利，国有资源性资产(如国有土地、森林、草原、矿藏、河流、海洋等资源)的权利；国有准物权指的是对土地和矿藏等的开发、开采权、渔业的捕鱼权等；国有债权指的是国家债权；国有无形产权指的是国家外交主权、国旗、国徽以及涉及到国家声誉等无形资产的权利。

从经济法的视野来看，《国有资产法》涉及到国家如何行使对国有资产的管理，以及如何对国有资产经营进行干预。国家立法机构负责有关国有资产的宏观立法，并授权政府去管理国有资产。某些时候，政府在管理国有资产过程中，特别是在管理国有经营性资产过程中，往往直接干预国有资产的经营事务(如撤换国有企业的经理)。因此，从世界范围来看，政府如何扮演好国家与社会的治理者(宏观调控)和国有资产的具体管理者这双重角色，在那些经营性国有资产较多的国家是个富有挑战性的问题。

从行政法、刑法的角度来看，《国有资产法》涉及到政府在对国有资产的管理和对国有资产经营的干预过程中的有关法律责任。政府(官员)在管理国有资产过程中造成国有资产流失或者减值，政府对国有资产的经营和干预有疏忽或有过失责任，应该承担何种法律责任?

从上述涉及到的复杂法律关系我们可以看到，《国有资产法》的起草不是一件简单的事。这部法既应超越历史阶段(即《国有资产法》不应是阶段性的产物，不应仅仅属于计划经济或市场经济)，也应超越现实的空间(即《国有资产法》不能只规定单项、个体的国有资产)。

从市场经济的角度来看，《国有资产法》不仅应该覆盖以上国家母法和种种部门法的内容，而且更重要的是它应以市场经济为取向，处理好市场经济条件下政府和国有资产的关系。

在市场经济条件下，政府是有限政府，政府的权力不是没有边界的。因此，政府对国有资产的管理首先应该来源于法律上的授权。政府在得到对国有资产管理的授权后，对国有资产具有守护之责。一般来说，政府不应该拥有太多的经营性资产，政府的主要职责是治理社会(包括产权保护、合同实施的保护以及有限的监管职责)，政府对自己拥有的少量经营性国有资产也不应该去直接经营，而应该把经营的职责交给市场，或者交给职业经理人。政府应该做政府应该做的事，实行“守法的统治”。

再换个角度，在中国经济转型期，由于历史的原因和经济的快速发展，形成了博大丰饶、数量庞大的国有资产(尤其是国有企业等经营性国有资产)，而且，由于产权权属不清、管理职能不明、政府角色错位，国有资产流失现象严重，因此，对国有资产的盘点，对其关系的认识和理顺不是短期能完成的，在这种条件下来制定一部涵盖一切、尽善尽美的《国有资产法》，几乎是一件“不可能完成的任务”。由此我提出以下建议：

一、现有的《国有资产法》应更名为《国有资产管理法》或《经营性国有资产管理法》，在条件不成熟时，应尽量把该法的涵盖面缩小，以名副其实。

二、这部“小法”主要解决三个问题：一是给新成立的国有资产监督管理委员会在法律上定位，明确其权利、义务和责任；二是明确界定中央国有资产监督管理委员会与地方国有资产监督管理委员会分级管理国有资产的权属关系；三是在国有经营性资产和非国有经营性资产之间划定边界。

国有资产篇10

一、目前高校国有资产管理中存在的问题

1、管理体制不完善,制度不健全

高校的国有资产包括国家拨付给学校的资产,高校按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,主要形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。由于我国高校的国有性质决定了其资产所有权、管理权、使用权三权分离。现如今,高校的国有资产大多由资产管理部门、图书馆、各院系、房产部门、后勤部门等多头管理,产权不明晰,运行机制不顺畅,管理权分散等问题比比皆是,财务部门只负责资金的核算,而资产管理部门对资产的组织、协调、监督职能被弱化。这就造成了管理上一些无法避免的缺陷,如:某些方面管理上会出现交叉,同时某些方面又会出现管理上的真空,相互脱节,管理不到位等。另一方面,由于我国的高校长期以来实行的是财政拨款的公有办学体制和投入机制,使人们形成了一种不讲效益、不计成本的观念,国有资产购置缺乏计划性,盲目或重复购置现象严重,各别部门缺乏对国有资产管理职责意识,难以保证高校国有资产的完整性和安全性。

2、资产使用效率低,闲置浪费现象严重

我国高校自上世纪90年代末期,大量扩招,通过兼并、土地置换、改扩建等方法,均不同程度上扩大了学校规模,增加了资产。高校在改扩建同时,也力求上档次,办公楼、教学楼装修要豪华、体育馆设施要先进,同时,各单位不顾自身实际情况,盲目的上项目,上设备,盲目攀比,要求不断增加投入购置设备,还要求设备必须是最先进的,并且在几年之内不能淘汰的,功能要多多益善。但这些设备实际上无论是从经济功能还是实体功能使用效率都极为低下。许多高校各院、系、部占有使用的资产,很难做到资产在全校范围内调剂,加之高校每年的寒暑假,在此期间设备闲置、无人维护,减少了设备的使用寿命,大大降低了资产的使用效率。

3、“家底不清”,账实不符,管理松散,基础工作薄弱

随着教育体制改革的不断的深入,国有资产的种类、数量不断增加,金额日益扩大,国家拨付的或高校运用国有资产组织收入形成的归高校占有资产以及赞助、捐赠的资产,有的院校的院、系、部对此类资产没有及时的、全部的进账,一部分放在部门内部使用,形成了无人管理的真空状态,资产的具体使用部门在处置资产时也不经过单位领导和资产管理部门,单位不按规定期限进行资产清查,因长期闲置造成功能退化、毁损、报废而得不到及时清理、保养,资产公购私用或为私有财产的现象时有发生。这些问题造成了资产的严重账实不符。要管理好这些资产,就必须对这些部门的资产按种类、用途、形态进行全面的清理核实。但是目前高校所面临的局面是:管理部门多头化,管理标准多重化,管理权限复杂化,一些已经报废淘汰的资产未按规定的文件执行报废,已经竣工使用的基建工程未及时办理竣工结算和验收。资产确认不及时,计量不准确,记录不完整等管理上的问题,这显然与当初国有资产投入的预期目的有较大差距。

4、资产管理意识淡薄

由于我国高校资产购置大多都是国家拨款,在使用中不用计提折旧,也不用计算盈亏,只把人才培养、科研、教学放在首要的位置上。高校的一些领导及教职员工在国有资产管理的各个环节大多都存在意识不到位的偏差。一些院校只注重向上级打报告要钱购置资产,却不重视资产的管理和使用,一些高校国有资产管理机构力量薄弱,以对资产的购置、入账、领用、归还等手续不全,国有资产被个人或其他单位无偿使用,这些问题都造成了在国有资产管理方面存在着较大的纰漏。

5、国有资产管理和预算管理相结合困难

我国高校普遍存在一个通病,就是预算是一回事,而实际支出是另一回事。这不仅影响着资产管理工作的开展,也制约了公共预算改革的进一步深化。困难主要有以下几点:

(1)预算安排缺乏详实的基础信息。多年来,由于资产管理信息体系的不健全,使资产的增量配置与存量管理之间信息不对称,财政部门与主管部门、高校之间资产信息渠道不畅,致使预算安排缺乏准确的基础信息,难以有效的控制资产的重复购置和超标准购置。

(2)公用经费预算不够科学。

(3)国有资产收益管理不到位,部门预算编制无法体现国有资产收益。

(4)对与资产配置相关的预算执行情况缺乏必要的跟踪监督,不按预算规定的用途和标准配置资产。

二、高校国有资产管理的应对思路

1、立足自身,转变观念,强化国有资产管理意识

强化国有资产管理意识,首先必须是学校领导高度重视,学校相关部门配合,广大教职工必须大力支持。不仅要重视国有资产形成过程的管理和监督,还要重视资产形成后的保值、增值与效益的提高,不仅要重视有形资产的管理,也要重视无形资产的管理,要把国有资产管理提高到关系学校教学、科研和产业等工作顺利开展、关系学校生存发展的高度来认识。只有全体教职员工国有资产管理意识提高了,才能管好、用好国有资产,使其保值、增值,发挥其最大的使用效益。

2、建立完善国有资产管理体制和规章制度,规范国有资产管理过程

针对高校目前国有资产多头管理的现状,要建立一套“统一领导,归口管理,分级负责,责任到人”的三级管理体制。国有资产一级管理机构是党委领导下国有资产领导小组,负责全校的国有资产的监督管理。国有资产二级管理机构为国有资产管理处和财务处分别从产权和价值两方面管理全校的的国有资产。国有资产三级管理机构为资产的使用部门,学校的二级财务机构及校办产业的财务机构受校一级财务部门的监督指导。高校既要有完善的宏观管理体制,又要有适合各高校实际情况的科学的、严谨的内部规章制度,只有这校样才能确保高校的国有资产管理体系良性运转,使国有资产处于全方位的有效监控之中。还要建立健全国有资产产权登记制度,完善国有资产从购置、验收到保管、使用全过程的管理制度,做到有章可循,有法可依。

3、定期开展清产核资工作

清核资产是高校加强国有资产监管的重要措施,通过开展清产核资,可以全面摸清学校各个部门资产入账情况,资产取得方式,新旧程度,以及利用效率等情况,这样才能全面掌握学校财政资产使用效益及资产管理的真实情况,为加强和促进学校国有资产管理,防止国有资产流失奠定了基础。

4、加强会计核算和会计监督职能,实施国有资产信息化管理

当今时代是一个网络化、信息化的时代,建立高校国有资产管理网络,是高校国有资产管理在管理方式和手段上的发展方向。高校国有资产管理是一项庞大而复杂的技术工作,必须建立完善的会计核算制度,严格执行经费支出管理办法和财产管理制度,加强对财产使用情况和效益情况的监督检查。并使用现代计算机技术,借助校园网、局域网等信息平台,实现资源共享,以便高校各部门及时登记,掌握财产变动状况,避免重复购置,合理组织闲置资产的调剂使用。

5、坚持资产管理与预算管理相结合

《办法》总则第四条规定“事业单位国有资产管理活动,应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则,推进实物费用定额制度,促进事业资产整合与共享共用,实现资产管理和预算管理的紧密统一”,所以高校申请用财政资金购置资产,必须先编资产购置计划,并将资产购置计划纳入部门预算。单位应严格按预算和政府采购办法来购置资产,并建立预算监督机构监督预算执行情况。财政部门安排资产购置资金必须根据单位资产存量、资产配置标准、单位工作需要等情况综合考虑。

6、强化资产配置优先从现有资产中调剂

《办法》第七条规定“事业单位主管部门负责本部门所属事业单位长期闲置低效运转和超标配置资产的调剂工作,优化事业单位国有资产配置,推动事业单位国有资产共享、共用”。所以对于高校长期闲置低效运转和超标准配置的资产,财政厅和主管部门有权进行调剂,高校提出的所有资产配置申请,主管部门、财政部门应首先考虑调剂解决,只有在不能调剂的情况下,才允许购置。强化调剂优先,旨在充分提高在存量资产的使用效率,减少资产闲置、浪费现象。

7、规定单位资产配置标准,严格按照配置标准进行资产购置。