机构改革经济责任审计难点及对策

领导干部经济责任审计是内部审计的重要组成部分。按照《深化党和国家机构改革方案》，省级及以下组建自然资源厅、局的机构改革任务将在2019年3月底前基本完成。随着机构职能变化，自然资源系统领导干部经济责任审计将面对所属单位多、专业性强、资金量大、涉及面广等新情况，如何把握好领导干部经济责任审计重点、科学界定被审计对象的责任、准确评价被审计对象的履责绩效等，都是需要深入研究探讨的事项。

自然资源系统领导干部经济责任审计的难点

内部审计人员专业知识储备不足。“审什么？怎么审”是摆在审计人员面前的一道重要课题。自然资源业务专业性强，审计人员不仅要有丰富的财务审计知识，而且要熟悉自然资源管理相关的政策法规。专业知识相对欠缺是目前内部审计人员的短板，机构改革后因职能增加导致相应的业务增多，内部审计人员在较短的时间内吃透新的业务知识和相关政策难度较大，难以查深查透，审计的深度、高度难以保证。目标多、范围广、重点不聚焦，审计难度大。机构改革后，自然资源管理和使用包含的范围非常广泛，除了原国土资源部门负责的征地、供地、地籍管理、耕地保护、矿产资源、土地储备、土地执法监察等业务外，还增加了主体功能区规划、城乡规划管理、水资源、草原、森林和湿地等资源调查和确权登记、海洋管理等多项职责，因而，在对领导干部“履职用权”情况审计时，存在审计范围大、内容多等情况，如果审计目标过于笼统，缺乏针对性，那么审计工作量将很大，难以有效发挥对领导干部经济责任审计的监督作用。责任界定困难。如何将领导干部的履职行为与自然资源资产的变化关联起来，并按经济责任审计要求获取证据，准确界定经济责任，存在一定难度。比如：审查领导干部任职期间有关重大经济决策情况：是否有因个人决策失误给国家资产、资金造成损失的行为；耕地保护政策、永久基本农田保护政策等是否落实到位；海域使用权审批是否严格用途管制以及是否越权审批；核发林权证的手续是否完备等。这些经济决策可能和前任存在交叉时间点问题，责任界定较难区分。自然资源履职情况缺乏权威的评价指标。一是审计衡量标准的不确定影响了科学评价，如：审计得出的指标数据，应该处在什么区间是好、什么区间是差，怎样是高效、怎样是低能，哪些是科学发展、哪些是不可持续等。因没有明确的衡量标准，审计人员无法给予准确评价。二是自然资源系统领导干部经济责任审计数据涉及资源资产分布、数量、质量等多方面，审计数据的复杂性使利用上存在困难。三是业务数据的取证难。由于各级层面对自然资源资产的考核指标未能细化，在实际审计过程中，有些考核指标难以取证，给审计定性带来困难。

自然资源系统领导干部经济责任审计的对策和建议

加强内审人员的专业知识学习和培训。一是组织审计人员学习自然资源管理方面的政策法规，并到相关业务处室挂职锻炼，或聘请国土、规划、海洋业务专家参与审计方案的指导，使教育培训形式多元化和长效化。二是审计人员要进一步提升理论研究素养，为更好地开展经济责任审计项目夯实理论基础。三是开展经济责任审计时，从各业务处室抽调专业人员，使审计组的人员构成更合理，提高审计组织的整体能力。开展审前调查、制定科学的审计实施方案。一是了解被审单位的基本情况，收集相关法律法规、考核文件及量化指标，为制定审计实施方案提供基础。二是明确审计目标。建议结合自然资源禀赋情况和区域特点，按照“摸清情况、揭示问题、分析原因、界定责任”的总体思路，确定审计目标。三是锁定重点内容。首先要确定时间范围，一般以任职期间为时间范围；其次确定被审计单位范围，包括领导干部任职单位及下属单位和派出机构等；再次，确定审计的重点内容。建议从领导干部任职前后自然资源实物量及生态环境变化入手，以其任期内履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价并界定责任。四是创新审计方法。充分发挥大数据功能，尝试利用GIS分析软件对自然资源的数量进行核实，运用绘图软件、GPS定位等工具对土地、海洋、林业等项目位置检查，利用自然资源“一张图”系统和办公自动化系统等进行财务数据与非财务数据之间的关联分析。五是确定提供资料清单。根据收集的基础资料，对照各项考核指标及考核结果，结合经济责任审计的特点，确定提供资料的清单。科学界定责任。对审计发现问题的定责，既要根据规定将问题对号入座，又要从经济活动的决策、执行和监管等方面分析判断问题发生的原因，还要运用实质重于形式的原则对问题产生的影响和后果进行分析，要按照权责一致原则，根据被审计领导干部的职责分工，充分考虑相关审计事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程，以及是否有签批文件、是否分管、是否参与特定事项的管理等实际情况等内容，准确界定其应当承担的直接责任、主管责任或领导责任。完善自然资源资产登记体系，构建较为完善的评价指标体系。一是建立和完善自然资源资产登记体系，保证数据来源真实可靠。审计人员可以先行编制自然资源资产负债表，厘清资产管理的现状，登记资产的种类、数量、质量等基本信息。建立自然资源数据共享中心，实现对自然资源信息的集中管理，获得第一手资料信息。二是构建较为完善的评价指标体系。建议从以下5个方面构建评价指标体系：一是重大经济活动决策方面。主要用来反映民主集中制和“三重一大”会议制度的贯彻执行情况以及对重大经济事项和财务安排的决策情况。可采用行政绩效管理目标完成情况、以前年度审计决定执行及问题整改情况、重大项目决策等指标。二是财务管理及内部控制方面。主要用来反映预算执行和财政、财务收支是否符合财经纪律的要求，内部控制制度是否健全以及各项制度的落实情况。三是对下属单位监督管理方面。主要用来反映被审单位对下属单位的财务监管、内控监管、开展内部审计情况。可采用对下属单位的投资回报率、往来账款坏账率等指标。四是自然资源资产管理和利用情况。主要反映辖区内土地、海洋、林业、草原等自然资源资产的存量、消耗、节约和利用情况。五是环境保护方面。主要反映执行生态环境保护工作责任规定的履职情况，可采用污染地块安全利用率、收储地块扬尘污染防治率、生态红线区域占国土面积比例、林木覆盖率、湿地面积比例等指标。

作者:朱加纯 凌云志 单位:江苏南通市国土资源局