国有资本范文

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【关键词】社会主要矛盾；国家财务；理论发展；实践创新

一、引言

1978年12月党的十一届三中全会以后，对社会主要矛盾的提法是“人民对经济文化迅速发展的需要，同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”[1]。在党的“十七大”时，又将社会主要矛盾表述为“人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾”[2]。按照这一判断，党的基本路线是以经济建设为中心，坚持“四项基本原则”，坚持改革开放，国家经济发展是解放生产力，以经济高速增长为主要目标，从而尽快改变“短缺经济”的面貌，提高人民的物质文化生活水平。经过40年的改革开放和经济高速发展，我国经济总量已稳居世界第二位，钢铁、煤炭、谷物等等几十种主要工农业产品的产量也稳居世界第一，甚至产生过剩现象，全国人民的物质文化生活水平显著提高，从过去解决温饱问题的状态，一跃进入基本实现小康社会，向着2020年实现全面小康社会的目标前进。我国的生产力和综合国力空前提高，正由“富起来”向“强起来”转变。从党的“十八大”以后，中国特色社会主义逐步进入了新时代。2017年10月，党的“”正确判断中国特色社会主义已进入新时代，社会主要矛盾已改变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”[3]，迫切要求经济发展从追求数量增长转向追求质量的提高，实现人民对美好生活向往的目标。社会主要矛盾的转化，导致社会与经济发展目标的变化，必然要求国有企业和整个国有经济发展的目标从追求经济高速增长向追求经济发展质量的提高转变，从而要求以国家为主体的国有资本管理、监督、营运为主要内容的国家财务理论有新的发展，财务实践有新的创新。

二、国家财务理论的发展

国家财务理论是关于以国家为主体，对国有资本管理、监督、营运的理论，笔者于1986年在一次全国学术会议上首次提出国家财务的概念与内容，随后又先后发表了几篇文章对国家财务理论加以论述[4][5]，并于1993年出版《国家财务论》专著，初步形成了国家财务理论框架[6]。随后经过学术界的讨论，国家财务理论不断发展，到目前为止，该理论已形成包括国家财务的概念与本质论、国家财务独立论、国家财务投资论、国家财务筹资论、国家财务运营论、国家财务调控论、国家财务分配论、国家财务预算论和国家财务监督论等一系列比较完整的理论体系。该理论对推动国有资产管理体制改革，深化国有企业改革，保证国有资产保值、增值，防止国有资产流失等政策与措施的制订发挥了积极作用。同时，对完善财务学科体系，推动财务学科建设和课程建设也具有重要意义。当前，随着中国特色社会主义进入新时代，国家财务理论也迎来了一个新的发展机遇。（一）国家财务管理目标理论的发展。1978年党的十一届三中全会开启了中国改革开放的新时代，党和国家的工作重心由过去的“以阶级斗争为纲”，转移到“以经济建设为中心”。为了解决人民的温饱问题，必须高速发展生产力，解决“人民日益增长的物质文化生活水平同落后的社会生产之间”这一社会主要矛盾。因此，在这一时期，国民经济发展目标是追求经济高速发展和产品数量的高速增加。与此相适应，国家财务目标表现为追求国有资产的保值、增值和国有经济的经济效益的提高。2012年党的“十八大”后，我国进入全面深化改革、全面实现小康、全面依法治国、全面从严治党的新时期，经济发展进入新常态，实行供给侧结构改革，不仅经济稳定增长，而且经济结构逐渐优化，经济增长质量也不断提高。习在2017年10月党的“”报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这就是说，经过40年的改革开放，随着经济的高速发展，我国人民的温饱问题已经解决，从整体上实现了小康社会的目标。人民现在是在追求更美好的生活，但遇到了经济发展不平衡和发展不充分的矛盾，需尽快加以解决。社会主要矛盾的这一变化，导致国民经济发展目标由追求经济高速增长转变为追求经济发展质量的提高，及追求经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设各方面的协调发展与充分发展。与国民经济发展目标的转变相适应，国家财务管理的目标也由过去追求国有资产保值增值和经济效益的提高，转变为追求经济效益和社会效益相统一。不仅公益类国有企业要把社会效益放在首位，商业类国有企业也要把社会效益放在与经济效益同等重要的地位。这就是说，国家财务管理通过国有资本的经营，不仅要追求国有资本的保值、增值，提高经济效益，还要服务国家发展战略、促进社会稳定发展与社会公平发展，使全国人民都能共享国有经济发展的成果，显著提高人民物质文化生活水平。（二）国家财务管理主体理论的发展国家财务管理主体，是指独立进行国有资本投入收益活动，具有独立财务权力，财务责任和经济利益的经济组织[7]。十一届三中全会以后，随着国有企业实行“政企分开”的改革，国有资。产原来由财政部设立各行业财务司进行统一管理的体制暴露出了缺少独立产权主体、干预企业财务自主权、财政分配与财务分配混淆不清、影响企业财务投资和及时补充流动资金等问题。财务学术界对如何解决国家财政统一管理国有资产中出现的问题进行了讨论。笔者1986年在江西南昌召开的全国企业财务理论与学科建设座谈会上提出了财务可分为国家财务、部门财务（当时还存在企业主管部门，后来逐步撤销）和企业财务三个层次，从范畴上将国家财务与国家财政分开，为形成独立国家财务管理主体提供了初步的理论依据。紧接着，笔者又在1988年《财经科学》第3期发表《社会主义财务的三个层次》一文，提出设立国有资产管理部门进行国有资产投资和收益分配活动，进行财务监督和制定规范国有企业财务行为的财务制度，这是在理论上对如何建立国家财务管理主体的初步研讨[5]。在这一时期，其他学者也都逐步赞同设立独立国有资产管理主体的主张。1988年下半年，国务院决定在中央和省、地（市）、县四级成立国有资产管理局（简称“国资局”）管理经营国有资产，但国资局仍归口财政部领导，从而形成了国家财务管理主体的雏形；但国资局没有独立的财务权力、财务责任和财务利益，仍属于行政性管理机构，国资局下面也没有设立国有资产运营公司。1989年国务院精简机构改革中，其一度被财政部撤销，使建立独立国有资产管理体制的尝试遭受挫折。笔者在2001年发表了《开创国有资产管理的新局面》一文，认为撤销国资局的做法削弱了国有资产的监管工作，没有解决国有企业股份制改革后国有产权主体缺位的问题[8]。2002年召开的党的第十六次全国代表大会作出了在中央和地方建立国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）的决定，作为国务院的特设机构，不再归口财政部门管理，而是与财政部门平行，专门从事国有资产的监督与管理工作，使独立的国家财务管理主体初步形成，国务院赋予国资委的权力是代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。但是，仍有两个问题没有很好地解决。一是国有资本经营预算仍由财政部门管理，国资委只是参与编制工作，并没有对国有企业上缴利润的分配权，实质上没有受益权，没有对国有企业进行资本再投入的财力。二是管资产、管人与管事相结合，使国资委仍然陷于行政管理与国有资产实物形态监管的事务中，不能专门从事国有资本的经营工作。2003年6月，笔者与吴树畅[9]提出在中央和地方两级政府下设立国有资产监督管理委员的同时，在国资委下设立国有资产运营公司和国有企业。国有资产运营公司专门从事资本运作，在国资委和国有企业之间起中介经营和隔离行政干预国有企业的作用。这三个层次中，国有企业对国有资产的运营与管理属于微观层次的管理主体，而国资委及其所属国有资产运营公司（一般称为“国有资产中介经营公司”）则属于宏观层次的管理主体，即国家财务管理主体。“十八大”后，国家出台了在国资委领导下建立国有资本投资、运营公司的政策，使学术界提出的建立国有资本中介经营公司的设想得以实现，形成了专门从事国有资本经营的母公司，由过去国资委重点进行资产管理为主转变为以管资本为主，能很好地行使出资人的财务权力、责任和受益权，这是国家财务管理主体理论的又一重要发展。但是，由于国有资本经营预算仍由财政部管理，国资委独立作为财务主体的问题仍未得到彻底解决，影响国资委职能的发挥，财务学者对这一问题还应做深入的研究。（三）国家财务职能理论的发展。国家财务职能，是国家财务本质所决定的基本功能。国家财务的本质是国有资本的投入产出（收益）活动，及其体现的经济关系体系[10]。作为国有资本的投入活动，首先必须有资本可投入，因此国家财务具有筹资职能；国有资本的投入，通过资本结构优化，实现国民经济结构优化，决定国家财务具有调节职能；对国有资本收益进行分配活动，决定国家财务的分配职能；国有资本投入与收益活动要能很好地统一，实现国有资本保值、增值的经济效益与社会效益相统一的目标，就要求国家财务发挥监督职能，使国有资本投入收益活动符合党和国家的方针政策与国资委的各项规章制度。国家财务作为宏观的资本投入收益活动，必须符合国家的发展战略，为国家宏观调控与实现“两个一百年”的奋斗目标服务，为世界各国合作共赢，构建“人类命运共同体”的目标服务，从而决定国家财务具有服务国家发展战略职能。在国家推行“一带一路”的重大战略举措中，国资委指导国有企业向“一带一路”沿线国家所进行的基本建设和基础设施项目投资，在取得一定经济效益的同时，对接受投资的国家的经济发展发挥了积极作用，这就是国家财务这一职能的体现。综上所述，国家财务具有筹资职能、调节职能、分配职能、监督职能和服务国家发展战略的职能。过去对国家财务职能没有做独立研究，更多的是结合增强国有经济的引导力、控制力和活力去研究国家财务应发挥的作用。但国家财务的职能和作用是有区别的。国家财务的职能是由本质所决定的功能，具有客观性；国家财务的作用是国家职能发挥的影响，同一职能的发挥可能产生多方面的影响，作用具有多样性。例如，发挥国家财务服务国家发展战略职能，当国家财务服务国家精准扶贫战略，增加贫困地区的投资项目时，就发挥了帮助贫困地区人民脱贫奔小康的作用；同是这一职能，当国家财务服务国家“一带一路”战略、增加对外投资时，就发挥了支持“一带一路”沿线国家经济发展的作用。因此，国家财务职能是相对固定的，而国家财务的作用则是变动和多方面的。（四）国家财务预算应由国资委管理的理论依据。研究国家财务职能，不仅对国家财务的基础理论发展具有重要作用，而且对进一步界定国家财务与国家财政的界限、完善国家财务管理体制有着重要作用。例如，上文所提出的国有资本经营预算是应该由财政部门编制和管理，还是由国资委编制和管理这一问题，在2012年“十六大”后至今未能解决，就是由于没有正确区分国家财政和国家财务的职能所造成的。国家财政在本质上是国家作为主权所有者，凭借其政治权力，对一部分国民收入所进行的再分配活动，其职能是保证国家上层建筑的资金供应、促进社会稳定和监督国民收入再分配合法合规地进行，所以财政具有供应职能、社会稳定职能和监督职能，这是其本质所决定的。国家财政的上述职能，是通过编制和执行国家财政预算与决算来实现的，其收入主要是税收和规费收入，其支出主要是各种行政性支出。与此不同的是，国家财务在本质上是国家作为生产资料所有者，凭借财产所有者权力，进行国有资本投入产出（收益）活动及其所形成的经济关系体系，其职能是筹资职能、调节职能、分配职能、监督职能和服务国家发展战略职能。从分配职能角度来看，国家财务是凭借所有者权力所取得的国有企业上交的一部分利润、国有股息红利收入或资本市场投资收入，其支出主要是对国有企业再投资，或进行新投资项目等经济性支出。国家财务的职能，是通过编制国有资本经营预算与决算来实现的。但国有资本经营预算与决算的编制主体应该是国资委和所属国有资本投资运营公司。现行制度是国家财政编制和执行国有资本经营预算与决算，国资委和国有资本投资、运营公司只有提供编制资料和提出建议的责任，这是以国家财政职能取代国家财务职能，使国家财务部门没有独立的国有资本受益权和再投资权，严重影响国资委和国有资本投资、运营公司职能的发挥，在理论上是站不住脚的，实践中也是弊大于利的。因此，笔者建议国务院将国家财政预算与国有资本经营预算分别交由财政部门和国资部门编制与执行，在每年召开全国人民代表大会时，由这两个部门分别向“人大”提交本年度预算执行情况和下年度预算编制情况，接受“人大”监督。有的人担心由国资委管理国有资本经营预算会出现资金混乱，笔者认为这一担心是多余的，国有资本经营预算收支与财政收支一样都要通过国库，国库对财政部与国资委分别立账，分别监管，不仅不会出现混乱，而且更能保证资金的合理使用。

三、国家财务实践创新

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关键词：国有资本；混合所有制改革；非国有资本；投资风险

一、国企改革背景回顾

自1978年改革开放以来，我国的国有企业改革经历了四个阶段：第一阶段，放权让利的破冰时期，这个时期的改革还处于不断摸索的时期，没有成功的案例可以学习，当时的国际环境复杂，社会制度和经济制度的冲突导致改革只能在实践中探索；第二阶段，1993年开始的10年制度创新的发展时期，经过上一时期改革实践经验的积累，适合我国特色的改革路线逐渐浮出水面，制度创新引导改革实践；第三阶段，2004年开始10年纵深推进时期，该时期国企改革开始从大范围的改革逐渐进入重点改革阶段，根据国家战略和政策规划，对部分领域企业进行深化改革；第四阶段，2014年至今的攻坚深化时期，该时期的改革是最难的，需要制定详细的改革路线，把控改革风险。从2015年以来，我国国有企业改革步伐明显加快，中央频频发出了指导性的意见和要求。2015年中共中央、国务院颁发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，2016年国家发展和改革委员会等四部委联合下发了《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》，2017年国资委专门针对中央企业负责人的考核制订了考核办法，2018年国务院颁布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，2019年国务院制订了改革国有资本授权经营体制方案。目前国有经济所占比重已不到30%，如何继续深化国有企业改革是关系到全国经济新一轮发展全局和未来经济持续健康发展的重要问题。“混合所有制”这一概念的正式提出要追溯至1997年9月党的十五大报告，但以国有企业引入非国有资本、优化股权结构和完善公司治理为基本特征的混合所有制改革实践则是与国有企业改革相伴而生。在我国的经济体制改革中，混合所有制经济从少到多，在国民经济中的比重已经占到了1/3以上，历史实践为混合所有制经济改革奠定了基础，是我国国有企业和非公有制企业达到双赢局面的必然选择。开展好混合所有制经济的改革是我国未来国企改革的重要方向。

二、国有资本投资的现状和未来趋势

国有企业在我国国民经济发展中发挥着重要的支柱作用，同时国有企业在投资规模上一直占有较大的市场份额。国有资本的投资方向和策略也决定了我国混合所有制改革的方向，如何做好国有资本投资的风险把控和方向选择直接影响了我国国有资产的价值，进而影响我国社会和经济的稳定。由此应加强投融资体系建设，提高投资效率，确保国有资产的保值增值。目前国有企业的投资现状主要存在两大现象，一是投资过度问题；二是投资不足问题。尤其以投资过度对于国有资产价值的损失较大，据审计署的审计结果，2007年8月至11月某央企在与其他公司共同组建合资公司中投入了77.83亿元，结果亏了72.21亿元；在与国外企业合作开发3个境外矿山中，亏损了30.93亿元。又如，中国海外工程有限责任公司以给出的报价甚至都不到波兰高速公路管理局预算的一半的低价优势竞得了波兰A2高速公路里A，C两个标段的建设工程，但如果该公司坚持把此项工程做完，可能要亏损3.94亿美元（约合25.45亿人民币），因此，2011年6月中海外总公司决定放弃该工程，但又需处理约17.51亿人民币的赔偿要求与罚单。中铝入股力拓、中石化收购Addax等央企的对外并购也常发生在被并购资产的历史性高价上。这些国有企业的投资实践表明我国对国有资本的投资必须进行有效的风险把控，需制定一条有效的投资策略。国家政策方面，自从党的十八届三中全会和提出发展混合所有制经济以来，各地掀起了混合所有制改革的热潮，国有企业引入非国有资本发展混合所有制经济的力度之大前所未有。混合所有制改革对于国有资本投资效率的影响也成为目前研究的一个重要课题。学术界已经从产业效率、风险承担、企业创新、公司绩效、内部控制质量、薪酬业绩敏感性等多种视角对国有企业混合所有制改革及其经济后果进行了探索性的研究。学者们认为混合所有制改革在一定程度上发挥了优化企业股权结构、提高公司治理水平的作用，能够促进企业经营发展。同时，这些学者也较为深入地研究了混合所有制改革过程中涉及到的行为博弈、机构投资者持股、高管跨体制联结、最优国有产权比重、改革动力和阻力以及政府放权意愿等具体问题，针对性地提出了改进建议和措施。总之，这些研究表明，我国的混合所有制改革理论研究部分已经取得了一定的成效，但对于混合所有制企业中哪种策略能够促使国有资本发挥最大的投资效率，还需要改革实践的不断总结和探索。以往国有企业对外投资，以资源投资和基建投资为主，资金需求量巨大但收益缓慢，资本的撬动作用发挥不足。资本具有逐利性，国有资本投资大多是因为战略和政策需要投资，加上复杂的国际环境、市场环境，风险把控难度较大，频频发生国有资本投资失败案例，但这些不应该成为国有资本不可治愈的痼疾。国有资本和其他私营资本都属于资本，存在的价值就是以较少的投资获取更大的效益，否则就失去了投资的意义。如何发挥国有资本优势规避国有资本的劣势值得思考。我国的国有企业是从计划经济改革以来产生的，国有企业在我国承担一定的政治任务和社会任务，它不是市场竞争的产物，这类国企在经济市场中进行投资面对市场中存在的风险难免出现应对不足的表现。目前国企开展混合所有制经济改革，改革方向从最初的引入基金投资者转向引入企业投资者，让市场竞争的胜利者参与到国有企业改革中并提供宝贵的市场经验，让机构投资者充分发挥其资本运作能力为企业提供更强劲的发展动力。企业家的参与可以有效规避国有资本市场风险意识不足的问题，机构投资者的参与可以让国有资本运营更具专业化。保障国有资本投资价值稳健增长的有力措施就在于标的资产的选择，以往国有企业投资多集中在固定资产投资和自然资源的投资，知识资本投资在国有资本投资中的份额较低。随着国企转型升级的巨大挑战和日益激烈的国际竞争环境，知识资本在提升国有企业竞争力以及加快转型方面扮演着重要的角色，企业知识资本对技术进步和经济增长的贡献度不断提升，它是企业取得长期战略优势的有力保障。中兴、华为事件的对比充分说明拥有核心技术、关键技术是掌握行业话语权的关键，是维持企业长久生存的动力。国家资本与私营资本的逐利性是有区别的，私营资本要求最小的投资获得最大、最快的收益，国有资本最看重的是保值是长久是产业布局，好的资本布局会促进社会经济稳定发展。

三、混改背景下的国有资本投资策略思考

随着一系列混改政策、文件的出台，原有国有资本投资的企业加入更多非国有资本，国有资本份额逐渐被稀释，对国有资本的社会功能势必会有影响，加快国有资本的重新布局、合理布局成为目前的重中之重。为此，在混改背景下国有资本投资的策略方向必须符合我国社会的长期发展，适应我国社会经济的特色。国有资本和非国有资本出资人背景不同，投资目的亦不同。国有资本承担的政策性调节作用较多，非国有资本的逐利性较强。国有资本的政策性可以调节产业结构、稳固社会发展，为市场经济配置好的土壤；非国有资本的逐利性，可以使市场进行充分竞争，将市场资源进行最优化配置。混改背景下，如何充分融合国有资本和私营资本的优势，需要监督、考核、规划各方面的全力配合。国有资本的投资需兼具灵活性、导向性、持续性的作用。林毅夫教授所提出的新结构经济学认为，一个经济体要根据在每一时点上给定的、可随着时间变化的禀赋和禀赋结构所决定的比较优势来投资产业。这对于国有资本投资的策略选择具有很强的参考意义。当前情况下国有资本投资的领域主要有三大领域：第一，资本密集型领域，主要是航空、航天、大型舰艇、核心芯片该领域需要大量的资本参与，收效缓慢，经济效益低，市场参与门槛较高，该部分领域聚集的主要是国有资本；第二，资源垄断型领域，该领域关乎国计民生，市场参与意愿强烈，但为稳定社会，市场经济，该部分领域大多由国有资本掌控；第三，符合比较优势的竞争行业，该部分领域国有资本和民营资本均有存在，从发展的效率和效果来看私营资本能更快的适应市场的变化。以往国企改革的领域主要集中在第三领域，随着改革的进一步深入，第一、第二领域也开始迈出改革的步伐。这也为国有资本的重新布局提供了新契机，布局过程中，国有资本从大而广向高精尖发力，促进产业升级，进行新旧动能转换，构建健康的产业结构，激发市场活力。当前国有资本投资需要把控以下几点。（一）分类投资，分类把控风险。根据国家战略、市场经济的特征，将投资领域进行细分，每个领域有明确的功能定位和风险定位。根据功能定位和风险定位制定相适应的股权投资比例，在治理层位于恰当的位置，最大发挥治理制衡的效果。针对相应类别的投资领域制定相应的风险控制策略，明确收益和风险的配比，制定恰当合理的风险可承受度。（二）构建完善专业的企业价值评估体系及风险评估机制。目前各级国有企业已经开始组建国有资本运营公司，国有资本投资迈向专业化发展的道路，由资产投资向资本管控转变。资本投资的核心是评估标的资产的价值，企业价值评估需要考虑多方面的因素，在国有资本专业化的道路上，构建完善的企业价值评估体系和风险评估体系是必不可少的。企业价值评估的过程中要充分考虑企业的自生能力，拥有好的自生能力的企业，会提高投资的成功率，降低投资中的风险因素。（三）建立完善的审计监督机制。国有资本代表的是国家是人民，资本投资的效率和质量直接决定了国有资产质量，国有资本投资面临最大的问题是所有者缺位和内部控制。所有者缺位，造成内部激励和约束存在不足，企业利益和个人利益难以进行有效协同。建立完善有效的审计监督可弥补所有者缺位带来的管控缺陷，避免以投资为桥梁进行国有资本的转移，保障国有资产。（四）建立完善的投资考核机制。国有资本的政治性特征使得国有资本的考核陷入困境，考核过严会抑制投资的增长，考核过松会造成投资风险把控不足，国有资产流失。投资考核的机制需要遵循资本投资的规律来制定，以资本运营专业化的考核机制对管理人员进行考核，实行容错机制，尽最大可能减少投资风险提升投资价值，兼顾国企职责和企业效益。

四、结语

随着混改的推进，产业机构必然面临巨大的调整，国有资本在混改浪潮中既要保证国有资本保稳定、促就业、促发展的政策定位，还要推动市场经济的持续发展。只有坚定正确的方向，引入专业化运营，才能保证国有资本在市场经济中发挥强有力的纽带作用。

参考文献：

[1]郭媛媛,王娇阳,邓嘉琪.国有企业海外投资失败的原因[J].沈阳师范大学学报(社会科学版),2017(04):80-83.

[2]张炳发,刘星,田倩倩.混合所有制改革对国有企业知识资本投资的影响[J].财会月刊,2020(02):25-31.

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关键词：国有资本经营预算公共预算

建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题，也是贯彻党的十六大关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。

一、国有资本经营预算的涵义及与公共预算的关系

（一）涵义

严格来讲，我们当前要建立的应是国有资本经营预算而非国有资产预算，因为国有资本和国有资产不同，国有资本也可称为经营性国有资产，特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而国有资产则泛指国家所有的资产。目前，我国各级国有资产监督管理委员会作为“出资人代表”管理的主要是国有经营性资产，非经营性国有资产由财政部门管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理，因此作为公共财政框架下政府出资人管理企业国有资产与财务工作的结合点，作为市场经济条件下实现所有者职能、确保出资人到位的基本手段，当前需要的是将国有资本经营预算与公共预算分离，而非将全部国有资产预算和公共预算分离。因此，国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。国有资本经营预算就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。

（二）公共预算与国有资本经营预算的关系

一般来说，政府公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能，其分配主体是作为社会管理者的政府，分配的目的是为了满足社会公共需要，分配的手段主要是凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配，分配的形式主要是税收，并安排各项具有公共需要性质的支出，其中包括经费性和公共投资性支出，其支出必须严格控制在税费收入的范围内，保持收支平衡。公共预算从性质上看是供给型预算。

国有资本经营预算则体现政府的国有资本所有者职能，其分配主体是作为资本所有者代表的政府，它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的，以资本所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因而国有资本预算是经营型预算。国有资本经营预算的基本目的在于划分政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用，以期体现既有利于政企分开、政资分开，又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。

因此，公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。从联系来说，两者之间存在着税收缴纳以及财政补贴和转移性收支的关系，国有资本经营的绩效必然影响公共预算收支，但国有资本金的性质决定了其追求经济效益、保值增值的特征，由此决定了国有资本经营预算须根据财务运行的规律，按照宏观财务预算的要求反映国有资本的经营过程及结果。

二、我国现阶段建立国有资本经营预算的客观必要性

长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算，以单独反映国有资本经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。因此，我国现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点：

（一）有利于建立和完善社会主义市场经济体制

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系：一方面，作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，其对投资者或产权人的贡献，应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。基于此，通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营，特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。

（二）有利于提高国有资产整体运营效益

党和国家提出的国有经济战略性调整，支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措，已使我国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退，有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出，同时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资本的营运效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外，通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。

（三）有利于维护国有资产所有者权益

随着我国经济体制改革的不断深入与政府职能的转变，国家逐渐将国有资产经营权交由企业行使，但由于相应的监督约束机制尚未完全建立，在一些企业中出现了“所有者缺位”现象，如产权界定时存在产权代表不确定，产权交易中国有资产流失严重，资产经营中所有者权益无保障等。为正确、全面体现依据国有资产所有权而形成的政府分配活动，保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。

（四）有利于公共财政预算框架体系的建立

随着社会主义市场经济的不断发展和深入，逐步建立与其相适应的公共财政框架的任务更加明确和突出。建立国有资本经营预算正是为完善公共财政预算体系，实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权营运为主的转变。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，更有效地实行国有资产进退机制，促进经济结构的合理调整和优化升级。另外，建立国有资本经营预算也是依法理财，体现政府预算透明、高效的需要。即通过国有资本经营预算，将国有资产收益及其再投资置于国家的制度框架及法律监控之下，从根本上规范其管理。同时国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。应该明确的是，国有资本经营预算是政府预算框架体系的有机组成部分，政府预算的完整性不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。

（五）有利于国有资产管理部门职能作用的发挥

国有资产管理部门———国资委作为出资人，其职能主要是对国有资本进行监督管理，包括国有资本总量与结构的调控管理、国有资本的经营管理和产权管理。国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划，反映了计划期内国有资本的经营目标，要按预算管理程序上报各级政府，并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力，有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。

三、国有资本经营预算的编制

（一）国有资本经营预算的编制目的

开展国有资本经营预算工作应当遵循确保重点、效益优先的原则，加强对收益及投资的管理，强化国有资本运营中的风险控制，促进结构调整和资源优化配置，提高资产运营效率。为此，编制国有资本经营预算要达到以下目的：1加强对国有资本的整体规划和调控，进一步规范国有资本管理、监督、营运主体之间的关系，实现国有资本收益的最大化；2进一步明确和落实国有资本出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资本出资者的合法权益；3强化国有资本营运的过程监控，反映国有资本经营过程、结果以及经营效率的财务信息，加强国有资本经营收益的管理，提高资本营运质量；4形成一套既符合国有资本管理需要，又能体现国有资本运营机构内部规范化运作的制度及程序。

（二）国有资本经营预算的编制主体

目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。一种观点主张应由财政部门编制国有资本经营预算，理由是《预算法》规定政府预算的唯一编制主体是财政部门，而且企业的国有资产与政府的预算有着千丝万缕的联系，因而为维护政府预算的完整性，也要求由财政部门编制国有资本经营预算。另一种观点则认为各级国有资产管理部门———国有资产监督管理委员会（国资委）是代表各级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。这就决定了国有资本经营预算和公共预算共同构成我国的政府预算体系。由于两种预算性质不同，其中国有资本经营预算体现的是国家作为国有资产所有者的身份，因而建议由国有资产管理部门———国资委编制国有资产经营预算，并与各级政府财政部门编制的公共预算共同形成政府预算。笔者认为国有资本经营预算的编制主体不应拘泥于原有的模式，而应取决于该预算的编制目的和内容。如果明确了我们目前所要构建的是经营性国有资本预算而非整个国有资产预算，这个问题的答案就有了，即应由国有资本的产权主体———国资委作为国有资本经营预算的编制主体。

我国目前的国有资本监督管理体制可以称作“两级三层”模式，即建立中央和地方两级“国资委”，及国资委———授权国有资产经营公司———国有资本控股、参股公司三个层次。其中，国资委作为国有资本出资人的代表应对人民代表大会负责；授权国有资产经营公司应对国资委负责，因此，国资委和授权国有资产经营公司都是国有资本经营预算的编制主体，而国有资本的参股、控股公司所编制的公司财务预算则为国有资本经营预算的编制提供了数据基础。

（三）国有资本经营预算的编制内容

目前我国各类预算的编制格式主要采用政府预算报表格式，但国有资本经营预算的编制，是否仍简单地采用该格式则值得探讨。无疑，运用政府预算报表格式编制国有资本经营预算，能有效反映预算收支平衡情况，但其不足之处也很明显。首先，这种报表很难反映预算年度国有资产保值增值情况；其次，这种报表只反映当年国有资产增量情况，而无法反映历年国有资产存量的积累情况；再次，这种编制方式不便于正确反映预算收支性质，如国有资产产权转让与国有资产经营收入都作为预算收入列表，但其所反映的经济性质却截然不同，资产产权转让收入反映的只是国有资产由实物形态向价值形态的转变，以及价值形态的国有资产产权在不同的产权主体间的转移，国有资产总量并未增加，而资产经营收入反映的是我国资产总量的增值；最后，这种编制格式也无法反映国有资本经营预算的宏观经济效益。而我们编制国有资本经营预算的目的主要在于了解经营性国有资产的收支、资产、负债、盈利及现金流动状况。在市场经济条件下，经营性国有资产的运营管理应按照市场经济的要求进行，按照企业的预算模式进行，即通过建立以财务预算为核心的详细全面的预算体系来实施管理，通过财务报告及其指标体系来分析评价经营状况和经营成果，应更侧重于根据企业财务报告所传达的信息，而非简单的预算收支执行的情况，来对企业的经营效果进行评价。而要想达到以上目的，仅仅通过编制预算报表是不可能实现的，因为它不能准确地提供财务信息和评价指标体系，不能客观地评价国有资本的运营质量和盈利状况。

因此，为更好地体现国有资本经营预算的编制目的，我国国有资本经营预算的编制内容应由年度的收支计划和要达到的预期盈利目标组成，即除采用政府预算报表反映当年的经营性国有资产收支情况外，还应采用企业会计报表形式综合反映经营性国有资产的保值增值情况，以及运用附表及经营报告说明国有资产的经营绩效情况、财务状况的变动情况及重大事项的披露等，以使公众及时了解受托责任方的充分信息。

国有资本经营预算的主要内容应包括：

1收支预算部分，主要由国资委编制。包括：（1）一般收支项目。一般收入项目可分为三类：一是一般经营性收入。具体包括国有独资企业上缴的税后利润、股份有限公司中国有股权应得的股利、有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例分得的红利、政府授权的投资部门或机构，以国有资产投资形式所取得的收益、各级国家机关和事业单位非经营性国有资产转为经营性国有资产上缴的收入等；二是国有资产出售与转让收入、国有企业的清算所得；三是公共预算转入资金，包括公共预算拨入的专项资金以及公共预算的结余。一般支出项目分为四类：一是一般经营性支出，包括注入和增加国家资本金支出、股份公司中国家股增资配股支出、对经营性大型工程建设投入、扶持国有企业优化资本结构和调整产业结构支出等；二是专项支出，包括科技三项费用支出、企业的挖潜改造支出、企业贷款财政贴息支出、对国有企业经营者的奖励基金支出等；三是国有资产监管部门的运行费用；四是对社会保障预算的补充支出等。（2）债务收支项目。国有资本经营预算涉及经营性资本，在进行较大项目的投资时可以考虑以发行公债的方式筹措部分资金。与公共预算债务管理不同的是，这里不仅要考虑投资项目的社会效益，更要按照市场的运作方式，进行审慎的经济效益可行性分析，以确保投资项目本身的盈利能归还债务本息。但这里不应包括企业生产经营当中的自身融资行为。国有企业在经营过程中，也有必要充分利用银行贷款和企业债券收入等弥补自有资金不足，但这类微观经营活动与国有资本的宏观运营是不同的，因而不应在国有资本经营预算中反映。

2财务会计报表部分。这部分应主要由授权的国有资产经营公司在公司本级和所辖的参、控股企业编制预算的基础上汇总编制，并上报国资委。包括：

（1）主表。主表应包括诸如现金收支预算表、非现金收支预算表和国有权益变动预算表等。现金收支预算表是对预算年度内预算单位可支配的现金及其等价物的流入和流出情况所做的预测；非现金收支预算表是对预算年度内预算单位以资产换资产等非货币性交易情况所做的预测；国有权益变动预算表是对预算年度内预算单位国有权益的增减变动情况所做的预测。

（2）附表。附表包括补充现金流量预算表、资产负债预算表、利润及利润分配预算表、投资预算表、投资收益预算表、融资预算表和管理费用预算表等。

（3）国有资产经营预算报告。国有资产经营预算草案报告是国有资产授权经营机构向国资委反映其本级预算收支、年度发展及营运规划的规范性文件，也可称为编制说明书。应包括以下内容：预算年度内的主要工作任务、投资发展规划及国有资产营运规划；预算编制的指导思想和主要依据；纳入预算编报范围的企业户数及有关财务指标；所处行业和主要产品情况；预算年度的主要经济指标，如预计利润总额、净资产利润率；投资、融资、收益收缴及分配情况；经营者管理情况，主要说明经营者年薪制的实施计划；对外投资计划；政府政策支持的情况等。

（四）国有资本经营预算的编制层次

党的十六大报告指出：在坚持国家所有的前提下，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，充分发挥中央和地方两个积极性。因此，在国有资本经营预算的编制上，也应采取由中央和地方政府分别编制中央和地方预算的做法，即由中央和地方国资管理部门分别对中央直属国有资本和地方所辖范围的国有资本编制预算，然后由国家国有资产监督管理委员会汇总完成全国国有资本经营预算。以便国家权力机构了解国有资本的整体运营情况。

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一、指导思想和原则

(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,通过对国有资本收益的合理分配及使用,增强政府的宏观调控能力,深化国有企业改革,完善收入分配制度,促进国有资本的合理配置,推动国有经济又好又快发展。

(二)原则。

1.统筹兼顾,适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及政府宏观调控的需要,适度集中国有资本收益,合理确定预算收支规模。

2.相对独立,相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性,又保持与政府公共预算(一般预算)的相互衔接。

3.分级编制,逐步实施。国有资本经营预算实行分级管理、分级编制,根据条件逐步实施。

二、国有资本经营预算的收支范围

(一)国有资本经营预算收入,是指各级政府及其部门、机构履行出资人职责的企业(即一级企业)上交的国有资本收益。主要包括:

1.利润收入。即国有独资企业按规定计算上交的利润。市属国有独资企业按10%的比例上交。

2.股利、股息收入。即国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息收入。

3.产权转让收入。即国有独资企业产权转让收入和国有控股、参股企业国有股权(股份)转让收入。

4.清算收入。即扣除清算费用后国有独资企业清算收入以及国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的清算收入。

5.其他国有资本经营收入。

(二)国有资本经营预算的支出主要包括:

1.资本性支出。根据产业发展规划,为优化国有企业布局、促进经济结构调整以及推进国有企业改革与发展而安排的资本性支出。

2.费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。

3.其他支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革与发展的任务统筹安排确定。

(三)企业国有资本收益应依法按时收取,具体办法由财政部门会同国资监管机构等有关部门制订,报本级政府批准后施行。

三、国有资本经营预算的编制和审批

(一)国有资本经营预算单独编制,预算支出按照当年预算收入规模安排,不列赤字。

(二)各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门,各级国资监管机构等部门和单位为国有资本经营预算单位(以下简称预算单位)。

(三)各级财政部门商国资监管机构等预算单位编制国有资本经营预算草案,报经本级政府批准后下达各预算单位。各预算单位具体下达所监管(或所属)企业的预算,抄送同级财政部门备案。

四、国有资本经营预算的执行

(一)国有资本经营预算收入由财政部门负责收取,国资监管机构等预算单位负责组织监督企业上交国有资本收益。企业按规定应上交的国有资本收益,应及时、足额直接上交财政。

(二)国有资本经营预算支出,由企业在经批准的支出范围内向预算单位提出用款计划,向财政部门提报支付申请,由财政部门按照国库管理制度有关规定,直接拨付使用单位。使用单位应当按照规定用途使用、管理预算资金,并依法接受监督。

(三)国有资本经营预算执行中如需调整,须按规定程序报批。年度预算确定后,企业因财务隶属关系改变而引起预算级次和关系变化的,应当同时办理预算划转。

(四)年度终了后,由财政部门编制国有资本经营决算草案,报本级政府批准。

五、职责分工

(一)财政部门的主要职责是:负责研究制(修)订国有资本经营预算的各项管理制度、预算编制办法和预算收支科目;编制国有资本经营预算草案;编制国有资本经营预算收支月报,报告国有资本经营预算执行情况;汇总编报国有资本经营决算;会同有关部门制定企业国有资本收益收取办法;复核并收取企业国有资本收益。市财政局负责审核和汇总编制全市国有资本经营预、决算草案。

(二)预算单位的主要职责是:负责研究制订本单位国有经济布局和结构调整的政策措施,参与制订国有资本经营预算有关管理制度;提出本单位年度国有资本经营预算建议草案;组织和监督本单位国有资本经营预算的执行;编报本单位年度国有资本经营决算草案;审核并监督所监管(或所属)企业上交国有资本收益。

六、组织实施

(一)市级国有资本经营预算,从2012年起在市属国有独资、国有控股、国有参股企业试行。

各县(市、区)国有资本经营预算的试行时间、范围、步骤和国有独资企业利润收取比例由各县(市、区)政府决定。

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（一）市场经济的发展推动了国有资本经营预算的产生

长期以来，由于种种原因我国一直没有对国有资本经营收支单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支混列在一起。无疑，这种做法是无法体现政府“社会管理者”和“国有资产所有者”两种职能及其分类收支活动的运行特征的。随着市场经济体制的建立，政府“社会管理者”和“国有资产所有者”这两种职能逐渐分离，必然会要求建立一种有效的管理体系——国有资本经营预算管理体系，来切实反映国有资本经营收支活动状况，进而确保国有资本增值和再投入计划的有效进行。

（二）国有资产管理工作的不断加强促进了国有资本经营预算的开展

近年来，全国各地国有资产管理工作不断加强，国有资本经营预算作为一种监督、管理、运作的重要手段日益引起各级政府的高度重视。因为将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，可以充分发挥预算的分配、调节和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权利，提高国有资本的运营效率，增强国有资本的控制力，从而有效地促进国有资产的优化配置和国有资产管理体制的改革。

（三）公共财政体系的构建使国有资本经营预算的出现成为必然

随着公共财政框架构建和国资管理体制改革工作的逐步推进，国有资本经营预算的作用日显突出。事实上它有着公共财政预算不能替代的功能、特点和作用，它的收入来源主要是国有资本经营收益，支出安排也以追求经济效益和资本金绩效为目的，而这恰恰是公共财政不可能也不应该出现的内容。

时至国有资产管理体制改革日趋深入的今日，建立国有资本经营预算制度、开展国有资本经营预算编制工作将有着更加重要的意义和作用：

第一，建立国有资本经营预算有利于促进政府职能的转变，使政府的“资产所有者”职能得到真正体现。在市场经济当中，政府作为社会管理者，不能参与市场的运作行为，更不能干预企业的经营行为，因而建立国有资本经营预算可有效地促进政府职能的转变，充分发挥政府的“资产所有者”职能，增强政府对社会经济的宏观调节和控制能力。

第二，建立国有资本经营预算有利于体现国家凭借所有者身份参与社会产品分配所形成的市场经济体制，促进市场经济的健康发展。国有资本经营预算是改变过去计划经济体制下社会公共收支与国有资本经营收支混为一体，行政管理者分配职能取代国有资产所有者分配职能的有效办法，因此国有资本经营预算的建立将会对市场经济的健康发展起到极大的促进作用。

第三，建立国有资本经营预算有利于加强国有资本对社会经济的宏观控制力，进而推动社会资本的有序发展，共同建立公平的市场经济秩序。国有资产管理部I，]以国有资产所有者的身份参与国有资本的利润分配，将收益用于重点项目、重点目标和重点行业的再投资，可不断提高国有经济的控制力和竞争力，推动社会资本的发展，与各种所有制经济形式共同建立起公平的市场经济秩序。

第四，建立国有资本经营预算有利于加强国有资产的监督和管理，避免国有资产不应有的流失，实现真正意义上的国有资产保值增值。因为国有资本经营预算将国有资本经营的收入和支出纳入预算管理，可充分发挥预算的分配和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权益。

二、国有资本经营预算的编制

（一）国有资本经营预算的组成

国有资本经营预算由预算收入和预算支出组成。

1.国有资本经营预算收入是指国有资产管理部门、国有资产营运机构（国有资产授权经营公司），及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生的收益，主要包括：（1）国有资产营运机构及国有独资或全资企业实现的税后利润；（2）公司制企业中按国有资本出资比例计算分享的税后利润，包括股息、红利和其他形式收入；（3）国有独资企业产权转让收入；（4）公司制企业国有股权转让收入；（5）国家以特许经营权、知识产权、土地使用权等国有经济资源作价投入形成国有资本的转让收入；（6）按照国家法律、法规规定依法获得的其他收入。

2.国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展，主要包括：（1）向企业投资或转增资本支出，包括新设企业投资、国有独资企业增加资本金、股份有限公司扩股、配股及有限责任公司增资等；（2）国有资产营运机构的监管费用支出，包括为组织国有资本收益预算实施所发生的费用，经营管理国有资产的费用，委派产（股）权代表、监事、财务总监、审计的费用等；（3）其他支出。

（二）国有资本经营预算的编制原则

国有资本经营预算编制应遵循下列原则：

1.收支有度。国有资本预算收入的编制应实事求是、稳妥可靠，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列；国有资本预算支出的编制应当统筹运作、主次分明、留有后备。

2.综合平衡。国有资本经营预算收入和支出必须做到既充分合理地利用资金，又不超前分配和超额使用资金。

3.保证重点，兼顾一般。安排国有资本预算支出时，对关系国计民生的重点项目、主导产业的投资应优先安排。

4.效益原则。国有资本预算支出应该用于有效投资，确保资本投入的效益，从而实现国有资本的合理流动，优化国有资本的配置。

（三）国有资本经营预算的编制内容。

国有资本经营预算的编制内容由预算说明书和预算收支表两部分组成：

1.预算说明书，应包括以下内容：（1）预算编制单位（国有资产管理部门、国有资产营运机构及其权属企业）基本概况：（2）预算编制的主要依据及增减变化情况说明；（3）预算收支安排情况，包括收支规模、安排依据、计划年度内收支与报告年度比较的增减情况和原因说明，（4）预算编制中存在问题以及解决问题准备采取的措施等。

2.预算收支表。（1）国有资本经营预算明细表；（2）国有资本经营预算调整明细表；（3）国有资本经营决算明细表，（4）国有资本经营预算、调整及决算明细表有关项目说明：①国有资本经营收入，其所含的主营业务收入、其他业务净收入、营业外净收入等项目的不确定因素较强，且不属于单纯的资本运营收益，从长远角度看不应在国有资本经营预（决）算主项目中进行编制。鉴于国有资本编制初创阶段的一些特殊情况，目前暂时列在预算收入项目之中；②国有资本投资收益，其项目下所列示的主要是资本经营类收益；③国有产权转让收入，其所含内容为涉及国有资产产权转让的各种收入，此类收入成因复杂，在实际编制当中应考虑具体情况；计算准确后填列；④其他收入，其填列范围应包括以上收入项目之外的所有国有资本经营、运作收入；⑤国有资本经营支出，其所含的主营业务成本、主营业务税金及附加、三项费用，以及“所得税”项目均为经营性指标，同样存在较强的不确定性，不属于单纯的资本运营支出，从长远角度看不应在国有资本经营预（决）算主项目中进行编制，亦因目前的特殊情况，暂时列在预算支出项目之中；⑥补充资料，主要体现各资产管理和运营单位的有关辅助资料，应结合各预算编制单位的实际情况加以具体说明。

（四）国有资本经营预算的编制和审批主体。

各级国有资产管理部门是国有资本经营预算的主要编制单位，负责编制汇总预算，监督预算的执行。国有资产营运机构或权属企业是次一级国有资本经营预算的编制主体，负责制定本级次的预算、组织预算收入的收缴和支出的管理，完成预算目标。从目前看各级政府应是国有资本经营预算的审批主体，经过审批由本级国有资产管理部门组织执行，并下达给下一级单位具体实施。

（五）国有资本经营预算的编制级次。

各地方国有资产的管理级次是随着管理模式和改革进度的不同而存有差异的，归结起来主要的级次和模式有三种：

1.三级管理模式，即国有资产管理部门——国有资产营运机构——权属企业。这一模式下的国有资本经营预算编制级次要按照其管理模式进行三级编制，即权属企业编制三级国有资本经营预（决）算；国有资产营运机构编制二级并汇总三级国有资本经营预（决）算；国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预（决）算。

2.二级管理模式，即国有资产管理部门——国有资产营运机构或权属企业。这一模式下的国有资本经营预算要进行二级编制，即国有资产营运机构或权属企业编制二级国有资本经营预（决）算，国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预（决）算。

3.一级管理模式，即国有资产管理部门或营运机构。这一模式下耍直接编制一级国有资本经营预（决）算。

（六）国有资本经营预算的编制时间和程序。

国有资本经营预算和决算年度同会计年度一致，白公历1月1日起至12月31日止。预算编制以人民币为计算单位。国有资本经营预算（下年）和决算（当年）编制任务由国有资产管理部门于每年年末向各下级单位进行布置，各下级编制单位于次年初向国有资产管理部门报送下年度预算草案和上年度决算报告。国有资产管理部门审核预算草案并汇编出总预算，报同级政府审批后实施；同时审核各下级单位的决算草案并汇编出总决算，报同级政府批准。

（七）国有资本经营预算编制的执行。

国有资产管理部门对各下级编制单位的预算收支执行情况进行监管和考核。预算支出按预算确定的用途、范围及用款进度由各级次编制单位自主决定，并于每一会计年度的中期和终期向上一级编制单位报告其所运营的国有资本经营预算执行情况。预算执行年度内由于特殊情况需要增加预算支出的，由各级编制单位编制预算调整方案，经上一级编制单位审批后进行调整，未经批准不得调整预算。

三、国有资本经营预算编制过程中的问题与思考

目前，随着市场经济的建立和不断完善，特别是新的国有资产管理体制的确立，建立国有资本经营预算的条件日趋成熟。经过一段时间对国有资本经营预算编制的探索与实践，笔者对国有资本经营预算编制在增强了感性认识的同时，也发现了一些实际问题，如：受改革大环境的影响，国有资本经营预算与政府公共预算相互重叠，一时难以完全分离开来，无法作为独立的预算来运行；国有资本经营预算编制尚处于“初级”阶段，难以进行规范、全面、准确的编制；在国有资本经营预算编制中是实行预算会计制度还是企业会计制度还有待进一步探讨，不同的会计制度会对预算编制产生不同的影响，与财政预算比起来，国有资本经营预算有着自身的特点，其最主要的特点是它面对的是企业和市场，由于企业和市场的不稳定性，导致预算和决算有可能产生较大差距；由于市场的原因，预算没有完成，政府部门在进行审批时，对此类行为如何认定、评价等等。针对这些问题笔者展开了较为深入的思考，并期待着在今后的实践中进一步加以完善和解决。

1.研究处理好国有资本经营预算与公共财政预算的关系，努力解决“相互重叠”问题，尽快确立国有资本经营预算的法律地位。

2.研究制定符合国有资本经营预算的会计政策。真实、完整地反映国有资本总量、分布及其运营状况和收益情况，并于年度终了及时、准确地编制国有资本经营预算收支决算表，报国有资产管理部门审核、汇总。

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关键词：国有资本；经营预算；审计

国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。根据《预算法实施条例》第二十条的规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资产（本）经营预算等。国有资本经营预算是一种具有中国特色的资本预算组织形式，不仅仅是政府预算工作中资本性收支的预算，更为重要的是对国有资本进行管理、运营、监督的手段。而在其中，加强对于国有资本经营预算的审计也是各级国家审计机关近年来的一个明显的工作重心。对于预算的执行，需要通过审计的手段来进行评估和监督，是国有资产能够发挥其应有的作用。

一、文献回顾

对于国有资本经营预算审计的研究，我国学者进行了大量的研究。关于审计人员的专业素质，宋玉珍（2017）提出，在我国经济发展过程中，国有资本经营预算审计力量有所欠缺表现在审计人员的数量不足和审计人员的素质有待提高这两方面。马曙光（2007）在统计了大量样本后得出结论，审计成果与审计人员的高学历显著正相关，高学历的审计人员显著地提高了审计成果。审计成果与审计人员的经验显著正相关。对国有资本经营预算审计的认知程度方面，宋玉珍（2017）在分析了审计实务操作流程后提出，目前我国国有资本经营预算审计的认知有着明显的不足。钟敏玲（2016）也指出，想要正确发挥审计对于国有资本经营预算的作用，一定要加强对国有资本经营预算审计的重视。但是，目前我国审计工作方式仍然过于单一，缺乏改进创新意识，有着较多问题。专门审计制度的建立领域，李宏旺（2015）指出，我国现阶段针对国有资本经营预算的制度未能对审计的范围、审计的内容、审计的主体资格等做出规定，不能完全适应国有资本经营预算审计的需要。现阶段，对国有企业的审计主要包含在企业财务审计中，只是对财务报表的真实性、完整性进行评价，审计的主体也大多为中介机构，很少有国家审计参与其中，这是由于针对国有资本经营预算审计的专门制度不全造成的。在这方面，宋玉珍（2017）认为，没有建立企业国有资本经营预算专项审计制度是目前国有资本经营预算审计存在的问题之一。国有资本经营预算审计还没有建立起相对应的专项审计制度，且对于国有资本经营预算也没有提出一个切实的评价标准，所以预算审计制度就不能够在产业结构调整方面发挥更好的作用。闫瑞霞和穆华泽（2014）结合国有资本经营预算存在的问题将国有资本经营预算审计的重点归纳为三点：审计预算编制、执行情况；审计国有资本经营收益的征收；审计预算支出的合规性、完整性和效益性。

二、外国政府预算审计分析

在英国的国家历史背景下，预算活动，在形式上看起来是一个由内阁做决议由议会批准的政治活动，而实际上，资金的授权只能由议会做出，这也利于他们自己的资金被适当地按照自己的意图被使用。因此，由于体制层面的技术问题，在20世纪70年代中期，英国的公共支出一度失控。为了加强英国中央政府的资源管理活动，英国政府首先在1991年通过财务管理方案，鼓励部门将其业务由首席执行官来负责，作为独立机构按商业模式来运作，财务管理方案的影响也引起了部门对预算更广泛的关注。在英国，预算过程审计代表里克尔曼（Likierman）将其称为“公共支出循环本质的最后阶段”。政府组织收到内部审计和外部审计的共同影响，外部审计通过各种衡量式的研究，靠近执行评估，但是内部审计的作用也容忽视，近期以来，在尝试加强和扩大自身的范围和功能。美国审计总署的设立并没有消除行政部门的审计只能。相反，多年以来，行政机构都在不断加强自身的审计活动。比如20世纪80年代，所有主要的联邦机构都被要求建立总督察办公室，这样一来，防卫财务违规行为以及项目管理不善的防线，首先来自联邦机构自己，这也部分地为了保护他们自己免于被美国审计总署批评。至于美国审计总署本身，从一个票据审核机构发展成20世纪50年代时的财务管理机构，再演变成60年代和70年代总审计长领导下的审计和评估机构。美国的整体预算过程标准框架如表1所示。成完全分离的。这有两个目的：一是用来发现不良的甚至是非法的管理实践，二是用来测定项目完成的程度。各个政府部门都很清楚地遵循自己的审计准则，这些标准源于该部门在适用联邦资金时所承担的责任，而最终，也要对州和当地的选民负责。审计师们经常要面对一种对立：一方是授权管理功能给相对较低级别的政府带来的管理优势，一方是强制使用钱的人遵循一些准则带来的诱惑。因此行政部门的审计忙于给会计准则分类，协调不同的联邦机构之间的财务管理，相比之下的美国审计总署，正在广泛地进入到项目审计，功能看起来越来越像评估。

三、调研结果分析

（一）缺乏强有力的审计力量。（1）审计人员的数量并不能满足审计工作的需求。由于对审计内容的研究不断深化，因此关于审计方面的具体工作也被不断细化，资本收益的每一笔资金的来源以及去向都一定要经过严格的审查，对于企业单位的每项项目都要执行严格的审计和绩效考查。随着当今的审计工作的工作量不断增加，因此相关审计人员的数量上的不足也越来越明显，国有资本经营预算审计团队需要不断壮大。（2）审计人员的专业素质需要进行普遍提高。审计人员的专业素质水平对审计工作的质量有着直接相关的联系，深刻影响着国有资本经营预算是否能够大力推动国有经济的前进，同时也影响着国家经济的进步，甚至对民生问题的改善提高也存在的影响力。（二）现有审计制度是一种相对行政型的审计。财政审计应当坚持的首要原则是依法独立审计。审计的目的是为了监督并且促进政府合理高效地开展经济活动。基于以上的特点，对国有资本经营预算的审计应当保证自身具有较强的独立性，能够足够客观公正地展开审计活动。目前我国实行的财政审计是一种偏向于政府内部的、行政性的审计模式：审计机关被国务院依宪法设立，隶属于国家行政体系，是一种依靠行政关系来对国务院各个部门以及地方各级政府的财政收支、对国家监管的企业组织还有财政金融机构的财政收支进行审计的监督。从理论上说，这种内部的审计模式不利于财政审计的独立性和客观性，容易引出利益关联，有碍于审计工作的公正性和工作效率。再者，本身国内的相关机构对于国有资本经营预算的审计在认知上就存在不足。国有资本经营预算制度作为一项结合我国国情而推出的具有中国特色的制度，对于国有资本的保值增值以及国有经济的进步都有着极其重大的作用。同时在社会保障基金的缺口上，国有资本经营预算在支出上的民生性导向也有利于弥补现存的社保资金缺口，间接促进了社会的和谐发展。这要求必须用更加具有全局性的眼光去把握好审计工作，跳出框架，对审计进行编制，对审计的效益更要着重把控。这既是当前审计工作需要重视的内容，也是我国在认知上所欠缺的内容。（三）尚未建立一套国有资本经营预算的专项审计制度。根据《关于试行国有资本经营预算的意见》的指出，国有资本经营预算现仅处于试行阶段，因此还有许多配套制度、法律法规未能跟上，这些配套的可行性和适用性也需要在实践中去检验。以上这些，无论是对于国有资本经营预算的编制和执行单位而言，还是对于相关审计机构而言，都是一项全新的挑战。国有资本经营预算包含了多种预算类型，其中包括经营预算、公共预算以及社会保障预算等预算。这些不同的预算类型共同组成了我国的政府预算体系，而政府预算作为我国财政预算框架中最为重要的组成部分之一，是国家进行财政管理的重要手段，对整体国民经济运作和发展都起着极为关键的作用。这就要求必须做好相关的一系列的预算工作。但是，就目前而言，我国所推行的国有资本经营预算审计工作还没有能够构建起一套与其地位相匹配的专项审计制度。现阶段已推出的相关制度条例未能对审计的内容、审计的范围，还有审计的主体资格等详细方面做出规定，因此还尚未能够完全适应对国有资本经营预算审计的需求。比如大多数对国有企业单位资金的经营情况的审计都局限在民间审计里，审计的方向还有审计标准都是针对财务报告的真实性、公允性，可是对于国有资本经营预算本身却没有提出一个硬性的评判标准，也可见对国有资本经营预算审计工作的重视程度还远远不够，无法提出一个明确的发展建议。在国家加紧国有资本管理、强化审计监督的时代背景下，迫切要求建立一套专门制度，以便规范国有资本经营预算审计工作，来充分发挥审计的监督作用。

四、建议

1.学习国外政府的可以学习的经验。从美、英两国政府预算审计体系的经验我们可以看出，审计工作既要保证分工的明确、保证独立性，又要与其他部门的工作相接轨，形成一个完整运行的管理体系，其中独立性和衔接性的度的把握显得尤其关键，谨防行政过分渗透的同时又不能令审计工作单独发展。根据国有现有的国家相关法律法规，并结合国有资本管理体制自身要求权利、义务和责任相统一特点，本文认为应该从审计对象、审计内容以及审计方式三方面探讨国有资本经营预算审计工作的展开。2.加强国有资本建议预算审计队伍的力量。（1）提高审计从业人员的学历门槛，包含但不包括增加证书考核的难度，联系其他相关专业，丰富考核内容。甚至有研究发现，接受经济类教育的审计人员对审计效益有着显著的正面推动作用，可能是因为，与会计审计类的审计人员相比，经济类专业审计人员的所学知识面比较宽泛，在从事实务审计工作的时候往往比前者对被审计单位经济业务的理解要更为深刻，更易找出被审单位存在的违规事项和内控缺陷。（2）加强审计人员在国有资本经营预算审计相关法律法规知识以及条例方面的学习，充分意识到国有资本经营预算的经济地位。（3）加强审计工作专业技能方面的培训，对不同的审计对象制定差异化的审计内容还有审计目标，以此来提高审计效率和审计质量，实现国有资产保值增值的目标。

参考文献：

[1]李宏旺.国有资本经营预算审计存在的问题及对策[J]中国内部审计,2015(07)

[2]陈少晖,朱珍.民生财政导向下的国有资本经营预算支出研究[J].当代经济研究,2012(04)

国有资本范文

[关键词]管理层激励；国有资本收益；业绩考核

目前，国有企业资本经营收益收缴工作正在进行，各地方政府纷纷制定相关规定、出台有关国有资本收益管理的办法。在国有资本收益收缴管理工作中，国有企业分红比例的确定引起了广泛的关注。而分红比例确定以后，如何在分红比例既定的前提下，进一步扩大国有资本经营收益分红金额，则完全依赖于国有资本经营收益分配基数的扩大，因此，对其影响因素的分析正是文本研究的出发点。鉴于国有企业中管理层有别于一般上市公司的特殊作用，本文在对国有资本经营收益影响因素进行分析的过程中，主要以国有企业管理层激励作为切入点，分析管理层激励与国有资本收益实现及收益管理的内在联系，进而针对研究结论提出相关对策。

一、样本选择

本文所选取的样本是在上海证券交易所和深圳证券交易所上市的A股国有上市公司2003年至2005年3年的面板数据。

为了保证数据的有效性，本文以1999年12月31日前上市发行A股的公司为原始样本，按以下原则进行样本筛选：(1)剔除金融类企业；(2)剔除2006年年报披露前退市的上市公司；(3)剔除个别未披露2005年年报的上市公司；(4)为避免异常值的影响，从剩余样本中剔除2000年到2005年6年中被sT、P，r以及’sT的T类公司，并进一步剔除6年T类公司的交集，即只要有一年被sT、PI’或者’sT则将其剔除，最终剩余公司数为641家，以此组成清洁样本；(5)为保证研究中资本经营收益的国有属性，在清洁样本的基础上选取第一大股东为国家股和国有法人股的467家上市公司作为最终的研究样本。样本数据均来自网上各公司披露的年报。信息来源：巨潮资讯网、中国上市公司资讯网、金融界等网站。

二、实证分析

(一)变量定义

各变量定义见表1。

PanelA：因变量

文中的因变量为国有资本经营收益。考虑到资本成本是国有资本收益收缴的基础，为了更准确地衡量国有资本经营收益，本文引入资本成本概念。理解资本成本可以分为两个层次：第一个层次也是最根本的层次是要了解资本成本的实质乃是机会成本；第二个层次是要了解企业资本成本的高低取决于投资者对企业要求报酬率的高低，即站在企业理财的角度，资本成本是企业投资行为所必须达到的最低程度的报酬率水平。…不同投资者要求的必要报酬率各不相同，债权人要求的报酬率在税前优先得到补偿。因此，真正不同的是股东要求的报酬率，而净资产收益率可以说是股东要求报酬率的最好解释。

PanelB：自变量

文中的自变量为国有企业管理层激励变量。由于我国上市公司年报准则仅要求披露现任董事、监事和高级管理人员的年度报酬总额(包括基本工资、各项奖金、福利、补贴、住房津贴及其他津贴等)，金额最高的前三名董事的报酬总额、金额最高的前三名高级管理人员的报酬总额，按公司的实际情况划分的年度报酬数额区间以及各区间的人数，因此我们需要根据公司的具体披露情况得到总经理的年度报酬。具体而言，如果总经理年度报酬有具体数值时，直接采用，如果用闭区间表示，则取中位值；如果没有单独披露或者上不封顶，则适用“经理中总经理报酬最高”的原则，根据披露的前三名高管的报酬总额和年度报酬数额区间加以测算。为保证变量的正态性，我们对总经理报酬取对数进行运算。

高管层持股比例也是一个不可忽视的因素。同时，在分析中为了更清楚地分析高管层所持有股份与国有资本经营收益的关系，将高管层持有的股份分为流通的高管层股份和未流通的高管层股份，将二者分开分析。

Panelc：控制变量

除了上述自变量以外，影响国有资本营收益的因素还有很多。债务可能通过财务杠杆对公司治理产生影响。公司总资产由于规模效应的影响可能对国有资本经营收益存在潜在影响。同时，不同行业控制权结构不同，在同一水平线上对不同行业进行评价缺乏客观性。行业主要是根据中国证监会2001年4月的《上市公司行业分类指引》。由于国有上市公司集中于制造业，本文在制造业的门类和大类之间增设了辅助性类别，把行业总体分为20个类。其具体分类见表2。

另外，中国作为一个庞大的经济体，在经济增长上呈现较为明显的区域增长不均衡格局，由于资源条件、市场结构、投资环境等多方面发展的差别，各省市在经济发展上面临不同的挑战和机遇。根据公司所处地区把样本分为东、中、西三个大的区域。

(二)实证分析

实证分析利用SPSS13.0对因变量与自变量进行拟合，并采用尺度回归这一更为完善的分析方法，根据标准参数检验(F检验)来确定分析结果的显著性。

根据本文变量设计，提出如下假设：

假设一：管理层薪酬与国有资本经营收益无相关关系。

林伯特和拉克尔(1993)在《公司业绩及首席执行官报酬》一书中认为：对一个大型公司，由于规模效应，可以预期报酬同业绩之间的关系不大；其次，使管理人员承担过低的风险下限是很困难的，至少对大公司是这样，因为当管理人员的报酬同业绩高度相关时，公司价值即使是轻微的降低都将可能给他们带来巨大的损失，从而导致风险过分规避。因此，如果风险上限被限制了，这意味着报酬同业绩联系不大；最后，是机制(如经理市场，接管市场)而非激励契约将经理同股东的利益结合起来，而这些将减少报酬和公司价值变动高度相关的需要。

假设二：管理层持股比例与国有资本经营收益正相关。

公司所有权和经营权的分离，源于公司规模的扩大，而公司所有权与经营权的分离则意味着股东和经营者目标的不一致，由此产生了委托成本。为此，有必要采取一定的措施尽量减小股东和管理层之间的委托成本，而股票期权、股票所有权等方式是公司经常采取的方式，把管理层的福利和股东财富连接在一起，以协调各种私人和社会成本，从而促使管理层采取适当的行动。当管理层持有公司股份时，由于高级管理层经营目标是不断追求自身价值最大化，他们持有企业的股票越多，他们的利益与公司总体利益的一致性越高，因此，他们会视企业为利益共同体，不断努力促使利润增加，提高资本经营收益，最终提高管理层自身福利。

假设三：资产负债率与国有资本经营收益正相关。

举债相对其他融资方式，其资金成本是比较低的，更有利于企业财务杠杆作用的发挥，同时，负债融资会给经营者造成一种压力，在一定程度上能逼迫经营者努力工作，缓解经营者与所有者之间的冲突，有利于国有资本经营收益的提高。

假设四：规模与国有资本经营收益正相关。

规模越大，其集约化程度愈高，越能充分利用公司的各种资源，越有利于国有资本经营收益的提高。

表3和表4的回归结果基本相同。管理层薪酬的回归系数均通过了1％水平下的显著性检验，说明公司国有资本经营收益与高管层薪酬显著正相关。假设一不成立。1999年颁布的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，明确提出“建立和健全国有企业经营管理者的激励和约柬机制，实行经营管理者收入与企业的经营绩效挂钩”。而十六大报告也指出，要“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，这一表述确立了劳动和管理按贡献参与分配的原则。这些规定无疑将会增加企业管理者薪酬与国有企业国有资本经营收益之间的联系。

同时，公司管理层固定待遇水平的高低，不但体现了公司日常管理工作的复杂性以及对该岗位任职人员素质(特别是对其专业化人力资本秉赋)的严格要求，而且也直接对应了公司的形象。另一方面，对于那些难以被监管的管理层行为来说，较高的固定薪金待遇有利于“养廉”，它在提高“人败德行为”机会成本的同时，有利于增强管理层努力工作的积极性；同时这一做法也有利于使企业管理人员的薪酬与企业普通员工的工资分离开来，杜绝企业管理人员与工人联合侵蚀企业出资者权益的动机，并且管理人员往往会选择尽可能降低工资成本、各种物化成本及费用来讨好股东。

高管层持有的流通股比例的回归系数均通过了显著性检验，而高管层持有的未流通股比例的回归系数则未通过显著性检验，但回归系数均为正值，说明高管层持股与国有资本经营收益存在正相关关系，假设二成立。高管层持有公司一定数量的股份，公司利益与高管层利益在某种程度上产生了利益趋同效应，因此，公司高管层更有积极性去经营，以提高企业国有资本经营收益为途径，更好的实现剩余索取权，获取更多的剩余收益。但高管层持有的流通股比例对国有资本经营收益的影响较之其持有的未流通股比例对国有资本经营收益的影响要明显。这可能与高管层持有的未流通股比例过低有一定关系。

资产负债率的回归系数均通过了1％水平下的显著性检验，即负债率水平越高国有资本经营收益越低，说明资产负债率与国有资本经营收益显著负相关，假设三不成立。这一结论与国内许多学者所做的实证分析结果相符。高负债成为企业巨大的负担，使企业陷入了举新债还旧债的尴尬境地中。这些资产负债率高的企业其国有资本经营收益差一个很重要的原因可能是投资结构的不合理，所选择投资项目投资回报率低，造成公司所借入的资金得不到充分利用，高额的财务费用就成了企业一项很大的经济负担，企业负担加重，流动资金不足，再借款，致使企业进入一种恶性循环。并且，虽然我国的股份制银行已经在整个金融体系中占有一席之地，但是大部分企业都是从国有商业银行贷款，这样国有企业与银行之间就形成了一种特殊的银企关系，即“兄弟关系”，使企业较少考虑资金的使用效率。

规模的回归系数也通过了1％水平下的显著性检验，表明规模越大的企业资本经营收益越高。证明假设四成立。规模大的企业更倾向于且有条件进行多角化经营和纵向一体化。多角化经营未必能提高企业的总体获利水平，但能在一定程度上分散企业经营风险，均衡不同时期的利润水平，给企业带来更为稳定的收益。纵向一体化，可以通过交易内部化提高企业经营效率，从而有助于企业整体效益水平的提高，增加市场占有率。此外，规模较大还便于内部资金的有效调度。这些均有利于提高国有资本经营收益。

行业的回归系数均通过了1％水平下的显著性检验，说明国有资本经营收益受行业影响显著。由于行业的发展程度不同，成长周期不同，资本运营状况不同，等等，这些因素均可能使同样的公司内部治理产生不同的国有资本经营收益。地区变量未通过显著性检验。

三、稳健性测试

考虑到截面数据所得出的结论可能有失偏颇，因此，本文加大样本量，充分发挥样本越大越接近于总体且论证有力的特点，采用三年的混合数据对以上统计结果进行稳健性检验。检验结果见表5。

从表5的回归结果可以看出，测试方程的拟合优度、F值均说明方程的整体拟合较好，且所建立的方程不存在多重共线性，方程具有严格的统计意义。

检验结果表明，各结论均进一步证明了分年度尺度回归所得出的结论。

四、基本结论与建议

通过对管理层激励相关变量与国有资本经营收益之间关系的尺度分析，得出以下结论：

1管理层薪酬与国有资本经营收益显著正相关，管理层薪酬高低直接影响国有资本经营收益。

2管理层持股与国有资本经营收益正相关，其所持有流通股对国有资本经营收益的影响较之其所持有的未流通股的影响要明显。

3规模可能由于规模效应的影响对国有资本经营收益存在显著正向影响，而企业资产负债率则可能由于财务费用造成企业负担与国有资本经营收益显著负相关。

4行业对国有资本经营收益有显著影响，地区对国有资本经营收益影响不明显。

针对上述结论，本文拟提出以下建议：

1在全社会范围内树立国有企业经营收益管理观念

要想建立适应市场经济运行的国有资本经营收益管理体系，首先需要在全社会范围内树立国有企业经营收益管理观念。我国国有企业对于国有资本使用而不需要上缴收益的观念是一个历史遗留问题。计划经济时期的统收统支，改革开放初期，国家在把企业推向市场的同时，也放弃了所有者应该获得的资本回报权。时至今日，在种种条件初步具备之后，这种格局即将被打破，首先要过的也是观念这一关。在市场经济条件下，任何部门利益、企业利益都不能够打破市场经济的基本原则：出资人具有收益权。应使国有企业认识到上缴国有资本经营收益合法合规合理，过去不上缴有过去的历史因素，现在上缴是形势所需也是市场经济原则要求。

2建立新型国有企业委托关系

我国国有企业点多面广，不可能所有企业都由政府亲自去经营，这样做不仅效果不好，分散精力，也容易导致腐败。总结新加坡、德国、法国等国家国有企业管理的成功经验，重要一点就是几乎完全市场化的管理模式，国有企业所有权与经营权严格分开，这种对国有企业和民间企业一视同仁、让它们平等竞争的做法很值得学习。我们可以借鉴国外国有企业管理中控制而不干涉的管理理念，建立新型的国有企业委托关系，减少政府管理层次，让企业以市场主体的形式在市场中运行，提高国有企业运行效率。同时使政府有精力做好“规制”，政府应逐渐从一般竞争性行业退出，尽量少直接经营企业。

3建立国有企业管理层业绩考核制度，合理确定管理层薪酬

将长期激励和短期激励结合，将考评与奖惩结合，这是在制定国有企业管理层业绩考评时应遵循的准则之一。同时，在选择考评指标时应尽量全面。既包括定量指标也应包括定性指标，既立足企业绩效也应面对社会贡献。但无论是短期激励还是长期激励，如果缺乏科学、高效的市场评价机制作为基础，那么激励机制的落实是没有保障的。对国有企业而言，让市场去评价企业经营者的经营绩效好坏要比企业依靠报表数据体系的评价要客观、合理，只有这样，才能真正保证国有企业激励机制的有效性，并最终取得令人满意的激励效果。

同时，大部分国有企业管理层薪酬的制定主要依据管理层素质及所任职工作岗位等“过去”事实因素而确定，包括工资、年薪、岗位津贴等。管理层从这些薪酬方式中获得的收入通常是固定数量的，而且一般由聘任者与应聘管理者在事前就以协议的方式直接决定。固定收入被认为是管理层“收入集”中的无风险部分，它一般与企业经营好坏无关，并且在整个聘用期限内其收入数量固定不变，同时在相当程度上也是对管理层人员既有人力资本价值的认可。但是这类激励机制(如年薪制)缺乏灵活性，其激励数量的多少不能随管理层当期行为表现及企业实际的经营绩效的变化而调整，而且实行年薪制使管理者的利益独立于企业出资人利益之外，从而可能使管理层不再关心企业的盈利。另一方面，在个人利益封顶的年薪制或数量基本不变的工资制情况下，管理层如果感到自身利益或价值未能得到应有的补偿，则他们将可能会为了谋取私利而采取一些“腐败行为”。因此，应逐步引入股票期权、高额退休金等长期激励方式，构建多元化的企业经营者激励约束机制，这不仅有助于管理层和一般员工的利益与公司的长期绩效联系起来，还有助于优化国有企业公司股权结构，完善公司治理。

4适度提高管理层持股比例

公司管理层在任期中的全部劳动一般很难在短时间内完全、客观地通过企业经营绩效反映出来，通常要在比一个会计年度更长的时间后才能逐步得到体现。这需要依据企业“未来”表现及发展潜力等因素才能决定管理层利益实现的具体数量及管理层当前劳动回报的激励工具，使用最为频繁的长期激励手段如股票期权、管理层持股等。管理层对本公司一特定数量股份的持有，使得管理层成为股东，有利于管理层将个人利益与企业利益联系在一起，“一损俱损，一荣俱荣”，以激发管理层通过提升企业长期价值来增加自己的财富。而我国管理层虽然持有一定数量的股份，但其持股比较低。同时，由于高管层持股制度一开始就是一种定位不明的制度，不可避免地存在许多问题，从而影响了该制度的实施效果。因此，必须重新定位上市公司的管理层持股制度，采用各种实现形式，诸如股票购买、股票奖励、管理层收购等，将其作为公司长期激励机制的重要组成部分，激励并约束管理人员为公司和股东的长期利益而努力。

5建立现代公司治理结构，充分发挥董事会的管理决策功能

在现代公司制度发展中，顺应股东大会职权弱化、董事会职权强化的趋势，建立以董事会为中心的公司治理结构已经成为许多国家立法的现实选择。因此，应该根据《公司法》对股东大会和董事会之间的权力配置原则的界定，规范公司权力行为，严格职责范围，依法行使职权。

需要指出的是，现代公司的治理结构强调的是股东大会、董事会与执行机构之间的相互制衡关系，而由传统体制沿袭下来的干部任命制强调的则是级别，即谁领导谁的直线等级关系。现在看来，尽早取消企业的行政级别划分和对经理人员相应的行政任命方式是十分必要的。

6优化国有企业投资结构，合理使用财务杠杆

国有企业应积极调整投资结构，充分利用借入资金，在投资市场上盈利，使企业的负债能发挥财务杠杆的作用，为公司获得节税效益，减少货币价值的损失，降低综合资金成本，使企业的自有资金获得更高的资金利润率。企业资产负债率过高是导致企业亏损以致被ST的原因之一，财务杠杆可以帮企业达到盈利的目的，但也会给企业带来巨大的利息负担，所以国有企业必须谨慎使用财务杠杆。

要投资必须要有资金，融资方式改革是提高投资效益的又一重要内容。政府的各类资金来源，包括预算内资金、专项建设资金、借用国际金融组织和外国政府的贷款等，可根据资金来源以及项目性质和调控需要，采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式投入。针对不同的资金类型、资金渠道和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资资金管理的科学化、制度化和规范化，并大力推进融资渠道的多元化。

7完善相关法律制度建设

国有资本范文

关键词：强制分红；国有资本收益上缴；企业创新

一、引言

现代经济增长理论认为，技术进步和知识积累是经济增长的决定性因素。处于百年未有之大变局的今天，在国际形势和国内环境复杂多变、经济复苏愈发困难的情况下，我们必须主动探索一条以创新支持的经济发展道路。2014年，大众创业万众创新的概念第一次被提出，创新随之成为了近些年的热点话题。国有企业改革是完善中国特色社会主义市场经济的重要举措，是发挥保障民生、抵御风险社会责任和维护国家长远经济发展的坚实力量。企业在改革中获得了红利，盈利能力得到稳步提升，但是从1994年起再未上缴过收益一直为大众所诟病。国家代表人民作为企业的出资人，理应享受企业的利润分红，而直到2007年《央企国有资本收益收取管理办法》政策的颁布，我国才结束了国有企业十几年未对国家进行分红的情况。这一政策的出台引起了理论界和学术界的关注，就此政策引发的经济后果进行了一系列的研究。以往文献重点关注了对企业价值、盈利能力和盈余管理的影响，对于如何影响企业创新更多是着眼于分红行为而非该政策的实施，此研究领域还存在一定的空白。基于此，本文以该政策作为准自然实验，用2003年～2019年A股上市公司数据建立双重差分模型来研究国有资本收益上缴制度对于企业创新的影响。本文丰富了对该制度的经济后果的相关研究，提出了政策提升国有企业创新水平的可行途径。

二、制度背景、文献回顾与研究假设

（一）制度背景

自1994年我国进行分税制改革，国家代表人民作为国有企业的出资人暂停向其收缴剩余利润，留存在企业内部的税后利润可自主决策用于扩大生产经营。参与到市场化竞争的国有企业极大地释放了生产积极性，在改革的红利下不断发展壮大，盈利能力获得提升，内部留存的资金也越来越多。一方面，充足的资金来源和职工福利的激励为企业未来的发展打下了基础；另一方面，可自由支配现金流的增多也带来了严重的代理问题损失了经营效率。在这样的背景下，财政部同国有资产监督管理委员会联合发布了《央企国有资本收益收取管理办法》，规定自2007年试行国有资本经营预算，从此国有企业结束了不向股东分红的历史。国有企业资本收益上缴分为四个档次，烟草总公司和石油、石化、电力、煤炭等资源型企业为第一个档次，上缴10%的利润；钢铁、运输、电子等一般竞争性企业上缴5%的利润，为第二个档次；军工企业及科研院所作为第三个档次暂缓三年即2011年上缴收益；而中储粮和中储棉则免缴国有资本收益。

（二）文献回顾与研究假设

国有企业经营存在着特殊性，往往有其必须完成的政治目标和使命，这意味着需要牺牲部分自身利益承担更多的社会责任，不可避免面临着更为严重的代理问题和效率损失（唐雪松等，2010）。国有企业投资是政府拉动经济增长的重要手段之一，而投资的盲目性使得国企普遍存在着过度投资行为（孙晓华与李明珊，2016）。分红机制改善了国有资本配置效率，王佳杰等（2014）利用上市公司数据测算了分红比例与过度投资的关系，证明了提高分红比例有助于抑制过度投资行为。国有资本收益上缴政策颁布之后，一些学者对其经济后果进行了研究。文献指出政策实施能够有效提高国有企业的价值创造（陈艳利等，2016），但是由于收益上缴比例低和收取范围有限，国有资本经营预算制度有效性大打折扣（王佳杰等，2014）。正所谓“上有政策、下有对策”，郭彦男和李昊楠（2020）发现管理层为了避免上缴利润会采取利润转移行为；闫丽娟等（2020）用企业集团金字塔压力下移模型证明政策加剧了盈余管理等机会主义行为，都给公司治理带来了更为复杂的问题。除此之外，何玉润和刘金雅（2021）发现了国有资本收益上缴对企业金融化的抑制作用，且上缴比例提高可以缓解金融化对于研发投入的挤出效应，验证了政策的积极意义。金融市场高效的资源配置能力给企业创新注入了活力，当内部资金无法维持创新需求时，企业便会寻求外部资金融通。解维敏和方红星（2011）发现金融发展水平提高促进了企业研发投入。股权融资是企业研发活动的重要外部资金来源，而由于我国上市公司一股独大现象严重，温军等（2011）认为债权融资，尤其是银行贷款，可以更好起到监管作用从而提高研发效率；当政策锁紧信贷时会给企业创新带来较大冲击（马光荣等，2014）。资本市场发展也给管理者带来短期业绩考核压力，加剧管理者短视，分析师关注和媒体报道行为会阻碍企业创新（HeandTian，2012）。良好的公司治理会减轻代理问题，管理者重视企业长期发展而增加创新投入（鲁桐和党印，2014）。例如，给予管理层更多长期激励和增加创新失败的容忍度会减少管理层的短视行为（Baranchuk等，2013），授予普通员工股票期权也有类似作用。有趣的是，一些学者发现管理层过度自信也会对创新产生正面影响，主要是提高了对创新风险的承担水平（余明桂等，2013）。此外，高管个人经历也会影响创新投入，如受教育程度、职业背景丰富程度和是否有海外学习工作经历等（罗思平和于永达，2012）。创新的高风险性不仅表现在周期长资金需求大等显性成本，还表现在一旦失败承担极高沉没成本等隐性成本。由于信息不对称，外部投资者无法全面评估创新项目价值，导致外源融资受限、成本增加，而稳定且充足的资金来源是企业创新的基础，此时，内源融资便成为创新投入的重要渠道（卢馨等，2013）。如前文所述，国有资本收益上缴的压力随着控制链条向下转移，最终落实到控股子公司上（闫丽娟等，2020）。根据管理者短视假说，市场参与者强调短期经营成果，出于对职业发展的担心，经理人必须将有限资源满足短期经营目标，不得不放弃更符合公司长期利益的项目如研发创新。国有资本收益上缴制度减少了企业留存收益，加大了融资约束，不利于企业创新。由此提出假设1。Ha：国有资本收益上缴制度将抑制央企控股企业的创新。Jensen自由现金流理论认为，当企业存在大量自由现金流，管理层出于自身利益的考虑宁可进行挥霍或进行非效率投资，也不愿意以分红形式返还给股东。因此，可支配自由现金流减少会削弱管理人员的权力，当面对外部融资时不得不面临市场更为严格的监督，弥补国有股权监管不足的弊端，降低代理成本。因此，国有资本收益上缴减少利润留存，缓解了委托代理问题，提高投资效率促进价值创造，有利于研发创新。由此提出假设2。Hb：国有资本收益上缴制度会促进央企控股企业创新。

三、研究设计

（一）数据来源与处理

本文选取2003年～2019年A股上市公司作为初始样本。在此基础上：剔除金融行业；为保证政策实施前后均有观测值，剔除2011年之后上市企业；剔除数据缺失的观测值。最终获得14085个观测值。本文企业创新数据来自CNRDS数据库，其他数据来自CSMAR数据库。为了消除极端值影响对所有连续变量进行了1%和99%分位上的Winsorize处理。

（二）模型设定与变量说明

政策是外部冲击，可以将其视为准自然实验。为了避免内生性问题干扰，本文选择多期双重差分模型来进行研究。《办法》规定了不同年度需要上缴收益的企业名单，本文按照该名单对A股上市公司实际控制人和股权控制链对比，筛选出受该政策影响的上市企业名单作为实验组。相应的，非国有企业和未纳入名单的国有企业没有受到政策影响，作为控制组。构建如下固定效应模型：（1）其中，i和t分别表示上市公司i和年份t。Invent是企业创新代理变量，参照以往研究选取企业当年专利申请数加1取对数（Invent_AP）和专利授权数加1取对数（Invent_AU）来衡量。Treat和Post分别为分组虚拟变量和年度虚拟变量：公司属于实验组时Treat取1，否则为零；受政策影响年份及以后Post取1，否则为零；Treat×Post是用来衡量公司当年是否受政策影响的虚拟变量。μID和μyear是个体和年度固定效应。参考以往文献，选取以下控制变量：企业规模（Size），总资产取自然对数；盈利能力（ROA），净利润比总资产；财务杠杆（LEV），总负债比总资产；成长性（Grow），营业收入增长率；经营现金流（CFO），经营活动现金流比总资产；股权集中度（TOP1），第一大股东持股比例；董事会规模（Board），董事会人数；独董比例（Ind）；两职兼任（Dual），董事长和总经理兼任为1，否则为0；管理层持股（Mhold），管理层持股占总股数；市场势力（Markup），销售额比生产成本；资本密集度（Fixed），固定资产比总资产。表1是主要变量的描述性统计。

四、实证结果分析

（一）基准回归结果分析

模型（1）回归结果如表2所示。列（1）、（3）未加入控制变量估计了政策净效果，回归系数为0.561和0.605，在1%的水平下显著为正。列（2）、（4）加入控制变量后，政策变量的回归系数有所减小，分别为0.473和0.507，依旧在1%的水平下显著为正。结果表明国有资本收益上缴制度对企业创新产生了正向影响，初步证实了假设Hb。

（二）稳健性检验

1.平行趋势检验使用双重差分法的前提是实验组和控制组通过平行趋势检验。这里借鉴了郭彦男和李昊楠（2020）的检验方法，使用“事件—时间”变量（Di，t+k）替换掉模型（1）中的交互项，建立模型（2）：（2）其中，Di，t+k是一系列政策—时间虚拟变量，t是政策发生时点。当实验组企业在政策实施前三、二、一年、当年，政策实施后一、二、三年和四年及以后时D取值为1，否则为零。回归结果如表3所示，政策实施前时间点回归系数均不显著，实验组与控制组变化趋势无显著差异，满足了平行趋势假设前提。2.倾向评分匹配（PSM）本文采用倾向评分匹配方法结合双重差分法来进一步降低实验组与控制组可观测变量系统差异所带来的回归误差。选取控制变量作为协变量，进行一对四最近邻匹配，因变量为公司是否上缴国有资本收益。根据模型计算每家公司的pscore，经过ptest验证配对有效性。匹配后的样本Invent_AP和Invent_AU回归系数分别为0.408（p=0.000）和0.433（p=0.000），进一步证明了结论的稳健性。3.安慰剂检验主回归结果显著性还可能由其他不可观测经济因素引起，许多学者采用安慰剂检验来排除这一可能。构建随机政策变量（Treat×Post）使得国有资本收益上缴冲击对上市公司的影响变得随机，该虚构政策不会对被解释变量Invent产生影响。若存在其他不可观测因素影响，则虚构政策变量的估计系数将会显著偏离零点，该结果有较大偏误；反之，说明回归结果较好。该过程重复500次，对被解释变量Invent_AP和Invent_AU估计系数的均值分别为0.00104和0.00098，与主回归结果相比十分接近零且不显著，支持了结论。4.其他检验为了避免政策实施滞后效应和后期新政策重叠效应，本文选择2003年～2010年子样本进行回归。另外，国有企业与民营企业在公司特征、治理方式和创新效率等方面存在着差异，为了排除差异的影响，只保留性质为国有企业的上市公司子样本进行回归。结果都与主回归一致，此处不再赘述。

五、结论

我国上市公司分红比例普遍较低，强制分红政策旨在保护处于弱势地位股东的合法权益。本文选取2003年～2019年A股上市公司作为研究对象，考察了国有资本收益上缴对企业创新的影响。结果表明该政策的实施改善了公司治理环境，显著提高了央企控股企业创新水平。本文从国有资本收益上缴的准自然实验出发，再次验证了强制分红政策对缓解委托代理问题等公司治理难题的积极意义，丰富了对政策经济后果的研究，也为今后政策方向提供了新参考。为深化国有企业改革，应当进一步扩大国有资本收益上缴的范围和比例，合理部署国有资本分配领域，引导国有资本向国家安全和国民经济命脉行业集中，不断增强国有经济的活力和影响力。

参考文献：

[1]唐雪松，周晓苏，马如静.政府干预、GDP增长与地方国企过度投资[J].金融研究，2010（08）：33-48.

[2]孙晓华，李明珊.国有企业的过度投资及其效率损失[J].中国工业经济，2016（10）：109-125.

[3]王佳杰，童锦治，李星.国企分红、过度投资与国有资本经营预算制度的有效性[J].经济学动态，2014（08）：70-77.

[4]陈艳利，徐同伟，弓锐.国有资本经营预算对国有企业经营绩效的影响研究——来自央企控股上市公司的经验证据[J].财务研究，2016（05）：57-67.

[5]郭彦男，李昊楠.国有资本收益、利润转移与国企利润[J].财经研究，2020，46（02）：96-110.

国有资本范文

关键词：地方国有资本投资;内部控制;对策建议

党的十八届三中全会提出要加强国有资产监管，组建或支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，通过控股、参股、债权等形式投资重要行业和关键领域，发挥国有资本经济调控和宏观导向作用。近年来，为贯彻十八届三中全会精神，各地政府纷纷开展国有资本投资公司改革探索，有效地促进了地方经济的发展。同时，地方国有投资公司的内部控制仍存在诸多问题，需要进行完善和创新。

1地方国有资本投资公司加强内部控制的意义

1.1有利于提高经营管理效率。内部控制是企业为改善经营管理、提高经营活动的经济效益而在企业内部采取的自我调整、约束和控制等一系列手段的总称。内部控制由一系列制度和流程组成，贯穿于企业经营活动的全过程。加强内部控制可以提高经营活动的规范性、资产的安全性及内部信息沟通的有效性，优化资源配置，提高经营管理效率。1.2有利于防控财务风险。当前，我国经济发展面临较大的下行压力，地方国有资本投资公司运营过程中面临的财务风险也日益严重，制约了企业的发展。企业通过健全和完善控制环境、风险评估等内部控制环节，可有效降低财务风险，促进企业健康发展。1.3有利于实现经济效益与社会效益的统一。地方国有资本投资公司肩负政府宏观调控和国有资本保值增值双重使命，既要重点推进地方政府推荐的项目，更要在此基础上实现经济效益的突破。内部控制中的监督、考核等机制有利于实现经济效益和社会效益的统一，避免片面追求短期效益而忽视宏观调控职能或完全摈弃自身经济效益，盲目推进政府推荐的项目，实现企业发展与政府经济增长共荣的局面。

2当前地方国有资本投资公司内部控制存在的问题

2.1内控制度建设相对落后。地方国有资本投资公司本质上属于市场化主体，在运营国有资本参与市场竞争方面与其他市场主体具有平等的身份。与以资产管理为主的多数国有企业不同，其工作重点以资本管理为主，通过合理配置国有资本，实现经济效益和社会效益的最大化。目前，多数地方国有资本投资公司的内部控制制度建设仍停留在资产管理层面，内部制度呆板、行政化，造成投资决策迟缓、风险应对滞后，在与快速反应和高效运作的民营投资公司竞争时，往往丧失先机。2.2治理结构与组织结构有待健全。地方国有资本投资公司的组织形式多数为国有独资公司，国资委为唯一出资人，一股独大和职能交叉现象严重。国资委通常授权公司董事会行使部分股东会职权，仅在部分重大决策事项上行使决定权，造成董事会职权过大。董事会、监事会成员与管理层成员之间的职责划分不明确，内部制衡机制薄弱。国有资本的所有权与经营权过度分离，会助长经营者在决策时较多考虑个人或小团体利益，而忽视企业长远发展。地方国有资本投资公司一般拥有众多的子、孙公司甚至重孙公司，管理链条长、法人层级过多，重大事项需层层上报审批，造成决策效率低下。集团内部成员企业的业务同质化严重，优质资源分散，财务、人力、营销协同效应未能得到发挥。在内部职能机构设置上，普遍存在机构设置不合理、机构臃肿、职能交叉、办事推诿、效率低下。长期以来国有企业普遍存在“重业绩、轻管理”的经营理念，造成内审、风控、财务等后台部门长期边缘化、人员配置不足，在经济持续下行的背景下，企业经营风险和财务风险被放大。2.3风险评估机制不健全。长期以来，地方国有资本投资公司参与宏观调控投资项目的经营风险均由当地政府承担，由此造成企业从上至下风险意识淡薄，未能形成一套定量与定性相结合的风险评估机制。市场化运营后，决策者在投资项目的选择上过分依赖主观判断，外部中介机构及内部风控部门在风险评估过程未能充分介入，无法真实地反映项目的风险情况，致使项目风险爆发后，无有效地控制措施加以应对。2.4投资控制不到位。股权投资和债权投资是地方国有资本投资公司开展的两项重要业务，投资控制管理直接关系收益实现和项目是否能够顺利退出。有效地投资控制措施可使企业减少高风险项目的数量，把控项目退出时点，或在项目风险全面爆发前要求相关利益主体追加担保措施，减少企业损失发生的概率。目前地方国有资本投资公司普遍存在投资项目立项审批控制不严、无详细的可行性投资分析报告、投后管理流于形式、外部中介机构审计把关不严等投资控制方面的缺陷。2.5激励机制存在缺陷。地方国有资本投资公司没有建立有效的激励约束机制，企业经营者绩效考核指标设置不合理，短期财务指标在考核指标中所占比重偏大，而对投资项目质量、风险防控、员工满意度、创新能力、市场份额等前瞻性指标和长期财务考核指标往往缺乏重视。投资公司的业务特性决定了优质项目往往在投资后3～5年，甚至更长时间方能产生收益，因此在对年度业绩考核时应重视非财务指标及项目预期收益等因素。短期财务指标会造成经营者作出“短视”的投资行为，不利于企业长远发展。

3加强地方国有投资公司内部控制的对策探讨

3.1加强制度建设，筑牢发展之基。地方国有资本投资公司以股权、债权投资和管理为工作重点，不直接参与被投资企业日常经营管理，因此应围绕重点工作建立投资管理制度。投资管理制度应对投资管理流程、授权审批、不相容职务分离等关键内容有明确规定，发挥制约与规范投资活动的作用。企业还应建立科学完善的监督和考核制度，激发管理层及一线员工的工作热情，提高工作效率。3.2优化治理结构，完善组织架构。构建有效制衡的法人治理结构，是当前国企改革的重要内容之一。地方国有资本投资公司可尝试推进混合所有制改造，支持民营资本适当参股，改变一股独大的现象，打造高效、合理的股权结构，避免单个股东过度放权董事会，致使股东会机构虚置。股东会中不同利益主体表达各自态度，决策过程出现不同声音，可避免系统性错误发生和长时间纠错职能缺失，形成新的制衡机制。在董事会建设方面，参考上市公司引入独立董事，可提高董事会的决策效率，减少暗箱操作，维护国有资产权益。聘请专业人事担任独立监事，可确保监事会的监督权得到充分发挥。在完善新三会(股东会、董事会、监事会)的同时，应继续发挥老三会(党委会、职代会、工会)在公司治理中的政治指导和引导职工民主参与企业管理的作用。充分发挥党委在公司中的政治核心作用，监督党和国家的方针政策在企业中得到贯彻执行。当集团拥有众多成员企业时，推行扁平化组织结构，压缩管理层级，减少法人户数，重组优质资源，实现集团成员企业之间信息共享，业务、财务、人力资源协同，实现“1+1>2”的效果。扁平化组织结构可解决集团总部与成员企业权责分配问题，实现有控制的分权，提高决策效率和执行力。地方国有资本投资公司应打造管控有力、高效畅通的集团总部，职能机构管理上实行瘦身健体，精简职能机构数量，明确各职能部门职责，杜绝推诿，提高决策效率。集团总部和成员企业应重视财务、风控和内审机构建设，提升财务管理和风险防控能力。3.3健全风险评估机制。有效的内部控制可预防地方国有资本投资公司的各类经营风险，因此，企业可以聘请外部中介机构，如会计师事务所、律师事务所、资产评估事务所对企业定期开展风险评估，出具内控有效性和企业风险管理报告书，并在此基础上制定和执行整改措施。企业还应注重内部控制风险的自我评估，结合业务特点构建风险模型，设置财务与非财务、定性与定量相结合的风险评估指标，评估对象包括但不限于业务过程和控制效果。企业应加强内审队伍建设，通过内部选拔与外部招聘相结合的方式培养专业的内审师，通过改革管理模式增强内审机构的独立性，发挥其在内控风险评估中的监督作用。3.4强化投资控制。企业投资控制包括决策、投后管理和退出三个关键环节。地方国有资本投资公司应加强投资控制，实现进的来、干得好、退的出的良性投资循环。在决策环节应加强立项审批控制，严格审查项目可行性分析报告，对不符合公司战略和不具有市场与经济可行性的项目坚决不予上马。地方国有资本投资公司的项目投资周期通常较长，公司需要指定专人对项目进行投后管理，定期形成投后检查报告，并经相关负责人审批后留档备查。项目管理人员应定期走访被投资方，实地了解经营情况，关注投资期内被投资方的重大投融资活动，定期获取财务报表及其内部经营活动分析报告，发现异常情况应及时向公司相关负责人报告。企业应定期对被投资方的价值进行评估，如发生减值，应足额计提减值准备。企业应根据投资协议的约定，合理选择项目退出时机，确保国有资产的保值增值。3.5建立有效的奖惩机制。地方国有资本投资公司的组织形式决定了公司的股东与经营层之间存在着利益冲突。经营层并不拥有公司股份，只是股东的人，为实现自我利益，经营层可能铤而走险滥用职权，因此企业必须建立有效的奖惩机制，约束和激励经营者的行为。首先应完善和落实“三重一大”、全面预算管理等制度。股东定期对公司业务活动和制度落实情况开展检查，将权力关在制度的笼子里；其次落实追责机制，对徇私舞弊、弄虚作假等违法违规行为予以追责；最后应完善奖励机制，年度业绩考核应重视非财务指标及项目预期收益等因素，保障经营者的合法权益。地方国有资本投资公司可尝试利用期权及项目剩余收益分红等方式奖励经营层，减少经营者短视化经营行为。

4结语

地方国有资本投资公司是地方国有企业的重要组成，肩负国有资本保值增值和经济调控、宏观导向的双重使命。随着国企改革的不断深化和经济下行压力不断加大，内部控制正在成为地方国有资本投资公司转型发展必须重视的关键因素。只有不断健全和完善控制制度、治理结构、风险评估、风险控制等内部控制的关键环节，地方国有资本投资公司才能实现经济效益和社会效益的统一，推动地方经济的健康有序发展。

参考文献

[1]孙清子.关于国有投资公司内部控制的几点思考[J].企业改革与管理,2016(8).

[2]张旭.国有投资公司内部控制机制改革及其创新[J].财经界(学术版),2014(6).

[3]徐莉翔.国有投资公司内部控制机制改革与创新分析[J].企业改革与管理,2015(23).

国有资本范文

关键词：投资公司；试点改革；国有资本；国家战略

1改革背景及相关政策

2014-07，党中央、国务院相继印发了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，国资委启动了国有资本投资、运营公司两类公司改革试点。四年来，国资委按照完善国资监管体制的要求，坚持问题导向，建立责任清单，加大授放权力度，印发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，重点从健全制度、转变职能、强化监督三个方面，采取有效措施，取消、下放、授权43项工作事项。12个地方出台职能转变方案，33个地方出台了监管权力清单和责任清单，国有资本功能布局逐步优化，出资人和企业的定位逐步清晰，国有资产得到有效监管。国有资本投资、运营公司试点不断深化。10家中央试点企业在总部机构设置、运营模式等方面进行了大量的探索，各地方企业已改组组建国有资本投资运营公司89家。2018-07，国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》对加快建设国有资本投资、运营公司，提出了新的要求。国务院国资委将抓紧研究制订深化中央企业资本投资公司、资本运营公司改革试点的两个工作方案，加大改革力度，“一企一策”放权授权，深化扩容两类公司试点，新增11户左右试点企业，各地也将结合实际情况，进一步扩大试点范围。

2国有资本投资公司试点改革重点

2.1关于公司治理。2.1.1党的领导。建立健全中国特色现代国有企业制度，把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实（党委）党组在公司法人治理结构中的法定地位，充分发挥党组织的“把方向、管大局、保落实”的领导作用，确保公司发展始终能够贯彻中央决策，服务国家战略，保持正确方向。2.1.2履职行权。目前，一部分投资公司与所持股企业还没有真正形成以资本为纽带的投资与被投资关系，部分所持股企业法人治理结构仍不完善，董事会、监事会等职能没有充分发挥，决策制度不完善，决策能力和水平有待提高。要研究探索符合集团实际的管控模式，一企一策，制订监管清单和责任清单，明确监管内容方式，建立起分级授权管控模式。要积极行使集团股东权利，推进所持股企业，特别是参股企业以及混合所有制企业，规范法人治理结构，落实董事会职权，实现党组织和股东大会、董事会、经理层协调运转、有效制衡的治理机制。2.1.3选人用人。按照国有资本投资公司试点要求，坚持党管干部原则，坚持各级党委（党组）决策与群众路线并行，建立完善集团派出董事、监事候选人员库，由职工代表大会选举产生职工董事。所属企业经理层选聘，经党委（党组）确立选人用人标准，由董事会下设的提名委员会提出差额适任人选，并经干部监管部门、纪检监察部门进行有效的干部任前考察后，报董事会审议。2.1.4组织架构。由于历史原因，不少国有资本投资公司的所属企业存在业务交叉、重合以及同业竞争现象，权责和业务边界还不够清晰，职责及归口管理不明确，制约了资源配置和专业化管理。集团总部应对全集团总部实行以管资本为主的战略管控模式，总部功能定位聚焦管党建、管干部、管人才、管战略、管资本、管协调、管监督、管风险，以整体效益最大化原则，推进子分公司重组整合，压减企业管理层级，最大限度释放企业活力，提高资本运营效率和资源配置效率。2.2关于资本布局。2.2.1主业的聚焦。国家支持中央企业之间，在国家产业政策和行业发展规划指导下，通过股权合作、资产置换、无偿划转、战略联盟、联合开发等方式，将资源向优势企业和主业企业集中。技术水平和竞争力要紧紧围绕国有资产监管机构确定的主业，按照国家确定的目标任务和布局领域，更多地向重点行业、关键领域和优势企业集中，推动国有经济布局优化和结构调整，更好地服务国家战略。2.2.2产业的优化。要聚焦主业，主动减量、盘活存量、做优增量，积极开展“处僵治困”，淘汰过剩产能，对于不符合发展战略的非主业企业、低效无效企业，充分利用现有政策，抓住机遇，多途径退出。要在前瞻性、战略性新兴产业，新能源、科技创新等领域，加强与国内外高新企业合作，采取股权多元化或共同出资组建股份制公司（专业化平台）等形式，加大新技术、新产品、新市场联合开发力度。2.2.3资本的运作。要充分发挥上市平台的作用，用好融资功能，调节集团资金流动性，放大国有资本功能，提升资本运作能力。要借助上市公司平台，设立产业投资母基金，搭建金融控股平台，大力促进产融结合，实现产业布局优化。2.3关于考核监督。2.3.1考核机制。集团所属企业功能界定还不够清晰，分类发展、分类改革、分类考核体系尚不够健全。要科学界定所属企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，制订差异化考核标准，建立年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩措施相挂钩的考核制度。2.3.2监督约束。要建立全方位监督体系，整合审计、法律、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管。要参照上市公司标准，加强信息公开工作，依法依规、及时准确地披露公司治理以及管理架构、国有资本整体运营状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企，主动接受监督。2.3.3改革方案及模式某国有资本投资公司试点经过四年探索，逐步建立起了功能定位、体制机制和运营模式等重大创新，提出了“重心下沉、激发活力、重组整合、重塑职能”的改革思路，形成了“小总部、大产业”的管理模式。2015年，在试点改革总体方案中，将前瞻性战略性产业作为公司转型升级、创新发展的重点，加快布局了先进制造业、海水淡化、大健康产业、城市环保产业、大数据与“互联网+”、生物质能源等产业。主动运用基金工具等手段，加大绿地投资和并购重组力度，加强国有资本的引导带动作用，提高国有资本的配置和运行效率、推进结构调整，实施混合所有制改革。某国有资本运营公司试点，通过基金投资、股权运作、资产管理、培育孵化等方式，创新运营模式，服务国家资本布局结构调整，积极参与中国联通、中粮资本、华能资本等混合所有制改革，先后托管中冶纸业、中国铁物等公司，创新方式盘活资产，多措并举化解重大风险。同时，设立股权管理专业平台，形成规范的股权接收盘活流程，积极探索发行指数化产品等股权运作方式，推进所出资企业开展混改，创新国有资本运作方式。

3结束语