机构与行政论文十篇

机构与行政论文篇1

关键词：行政副职；政府；机构改革

一、行政副职制存在的合理性

行政副职并非中国所特有，但由于特殊的国情条件、历史文化造就了中国式的行政副职。那么在当今中国真的需要设置行政副职吗？行政副职存在的意义是什么呢？

（一）从管理幅度看副职

国内外管理研究成果和管理实践经验表明，各级行政组织必须确定合理的管理幅度。根据管理学原理，确定管理幅度应了解如下变量：（1）管理层次；（2）管理事务难易程度；（3）管理者的水平和管理手段先进程度；（4）被管理的机构或人员的素质。参照以上几点，我们可以看到：1）中国政府的现有管理体制，加上世界第一的人口数，我们的一级政府或一个管理者，其直接管辖和控制的下属单位和人员数是巨大的；2）在这个世界经济一体化，全球竞争白热化的形势下，中国政府所面临的任务是艰巨的；3）从管理者的水平和管理手段来看，中国的行政管理者并未经过系统的学习和培养，很多都是在实践中摸索成才，可见还远未达到先进的程度；4）从被管理者的素质来看，中国的公务员考试制度在20世纪90年代中后期才刚刚开始，经过严格科学的考试选拔出的具备先进科学知识技能的公务员在整个公务员系统中所占比重还很小，其整体素质还有待提高。

在这样的现实状况下，中国从国务院到县级政府均直接管辖着数十个甚至上百个工作部门和非常设机构（或下级行政单位），行政组织的管理幅度不可谓不大。在不增加管理层次的情况下，一级政府多设几名行政副职，有可能缩小管理幅度，解决管理者对被管理机构和人员的失控问题；另一方面，对于管辖数量过多的政府部门与机构，在不改变管理幅度的条件下，通过设置行政副职来协助管理，也有利于解决行政管理者素质与管理幅度相矛盾的问题。

（二）从同西方国家的比较中看副职

在西方发达国家，行政副职现象也有存在，但数量不多、范围不广，比如，德国、法国不设副总统、副总理，英国不设副首相，美国副总统也只有一个，且只起助手作用没多少实权，法国政府各部一般不设副部长等等。但中国却有着自己特殊的国情。首先从县一级政府的管理幅度看，与中国的县在层级和地位上最为相似的英国的郡，其辖中间层级行政单位平均幅度为6.5个，而中国的县辖基层行政单位平均幅度为25个左右。由此可见，在经济转型期间，在这样宽的管理幅度下，不设副职是不可想象的。

再看省一级的政府，中国一个省的人口和面积相当于欧洲一个国家，中国各级政府的管理幅度当然也远远大于这些国家同级政府的管理幅度。而至于中央一级，从国家结构形式来看，美国实行联邦制，州政府自很大，同联邦政府没有行政上的隶属关系，中国是单一制国家，中央与地方间存在行政隶属关系，因而，中央对地方政府的管理幅度比美国这样的联邦制国家的联邦政府就要大得多，在不能增加新的管理层次的情况下，设置行政副职就成为了一种必要的选择，有利于缩小管理幅度。

二、政府减副的必然性

既然行政副职制是因中国特殊的国情和历史文化造就的，那么政府为何又要实行减副呢？

谈及副职，我们不得不面对这样一个尴尬的现实：为了适应现实及发展的需要，我们设置了大量的行政副职，但在实际的行政活动及效果中我们却发现由此而来的很多问题。其危害可从以下几个方面来说明：

（一）削弱了正职应有的权责

按照行政组织的一般规则，行政首长负责制是最为重要的一种组织制度。根据首长负责制，在一个行政组织中，必须也只能有一个行政首长握有组织的最高决策权力并对组织的行为负实际的责任。而在设置了副职特别是设置了较多的副职的情况下，副职必然要从正职那里分解一部分权力和责任，这样也就势必导致正职的应有权力和责任受到削弱。尤其是，副职一多，分工必细，事权分散，行动迟钝，对统一指挥必有妨碍。

（二）削弱了职能部门的权责

在本来的意义上，职能部门就是为行政首长具体处理行政事务的。自从设置了副职之后，各个副职实际上分管了某些方面的工作，并且在某种程度上实际发挥着职能部门的功能。在这种情况下，原来的职能部门的功能就相对削弱了。

（三）使下级对上级的程序复杂化

一个职能部门的负责人，既要服从分管的副职领导，更要听从正职的指挥和命令，于是，为了使其能够在正副职间寻求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副职的增多，无论是正职还是副职抑或下属，都需要花更多的时间和精力来调整关系，协调矛盾。

（四）增加了管理的成本

管理的成本与管理人员特别是中高层管理者的数量成正比。副职的增多，使得官职趋于庞大，机构趋于臃肿。中国的政府机构多少次的精简之所以无法达到预期的目标，其原因当然是多方面的，但是副职的设置以及偏多不能不是一个主要原因。由于副职的增多导致的人员和机构的膨胀造成了管理时间、人力、物力、财力上的浪费，使得管理上的经费开支、人员配备、设备安排以及其他待遇等等都得增加，从而增加了政府管理的成本。

以上几个方面正说明了中国行政副职设置的无序状态。三、行政副职制的系统规划

正是由于行政副职制理论与现实两方面存在的合理性与政府减副的实践必然性间的矛盾，所以必须要对行政副职制进行全面系统的规划，以使其能发挥出应有的效用。

（一）行政副职的设置

行政副职的设置涉及两方面的内容，其一是在什么条件下或者什么样的行政岗位可以设置行政副职；其二是设置行政副职的程序以及设置后其地位如何。原则上，一般行政管理者可设行政副职，但是对于层级较低的行政管理者，当一般行政管理人员在能力、经验上足以应付该职位上所有事务时，则无须再设副职。

由于行政副职都是根源于行政正职管理者的需要而产生和存在的，对于它的设置程序，应首先由正职管理者提出方案，包括其设置的理由，设想的副职数以及管理的方案等。方案应由上级人事部门进行审查和批准，必要时报同级人大常委会备案，最后再由行政正职管理者负责实施，上级行政机关进行监督，从而使整个行政副职的设置合法化。

（二）行政副职人员的产生

在完成行政副职的设置之后，我们需要去配置合适的副职人员。这里也要解决两个问题：一是副职人员的主体资格，二是副职选拔的程序。

1.“副职”人员的主体资格。是指什么人能够担任副职，他需要具备一些什么样的条件。只有先对“副职”这一职务相关问题作深入分析，认清这一职务的工作性质、地位、作用和内容，才能据此对担任这一职务的人员提出要求，确定担任这一职务的主体资格条件。

2.副职选拔的程序。包括两个内容：首先是职务分析，系统地收集和分析与行政副职有关的各种信息。第二是资格考试，通过公开、公平、客观、竞争的考试方法为政府选录合格的“副职人才”。行政副职实质上是一种职务而不是一种一般行政职位，这就使行政副职有职业化的可能。我们可以先根据“副职”职业化的设想，将“副职”作为一门特殊的职业制定职业标准，再以此为据举行公开的考试。这种标准资格的考试可以依据行政职务等级的特殊性而相应地确定为若干层次，各个层次应针对不同级别的行政副职设定。

（三）行政副职人员的任免

在确定行政副职主体资格和选拔程序之后，对于被录用的人员还需要规范其任免形式。就一般行政副职而言，首先应由正职提出行政副职的候选人员，然后由上级行政机关进行资格审查及相关认定，最后再由正职从合格的人员中进行授权任命。对于任命的结果，报上级人事部门备案。而对于罢免程序，可先由行政正职提出罢免事由并作出罢免决定，然后报上级人事部门备案即可。

（四）行政副职的管理

按照行政副职职业化的要求，行政副职的管理主要涉及以下几个方面：

1.任期。行政副职的产生与任免主要取决于其正职，这种极强的依附性使得行政副职的在职期限应与其正职相一致，这将使行政副职具有更强的流动性和变动性。

2.人才储备。我们有必要去建立起一套完善的人才储备机制，利用现代的高科技手段，建立起详细、真实的“副职”人员资料库，以此作为他们今后被再次任用的可靠依据。

3.副职数的控制。副职数与副职的设置其实是一种成本与收益的关系。副职的设置其目的在于满足行政的工作需要，提高行政效率，这是收益；而任免安排一定的副职人员必然要增加一定的管理费用，这是成本。如何确定这种收益与成本的最佳结合点呢？由于副职的设置来自于正职的实际需要，在编制上有其特殊性，故不宜纳入行政编制体系。在具体确定行政副职人员数额时，首先要从最基本的职位分析入手，通过对正职工作的总体考评，估算出具体的工作量，然后需要考虑同类职位、正职的一般实际工作量和工作能力在现有科技水平的支持下，以及现阶段副职后备人员的素质能力水平，并结合管理幅度的相关原理，从而确定出某一职位所需的具体副职数。

只有通过这种全新的行政副职制度的建立，才能为政府部门合理有效的减副提供行之有效的途径，也才能保证政府机构改革的真正深入。

参考文献：

[1][美]加里·贝克尔.人力资本[M].北京:北京大学出版社，1987.

[2]周三多.管理学[M].北京:高等教育出版社，2005.

[3]张金鉴.各国人事制度概要[M].台北:台湾三民书局，1982.

机构与行政论文篇2

【关键词】公共选择理论；政府规模；原因

一、对政府机构改革中“怪圈循环”现象的剖析

所谓“怪圈循环”，是系统论中的一个术语，是指事物在特定的等级系统中逐渐上升或者逐渐下降，结果却意外发现又回到了原来的出发点。根据有关资料的统计，我国的政府规模膨胀经过了四个“怪圈循环”：第一个怪圈：1949—1959年的循环。1949年确立（35个）机构1952年小膨胀（42个）机构1954年较大膨胀（64个）机构1956年的大膨胀（81个）机构1959年的精简（60个）机构；第二个怪圈：1960～1970年的循环。1960年初（60个）机构1965年底大膨胀（79个）机构1970年裁减（32个）机构；第三个怪圈：1971～1982年的循环。1971年恢复，1975年增加（52个）机构1981年大膨胀（100个）机构1987年精简（61个）机构；第四个怪圈：1983～1993年的循环。1982年开始精简（61个）机构1986年膨胀（72个）机构1988年精简（68个）机构1992年膨胀（86个）机构1993年精简（59个）机构。

政府规模是政府履行其职能的活动范围及其质与量，它既指政府职能与权力范围，又指政府机构与人员。衡量政府规模的指标主要有两种：一种是以政府机构和工作人员作为指标；另一种是以财政支出比率作为指标。一般说来，政府规模过大或者过小都是有害的，都不利于政府发挥正常的职能和效率。所以对于现代国家的政府来说，保持适度的政府规模，抑制政府规模增长是行政改革的重要目标和内容。

二、政府规模膨胀的原因：公共选择理论的分析

公共选择理论，在英语文献中被称为“公共选择”（publicchoice），“公共选择经济学”(economicsofpublicchoice)。”新政治经济学”，是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。公共选择理论认为人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场。西方主流经济学认为在经济市场上，个人受利己心的支配追求自身利益的最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的。公共选择理论则认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为和动机进行活动；同一个人在两种场合之下受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理喻的，在逻辑上是矛盾的；这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的，公共选择理论试图把人的行为的这两个方面重新纳入一个统一的分析框架或者理论模式，用经济学的方法和基本假设来同一分析人的行为的这两个方面，从而撤除了传统的西方经济学和政治学的樊篱。

公共选择理论的方法论有以下特点：（1）方法论上的个人主义。“方法论上的个人主义”明确的定义是，“一切行为都是人的行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在”。（2）政治活动中的经济人范式：个人参与政治活动的目的是追求个人利益最大化，以成本—收益分析为根据。

西方主流经济学一般把二战以来政府规模增长归因于凯恩斯主义的国家干预政策和福利国家发展的结果，而公共选择理论则主要考察了政治制度的特征、政府预算决策过程中政治家与官员的行为、关系来阐释政府预算不断膨胀的原因。其中可以用来分析中国政府规模膨胀和增长原因的理论工具有：（1）官员预算最大化和官员效用最大化理论。（2）政治活动中的经济人范式理论。（3）宪法经济学理论。

三、公共选择理论对控制政府规模增长的启示

公共选择理论有关约束政府规模的思想，对于我国政府机构改革具有启示意义。因此，在我国今后的政治体制改革实践过程中，应重点做好以下几方面的工作，致力于合理界定政府规模，稳步推进政府改革。

（一）实现党的领导的制度化

随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展，国家与社会关系的深刻变化，对党如何领导国家以及如何领导社会提出了新的要求。决定了新时期党的建设不仅需要理论创新，而且需要制度创新。诚然，我国党政关系的调整，在经历了以职能分开为中心的改革之后，取得了一定成效。但是，从理论与实践的角度来看，仅仅进行职能分开是不够的，关键是如何使党对国家的领导在职能分开的前提下做到制度化。所谓制度化，就是在充分保证国家政权依法运作，一切政府和机关都必须依法行政的前提条件下，通过党内严格的切实可行的制度设计实现党对国家政权的领导。也就是说，要使党对国家的领导，从党的领导体制直接作用于国家领导体制的过程转变为制度化运作的过程，加强和改善党的政治领导。

（二）科学界定和约束政府权力

政府权力和职能的扩张是导致政府规模扩大的主要源泉，所以，合理界定并约束政府权力是防止政府规模无限增长的有效途径。关键在于处理好下面三个关系：（1）是政府与社会的关系。政府应将权力限制在维护统治和管理社会的范围之内，把社会自身能够解决的管理事务交付社会，培养其应有的自制能力，激发其潜在的活力和责任，使政府权力。政府职能与政府有限管理能力相当，保证政府权力运行的畅通以及行政（下转第23页）（上接第15页）效率的提高。（2）是政府与市场的关系。政府权力应退出属于市场的有效领域，真正实现政企分开，把主要职能放在维护市场秩序和国有资产管理上。（3）是政府间的关系。在合理划分事权的基础上，重塑中央与地方的关系，做到既不简单放权又不随意收回，中央对地方拥有宏观调控权和监督权，地方则主要履行公共服务职能。

（三）加强财政预算管理，约束政府开支

对政府开支进行必要的约束，是防止政府规模无限增长的重要手段。（1）要使政府财政开支与国力相协调；（2）要确定政府消费、政府投资以及转移支付的科学比例；（3）要规范财政税收制度，杜绝政府各种形式的税外乱收费；（4）引入行政成本收益分析概念，努力降低行政成本，讲究行政效果。

（四）引入竞争机制，提高政府效率

引入竞争机制，促进各种类型的竞争，以此打破长久以来的行政垄断，是振兴公共机构，防止政府规模无限增长的重大举措。具体地说：（1）是利用市场和社会力量使部分公共物品和服务的提供社会化，改变过去一切社会事务由政府独家垄断的状况。（2）是在政府内部建立竞争机制，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域改进政府服务质量，提高政府效率。例如：实施分权化管理，推行竞争性人事制度，实行政务公开，推动公民参与管理以及舆论监督等等。

只要我们认真贯彻“三个代表”重要思想，扎扎实实地做好上述工作，以新的举措深化政府改革，以新的思路加快政治发展，那么我国的政治体制改革将会取得新的突破和新的成绩。

参考文献

[1]保罗·萨缪尔森.经济学[M].太原，华夏出版社，1999．

[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2001．

[3].高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪[M].北京：北京人民出版社，1997.

机构与行政论文篇3

1 学位络出版现有问题

1.1 多元化开发

国内学位论文数据库有两大类型，一是商业数据库，如CNKI学位论文数据库和万方学位论文数据库;二是非营利性数据库，包括各学位论文授予单位自建的学位论文库和国家法定收藏单位以及民间共建共享组织建设的学位论文数据库。前者基本只面向单位内部开放，后者则面向参建单位开放，例如CALIS学位论文库。总的来看，这些数据库缺乏统一规划，呈现多元化局面，各数据库收全率不高且收录范围有交叉重复，不利于学位论文交流使用。

1.2 商业开发授权不规范

营利性学位论文数据库没有很好的解决版权授权问题，曾遭遇大规模博、硕士生提起的侵权诉讼。此后，开发商采取了应对措施，如通过学位授予单位的转授权获得论文使用权，但仍存在不少问题。有学者在2008年对百所高校的授权书进行比较研究，指出授权书中学位论文版权归属不明晰、授权主体不适格、缺少权利行使的授权约定、授权范围不明晰等问题。可时至今日，这些问题仍然没有得到有效解决。

1.3 非商业开发发展受限

非营利性学位论文库因为开发实力有限，在数据库系统构架、数据采集以及版权管理等方面很难取得长足进展。而且，开发主体各自为政，数据格式没有统一的标准规范，不能很好的实现数据共享，很难在统一平台上便利的获取全文，极大地限制了学位论文使用的便利性和数据库的可持续发展。

2 学位论文开放存取出版的合理性

2.1 科研成果的公共性效用

学位论文作为高等教育制度下产生的科研成果，具备一定的公共效用。学位论文的广泛传播，对于实现促进知识进步和传播的使命来说，有着重要的作用。开放存取出版模式为学位论文的传播利用提供了崭新的渠道，不仅可以在更大范围内传播学位论文，扩大作者学术影响力，提高学术成果可见度，还可提高学位授予单位的声誉和影响力。

2.2 科研成果传播利用的经济效益

学位论文作为一种特殊的学术作品，其“作者”和“用户”两大群体及其所属机构有高度的重合性。有学生会同时担当“作者”和“用户”的双重身份。学位授予单位也同时担当了学位论文的“提供者”和“使用者”双重身份。按照传统出版模式，作者和学位授予单位则需要向同一个数据库出版商支付“出版”与“使用”的双重费用。而且因为学位论文在提交前需要在学位授予单位内部通过论文答辩环节，由学科专家组对之进行内容和形式上的双重考核和把关，数据库出版商甚至可因此省略了审稿、编辑等流程和成本支出。因此，学位论文采用传统的出版方式对于个人用户和广大学位授予单位来说，都是极不经济的，开放存取的出版方式是一种更为合适的选择。

3 学位论文开放存取出版客观因素研究

在中国能否实现学位论文的开放存取出版，需要从主观和客观两方面考量。主观方面主要调查学位论文相关利益主体对学位论文开放存取的认知度和认同度，确立用户需求。客观环境方面则需要从以下几方面进行考量。

3.1 政策环境因素

3.1.1 国家层面的政策

国家层面的开放存取政策是指由相关政府部门对国家范围内的开放存取活动所提出的战略、原则、相关法律、实施细则等系列规范文件，以促进由公共资助产生的科研成果实现最大化的获取、利用。美英等国家认为推进开放存取是政府的责任，认为“用纳税人的钱资助科研，就必须保证科研成果本身广泛可利用、可获取，使之迅速转换为社会生产力”。

中国目前尚未出台明确的国家开放存取政策，但签署过多个相关的国际开放存取宣言，如200年9月，中国签署了《开放存取萨尔瓦多宣言》，这体现了中国对开放存取的基本态度，并明确提出政府应将开放存取列人议事日程。

3.1.2 机构层面的政策

在国家开放存取政策尚未明确阶段，机构层面的开放存取政策往往先行一步，并为形成国家性政策提供重要实践基础。例如200年，美国国立健康研究所(NIH)颁布开放存取政策，请求接受NIH全部或部分资助的研究人员，在12个月内将其研究成果的最终电子版提交到PMC，使公众可以免费获取。两年后这一政策调整为强制性，并具备了正式法律效力。

中国目前最有影响力的机构开放存取政策是中国科学院、国家自然科学基金委员会的开放存取政策声明:2014年5月1}日起，中科院所各类公共资助科研项目所产生的论文、国家自然科学基金会全部或部分资助科研项目产生的论文，作者应在时把同行评议后录用的最终审定稿存储到所属机构或国家自然科学基金委员会的知识库，并于发表后12个月内实施开放获取。这些开拓性的活动也为国家政策的制定提供了实践参考。

3.1.3 关于学位论文的政策

从国家层面来说，目前已经实现的有澳大利亚数字学位论文项目、英国电子论文在线服务等项目。从机构层面来说，根据开放存取知识库强制性存储政策登记平台(ROARMAP)的数据，截至2013年12月，全球有107家机构实施了关于学位论文的强制性开放存取政策。

中国目前只有香港大学和香港理工大学在该平台登记了关于学位论文的开放存取政策并实施。而实践中，国内部分学位授予单位开发的机构知识库中也有涉及学位论文的开放存取。例如清华大学和北京大学的机构知识库的内容政策中关于收录作品类型中都包括了学位论文，这些机构知识库还详细规定了相关的提交政策、使用政策、退出政策等内容。

3.2 经济利益因素

开放存取出版模式实行的是作者付费、用户免费的策略，这是阻碍开放存取出版可持续发展的一个现实障碍。而学位论文的产出机制不同于一般学术论文，其开放存取出版的经济利益影响因素也需区别分析。

3.2.1 开放存取资助出版模式

为了更好的实现开放存取出版，许多国家、研究机构已经开始尝试各种资助方式。第一是专项经费支持，即设立开放存取专项基金以资助机构成员以开放存取的形式，例如美国哈佛大学、麻省理工学院等都设立了开放存取出版基金。第二类是订购费用转换为开放存取出版费用，例如某机构若订购了英国皇家化学会(RSC)的指定期刊，则该机构作者在这些刊物上发表开放存取论文的费用可以从订购费中抵扣。Wiley ,  Springer等出版社近年来也同意了针对复合出版期刊中以开放存取方式出版的论文按比例减扣期刊订购费的办法。

3.2.2 国内资助现状

从出版社角度看，基于国内作者对于开放存取的认知度和认可度，国内实施开放存取的期刊出版社的经费来源目前主要是来自行政事业费用的支持，面向作者收取的费用并不高。从科研机构来看，有单位对自己机构人员选择开放存取出版实施了经费支持。例如中国科学院、中国医学科学院和上海交通大学等都设置了经费支持，资助本机构科研人员在BMC等开放存取出版期刊上。

3.2.3 学位论文开放存取出版资助模式

关于学位论文的开放存取资助，目前还没有过具体的实践经验，但可以充分借鉴期刊论文的开放存取资助模式，由国家学位管理相关机构或者学位授予单位设立专项资金资助学位论文的开放存取。在没有专项资金的情况下，单位机构也可参考订购费用转化为开放存取出版费用的模式，与数据库出版商谈判，向之提供自己单位学位论文，实现开放存取，同时抵扣自己单位的数据库订购费用。

3.3 版权保护因素

3.3.1 版权归属情况复杂

学位论文的版权问题历来是学界争论的焦点之一，其主要原因是学位论文的产生过程不同于一般的学术论文，所以其版权归属比较复杂。按照中国版权法规定，一般作品的版权归作者所有。但学位论文是毕业生在导师的指导下，并利用学位授予单位的相关资源完成的，所以学位论文牵涉到的利益主体包括毕业生、导师、学位授予单位三方。如果论文选题出自导师或学校的相关课题，论文的版权可能牵涉到该课题资助机构，并受其相关规定的约束。如果是在职攻读研究生，并且其论文选题来自于工作单位，论文的版权或受制于毕业生与工作单位之间的约定。这些复杂因素，在实践中给学位论文的开放存取出版实践带来了难度。

3.3.2 出版意愿不一致

学位论文的创作初衷是为了获取学位，所以作者对于学位论文的出版意愿通常不一致，有些甚至不愿意出版。另外，同一学位授予单位的学位论文选题常有继承性，对于后期持续研发具有重要意义。一些阶段性成果还可能会申请专利，或者导师和毕业生期待在更高水平的期刊上发表。这些情况下，学位论文的出版意愿也不是那么强烈，甚至遭到排斥。这也对学位论文开放存取实现的政策制定提出了挑战，必须充分考虑各种情况下，版权人的出版意愿，对开放时限做出区别对待。

3.3.3 版权保护不力

版权保护历来是中国的短板，而在学位论文的版权保护上还增加了其它因素。例如比较通行的做法是在毕业生离校时签署“学位论文版权使用授权书”。该授权书一般由学位授予单位提供，作为学位论文模板的一部分，毕业生在离校时必须签署。此时，即将离校的毕业生无暇兼顾自己的版权利益，也无力与以学校为代表的行政单位争取自己的版权利益。这些隐蔽的侵权行为应当在学位论文的开放存取中避免，在考虑是否采取强制开放存取政策时，应充分考虑版权人的意愿。

3.4 实施机构

纵观国外开放存取运动的发展，其实施主体主要有两个层面，一是政策制定主体，二是具体事务管理主体。

3.4.1 政策制定主体

目前中国尚未有国家层面的开放存取政策出台，仅有部分机构的开放存取政策，其中涉及学位论文。若想在全国范围内有效实现学位论文的开放存取，必须由政府机构主持制定中国的学位论文开放存取出版政策，并充当学位论文开放存取运动的有力推动者。这个过程应该是逐渐深人的，政府机构需要从最初的宣传、资助逐步引导学位论文的开放存取深人人心，在条件成熟后，制定国家层面的学位论文开放存取出版政策，并推动执行。

3.4.2 具体事务管理主体

学位论文开放存取的具体事务管理主体应该是一个由各级主体各司其职的框架机构，即由国家有关主管部门牵头，由相关信息开发机构作为平台和技术支持，强制或鼓励全国各家学位授予单位积极参加的体系。其中，各个学位授予单位的参与度尤为重要。而具体负责学位论文开放存取工作的机构适宜由各高校及其它研究生培养单位的图书馆承担。另外，还需要研究生院等机构的合作与支持。

机构与行政论文篇4

政治制度，是指国家政权的组织形式及行政方面的诸种规定。它既有政体、体制及大政方针、具体政策、规章、措施方面的内容，同时又必然联系到统治者、行政者这一国体问题。另外，它与军事、财政、刑法、礼仪等等制度，在机关与官员的设置、大政方针之制定等等方面有关，而与后者的具体制度又有所区别。作为政治制度的研究，则不仅仅是制度本身，还应扩大范围，包括对规制的实际落实情况、出现的问题、制度的弊端，以及制度实行之作用、影响等等方面的考察、分析与评论。

具体到清王朝，其政治制度的研究似应包括以下内容。

（一）大政方针、政策的制定及相关的各种具体制度。

（二）皇位传承制度与皇权的行使；宫廷制度（后妃、外戚、太监及内廷其他诸制）及皇族诸制（如分封、参政、养赡宗禄等等）。由于古代王朝某种程度的皇家私属性，这类制度对王朝政治也有较大影响。

（三）中央及地方的各级行政机构与职官设置及其行政制度。

（四）各少数民族地区之官制及行政制度。

（五）对官吏实行的各种制度，如选任、考绩、奖惩、黜陟、调补、休致等等。

（六）非官僚行政系统之胥吏、幕僚等及其行政，这些人都不是国家官员，但在行政上又发挥着重要作用，对吏治影响甚大。

（七）对官员行政及政策实施实行的监察制度。

（八）以上各种制度的实际落实状况，出现之问题、弊端，制度的调适改进，制度之实行对朝政、国家统治及社会的作用与影响。

清王朝由于是以满族为主体统治的王朝，其政治制度还有很多特殊内容，如首崇满洲之政策、八旗制度、其内部处理机要大政的议政王大臣会议，保障满族主体统治的官缺制等等。另外，鸦片战争以后，由于西方政治思想、制度的影响，又引进了近代国家的一些政治制度。因而清朝政治制度应研究的内容，又比汉、唐、宋、明等王朝广泛。

二

本节根据前述关于政治制度一般内容的理解及清代的特殊之处，对清代政治制度的发展演变及各时期的特点，作如下简述。

（一）清入关前，是清政权兴起而又变化复杂、迅速演变的时期。其间又可分为两个阶段。

1、从努尔哈赤建立政权起，到皇太极天聪五年七月设立六部，为满族政权的领主贵族政治体制时期，具体表现为该政权完全以八旗领主分封形成统治体制，八旗旗主也即领主，全部是努尔哈赤及其子侄，按照家族宗法分封，汗努尔哈赤类似西周大分封时期的天子，自领两黄旗，封授子侄统领其他6旗，这6旗旗主又如同受封之同姓诸侯，各领本旗旗人，与本旗下人有君臣之分，只不过不令各旗主在地方建立藩国，而是聚居于中央都城。而且由于努尔哈赤既是汗，又是其他旗主的大家长，因而凭借这种双重身份实行中央集权式的汗权专制统治。皇太极继位为汗，不具备汗父努尔哈赤大家长的身份，对其他旗的中央集权性控制力有所削弱，但其体制未变。在这种体制下，各旗旗主是各该旗的最高掌权者，而且世袭，另一方面，他们又处在中央、汗的统一领导下，国家大政，由汗集合八旗旗主为首的掌权者集体议决。所以，这种统治原则、行政方式，又可称之为是中央集权控制下的领主贵族政治体制。

2、天聪五年七月至顺治元年。是领主贵族政治体制向皇权专制的中央集权政体的转变时期。天聪五年七月设立六部，将各旗下诸种事务的处理权，集中到中央，以六部分类处理，而六部长官（管部贝勒及承政）又分别对汗皇太极负责，从而以分割旗主、旗下权的方式，加强了汗权、中央集权。（这种制度，在努尔哈赤时期也曾实行过，但不正规、也不系统，皇太极采纳汉官建议，仿汉族王朝而实行六部行政制度。）此后，后金——清政权又设立监察机构都察院、管理蒙古等事务的理藩院，以及内三院，皇太极又进一步提高其汗的至尊地位而称帝，皇权专制的中央集权进一步强化，旗主及旗下相对独立的旗权进一步削弱。但八旗的宗室领主分封制仍继续实行，八旗蒙古、八旗汉军先后编设之时，皇太极沿袭旧的分封制度，将这两部分旗人也分封予宗王旗主，并使这两种旗与旗主原领之满洲旗为同一旗色，成同一统辖体系，这两部分旗人，也与满洲旗旗人一样，成为宗王旗主、管主的属人——诸申。

皇太极时期，后金——清政权还把其分封统辖体制扩大到归附的汉官、漠南蒙古贵族乃至朝鲜。对于带领部队归降后金政权的明朝官将孔有德、耿仲明、尚可喜等人，则不纳入八旗体系，而使他们仍统旧属，对旧部军队有一定私统性，行政上听命于中央，又具有某些自，且驻辖专城，与宗室一样封王。对漠南蒙古中归附的绝大部分部落，则以分封、划牧地为领地的形式，使其成为臣属清政权的受封“藩部”，既有一定自，又接受清朝中央之政令。朝鲜之国王、王妃、世子等，也须接受清廷的册封，奉清之正朔，无论其国王、世子、使节，对清帝均须行三跪九叩的君臣之礼，以表示对清国的臣属。

（二）清入关后的顺治元年至康熙前期。是清王朝承袭中原汉族明王朝之国家建置，并保留原有一些机构（主要是满族政权特有机构），而建立统一的清帝国国家机构及行政制度的时期。

中央机关。其中的中枢机构，以内三院行使内阁职能，逐步演变为部院之上的中枢机构，最终定名为内阁，成为国家最高机关。原议政王大臣会议，保留宗室王公以贵族身份而非官员身份参预议政的权力，带有贵族政治残余。但他们能否参预议政，已由皇帝决定，随时任免，而非“入八分”的当然议政权。另外，又在宫内设有专职机构——议政处，具体行政置于内阁之下。中央分掌具体政务的执行机构，除仍设吏户礼兵刑工六部及都察院外，另仿明制，增设通政使司、大理寺、翰林院、宗人府、詹事府、国子监、钦天监、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等等机构，而六部、都察院，也由于事务远较入关前殷繁，而按明制在各部院之下增设了很多分支机构。内阁及其下各部、院、司、寺、监等等执行机构，皆实行满汉复职制，既体现满人掌权，又利用汉臣实行统治。带有满族特色的特殊机构，则有理藩院、内务府。

地方政权机构，是恢复明王朝地方统治的建置形式，实行省、府、州县几级统辖，这一过程，随着清王朝对全国的统一，至顺康之交时期即大体完成。此后，地方官制稍有变化，其中总督、巡抚开始向固定省区长官的方向发展，而省与府之间的道，也开始向固定性实体职官演变。陪都盛京五部，也基本在这一时期设置。

这一时期，内地各省府州县的地方官，绝大部分是以汉军旗人及汉人充任。体现了以汉治汉的统治政策。而清初利用汉藩王统领藩下兵驻镇南边、西南的措施，则随着三藩之乱的平定而取消，汉人也不再封王。

边区民族地区，主要是漠南蒙古地区，除沿用入关前的旗佐及扎萨克制实行各该部旗的行政管理外，这一时期，作为诸部旗之上的正规性会盟制度开始实行。另外，对反叛而被平定的察哈尔部蒙古，则编为八旗，驻牧长城以北，不设扎萨克，而由中央直接管辖。

清廷定都北京后，又把原册封藩国朝鲜的制度，推及到周边琉球、安南、暹罗等国，与这些国家制订册封及朝贡制度。初步形成统一的清帝国以中原天朝统辖天下的观念，而将周边藩属国纳入以清王朝为中心的统辖体系。

对中原汉族为主的广土众民实行统治的一些重大政策，也基本在这一时期制定。

为笼络、利用汉人绅衿士人，清初曾以举荐、征召等等方式，广泛招徕故明官员充任各级机构，同时恢复科举，加大录取名额，以作主要选官途径。此后，按期科举选士以充实官僚队伍，便成为清廷利用汉族官僚知识分子的一项奉行不替的国策。

在军事统治政策上，原八旗兵完全变为职业兵，以兵饷、旗地收入作生活来源。以旗兵分驻京师及地方要地、利用汉人绿营兵分布各省以维持统治的军队分布格局，也在这一时期基本完成。

永不加赋的财政政策。满族最高统治者鉴于明代三饷加派导致社会矛盾激化最终亡国的深刻教训，同时为争取广大汉民对清朝满族统治者的好感，消除满汉矛盾，入关后便宣布废除明朝的三饷加派，当时虽因开支（主要是军费）庞大未能全部实行，但永不加赋，则成为有清一代赋税征收的一项带有强烈政治性的基本国策。而另一方面，为维持财政开支，则压低官员俸禄，缩减衙署行政经费，并实行捐纳等开辟财源的制度。这项政策虽一定程度上达到了满族统治者的政治目的，但却又成了吏治败坏的重要诱因。

（三）康熙中期以后至乾隆末，是地方各省行政制度完善、统治深入，对边疆统治扩大、深入化时期，也是中央的中枢机构进一步改进，皇权专制、中央集权高度发展的时期。

这一阶段，总督、巡抚的设置经过多次调整，最终在乾隆中期成为以省为固定辖区的省级最高长官，并确定哪些省分的总督、巡抚之设置。道员也渐失作为省级布、按二司之副官派往地方行政的差任色彩，而成为道的正式官员。而县以下，则大力推行保甲、乡约制，实行深化性统治。边疆民族地区，随着各民族、地区归属清廷中央，普遍设置将军、大臣，实行各种制度，如漠北蒙古按漠南蒙古实行盟旗制度，并设乌里雅苏台将军、库伦大臣，又在各蒙古地区推行利用喇嘛教的政策，扩大满蒙联姻的地域范围。新疆地区设伊犁将军、乌鲁木齐都统，以及各办事大臣、领队大臣、回部各城之伯克。青海地区设西宁办事大臣。地区实行政教合一制，并设驻藏大臣，制定深入统治的各种章程。西南地区大规模地实行改土归流。东北黑龙江中下游、乌苏里江流域的少数民族地区则实行姓长制度。

中央的中枢机构，议政王大臣会议及议政处，对满族宗室王公、勋戚贵族的任用逐渐减少并最终取消，同时增设满汉大臣并用的军机处，提内阁大学士为正一品，又增设协办大学士。这一系列措施，使满族贵族政治消弱，加强了汉人官员对决策的参预，同时，也使皇帝强化了对机要政务的直接处理。奏折发展为皇帝处理政务的重要公文并制度化，使皇帝掌握了对重要政务的主动处理，并可直接了解地方政务，直接指挥封疆大吏；财政制度的改革，加强了对地方财政的消弱与控制。另外，还创行秘密立储制度，使立储权完全掌握在皇帝一人手中，消除了因此而产生的结党乱政。以上诸种措施和制度，大大强化了皇权专制及中央对地方的集权。

（四）嘉庆朝及道光二十年以前，是清王朝政治制度变化不大，对以前形成的制度因循实行的时期。

（五）道光二十年至光绪中期甲午战争，是清王朝在遭受列强沉重打击后，改变传统的对外国策，被迫与列强打交道，而建立一些新机构，实行某些新制度的时期。第一次鸦片战争后，清王朝被迫改变闭关自守的国策，允许外国在中国开辟租界地，允许传教士传教，赋予外国关税协定权及领事裁判权。咸丰末年第二次鸦片战争即将结束，清廷又增设了新的国家机关，实行具有近代意义的外交制度，如设置总理各国事务衙门及下属、附属各机构、南北洋大臣，以及总税务司、海军衙门，安置外国公使驻京，并向外国派驻使节。这一时期，清王朝为富国强兵，还实行办理洋务诸种制度，着重于引进西方技术，力图从经济、军事上增强国力，这也是当时国策及对外交往制度上的重要改变。这一时期，地方汉人督抚的权力加大，并呈进一步发展趋势。

（六）甲午战争以后至清亡，是清王朝改革政治制度，引进西方政治制度的时期。甲午战争签订《马关条约》，中华民族危机加深，国人认识到，抵御外侮、振兴中华，不能仅靠以发展经济军事实力为主的洋务运动，改革王朝政治制度，便发展为朝、野官绅士人的强烈呼声，并发展为实际行动，最终促使清朝最高统治者实行“预备立宪”，仿行西方近代国家的政治制度。在这一过程中，一些传统的旧制度，旧机构被废除，建立了新制度、新机构。如废除科举制度，改旧式官学为新学堂、实行新式教育；废除题本制度，裁撤通政使司、詹事府；设立资政院、责任内阁，调整改革旧部院等机构，设置民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部、大理院，以及地方上的谘议局等等。以上制度虽然实行不久清王朝便被，但它对旧的封建制度性质的改变，以及对后来民国政治制度的影响、人们政治观念的变化等意义，是不能忽视的。

三

以往清代政治制度的研究，大体可分为以下几方面：一、官制与相关制度的综合性考述。二、机构、职官及其职掌与相关论述；三、各种具体制度、政策的考察。

（一）官制与相关制度的综合性考述。

早在清朝末年，日本的临时台湾旧惯调查会，便对清王朝的行政制度作过全面系统的考察，编成6卷本的《清国行政法》，1914年于东京东洋印刷株式会社印行。其中对中央及地方、边疆民族地区的行政机构、职官设置、职掌，保甲制度，以及文武官员的任用、回避、考核、休致等等，都有专卷叙述。该著的负责者织田万自己还撰有同名为《清国行政法》的专著，主要叙述官制，并将清朝行政制度与日本、西方作了比较分析，由上海广智书局印行。陶希圣、沈任远合著的《明清政治制度》（台北商务印书馆，1967）的清朝部分，也述及中央、地方官制，并对官员入仕途径、铨任、考核、奖惩、俸禄、休假等等制度作了介绍。王锺翰《清代官制简述》（《清史续考》，台北：华世出版社1993）除有上述内容，还兼及边疆各民族地区之制度。而杨树藩的《清代中央政治制度》（台北：商务印书馆，1977），则是对中央行政体制、皇权之行使及各辅弼机构的职掌、议政制度作简要的说明。郭松义等《清朝典章制度》（吉林文史出版社2001）的第三章《国家机关制度》、第四章《职官管理制度》，除包括以上内容外，还述及幕宾及吏胥制度，对清末的新官制及边疆地区的行政管理、地方基层组织里甲、保甲制度，则有较多的考察。

对政治制度、体制改革演变作研究的论文则有周敦礼《清代政治制度总考察》（《正言》1943年1期）、李宗侗《清代中央政权形态的演变》（《历史语言研究所集刊》第37辑上，1967）、沈振辉《清末政治体制改革刍议》（《江西师范大学学报》，1981年1期）、袁亚忠《丙午官制改革与清末政局》（《山东社会科学》1996年2期）、吴春梅《预备立宪与清末政局演变》（《安徽史学》1996年1期）、赵晓耕《论晚清中央行政改革的失败》（《浙江社会科学》1999年1期）、闫小波《论晚清中央行政改革的失败》（《河北学刊》1999年1期）、鞠方安《试论清末官制改革（1901－1911）中的文官设置及其特点和影响》（《河南大学学报》2000年2期）、梁严冰《清末新政与中国政治体制的近代化》（《人文杂志》2000年5期）、李传斌《清季职官改革及其特点》（《泰安师专学报》2000年4期）、李志茗《论洋务时期的行政机构改革》（《社会科学》2000年8期）等。

此外还有一些论文，论述了中央各机构或中央与地方的权力关系问题，如：高翔《也论军机处、内阁和专制皇权：对传统说法之质疑，兼析奏折制度的缘起》（《清史研究》1996年2期）、高翔《略论清朝中央权力分配体制：对内阁、军机处和皇权的再认识》（《中国史研究》1997年4期）、刘文鹏《论清代中央集权中的补偿性政治控制》（《学术界》2002年3期）、刘伟《清末中央与地方关系的调整》（《北京科技大学学报》1999年4期）等。

此外，还有某一阶段的综合性阐述，如《清入关前国家法律制度史》（辽宁人民出版社1988）一书的第一章至第四章（郭成康）。刘小萌《满族的部落与国家》（吉林文史出版社1995），对清入关前后金——清政权八旗与官僚制度相结合的统治体制作了考察。郭成康《18世纪的中国与世界•政治卷》（戴逸主编，辽海出版社1999），于这一阶段中央行政，与地方关系及政治腐败问题有系统论述。白新良《清代中枢决策研究》（辽宁人民出版社2002），则是关于清入关前至道光朝中央、皇帝关于决策问题考察的考著。而吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》（中国社会科学出版社1998），有省司道府州县各级机构的组成，重点探讨其司法问题。

（二）机构、职官及其职掌与相关问题的考察。

综合性的著作，有张德泽《清代国家机关考略》（中国人民大学出版社1981）、年等《清代中央国家机关概述》（黑龙江人民出版社1983）、刘子扬《清代地方官制考》（紫禁城出版社，1988），均对政府机构、设官、职掌、沿革等内容有系统叙述，张氏之著兼及中央与地方。以上三著，都于清末官制之改革及新机构之设置有介绍，且都利用了一些档案资料。

关于某一机构或某种职官的研究。

内阁。专著有凌林煌《清代内阁制度》（台湾商务印书馆1977），对内阁之沿革、内部组织、规制、职掌、内阁的权限及其消长，内阁与皇帝、亲贵、军机处、南书房、翰林院的关系等，作了叙述与分析。论文有：萨师炯《清代内阁的组织及其特权》（《新政治》1940年5期）、季士家《清代内阁》（《历史教学》1963年4期）。

军机处。军机处是清代出现的处理王朝大政的特殊机构，自然引起学者的关注，研究论著也较多，专著有傅宗懋《清代军机处组织及职掌之研究》（嘉新水泥公司文化基金会出版1967），考察了军机处出现之历史背景、时间、建置与职掌、性质、作用影响等问题。（美）白彬菊《君主与大臣：清朝中期（1723～1820）的军机处》（加利福尼亚大学出版1991），描述了军机处设立、发展的阶段性变化，以及该机关的结构、下属机构、嘉庆帝对军机处的改革等等，并从政务处理之需要的角度分析了该机构出现的原因，及君主与臣僚之行政关系。在此前后，不少学者已，探讨了军机处设立的时间、具体职掌、机构特征，及其权限、地位、与皇权发展的关系、作用与影响等。这些论文主要有：邓文如《谈“军机处”》（王钟翰记《史学年报》1937年2卷4期）、李宗侗《办理军机处略考》（《幼狮学报》1959年1卷2期）、钱实甫《清代的军机处》（《历史教学》1962年3期）、傅宗懋《清代军机处设置之研究》（《政大学报》1965年12期）、庄吉发《清世宗与办理军机处的设立》（《食货月刊复刊》1977年6卷12期）、刘子扬《清代的军机处》（《历史档案》1985年2期）、季士家《浅论清代军机处与极权政治》（《清史论丛》第五辑）。

还有学者考察该机构的一些更具体的问题，如刘绍春《军机章京考选制度述略》（《史学月刊》1992年2期）、《军机章京职权责任的若干问题》（《史学集刊》1993年4期）、《嘉庆整顿军机处维护双轨辅政体制》（《清史研究》1993年2期）、黄才庚《清朝军机文书档案官员回避制》（《浙江档案》1991年5期）。军机处的设立时间，是一个众说纷纭的问题，计有雍正四年说、七年说、八年说等等，迄无定论。除前述某些论文涉及这一问题外，还有专门考证的文章，如：南炳文《军机处设立时间考辨》（《清史研究集》第四辑1986）、赵志强《军机处成立时间考订》（《历史档案》1990年4期）、《户部军需房述论》（《清史研究》1994年1期）。俞炳坤《军机处初设时间考证》（上）、（下）——《兼与七年说和八年说商榷》（1991年3期、4期）。

议政王大臣会议及议政处。议政王大臣会议，是清入关前至乾隆五十六年大约达一个半世纪期间，由满洲王公、大员及个别蒙古、汉军旗人官员组成的议处国家大政的机构，清入关后又设有议政处，成为清中央带有鲜明的满族民族色彩的中枢机构。由于这一机构不属于像内阁那样的正规衙署，因而官方政书未予记载。学者们对它的考察主要有以下几方面。一、入关前议政王大臣会议的产生、职掌及其发展。论文有周力农《清朝的“议政大臣”》（《辽宁师院学报》1981年6期）、孙琰《清初议政王大臣会议的形成及其作用》（《社会科学辑刊》1986年4期）。二、该机构在清入关前后的变化，入关后之成员、职掌及其演变，其职掌与满族主体统治、处理机密要务之关系，该机构之性质特点等。这方面的论文有杜家骥《对清代议政王大臣会议的某些考察》（《清史论丛》第七辑，1986）、《康熙以后的议政王大臣会议》（《南开学报》1985年1期），前述周力农文亦有涉及。三、议政处所及议政处的设置问题。论文有：王军《清入关前的议政王大臣会议与大政殿》（《东北地方史研究》1986年1期）、杜家骥《清代“议政处”考略》（《清史研究》1991年3期）、《清入关前的议政处所及八旗亭》（《北方文物》1998年4期）。

理藩院。理藩院是清代专门处理民族事务的特殊机关，清代又是中国古代对边疆民族地区统治深入、稳固的时期，因而这一机构自然成为学者们的重要探讨对象。在内容上，对该机构的设置沿革、职掌、行政特点及其在治理边疆中的作用，考察较多。可参见赵云田《清代治理边陲的枢纽——理藩院》（新疆人民出版社1995）、吕士朋《清代的理藩院》（《中国史学论文选集》第三辑）、《清藩院——兼论清代对蒙藏回诸族的治理》（《东海大学历史学报》1977年1期）、王钟翰《试论理藩院与蒙古》（《清史研究集》第三辑）。赵氏之著还对研究理藩院之史料作了较详细的介绍。

内务府。内务府也是清代的特殊机构，主要由八旗中的上三旗皇室包衣奴仆充任下属各分支机构之职官，专门负责宫廷内外与皇室有关的各类事务，及本府管理上的各种政务，独立于外朝政府机关。学者们对这一机构的研究较多。早在20世纪三四十年代，学者曾就内务府的机构、设官、职掌及其组成人员——包衣问题，以及这一机构对抵制宦官乱政等问题作了考察，代表性论文有：曹宗儒《总管内务府考略》（《文献论丛》1936年10期）、郑天挺《清代包衣制度与宦官》（原文1944年发表。《清史探微》北京大学出版社1999年版也收入）。后来，美国学者普雷斯顿•托伯特有《康雍乾内务府考》一书问世，考察了内务府建立的背景、内部机构及职掌，包衣与皇帝之关系及其在内务府中服役情况、内务府之收支等等问题（见《清史研究通讯》1985年3期吴伯娅的介绍文章）。国内学者也有祁美琴《清代内务府》一书出版（中国人民大学出版社1998），此书于内务府的各项财政收支、皇庄、三织造以及包衣人问题有较详细阐述。关于内务府下属各机构及其职掌，前述年等《清代中央国家机关概述》一书，由于利用了不少档案，因而所述较系统而且详细。

总理各国事务衙门。又简称总理衙门、总署，是咸丰末设立的以办洋务为主的中央新机构，在晚清朝政中有重要地位和作用。钱实甫《清代的外交机关》（三联书店1959）对这一机构作过初步考述。专门探讨其职掌的有刘光华《清季总理衙门的职掌》（《中山学术文化集刊》第21集）。90年代，又有关吴福环《清季总理衙门研究》（台北：文津出版社1995）之专著，比较系统地考察了它的设立沿革、下属机构及职掌、总理大臣、章京及行政特点，并对其办理外交、于中国近代化的作用、影响等，从正反两方面作了评价。与总理衙门事务相关的，是南北洋大臣，王尔敏对这两个大臣之设置、职权及其演变、二者权力、地位之变化等等，作了较详细分析（《南北洋大臣之建置及其权力之扩张》，载《大陆杂志》第20卷5期）。

地方官制，两端之督抚、州县官研究成果较多，中间之布政使、按察使、道员、知府及直隶州、直隶厅的考察相对薄弱。

总督与巡抚，设置于明代，清展为以省为固定辖区的省级最高长官。赵希鼎《清代总督与巡抚》（《历史教学》1963年10期）、《清代各省的政治制度》（《历史研究》1980年3期）两文，对其职掌、制度及其某些缺陷作了论述。傅宗懋考察了出任督抚者之民族身份及其数量比例、甄补资格等问题（《清制论文集》下册第291－292页，台湾商务印书馆1977），并对总督与巡抚在职权的区别、演变及督抚同城之争问题作了研究（《清代督抚职权演变之研析》，载《政治大学学报》1980年3期）。魏秀梅以计量的方法，考察了清季督抚的人事嬗递（《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，载《近代史研究所集刊》第四期）。晚清督抚权力之发展及其影响，成为近些年来学者们的关注点，这方面的论文有林乾《咸丰后督抚职权的膨胀与晚清政治》（《社会科学战线》1989年1期）、王雪华《督抚与清代政治》（《武汉大学学报•社科版》1992年2期）、谢霞飞《清末督抚与官制改革》（《湖北大学学报》1996年3期）、刘硕《地方督抚与清末预备立宪的宣示》（《河北学刊》1996年5期）、刘伟《甲午前四十年间督抚权力的演变》（《近代史研究》1998年2期）。刘伟另有专著《晚清督抚政治》（湖北教育出版社，2003），对督抚在晚清所形成的群体特征、与中央及各省财政、军事、外交的关系、权力变化、与晚清的改革等，作了深入探讨。

道与道员。朱东安《关于清代的道和道员》（《近代史研究》1982年4期），阐述了清代道的性质、分类、道员的补授、职责及权限范围等等。李国祁《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》（《近代史研究所集刊》第3期上册）一文，论述了作为独立行政单位之道的形成、各种道中兵备道权力比明代之削弱、守道权力之萎缩、巡道功能之加强，以及道在近代的变化、对兴办洋务的作用等等。

州县。州县为最基层统治单位，直接管理百姓，因而州县级行政对社会治理乃至王朝统治关系极大，今人也把它作为重点研究对象。瞿同祖《清代地方政府》（哈佛大学出版社1962，法律出版社2003）一书，着重于州县行政的研究，对州县机构组织、州县官之选任与管理，以及书吏、衙役、长随、幕友与行政及影响、州县之司法、征税、治安、邮驿、公共事业、教育与教化、士绅与地方行政等等问题，作了系统的考察。柏桦《明清州县官群体》（天津人民出版社2003）一书，则把州县官作为群体，分析了它的权力构成，相关政治势力，州县官的类别，以及对州县官的奖惩制度、州县狱讼、州县官的政治行为和权术、心理特点等等。代表性的研究论文有：华建宏《清代州县行政研究》（《中国史研究》1991年3期）、秦富平《清朝的县级政权》（《晋阳学刊》1994年5期）、刘鹏九、王家恒《清代县官制度论述》（《清史研究》1995年3期）、郑秦《清代县治研究》（《清史研究》1996年4期）。此外，还有对州县某些具体行政方面的研究，如陶希圣《清代州县衙门刑事审判制度及程序》（《食货月刊复刊》1卷1－5期）。徐炳宪《清代知县之出身及其在地方行政上之地位》（《大陆杂志》49卷6期，1974）、《清代县官的社教工作》（《中国地方自治》1976年1期）、《清代州县的社会救济》（《中华文华复兴月刊》1976年10期），傅宗懋《清代知县财政权之研究》、《清代知县司法权之研究》（均收《清制论文集》下册，台北商务印书馆1977），刘秀生《清代县级政权机关中的人事管理》（《理论探讨》1990年2期）。那思陆《清代州县衙门审判制度》（文史哲出版社1982），则是关于州县司法方面的专著。

清代是中国古代对边疆民族地区统治直接、深入的时期，重要体现之一是创设行政制度及相应的机构与职官。学者们对此也作了不少研究。以下分地区作介绍。

蒙古地区。盟旗制，（日本）田山茂《清代蒙古社会制度》（潘世宪译，商务印书馆1987）对清朝在蒙古各地区编旗设札萨克、旗下组织、旗的机能、札萨克的职务及权限等，作了较系统考察，于清初较详，而清中期以后及“盟”制较略。赵云田《清代蒙古政教制度》（中华书局1989）于这一制度也有研究。袁森坡《康雍乾经营与开发北疆》（中国社会科学出版社1991）一书的中编第三章《盟旗制度》，则于盟制有较详细的探讨。张永江《清代藩部研究》（黑龙江教育出版社2001）第四章第二节，对这一行政体制的模式特点作了分析。陈国干《清代蒙古盟旗的来源和性质》（《内蒙古社会科学》1981年1期）一文，论述了这一制度的起源、演变及作用、影响诸问题。

漠北蒙古地区，另设有乌里雅苏台将军及库伦大臣，李毓澍《外蒙政教制度考》（中研院近代史所专刊1962）一书，对这两个职官的设置与职掌等问题有较详细考察。

新疆。清廷于乾隆二十几年平定天山南北准（蒙古）、回（维吾尔）二部后，先后设伊犁将军，乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣及下属叶尔羌等回城办事大臣，另设回部的“伯克”官管理各类及各城事务。光绪十年又建为行省。这一地区民族成份较复杂，制度也多样化。综合阐述诸种制度的论著有罗运治《清高宗统治新疆政策的探讨》（台北里仁书局1983）、张羽新《清代前期新疆历史地位的提高与清政府的筹边措施》（《新疆社会科学》1985年2期），潘志平《论乾隆、嘉庆、道光年间在天山南路推行的民族政策》（《民族研究》1986年6期）一文，则专论对回部统治制度，并对其进行评价。另有某种官制、制度的研究，如丁实存《伊犁将军设置之起因与职权》（《边政论坛》1944年8期），阿拉腾奥其尔《清代伊犁将军论稿》（民族出版社1996）、苗普生《伯克制度》（新疆人民出版社1995）、林恩显《清代新疆州县制度之研究》（《人文学报》1976年2期）、齐清顺《清代新疆官员的更换制度》（《西北史地》1991年1期）、陈世明《清代新疆官府道事考略》（《西北民族研究》1996年1期）。

。不少学者比较全面地论述清廷不断加强与完善对的治理过程及阶段性措施，以及统治的体现，主要论文有王忠《中央政府管理地方的制度及发展》（《历史研究》1959年5期、陈鸣钟《清朝前期中央政府对地方政治制度、宗教制度的改革》（《史学月刊》1960年1期）、王辅仁《略论清朝前期对的施政》（《清史研究集》第二辑，1982）、吴健礼《略论清朝对地方的》（《研究》1983年4期）、申新泰《清代中央政权对行政体制和宗教制度改革述评》（《民族学院学报》1996年1期、2期）等。还有学者重点研究驻藏大臣、达赖喇嘛的职权、地位及相关问题，尤其是对驻藏大臣及驻藏官员的研究，如丁实存《清代设置驻藏大臣考》（《边政公论》1944年7期）、顾效荣《清代设置驻藏大臣简述》（《研究》1983年4期），吴丰培的《清朝驻藏大臣制度的建立与沿革》（《中国藏学》1989年1期）及《清代驻藏官员的设置和职权》（《中央民族学院学报》1981年1期）。张云侠《略论清代驻藏大臣的设置、职权及有关问题》（《社会科学研究》1985年3期）、张羽新《驻藏大臣政治地位和职权的历史考察》（《中国藏学》1998年2期）。关于达赖喇嘛的研究，有魏国《关于达赖喇嘛的封号、地位、职权等的考证》（《民族研究》1959年5期）及牙含章《达赖喇嘛传》（人民出版社1984）。清廷在乾隆朝起实行对达赖、班禅等活佛转世选认的金瓶掣签制，柳?祺等《清代在实行金瓶掣签的经过》（《民族研究》1982年4期）对此有专门考察。

西南地区的土司制度及改土归流。较早有余贻泽《清代之土司制度》（《禹贡》5卷5期，1936）。后来范同寿发表《西南各族土司制度的瓦解与清前期的改土归流》（《贵州社会科学》1983年2期）。张捷夫《清代土司制度》（《清史论丛》第三辑1981）一文，对清代土司总数和分布状况及土司的职衔、承袭、义务、奖惩、抚恤，以及清廷对土司的限制与控制措施等作了考述，该文还指出，雍正年间实行改土归流后，并未废除这一制度，在某些地区还设置不少新土司。李世愉对这一问题也有较多研究，在基础上又形成《清代土司制度论考》（中国社会科学出版社1998）一书，对雍正改流前的土司制度、清代的土司制度，雍正大规模改土归流的原因与目的，改土归流的实施、善后措施、历史作用及局限性等问题，作了较细致深入的考察。

幕宾、吏、长随。清代地方各级长官私人聘幕辅助行政之风颇盛，中央及地方各级衙署，又都有大量的吏，此外，官员还多雇用办理杂差的长随。他们都不属于国家职官，但在清代行政中的实际作用及影响却非常大，因而引起学界的关注。

幕宾。对幕宾及相关问题的考察，既有对清代幕府制度作全面的研究，又有关于个别重要人物雇幕、幕友群体——绍兴师爷、州县官雇幕，以及聘幕与学术关系的探讨。以下重点介绍聘幕与行政及政治影响方面的研究。全增佑《清代幕僚制度论》（《思想与时代》第31、32期，1944），考察了幕宾制兴起发展的原因及幕宾对雇幕官员的某些制约。张纯明《清代的幕制》（《岭南学报》9卷2期，1949）分析了幕府制之性质、幕宾的种类、流品等。缪全吉《清代幕府人事制度》（中国人事行政月刊社，1971）一书，以丰富的资料，揭示了官、幕关系，幕友之类别及游幕方式、条件、生活、幕学培养等等状况。郑天挺《清代的幕府》（《中国社会科学》1980年6期）、《清代幕府制度的变迁》（《学术研究》1980年6期），以文献资料结合清末掌故，考察了幕宾的14种来源、幕宾的职责、地位，论述了幕府制发展的几个阶段以及对晚清政治的影响。郭润涛《官府、幕友与书生——“绍兴师爷”研究》（中国社会科学出版社1996），主要以绍兴师爷这一群体，阐述幕业的成因，人材来源，学幕及作幕的内容，作幕的职业道德规范等等。吴爱明、夏宏图《清代幕友制度与文书档案工作》（《历史档案》1993年4期）、《清代地方行政与幕友人事制度的形成》（《清史研究》1997年4期）两文，则重点论述了地方衙署政务、行政需求以及幕友经办文书的具体状况及借机舞弊行为。晚清幕宾及其对政治的影响，也是近些年重点研究的问题，其论文有张敏《晚清幕府官僚制度》（《学术季刊》1994年1期）、刘悦斌《晚清幕府制度略论》（《河北师院学报》1996年3期）、刘大可《湘军幕府与晚清政治体制》（《福建论坛》1997年6期）。

吏、长随。吏分文职书吏、差役胥吏两种。前述瞿同祖《清代地方政府》一书，对书吏、衙役、长随的组织、职能、募用、待遇、贪赃及纪律控制等有系统考察。吴吉远《清代地方政府的司法职能研究》一书也述及他们的作用、地位及危害。刘敏《清代胥吏与官僚政治》（《厦大学报》1983年3期）、倪道善《清代书吏考略》（《社会科学研究》1988年2期）、朱金甫《清代胥吏制度论略》（《清史论丛》1994），是专论吏胥制度及其危害的文章。另有学者从官府组织与文书处理方面论述这一问题，如李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》（《历史档案》1989年1期）、黄才庚《清朝书吏的危害与整治初探》（《广州档案》1994年1期）。而郭润涛《长随行政述论》（《清史研究》1992年4期），则是探讨长随问题的专文。

（三）各种制度及政策的考察。

与王朝统治体制、行政管理相关的制度与政策，均具政治性，内容非常复杂，而且与其他诸如军事、财政、外交等等制度相关。以下主要将政治性较强的制度之研究概况作简单介绍。

皇位继承制度。皇帝是王朝最高掌权者，而且只能由一家世袭，因而诸皇子之培养、素质、能力、性格以及选谁当皇帝，对国家统治与治理关系极大。目前，对清代皇位继承之事件探讨很多，进而带动了皇位继承制度的研究。考察较多的是秘密建储制度，如年《从明清档案部所藏档案文献看清朝秘密立储制度》（《清代档案史料丛编》第四辑1979）。李宪庆、白新良《康雍之际继嗣制度的演变》（《社会科学辑刊》1983年3期），白新良《论乾隆帝秘密建储》（《故宫博物院院刊》1989年2期）、杜家骥《也谈清代秘密建储制度》（《求是学刊》1998年4期）。对皇位继承制度作全面研究的专著，则有张玉芬《清朝皇嗣制度》（大连出版社1991）、杨珍《清朝皇位继承制度》（学苑出版社2001）。

八旗制度。八旗制度的涉及面非常广，除政治外，还有诸如军事、经济、民族、教育等等方面，这些方面或多或少又都与政治相关。以往研究的成果颇多，具体到政治方面，多偏重于旗制某些具体问题的考察，而从政治制度的角度对八旗制度作专门的研究，尚需扩大。

官员选任制度。选任包括选拔与铨任两方面。选拔有诸如科举、官学生（贡监生、八旗官学生等）选拔、捐纳、举荐、荫子等等途径。铨任则有专门的系统性制度，如官缺制、正途与异途，回避制等等。以上两方面论著较多，可重点参见商衍鎏《清代科举考试述录》（三联书店1958）、王德昭《清代科举制度研究》（香港中文大学出版社1982。中华书局影响印，1984），宋元强《清代的科目选士与竞争机制》（《中国社会科学》1993年2期）、许大龄《清代捐纳制度》（燕京大学哈佛燕京学社1950）、王贵文《清代的荫子制度》（《辽宁大学学报》1989年1期）、魏秀梅《清代回避制度》（中研院近代史所专刊之66,1992）。杜家骥《清代官员选任制度述论》（《清史研究》1995年2期）。

官员之考绩、奖惩、黜陟、调补。这方面的论著不多，有待加强研究。现有成果，可见：李飞鹏《清代考绩制度之研究》（《大陆杂志》1980年3期）傅宗懋《清代文官内升外补制度之研究》（《中国行政》1980年5期）、金怡顺《从四格八法看清代的考察》（《历史档案》1998年1期）。

监察制度。这方面的研究也较薄弱。学者们考察过都察院机构及科道组织的职掌、演变等官制方面的问题，见杨树藩《清代都察院》（《三民主义学报》1979年3期）、汤吉禾《清代科道之职掌》（《东方杂志》1936年33卷1期）、汤吉禾《清代科道官之公务关系》（《中央大学社会科学丛刊》1934年1卷2期）、汤吉禾《清代科道组织之沿革》（《新社会科学季刊》1934年1卷1期）、关于监察制度的机制、作用、特点等问题，有邢早忠《清代监察制度的特点》（《贵州社会科学》1985年3期）、吴观文《清代的监察制度与吏治》（《求索》1986年6期）、倪军民《试论清代监察官的权威保障机制》（《东岳论坛》1993年2期）等。

公文制度。公文制度中，奏折制度是清朝的特殊内容，是清朝皇帝专制皇权发展的突出表现。学者们讨论较多的，是奏折的创行时间及产生原因问题，但迄无定论。另外，对奏折的种类、具奏人的资格规定、奏折的使用、运转程序以及奏折的作用等等也进行了考察。由于研究成果较多，仅举数种以供参考：庄吉发《清代奏折制度》（博物院1979）、杨启樵《雍正帝及其密折制度研究》（广东人民出版社1983）。朱金甫《清代奏折制度探略》（《历史档案》1981年2期）、朱金甫《清代奏折制度考源及其他》（《故宫博物院院刊》1986年2期）、任青《清初奏折探析》（《清史研究》1996年3期）。

民族政策。主要是对蒙、藏、回部等少数民族及其地区实行的政策。这方面的成果甚多。主要有以下几点。1、因俗而治。即根据各该民族现实社会历史背景、旧有制度、加以改造利用，以达到有效统治的目的。2、恩威并施。即对少数民族上层人物，一方面施以封赏、联姻等怀柔、笼络等措施，另一方面，对其侵扰内地、反叛割据势力坚决以武力镇压。3、分而治之。以上，专门性的成果可见：蔡志纯《清政府对蒙古的民族政策》（《历史教学》1981年10期）、刘先照、周朱流《试论清王朝的民族政策》（《中国民族关系史论集》，青海人民出版社1988）、张羽新《清朝前期的边疆政策》（《中国古代边疆政策研究》，中国社会科学出版社1990）、王钟翰《试论清代的民族宗教政策》（《第二届明清史国际学术讨论会论文集》，天津人民出版社1993），余梓东《清代民族政策研究》（辽宁民族出版社2003），赵云田、成崇德《略论清代前期的“因俗而治”》（《青海民族学院学报》1983年2期）、张羽新《清政府对喇嘛教的政策》（《清史研究集》第二辑1982）、陈国干《清代对蒙古的喇嘛教政策》（《内蒙古社会科学》1982年1期）、王辅仁《略论清朝前期对的施政》（《清史研究集》第二辑1982）、罗运治《清高宗统治新疆政策的探讨》（台北里仁书局1983）、潘志平《论乾隆、嘉庆、道光年间清在天山南路推行的民族政策》（《民族研究》1986年6期）、伍新福《试论清朝前期对南方少数民族的统治政策》（《贵州文史丛刊》1986年2期）、华立《清代的满蒙联姻》（《民族研究》1983年2期）、杜家骥《清朝满蒙联姻研究》（人民出版社2003）。

闭关政策。鸦片战争前的清王朝，在对外贸易上曾实行严格管理和限制政策，学界称之为“闭关政策”。对这一问题的讨论，主要是在20世纪五六十年代及七十年代末、八十年代。所涉及的问题有：闭关政策的具体表现、闭关政策产生的历史条件、实行的原因或目的，以及对它的评价。可参考以下论著：湖北大学国民经济史教研小组《关于清政府实行“闭关政策”的原因及其实质》（《理论战线》1960年7－8期）、戴逸《闭关政策的历史教训》（《人民日报》1979. 3.13）、胡思庸《清朝的闭关政策和蒙昧主义》（《吉林师大学报》1979年2期）、谢俊美《论清代闭关政策》（《历史教学》1979年10期）、郭蕴静《清代对外贸易政策的变化》（《天津社会科学》1982年3期）、汪敬虞《论清前期的禁海闭关》（《中国社会经济史研究》1983年2期）

四

本节对清代政治制度应加强研究之处，提出一些粗浅看法，不一定正确，仅供参考。

在行政机构、官员及其职掌的研究上，目前研究较多的，中央是中枢机构，如军机处、内阁，而对其下的办理各类具体事务的机构如六部，缺乏考察，这些机构虽沿袭明代，但在具体执掌及其权限上已有变化，并由此反映出某些值得注意的问题。比如吏部，其选官权比明代小，而清代皇帝在这方面的权力加强。又如兵部，其权限也比明代小。以上，在制度上有反映，其原因、影响需深入考察。六部之下的各司及司官郎中、员外郎之职掌、行政情况、权限如何，与中央其他机构、地方相关机构的行政关系怎样，均缺乏考察。地方官制，督抚在清前期最终演变为固定省区的最高长官，其过程、原因，有待深入探讨。明代为防止地方大员诸权集中、导致割据，而将省级长官之权分析为三：布、按、都3司，清代又集事权于督抚一身，其于中央对地方之集权影响如何？清代咸丰以前，中央、皇帝是怎样对地方实行集权与控制的？其集权程度比明代怎样？再有，总督、巡抚的职掌有何异同，某些省区为何总督之下设巡抚，有些省为何有督无抚，有些省又有抚无督？也缺乏深入探讨。对布、按二司及知府的研究，则至今寥寥无几。而于地方增设厅、州、县及其升级、改隶等行政建置、改制等，也很少专门研究。清代的保甲、乡约制度，比宋明时期有较大发展，对其具体情况，作用影响等的考察，也是薄弱之处。

以往，由于把鸦片战争前后之清代分开，造成研究中的很多问题缺乏通贯性考察，其中就包括政治制度。如鸦片战争前封建王朝传统的行政机构，在鸦片战争后有何发展变化，与增设的一些具有近代性质的新机构在行政上有什么关系，满汉官之权力在近代有何变化，等等，均未引起应有的重视。

以往，研究较多的，是官方政书中有专门记载的衙署、官员之行政，而对不列于政书的某些制度，或政书记载但简略的某些制度的具体实行情况，以及与行政有关的惯例等等，缺乏研究。

如摄政、辅政、总理事务、垂帘听政等行政权力的形式、特点，它们之间的区别，与皇权的关系。

官员集议政务的形式，如大学士九卿会议、九卿会议，九卿科道会议等等的具体情况，与皇帝决策的关系。议政王大臣会议与内阁、部院之行政关系，与皇权之关系。各朝御门听政的状况及该制度的变化。清代的选官制度中，捐纳是其中的重要一项，学者们对它也做过不少研究。但捐纳者在全部入仕者中的比例如何，尚缺乏量的考察。据道光时的官员反映，其时捐班之道府州县官已居天下十分之半，那么，它对科举等途径入仕的冲击，对人们的价值观、社会教育、政治道德等等影响，均值得注意。再有，清代君臣，谁人不知捐纳败坏吏治这一简单道理，但为何又屡屡开捐，在财政拮据之外，其更深刻的其他原因是什么？又，清代地方官的聘幕之风颇盛，其原因何在？至今尚未有圆满的结论，幕主们为何要自己私人出资聘用幕宾襄助其办理公务？这种做法又成为国家认可的行政制度，反映了怎样的问题？

官员的考核、奖惩、罢黜升迁、调补，政书只是制度上的记载，实际情况怎样？从某些史事分析，嘉道时期常流于形式，与客观事实大相径庭，其时吏治腐败严重，但每次考核的官员，评为大计、军政卓异的政绩突出、为官清正者都在一半以上，这符合实际吗？考评出如此的结果，原因何在？

清代的皇帝常派出钦差大臣专办某项事务，其背景原因、作用又怎样？

清朝还有一些颇具权势但又不属机关官员的人员，比如宫中行走的满蒙王公、御前大臣以及外戚等等，对他们与皇帝的关系、其政治活动及影响，至今尚欠专门研究。从某些史事窥知，清朝皇帝在一些重大机密性事务上，是与这些人商议的，如康熙帝翦除鳌拜集团时，外戚索额图曾经参预；嘉庆帝惩办和?及其党羽，是与其皇兄成亲王永?、仪亲王永璇、皇侄定亲王绵恩策划的；清末决定宣统是否逊位，宫中曾几日是由满蒙王公秘密会议。再如驻京蒙古王公额驸色布腾巴勒珠尔、索特纳木多布斋、僧格林沁与伯彦讷谟祜父子等，都是皇帝的御前大臣，充当皇帝处理蒙古事务之顾问，或随时备皇帝钦差。乾隆、嘉庆二帝秋?或出巡，京中例由留京办事王大臣处理政务。凡此，都不见官制之规定，但又确实是行政中的重要内容，值得研究。

清代是满族为主体统治的王朝，实行某些特殊制度，同时还将某些落后性因素带入清朝政治中，因此，把握清朝历史的特点，深刻认识清代政治，这些方面的考察是十分必要的。但目前的研究尚显薄弱。

清代的八旗旗人入仕、任官，是清代政治制度中的特殊问题，影响甚大，尚缺乏系统深入的研究。如以世爵世职资格任官，使满族不少世家贵族子弟仅凭此资格便充任职官，对官僚机构职能造成影响，属于落后的贵族政治残余。再如满人任官，文武互用，以侍卫任官而荐擢为尚书、督抚大员者不少。旗人官缺中的笔帖式，数量庞大，充任者遍及中央地方，以笔帖式入仕而升至部院大员、封疆大吏者也甚多。满汉任官上的这类差别与影响，均有必要作专门考察。

对于大政方针、一些重要政策的研究，也很薄弱。例如满族统治者利用汉人、以汉治汉之方针，再如从政治角度研究清代的财政政策、军事制度、文化措施、礼仪制度、刑法制度等。

历史问题的研究，必须从弄清相关史实做起，某一问题相关之史实掌握较多了、弄清楚了，才能得出某种认识，而这与历史资料的有限性又是个矛盾，所以我们能够做到的，是尽可能多地掌握相关史料，进行鉴别、分析，以得到符合或接近客观实际的史事。应该说，在中国古代史中，清代史的资料是比较丰富的，它为我们弄清很多历史事实提供了可能性，可作的题目也较多。另外，历史研究又是不断深化的，这样，才能使我们的认识愈益接近、符合历史实际，清朝政治制度史的研究同样如此，很多旧问题有可能而且应该作深入探讨。仅以清代专制主义中央集权问题为例，以往，一般认为，清初的议政王大臣会议，是宗室王公贵族大臣的权力组织，对皇权颇有制约，而清前期又是皇权专制极端发展之时，因而，这一组织的权力就成了皇权重点削弱的对象，而设立南书房及后来的军机处，都有这种用意，有的论著甚至说，自康熙以后，由于皇权的强化，这一机构，实际已名存实亡。通过对议政王大臣会议的专门研究可知，这一机构组织，具有非正规性，并不像内阁、部院那样有制度规定性的职掌，其组织成员也均为兼职性。自入关前的崇德朝起，其对国政的预议与否，就已听候皇帝召集，就是说，其权力之能否体现，已在皇权掌握之中。顺治朝起，旗主王公能否充任议政成员，需皇帝任命。康熙初年以后，八旗联旗合议制度完全瓦解，议政王大臣会议成为与内阁、部院一样的协助皇帝处理政务之机构，而且带有谘询组织的性质。它所以在入关后长期存在，是由于在满汉矛盾情况下，把它作为满族统治者内部处理机密要政的一种行政形式。所办理的，主要是军机要务及与蒙藏等少数民族事务。比如在平汉三藩叛乱中的军务乃至以后的机要军事活动上，就完全是由这一组织办理，而不让汉官插手，所以，在平三藩之乱时期设立、而且主要由汉族文学之士充任的南书房，根本无削弱议政王大臣会议权力之用意，南书房之职掌、入值文人活动之内容也说明了这点。由于议政王大臣之充任者带有贵族性，半皆贵胄，行政能力低下，且人员较多，不易保密，所以才有雍正时以少量精干的满汉官员充任的军机处的设立，而其行使议政王大臣会议职掌的根本背景，又是由于雍正之时，满汉矛盾较清初时大为缓和。还有一种观点，认为军机处设立后，内阁权力大大削弱而成“闲曹”，人们不禁要问，既成闲曹，何不取消？却让它一直存在到清末。还有，内阁之权与大学士之权不是完全等同的两个概念，一般大学士之权与个别、某些大学士之权也不能概而论之；大学士在内阁体现其权力的主要形式票拟权上，清代与明代也不一样，有轻重之分，这种问题，需要考察公文运转程序，考察在题本票拟这一环节上，究竟都有什么官员是操作者，他们在票拟这一环节上各自职掌是什么、所体现的实际权力怎样，又有怎样的变化，以上诸问题，均有必要作深入探讨。另外，制度上的专制集权与实际上的专制集权也应辨别，明清两代的情况正好鲜明地体现了这点，明清两代之皇权都在制度上高度集中，但明代在中期以后，已集中的皇权实际上是旁落于太监及某些大臣之手，而清代皇帝尤其是道光以前诸帝，则真正做到了躬自断制、乾纲独揽。它取决于皇帝的素质、能力、精力及勤政与否。

五

本节对有关清代政治制度史的史料作一简单介绍。

了解基本制度，应先从阅读政书以及官制专书入手。这类史籍对某一具体制度，或有不系统及语焉不详之处，还需借助其他资料。而对某一问题作深入考察，比如欲了解某一制度的具体实行情况，实行过程中遇到的问题、产生的变化及其背景，以及制度的作用、影响等等，则需进一步查阅“清实录”、档案、奏议、文编、文集及官员的年谱、日记、传记等。以上只是根据史料的不同种类，从其内容的一般性特点而言。另外，笔记资料尤其是官员或某些王公、士人的笔记，对制度及相关问题也有不少记述，内容繁杂，无法用哪一性质种类概括，但对上述哪方面内容的了解，可能都有参考价值。本节拟从上述史料的内容性质及先后次序，依次作介绍。

（一）政书。

1、大清会典及事例。会典是典章制度专书，编纂特点是以衙署分目，分别记载每一衙署之设官、职掌、实行之事例及制度之变化。了解这一点，便于查找所需史料。

清朝会典共五部，依次为康熙、雍正、乾隆、嘉庆、光绪几朝所修，每次所修之内容都截止到修会典时。康熙、雍正两朝所修会典，是将典制与实行之事例编在一起，自乾隆朝修会典以后，典制与事例分别编纂，典制部分名《大清会典》，它记载的是修会典时的制度，有一部分是以前旧制的延续，有一部分是改进或新增之制，并在修会典以后延续实行一段时间。事例部分，乾隆会典名《大清会典则例》，嘉庆、光绪两朝所修名《大清会典事例》，是制度实行上的相关史事，反映制度上的某些变化。事例均上溯至清初，但又不是对上次所修会典之事例的照录，所以均有参考价值。

2、则例。则例是各衙署行政或某种制度比较细致的规则。与政治制度有关的，有《吏部则例》、《户部则例》、《礼部则例》、兵部的《中枢政考》、都察院的《台规》、《理藩院则例》、《宗人府则例》、《内务府现行则例》、《宫中现行则例》等等，还有更细致的如《批本处现行则例》、《吏部验封司则例》、《吏部稽勋司则例》、《吏部文选司则例》、《吏部铨选则例》、《吏部铨选满洲官员则例》、《吏部铨选汉官则例》、《吏部处分则例》、《科场条例》、《国子监则例》、《督捕则例》、《王公处分则例》、《八旗则例》等等。则例之纂修较会典间隔时间短，乾隆十一年规定，吏部等部则例十年一修，刑部五年一修，实际并未完全按此期限。

3、清三通。指《清朝通典》（下简称“典”）、《清朝通志》（下简称“志”）、《清朝文献通考》（下简称“考”）及《清朝续文献通考》，以上典、志、考三书皆成书于乾隆后期，记事起于清初，止于乾隆五十年，续“考”又续至宣统三年。三通是以事物性质分为类目，与政治制度有关且三书共有的是“职官”、“选举”，另外还有“典”之“州郡”、“边防”，“考”之“封建”、“四裔”，续“考”之“训政”、“归政”、“亲政”、“外交”、“”。以上三书，考之内容最详，且续至清末，故价值较高。

4、政书资料之类编。介绍以下两种。

《皇朝掌故汇编》，张寿镛等编辑，书成于光绪二十八年。其内容上自清初，下至光绪后期。分为内编、外编，按事务性质分编。每类下有编年叙事及细类分述。与政治制度有关者有：官制、铨选、荐举、考课、任子、吏胥、科举、封爵、保甲等类目及外编之外政等。

《皇朝政典类纂》，席裕福等编纂，成书于光绪二十九年，500卷。将典章分为22类编辑，其中选举、职官、外交等类与政治制度有关。

（二）专门类史籍。

1、《国朝宫史》及续编，官修。是关于清代宫廷典制及有关谕旨的专书。前者为乾隆朝所修，记事由顺治朝至乾隆二十六年。后者为嘉庆朝续编，记事接续前书，止于嘉庆十一年。该书对研究宫廷后妃制度、皇储制度及对太监的管理制度有重要价值。

2、《内阁志》，席吴鏊著，记清初至雍正年间内阁之官员、职掌、仪制等。

《内阁小志》，叶凤毛辑。记事至乾隆朝。对内阁之设官，内阁及分支机构之职掌，相关史事等有较多记述。

3、《枢垣记略》，梁章钜撰，朱智续撰。是关于军机处的专书，记事自雍正朝至光绪元年。有皇帝关于军机处之训谕、军机大臣及军机章京之任用、相关规制等等内容。

4、《八旗通志》，两种，是关于八旗诸制度、办理旗务之谕旨、旗人任官、传记等等内容的专书。先修者俗称《八旗通志》初集，记事自清初至雍正末。后修者或称《八旗通志》二集，而署名作《钦定八旗通志》，记事自清初至乾隆六十年。该书中，培养旗人入仕的官学教育的“学校志”、旗人科举的“选举制”、任官制度的“职官志”，又是直接反映政治制度的专门性内容。

5、《牧令书》。徐栋辑。此书辑录清初至道光年间地方官行政时的文告、政论文等。对了解地方治政有参考价值，其中还有专述保甲制的《保甲书》4卷。

6、《钦颁州县事宜》，著者田文镜、李卫，均多年任地方官，奉雍正帝之命撰述州县官为政之道、如何行政、注意事项等。雍正帝阅后，令刊印发州县官人手一部。此书对了解地方治政有参考价值。

7、《佐治药言》及《续佐治要言》，作者汪辉祖，曾长期任幕宾，此二书据自己之经历，具体述说辅佐长官行政时应遵守的原则、某些具体做法。作者还有《学治臆说》及《学治续说》、《学治说赘》，是据其做地方官时的亲历及见闻，结合其做幕之阅历，述经验、论治道及为官准则。

（三）编年类。

1、清实录。清实录是对清历朝实录的总称。它对每朝皇帝在位期间的重要史事按年月日编纂，其中关于政治制度方面的资料甚丰，如皇帝关于行政之上谕，官员具体行政行为之题奏、议复，以及更具体的史事，如，内外王公之封爵，政治性联姻，中央各衙署之长官及地方布按二司以上官之除授，派员出使外国，盟旗制地区之会盟政务。皇帝召见官员，对某件政务之指示。京察大计与军政。内外衙署官制之变更，地方建置，府厅州县等的增设、改设、分置、裁并。选举、考课则例之更改。科举、任官。官员建言政事、弹劾大臣。大臣犯罪之惩治。八旗旗务。边区民族之管理等等。

2、起居注。是康熙十年以后各朝按年月日编辑的皇帝日常活动的史册。其有关行政部分的内容，详细记述皇帝御门听政、召见官员时处理折本（未经批红的题本）、讨论政务、决策、下达指示的具体状况，其中颇多皇帝表达之意见及谕旨，对皇帝行使皇权、君臣之间的行政关系有比较具体的反映。

（四）档案。

档案资料具有原始性，由此所体现的价值之高，是公认的，毋庸赘言。对于政治制度的研究而言，它还有其他资料所不能比拟的特殊价值。一、反映各项制度的具体实行状况。政书等资料对制度的记述，多是概括性的，欲细致了解，作深入研究，这种记述远远不够。而制度具体实行过程中留下的档案，则是真实具体的记录。今中国第一历史档案馆的七十多个全宗，绝大部分是按衙署分类，可以说，某一衙署之全宗，对于该机构行政制度的研究，都有这种价值。比如吏部档案中关于官员升迁调补的奏折、存堂文件，吏部议复各省官员之任免、奖惩的奏稿，各省造报的官员考绩清册，以及内阁全宗中的吏科题本等，对于研究官制中的各具体问题如任免、考核、奖惩等等，都是非常具体的史料。档案还反映公文运转程序，借此可以了解某项制度实行时的行政程序，各机关之间的行政关系，各自职责与权限，这也是政治制度中的重要问题，比如内阁全宗的刑科题本，对一件人命案的逐级上报审查、中央三法司的核拟、会题，以及最后的批红，就清楚地反映了这类情况。地方衙署也有存留下来的档案，如四川巴县档案，就有11万多件，根据它，可以了解到该县衙的具体职掌，如何分工，如何处理政务等等。

（五）奏议、文编。

这类史料，大多是奏疏、政论文的合集。如《皇清名臣奏议》、《皇清奏议》、《道咸同光四朝奏议》、《监察御史奏稿》等等，多属官员对时政的建议或议论。文编，有不少名为XX文编的专书，如贺长龄等《皇朝经世文编》、《皇朝经世文续编》（共三种，同一书名，分别为葛士?F、盛康、饶玉成所辑）、倚《皇朝经世文三编》、何良栋《皇朝经世文四编》……均辑录官员、士人关乎经邦济世的政论文、奏疏、文告等，按内容性质分类、排序，其中诸如吏政中的吏论、铨选、官制、考察、大吏、守令、吏胥、幕友以及保甲等类目，是直接关系政治制度的内容。以上所举诸书，贺长龄、魏源所辑《皇朝经世文编》，所收为道光六年以前之文，此前还有陆?d的《切问斋文钞》，成书于乾隆四十年，属同类史料。其他诸名为续编、三编、四编、五编、统编、新编等等，主要辑道光以后之文，因而又增有洋务等方面的类目。

（六）文集。

文集中，有一部分是某官员奏疏、文告之合集，对该官员之行政有具体反映，这类文集又以地方官居多，所以又反映出制度在某一地区实行状况及该地区治政与吏治情况，仅举几部，如于成龙《于山奏牍》、蓝鼎元《鹿洲奏疏》、陈宏谋《培远堂偶存稿》、那彦成《那文毅公奏议》，陶澍《陶文毅公奏疏》、林则徐《林文忠公政书》、曾国藩《曾文正公奏稿》、沈葆桢《沈文肃公政书》、李鸿章《李肃毅伯奏议》。而康有为《戊戌奏稿》，则颇多时政议论及改革建议之文。曾任监察官者，其文集对时政得失、吏治有较多反映，如郭?《华野奏稿》。

（七）传记、年谱、日记。

官员的这类生平事迹的专书，其中对于其任官历程、官职之实践有比较系统的记述，可见政治制度及其实行之一斑。其传记，可按人查阅，不作赘举。其年谱、日记，如冯溥《易斋冯公年谱》（毛奇龄编）田雯《蒙斋年谱》（自编）、鄂尔泰《襄勤伯鄂文端公年谱》（鄂容安等编）、英和《恩福堂年谱》（自编），段光清《镜湖自撰年谱》等，均于官制、行政有记述。张集馨《道咸宦海见闻录》，也是一部年谱，详细地记录了自己任官经历及见闻，于道咸年间之官场、吏治状况有较多反映。日记如《翁文恭日记》、《郭嵩焘日记》等，对任官、行政等也有不少记述。

（八）笔记。举数部政治制度内容较多者供参考。

机构与行政论文篇5

把我们当前拥有的行政主体理论视为具有美国科学史学者托马斯 S 库恩在《科学革命的结构》一书中所提出的范式（paradigm）意义，主要有三个方面的考虑。

其一，库恩创造的“范式”概念指向一段时期内科学共同体普遍承认的科学成就，它为特定专业领域学者群体的研究提供了非常典型的问题及相应的解答，亦即设定了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。[1]就此意义而言，我们的行政主体理论的确属于此种范式，因为它不仅为绝大多数行政法学者所普遍认同，在各类教科书中成为既定之基本组成部分，[2]而且在行使公共行政职能的主体、行政行为之成立与合法前提、行政法律责任的承担者、行政诉讼被告资格等课题的研究上，它都规定了学者们的讨论范围、思维路径或逻辑方向。

其二，库恩是在研究科学发展的一般模式时提出“范式”这一概念的。他关于范式在常规科学实践中的作用、常规科学研究如何引发范式危机、科学工作者回应范式危机而作出修正传统范式或设计完全崭新的范式的努力、以及新范式经过漫长的非常规科学实践而最终取代传统范式等方面的论述，[3]对于我们理解现有行政主体理论的重要意义，对于我们评价当前批评、质疑行政主体理论的观点，对于我们考察是否有必要重构以及如何重构行政主体理论问题，都提供了一个极为有益的视角。 其三，虽然库恩主要是结合理论物理学的历史发展，对科学史作了综合性的社会学考察，虽然他的科学史观在得到认可的同时也面对许多批评，但其观点的影响所及范围已经远远超逾专业领域的界限，有相当一部分哲学、经济、政治等领域的学者运用库恩的“范式”概念以及围绕此核心概念而形成的科学发展模式理论，来看待本专业范围内的理论范式问题。[4]当然，一个重要概念的广泛应用，并不意味着其非要适用于某个特定领域不可，但如果这一概念能够帮助我们摆脱局部存在的混沌或盲区，洞察特定领域内真正问题和解答之所在，它的特定运用之需要自然就显现出来了。

二、行政主体范式在我国大陆的建立

行政主体理论在我国大陆成为一种范式之前，行政法学界对于行政法上行使公共行政职能的一方主体的研究，实际上存在着另一种更为传统的范式，即以行政机关或行政组织概念为基点和线索，统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建基于行政机关或行政组织术语之上。[5]本文姑且称之为“行政机关范式”。这一范式之特殊意义，绝非仅限于形式层面的话语表述，而是更进一步触及较深层次的前提、方法、框架等。

就前提而言，该范式内含一个假设：行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对经济、政治、文化和社会生活进行管理的活动。[6]以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。尽管有学者认识到国家行政机关可能并非公共行政职能的唯一承担者，但或者将此隐约一现的观察淹没在行政机关范式之中，[7]或者竭力在行政机关范式之下去寻求解释而不得恰当之提问与解答。[8]就方法而言，该范式以写实主义的手法，在解读当时行政组织（包括国家工作人员）法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。[9]这种与行政学研究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于该范式的“行政机关”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。 范式可以指导学者们的研究，可以使学者们集中精力仔细而深入地探索更为具体的问题，以寻觅现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。范式也许因此而有限制视野之作用，但一方面这种限制作用对于学术的阶段性发展是不可或缺的，另一方面范式的限制绝非永恒而不能加以放松的。[10]正是在此意义上，我们可以更好地去尝试理解“行政机关范式”在行政法学初期的积极功效，[11]也可以更好地去理解学者们因此范式的局限而最终选择替代的“行政主体范式”的意义所在。

“行政主体范式”之兴起，起因于学者们对“行政机关范式”缺陷的认识，以及对行政主体理论寄与的价值期待。经过一段时间的探索，学者们认为传统的行政机关范式存在以下缺陷：其一，与行政学研究角度和内容有重合之处，没有突出法学研究的特性，过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律人格意义；其二，无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组织，包括根据法律授权的和接受行政机关委托的；其三，行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系的事实，无法通过行政机关概念本身而得以表达，作为行政法规范对象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸显；其四，内部管理机构与有资格对外以自己名义行使职权的行政机关无法得以区分。[12]

行政机关范式在使行政法学专业化的功能方面[13]和描述或解释现实制度的功能方面的局限，以及行政诉讼法起草时解答行政诉讼被告确认问题的迫切需要，促使行政法学者转而诉诸由国外引入的行政主体概念，并在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体理论。虽然该理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围和资格等，但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成部分，使得该理论了“公共行政属国家专有职能”的假设，建立了替代的假设：公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权。[14]同时，由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机关或行政组织术语，各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别论述。至于以往对行政组织法律规范的详细介绍和变法构想，也逐渐简化甚至淡化出各类教材重新设定的框架之外。 行政主体理论不仅弥补了传统行政机关范式的不足，而且被学者们赋予其他价值期待。一种较为普遍的观点是，行政主体概念的存在乃（1）实现依法行政的需要；（2）确定行政诉讼被告的需要；（3）确定行政行为效力的需要；（4）保持行政活动连续性、统一性的需要。[15]基于这些价值期待，行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如，关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述，一般认为公务员不是独立的一方当事人，而是代表行政主体、以行政主体名义行使权力，由此引发的外部法律责任也由行政主体承担；在论述行政行为合法有效的要件时，一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为主体合法要件之一；而对行政诉讼被告资格的认定，也是建立在行政主体理论基础之上。 由此可见，自20世纪80年代末至今，行政主体范式已然确立而成为新的传统范式（下文“传统范式”皆指现有的行政主体范式）。有必要指出，就行政主体范式所要解决的问题而言，其最初的目的和意义是自我限制的。在学术层面，它旨在帮助学者们实现行政法学专业化的期望，行政法学也由此基点而得到相当程度的整合，避免了逻辑思维和学术理论上的混乱；在制度层面，它旨在为理清实际行使行政权力的各个主体（包括行政机关、内部机构、派出机构、被授权组织、被委托组织、公务员、被授权或被委托组织之成员）之间的法律关系、确定行政行为的效力奠定理论基础，进而有助于行政诉讼被告资格和行政责任归属等问题的解答。

三、当前对传统范式的质疑和批评

行政主体范式历经近十年的主导地位，虽然对我国大陆行政法学之进步和行政诉讼制度之推动卓有成效，但是，近来的研究已经开始向其发出激烈的质疑和批评。在这些质疑和批评中，有相当部分运用比较的方法，将我国大陆现有行政主体理论与法国、德国、日本及台湾地区的行政主体理论对照，以后者为镜映射前者的瑕疵，总体上批评强于建构。[16]另有学者主要倾向于重新建构行政主体范畴，在重构过程中指出传统理论之不足。[17]概括其中质疑和批评的内容，可以认为主要围绕以下三个方面展开：[18]

1.行政主体范式内在的逻辑矛盾

行政主体一般被界定为“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”[19]，主要有两类：行政机关和法律法规授权组织。可以从中演绎而出的结论是：行政违法主体和行政责任主体非此两类主体莫属。但是，有时候在传统范式框架下的关于行政责任的界定，把责任主体范围扩大至执行行政公务的人员，而这种界定又的确与我国设定行政责任的立法例（对行政主体、公务员、受委托组织及其公务人员都设定责任）相符。[20]此逻辑矛盾一。更进一步而言，传统范式框架下行政赔偿责任主体被解说为国家，而行政主体只是出于诉讼上的便利而存在的行政赔偿义务机关，并非法律意义上赔偿责任的最终归属主体，并非真正“独立的”赔偿主体。[21]此逻辑矛盾二。

2.行政主体范式的学术功能局限

从语言范畴角度着眼，主体与客体乃相伴相随的术语。行政主体概念的隐含之意视行政管理的相对一方为行政客体，易形成管理者优越于被管理者、公民处于被动地位的误解。这就在学术研究上依然保持对传统行政法上纯粹支配与服从关系的反映，而不能适应行政法治确保公民权益的时代要求。[22]

行政主体范式的最初目的和意义比较狭隘，其取代更早的行政机关范式之后，学界在“行政组织法”这个重大研究领域，偏重于对行政主体的表象和浅层化研究，疏于深层次地探索行政主体及其内部结构，忽略甚至排斥有关中央与地方、机关与机关之间权责配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等内容。此封闭状况阻滞了行政组织法的研究。[23]换一角度言之，行政组织的工作人员和内部机构在某种程度上也具有法律人格；行政组织的有效活动也必须取决于其内部机构的合理设置及内部机构间的权限分工等；法律对行政活动的控制应考虑到行政行为是行政机关（或其他公务组织）与工作人员相结合而构成的一种集体行为，而这些都是行政主体范式视野未及之处。[24]

3.行政主体范式的制度功能缺陷。

行政主体范式曾经被认为最值得称道的贡献和价值期待是其对行政诉讼被告资格问题的解决，然而，在诉讼实践中，该范式仍然面临其本身无法解决的难题。例如，一些非行政主体的组织（党组织、企事业单位）非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决；一些受委托组织超越委托权限而作出行为，由于受委托组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告，而委托行政机关只对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责，所以，也会出现无法确定行政诉讼被告的情况。[25]

行政主体范式的运用还曾经被认为可以保证行政活动的连续性、统一性，这个预期是建立在行政主体可以统一各个公务员行为及其责任的论断基础上。[26]可是，这个预期忽视了传统范式在行政主体认定方面的过低标准，使大量林立的行政机关都具有独立的法律人格，且各自为政、各负其责，机关本位主义盛行，从而影响了行政组织和行政活动的统一性、协调性。[27]

批评者在论证传统范式之不足以后，分别提出了完善行政主体理论的思路或具体方案。一种思路基本上以域外行政主体理论为摹本，建议立足于域外行政主体理论产生所欲解决的首要问题-行政权合理配置，进一步深入发展我们的行政主体理论；并且要理顺行政主体（行政权归属者）、行政机关（行政主体实施行政管理的手段和工具）和行政机关构成人员（行政行为的实际作出者）之间的关系。[28]另一种思路并未确切指明修正、完善的路径，而是着重阐明发展行政主体理论需要注意的三个方面：理论的普适性与本土性之间的关系；主体理论相比法人学说的优势；以主体分化为特性的中国改革给予主体理论发展的一种情境。[29]更有学者直接重新界定行政主体概念，即行政主体是行使行政职权的组织及其个人，包括名义行政主体（通说的行政主体）、过渡行政主体（内部机构；受委托组织）和实际行政主体（行政公务人员）。[30]

综观现有对行政主体传统范式的质疑和批评，至少可以得出以下结论：其一，尽管传统范式存在诸多缺陷，但仅就行政主体这个概念的形式意义而言，其作为法学范畴之存在似乎无人愿意否定；其二，批评者指出的传统范式之不足，有相当部分是其最初在目的和意义上的自我限制使然；其三，在行政主体概念难以割舍的前提下，传统范式的自我限制加之其内在逻辑的无法自洽，已经使得一些敏锐的学者试图赋予其新的意义和期望。那么，这些新的意义和期望是否合理呢？如果合理的话，它们仅仅是对传统范式的补正与完善还是在同一术语之下力图重构一种新的范式？

四、制度和学术实践在什么范围内构成挑战与机遇

对以上概要介绍的质疑和批评细作考究，可以发现其中有些观点是值得商榷的。第一，逻辑矛盾一并非传统范式的固有之病，而是行政主体概念表述有欠严谨所致。行政主体理论在我国大陆生根伊始即把关注点落在外部性问题上，但其从未有否认公务员和受委托组织及其工作人员的内部责任之意。相反，解决哪些主体对行政相对人承担责任、哪些主体只承担内部责任的问题，正是该理论创设的本原意义之一。所以，若把行政主体概念重新表述为“能以自己的名义对行政管理相对一方行使行政权，并能独立地对行政管理相对一方承担因此而产生的法律责任的组织”，就可以解决逻辑矛盾一而又与此范式之初衷不相违背。

第二，学界自接受和运用行政主体范畴以来，始终以行政相对人或其他近似的术语来指称被管理者，而从未使用行政客体一词。并且，传统范式的目的之一就是要在理清外部责任归属的基础上规范行政行为，更直接与行政诉讼被告之确定有相当的勾连，具有明显的维护公民权益之内涵。而日本有学者之所以试图用“行政体”来取代“行政主体”，是因为在日本“接受行政作用的一方法律主体称为行政客体”，而其行政主体概念所内涵的行政意思优越之意义，又恰与日本行政法学把公法关系解释为支配与服从关系的传统相一致。[31]若把日本学者遭遇的问题等同于我们必须解决的问题，并以此为由主张我们的行政主体概念不符合法治精神，就是对这种语境差异的忽视。

第三，主要关注行政管理外部性法律关系的行政主体范式确实如批评者所言有其视野的局限，尤其是在力图消除更早的行政机关范式之弊端时，把浴盆里的婴儿和脏水一起泼将出去，一定程度上阻滞了在以往对行政组织有关法律问题的研究基础上继续探索我国大陆行政组织的理性建构。但是，应当承认，行政主体范式的这个缺憾更多地体现在教科书之中，实际上并未杜绝学者结合机构改革实践对行政组织问题进一步加以讨论。[32]而且，在有些教科书中，已经出现一种把行政组织和行政主体问题并行不悖地予以阐述的努力，[33]这种努力喻示，学术研究在行政管理主体方面的视域拓展和观察深化，可以在维系现有行政主体理论不变的条件下进行。与其说这是完全崭新的范式建构，不如说是对行政主体传统范式略加补充。

至于有些批评者认为传统范式的自我限制应对当前中央与地方关系不顺、行政机关之间职责不明、机构滥设、令出多门等组织混乱问题负一定责任，则是对一种理论范式对现实的规范和建构作用寄与过高的价值期待，且容易造成一种简单化的想像：似乎行政主体理论完善了，行政体制积弊就可以迎刃而解了。恰恰相反，行政体制沉疴良久，绝非一种适当理论可化解之，而必须依赖于多种理论引导下的与行政法制度实践的逐步展开，行政主体理论的完善或重构则需要在适时把握和解释这个过程的基础上渐趋完成。即便是批评者所极力推荐我们参考的国外较为系统的行政主体理论，也更多地是对其本土上已经形成的地方自治分权和公务分权之现实的反映。[34]

上述分析表明，当前对传统范式的质疑和批评存在一些未经充分推敲的观点，仅就这些观点而言，传统范式还没有因此处于严重危机之中，无需作出新的建构。尽管如此，我们还是可以从质疑声中发现传统范式面临来源于制度和学术实践的真正挑战及机遇。

首先，关于行政诉讼被告资格的确认问题。传统范式的诞生，虽然有确立法学专业化研究角度与方式之需要，有整理学术思维和逻辑之需要，有解释现实行政管理中依法行使行政权的社会组织的行政法地位之需要，有区分民事法律关系中行政机关与行政法律关系中行政机关之需要，但绝大多数学者都坦言直接的需要来自于行政诉讼立法和实施的制度实践中对行政诉讼被告资格的确认。正因为这种隐藏于传统范式背后的实用主义动机，自《行政诉讼法》起草开始，行政主体与行政诉讼被告被紧密地勾连在一起，被视为拥有同等的外延，简而言之即行政机关和法律法规授权的组织。法官在个案中的努力多为如何依据行政主体理论，去理解和运用行政诉讼法的规定，进而从错综复杂的行政组织网络关系中挑拣出应该为某个具体行政行为负责的应诉被告。在此意义上，行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体被人为地假定为完全一致。

然而，现有行政主体概念与行政诉讼被告认定之间的这种亲密性、一致性，因为最高法院扩大被告资格范围的努力而受到强烈冲击。根据1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条、第21条的规定，规章授权的组织已赫然独立地站在被告席位上。[35]那么，这是否意味着行政主体理论也应作相应的调整，以适应这样的制度变革呢？显然，这个设问本身有继续维系传统范式、继续维系传统范式确认行政诉讼被告资格的功能之意。但是，被告资格认定问题是否已经由最高法院的此次司法解释而盖棺定论了呢？假设最高法院根据各地行政审判未来的经验，仍然出于对诉讼便利或其他因素的考虑，在批复或再次的解释性文件中放宽被告资格，[36]行政主体理论是否要再次作适应性调整呢？

正是出于对传统范式此类局促困境之反思，已经有学者考察国外行政诉讼被告确定的制度经验，获得以下结论：（1）在国外，行政诉讼被告多数情况下并非行政实体法上独立的“行政主体”（与我国行政主体概念不同），实体主体资格与诉讼主体资格存在错位现象；（2）被告的确定侧重从诉讼便利角度着眼，通常由归属于某种行政主体之下的行政机关（如日本的行政厅归属于作为行政主体的国家或地方公共团体）承担，如果没有则由行政主体本身担当，二者结合构成确定被告的完整体系加以确定；（3）诉讼法的相对独立性决定了实体责任的归属并非被告资格认定之标准，无论是非行政主体还是行政主体作被告，最终的实体责任都归于相应的行政主体；（4）建议国内学界利用他山之石，正确建构我们的行政主体理论，同时使行政诉讼被告资格确定简单化。[37]

其次，关于实体行政权和行政责任的归属问题。对传统范式构成激烈挑战的另一个质疑落在前述逻辑矛盾二：既然在理论上承认行政赔偿的责任主体是国家而非行政机关和法律法规授权的组织，行政机关和被授权组织又怎么能是独立承担责任的行政主体？但是，这一质问的解构力极强而建构力极弱，也许有人会提出非常难解的反问：难道我们只把国家作为唯一的行政主体吗？相信几乎没有哪位学者愿意对此作出肯定的选择。

那么，如何解决传统范式现有的逻辑悖论而又不至于形成行政主体的单一化？也许，同样采用行政主体理论的日本可以让我们从中获得启示。在日本，行政主体分为国家和公共团体两大类，[38]而日本国家赔偿法第1条是如此规定的，“行使国家或公共团体权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任”。[39]可见，日本学界对行政主体的界定是名实相符的。在这样的理论与制度参照的背景下，我们也许可以尝试重新解释行政赔偿的责任主体，作为重构行政主体理论的一个路径。尽管当前学界一致认为行政赔偿的责任主体是国家，并且此种解说符合《国家赔偿法》起草和制定的原意，但是，从财权和事权相一致的原则出发去审视有关国家赔偿的法律规范，我们却可以发现：仅在讨论行政赔偿的有限范围内，事实上真正承担赔偿责任的主体是中央政府和地方各级政府。 《国家赔偿法》第29条规定了赔偿费用列入各级财政预算的原则，1995年国务院颁布的《国家赔偿费用管理办法》第6条则规定，“国家赔偿费用，列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。”而从1994年开始实行并将继续展开的分税分级预算管理体制改革的主要内容之一就是中央和地方的事权与财权划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。[40]这一改革建立在坚实的经济意义-对社会资源再分配的控制-之上，其对整个国家结构发展的动力作用是不可估量的，它在现阶段喻示国家和地方实际上存在一种公共权力与公共责任的分化趋势。如果把以上有关国家赔偿费用的规定放在这样的情境之中，我们似乎可以基于各级财政（而非国家统一财政）承担本级公共行政机关的公务错误成本之规定与事实，[41]基于责任和权力并行之原理，获得对行政赔偿责任和实体行政权归属主体的另一种解释，即中央政府和地方各级政府。[42]至于所谓“国家赔偿”，当理解为赔偿的公共或公法性质，而非赔偿的责任主体。

而且，这种解释还可以在我国宪法文本和理论上找到支撑。我们的宪法并未把国家和地方视为两种相对独立的统治实体，也未从这个角度规定中央和地方的分权以及在此基础上的行政权归属，这一点可以从宪法把地方各级人民代表大会定性为“地方国家权力机关”、把地方各级人民政府定性为“地方各级国家行政机关”看出。换言之，如果有较为明确的地方自治观念，立宪者是不会将“地方”和“国家”同用一体的。但是，与地方自治无涉的中央和地方分权，则既有宪法基础（第3条）又有制度运作之现实；加之宪法理论一般承认，地方各级政府负责本行政区域内的行政管理，所以，我们有理由对行政权的归属主体作上述解释。

不过，仍然遗留一个问题：应该如何解释传统范式所承认的“法律法规授权的组织”之独立法律地位呢？的确，根据《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》，赔偿义务机关（无论是行政机关还是法律法规授权的组织）的赔偿费用都列入各级财政预算，按照以上推理逻辑，法律法规授权组织似乎并非独立的责任主体，似乎难以给予其行政主体的定性。于是，我们面临一个选择，是放弃对这类组织的考虑，还是对它们的行政主体性予以恰当的解释。应当承认，传统范式引入这类组织，对于我们理解行政承担者的多样性，理解国家负担公共行政的限度及国家把部分公共行政职能移转给社会的现实，理解国家与社会在整体结构和功能上的相对化发展及其对之影响，具有相当重要的学术启蒙意义。[43]在制度层面上，由于传统范式把此类组织与行政诉讼被告确认勾连起来，行政诉讼实践已经把越来越多过去处于民法和行政法两不管的非行政机关组织之公共管理行为纳入行政法控制范围，促使这些组织开始注意以行政法原则来改革其管理制度。[44]鉴于这些积极意义，传统范式对此类组织之行政主体性的考虑，不应轻易摈弃。

那么，此类组织之行政主体性如何在国家赔偿法律框架内获得正当解释呢？也许，这样的解释必须在转换角度的前提下作出。关于中央政府和地方各级政府具有行政主体性的讨论，主要是在中央与地方分权的语境中进行，分权的经济基础在于公共财政的层级化控制。而被授权组织之所以被赋予行政主体性，是因为国家与社会分权之故，是因为国家把部分在传统观念上属于其的行政权转移给社会组织，而这部分转移后的行政权又不能简单地判断其最终归属于中央政府还是地方政府，其具有相当程度的独立性。同时，既然是国家的一种权力自我转授，其不得不考虑如何保证这些组织实行公共行政的经费之需，对这些组织的经费拨付自然就成为公共财政的基本组成。所以，被授权组织的独立地位很难从公共财政角度予以解释清楚，但特殊的分权背景可以给出其特殊独立性的理由。

五、小结：重构行政主体范式的前瞻设想

行政主体范式因其在制度和学术研究方面的功能优于更早的行政机关范式而取代后者，但是，它同样在这两方面的功能局限已经引起挑战。如前所述，有些批评和质疑并未导致严重的范式危机，传统范式只需作适当的修补就可以回应之。然而，它在诉讼法和实体法上最初被认定具有的基本价值定位，制度和学术实践的检验已经昭显其存在捉襟见肘之处。既然一个理论范式的基本价值已经出现缺失现象，并且无法通过简单的修补可以找回，我们就有必要在既有制度和学术发展的基础上，建构一种新的理论范式。本文在此对以上所阐述的内容作一小结，概要说明笔者设想的新范式之构成要素： 1.概念的描述。行政主体是行政法上行政权力、义务、责任的归属主体，是享有公共行政权力，通过其所属机关实施公共行政，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。在我国大陆，行政主体有中央政府、地方各级政府和经过特别授权的公务组织。[45]至于经过特别授权、作为行政主体存在的公务组织有哪些种类，还有待进一步探索。

2.基本问题的设定。行政主体范式针对的基本问题是行政权力、义务和责任的实质归属，而不是行政诉讼被告之确定。行政诉讼被告资格问题的解决不必拘泥于实体法主体和诉讼法主体之完全一致，在实践中可有赖于法院对各种因素的考虑，目前仍然可以依据行政诉讼法及其司法解释予以认定，但相信在不受行政主体理论过分限制的情况下会有新的发展。

3.基本前提假定。当代公共行政的有效实施，必须建立在中央和地方合理分权以及国家和社会合理分权的基础之上。我国大陆目前进行的中央和地方分权没有地方自治之意，但不能断言未来不可能向此目标演进。若出现此制度变迁，行政主体概念也许可以像法国、德国、日本那样予以再次重构，具有统治实体的内涵。

4.方法和框架。依然维持传统范式促使行政法学专业化的目的，着重于法学研究方法而不是立足于行政学、组织学之角度。不过，新范式将确立广阔视域的法学研究，而不是局限于诉讼法之视角。在新范式的框架之下，行政法学界也许可以在行政主体概念统引下，对行政组织的内在结构问题予以深入、细致研究。新框架既不像传统范式那样淡化甚至驱逐行政组织法的研究，也不是把行政组织和行政主体作为并行的而非融合的课题。 5.功能预期。除了可以解开束缚行政诉讼被告资格认定的绳索、使其更具开放性与灵活性，以及容纳对行政组织法的深化研究之外，新范式还将因为基本前提假定的确立而至少具有以下两个功能：（1）可以促使行政法学关注具有意义的中央与地方分权、国家与社会分权问题，并通过把行政主体范式定位于宪法理论基础之上，使得行政法学与宪法学的有机结合又增添一个路径；（2）法学研究的专业化并不意味着自我封闭，基本前提假定必将促使行政法学者关怀相关的政治学、行政管理学、经济学、社会学等方面的成果，以便在比较研究国外行政主体理论的同时，立足本土经验不断完善乃至再次重构我们的行政主体范式。

参考文献：

[1] 参见[美]托马斯·S·库恩：《科学革命的结构》，李宝恒、纪树立译，上海科学技术出版社1980年版，序言第iv页，第8-9页。有必要提及的是，该书的译者将paradigm译作“规范”，但当前普遍认同的一种译法是“范式”，本文选择后一种。

[2] 例如，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（面向21世纪课程教材），北京大学出版社、高等教育出版社1999年版；方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》（高等政法院校法学主干课程教材），中国政法大学出版社1999年版；罗豪才主编：《行政法学》（高等教育法学教材），北京大学出版社1996年版；胡建淼主编：《行政法教程》（成人高等法学教育通用教材），法律出版社1996年版；叶必丰：《行政法学》（武汉大学本科生系列教材），武汉大学出版社1996年版；王连昌主编：《行政法学》（高等政法院校规划教材），中国政法大学出版社1994年版。

[3] 在库恩看来，一种理论之所以成为范式，是因为它比其他与之竞争的理论更好，但它更为成功之处并不在于从一开始就达到非常完美的范围与精确性，而在于为一定领域尚未解决的问题提供一种预期。科学工作者在一定范式之框架内进行研究，探讨这一范式能够加以说明的事实，加强事实同范式预期之间的契合，进一步详细表达范式本身，这就是一种促进知识进步的常规科学实践。然而，常规科学实践可能会发现反常的、与范式预期大大偏离的结果，如果这些反常不能在范式框架内得到满意的解释，危机状态就会产生并不断增长。为应对危机，科学工作者会努力对传统范式进行阐释，从而产生大量传统范式的变种。当传统范式及其变种仍然无法解决主要危机时，人们就会设计完全不同的范式，并在漫长的选择替代范式过程中（亦即长期的科学革命）不断追求对新范式的系统表达，解决导致传统范式危机的各种问题。最终，某一种新范式会取代传统范式，科学工作者在新范式之下继续进行常规科学的实践。参见库恩：前注1引书。

[4] “库恩在哲学家、科学社会学家（以及诸如政治理论这样完全不同领域中的学者）中的影响要大于在科学家和实际科学史学家中的影响。”[美]I 伯纳德 科恩：《科学革命史》，杨爱华等译，军事科学出版社1992年版，前言第8页。具体而言，例如，参见[美]文森特 奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，特别是第21-29页；崔之元：《“看不见的手”范式的悖论》，经济科学出版社1999年版；姚慧琴：“试论经济学领域的范式与范式危机”，载《经济评论》1999年第1期；宁骚：“行政改革与行政范式”，载《新视野》1998年第3期。

[5] 参见王民灿主编：《行政法概要》（高等学校法学试用教材），法律出版社1983年版；应松年、朱维究主编：《行政法与行政诉讼法教程》（监察干部岗位培训系列教材），中国政法大学出版社1985年版；姜明安：《行政法概论》（北京大学试用教材），北京大学出版社1986年版；罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1987年版。

[6] “马克思指出：‘……行政是国家的组织活动。’这就正确地揭示了行政活动的性质，说明它最直接地体现着国家职能的行使……。”王民灿主编：前注5引书，第2页：“它（国家管理）是以国家的名义，在全国和全民范围内实施，通过法律的形式，并以国家的强制力为保证的。行政法上所说的行政管理，就是这样一种管理。”应松年、朱维究主编：前注5引书，第2页：“行政……是国家一类职能的总称，……其核心为国家的组织和管理活动。承担国家行政职能的机关就叫国家行政机关，行使这类职能的活动就叫行政活动，亦称行政管理活动。”罗豪才主编：前注5引书，第1页。

[7] 姜明安教授曾经在《行政法概论》中指出，“行政管理的主体只能是行政机关和根据法律或受行政机关委托行使行政职能的组织和个人”。前注5引书，第33页。但该书其余涉及行政管理主体的论述皆以国家行政机关为唯一对象。

[8] 张尚?教授曾经设问，“例如，关于哪些机关是国家行政机关，哪些人员是国家行政工作人员的问题。……在我国，企业事业单位如国营工厂、大学、科研单位以及剧团等，虽然他们不同于各级国家行政机关，但一般都在政府各行政部门的直接领导或指导下从事活动，其主要负责人员也大都由有关国家行政机关任命和管理。这些单位是从事生产、教学、科研和艺术活动的，但又不单纯从事这些活动，还具有行政管理的职能。即：管理生产、教学、科研和艺术的活动。这些管理活动是国家行政事务的一部分。那末，这些单位算不算国家行政机关？它们的工作人员算不算国家行政工作人员？”张尚?：“加强行政法学研究之我见”，载《政治与法律》1982年第3期，第60页。从设问本身可以看出“行政机关范式”的影响。 [9] 例如，参见应松年、朱维究主编：前注5引书，第59-99页；姜明安：前注5引书，第39-169页。

[10] 参见库恩：前注1引书，第20页。

[11] 有学者认为，从1979年至1989年之间，行政法学在行政组织法和公务员法研究方面取得了若干明显的成果，为八十年代的政府机构改革和公务员条例的制定提供了理论依据和实践方案。参见罗豪才、姜明安、湛中乐、陈端洪：“行政法学研究现状与发展趋势”，载《中国法学》1996年第1期，第41页。本文无意细致研究“行政机关范式”之阶段性贡献，但笔者对某些学者的简单化论断不敢苟同。有学者认为，“最初，行政法学对行政组织的法律概括往往是就行政机关而论行政机关。这种方法无非是就行政组织法的内容进行介绍，基本上是‘白描式’的，甚至连研究都谈不上。”张树义：“行政主体研究”，载《中国法学》2000年第2期，第79页。有学者认为行政主体理论之前的研究是“就行政组织论行政组织，不解决实际问题的老框框”。参见胡锦光、杨建顺、李元起：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社1998年版，第112页。

[12] 参见张尚?主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第77-78页，第81-82页；张树义主编：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第65-68页；袁曙宏、方世荣、黎军：《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第57-58页；张树义：前注11引文，第79页。

[13] 学者对行政法学专业化的期望，不仅体现在对行政学角度与行政法角度混淆的反思之上，也体现在力图运用行政主体概念以区别于民法学用法人概念对行政机关的定位。参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第116-117页。

[14] 学者在最初并没有阐明这一点，但在叙述法律法规授权组织是行政主体时已经隐含此意，近来已有学者对此明确提出“行政职能社会化”的概念。参见姜明安：前注2引书，第111页。

[15] 在有关的叙述中，一般将此四点视为行政主体概念存在的理由或意义。笔者更愿意把它们作为尚未完全实现的人为寄托的价值期望。参见张尚?主编：前注12引书，第86-87页；张树义主编：前注12引书，第71-73页；罗豪才主编：前注2引书，第60-62页；胡锦光、杨建顺、李元起：前注11引书，第109-112页。

[16] 参见吕友臣：“‘行政主体理论’评析”，载《研究生法学》1998年第2期，第21-24页；薛刚凌：“我国行政主体理论之检讨-兼论全面研究行政组织法的必要性”，载《政府论坛》1998年第6期，第63-71页；李昕：“中外行政主体理论之比较分析”，载《行政法学研究》1999年第1期，第28-34页。

[17] 参见杨解君：“行政主体及其类型的理论界定与探索”，载《法学评论》1999年第5期。

[18] 批评者并未使用“范式”这一术语而多用“行政主体理论”，笔者在此概括时应用“范式”一词，系出于保持本文前后一致性的考虑。

[19] 参见罗豪才主编：前注2引书，第48页。虽然各家表述存在差异，但基本内核一致。较早对散见的行政主体概念所作的概括性介绍，参见张尚?主编：前注12引书，第83页。

[20] 参见杨解君：前注17引文，第33页。

[21] 参见吕友臣：前注16引文，第23页；薛刚凌：前注16引文，第66页；李昕：前注16引文，第33页。

[22] 参见吕友臣：同上，第22-23页；薛刚凌：同上，第66页。

[23] 参见吕友臣：同上，第23页；薛刚凌：同上，第69页；李昕：前注16引文，第32页。

[24] 参见杨解君：前注17引文，第32-33页。关于行政主体范式未重视对公务员内部管理、监督与控制的观点，亦参见李昕：同上，第33页。

[25] 参见杨解君：同上，第34页。

[26] 参见张尚?：前注12引书，第87页。

[27] 参见薛刚凌：前注16引文，第66页、第69页；李昕：前注16引文，第32页。

[28] 参见李昕：同上，第33-34页。

[29] 参见张树义：前注11引文，第80-85页。

[30] 参见杨解君：前注17引文，第34-37页。这个具体方案明显是对传统概念的实质性重新建构，但它不仅没能很好地解决传统范式存在的不足，而且可能因为把行政主体的内涵与外延扩大、泛化而削弱其旧有的某些功能。

[31] 参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第271-273页。

[32] 例如，参见顾家麒：“关于行政机关机构编制立法的若干思考”，载《行政法学研究》1993年第1期，第37-43页；应松年、薛刚凌：“行政机关编制法论纲”，载《法学研究》1993年第3期，第3-11页；莫于川：“中政府：我国城市政府组织法制的理性选择”，载《现代法学》1995年第2期，第19-25页；应松年、薛刚凌：“行政组织法与依法行政”，载《行政法学研究》1998年第1期，第12-20页；魏秀玲、张越：“国家行政机构改革的前景与途径”，载《行政法学研究》1998年第2期，第1-7页；姜明安、沈岿：“法治原则与公共行政组织”，载《行政法学研究》1998年第4期，第16-25页。

[33] “在行政法学体系中，行政组织和行政主体都是非常重要的内容。行政组织原则侧重于从整体对行政组织涉及的法律问题进行研究，以确保行政组织建立在理性基础上，对行政组织整体予以法律规范和控制。行政主体理论则侧重于解决在行政组织中哪些行政机关能够独立对外管理，具有独立的法律地位。”方世荣主编：前注2引书，第61页，另参见该书第四章“行政组织与行政主体”（第61-85页）的内容。

[34] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第38-46页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第232-236页；李洪雷：“德国行政法学中行政主体概念的探讨”，载《行政法学研究》2000年第1期，第76-95页。

[35] 至于法院为什么作出这一明显与行政诉讼法相冲突的解释，尚未有权威的、详细的说明。解释的起草者也只是公开简单的理由：根据行政审判的实际情况；适应行政管理实践发展的状况。参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第3页、第79页。其实，在最高法院新的司法解释最终定论之前，规章授权的组织是否具有行政诉讼被告资格问题早已引起争议。实践中，问题的解答一般有三种：1.根据行政诉讼法之规定，规章授权的组织不具有被告资格，其地位相当于制定规章的行政机关委托的组织，由该行政机关作为被告；2.依据《行政复议条例》，规章授权的组织可以作为行政复议被申请人，经过复议之后，复议机关无论决定维持还是改变具体行政行为，都把复议机关作为行政诉讼被告；3.规章授权的组织的诉讼地位视为等同于法律法规授权的组织，可以直接作为被告。参见崔巍：“规章授权的组织与行政诉讼被告主体资格确立”，载《行政法学研究》1995年第1期，第63-65页。

笔者认为，最高法院之所以最终确认规章授权组织的独立诉讼地位，也许至少考虑了以下这个理由：鉴于目前国家部委和地方政府通过规章授权非行政机关的机构或组织执行行政公务的情况较多，如果把规章授权组织视为行政机关委托的组织，那么，不仅规章制定主体将面临大量的应诉事务，而且行政诉讼原告也将为一个案件承担长途奔波的人力、物力成本。

[36] 例如，如杨解君教授所指出的（参见前注25），目前有些既没有法律法规甚至规章授权又未经行政机关委托的非行政机关组织，事实上行使了具有行政管理性质的权力。在适用民事诉讼途径显然不合适的情况下，我们不能断言将来最高法院或地方法院不会从保护被侵权方的合法利益及获得司法救济机会的基本权利角度出发，把这些组织作为行政诉讼被告。

[37] 参见杨伟东：“从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端”，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第6期，第14-16页。薛刚凌教授也曾提出“行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联”，参见前注16引文，第67页。

[38] 公共团体又可分为地方公共团体（享有宪法规定的自治权、独立于国家的地域性统治团体，如都道府县、市町村、特别区、地方公共团体组合、财产区及地方开发事业团）、行政法人（国家或地方公共团体出资设立的公共财团法人）和公共组合（为实施属于公共行政的特定事业，由有利害关系的人组成的公共社团法人）。参见杨建顺：前注34引书，第232-236页。

[39] 转引自皮纯协、何寿生编著：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第307页。

[40] 参见袁晓玲、曹建安主编：《财政学》，西安交通大学出版社1998年版，第302-304页。

[41] 当然，从财权、事权一致的原则出发，像各级国税等部门造成侵权应由中央财政支付赔偿费用，方能切实反映中央和地方的分权。

[42] 在日本，国家和地方公共团体分别指向两类统治实体，而不是简单地指向两类行政权实体，其基础是地方自治的宪法原理。参见[日]室井力主编：前注31引书，第302-306页；[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第601-609页。在法国，国家和地方团体也具有相同意涵。参见王名扬：前注34引书，第38-44页。在我国大陆，宪法文本和法学理论上都没有相对应的概念。其实，从我国的国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两个方面，我国现在的司法机关支出又归各级财政这一角度出发，结合本文关于事权和财权一致的阐述，对国家赔偿责任主体的抽象而统一的定位，应该更为准确地是“国家”和“地方各级政府”。这里的政府就应该是一种非常广义的概念，象征地方作为统治实体存在，而不仅仅是指称作为行政机关存在的“人民政府”。 对于宪法学和行政法学而言，确立两个学理概念分别指称两类统治实体也许是有益的。但是，在当前，把地方视为相对独立于国家的一类自治实体，不仅在接受国家一统之传统观念的民间和官方难以获得有效认同，而且学者也会因为地方自治理念可能具有的负面影响而慎用之。更何况，正在展开的中央和地方分权的制度实践，并未以地方自治为目标定位；地方各机关主要负责人的选任和监督机制，也与地方分权制大相径庭。（“如果管理地方公务的机关不是地方的代表，而是国家的代表，它的产生完全依赖于国家时，仍然是中央集权制，而不是地方分权制。”王名扬：前注34引书，第43页）从术语确定来看，用“地方各级政府”来指向地方统治实体，也因为与宪法、组织法文本中的概念有错位而容易形成混乱。所以，尽管把赔偿责任主体定位为中央政府和地方各级政府，对司法赔偿方面缺乏解释力，但综合以上考虑，只能在自我限定讨论语境-关于行政赔偿责任主体-的基础上作出这一选择。也许，改变此种理论解释的尴尬，寄希望于我们未来的制度与学术实践。

[43] 近来，已有学者在此基础上展开更为细致、深入的具体课题研究。例如，参见黎军：“行业组织的行政法问题研究”，北京大学博士学位论文。

机构与行政论文篇6

关键词：机构养老；机构养老政策

人口老龄化是世界各国面临或即将面临的普遍问题，随着各国相继进入老年型社会，国内外学者对人口老龄化问题的研究逐渐增多，与之相关的养老机构或机构养老自然成为众多学者研究的重点之一。

国外研究现状

1.积极养老政策的研究发展

在老龄化加剧的情况下，一些发达国家为了维持充满活力的经济社会，继续发挥老年人的“余热”，提出了“积极养老”这一理念，该理念更加积极地强调老年人的价值，而不是传统上狭隘的聚焦于老年人是“被动”的待养群体。经济合作与发展组织（1998）对“积极养老”界定为“当人们在步入老年时仍有能力在社会和经济领域中过一种建设性的生活。这意味着他们能够灵活选择如何度日：学习、工作、休闲或是照料”。世界卫生组织（2002）更加强调生活质量，宣称“积极养老是一个在人们步入老年时让健康、参与和安全都得以最优化，从而提升生活质量的过程。”各国在推行积极的养老政策方面的特点：

乔兰塔・皮瑞克・碧雅拉斯，安娜・茹姿科，路茜・维多维克娃在《捷克和波兰的积极养老政策》一文中分析人口老龄化和积极养老政策这个问题。在讨论两国当前实施积极的养老政策的人口问题、就业问题、养老金政策问题和历史上对养老金的决策模式的背景下，更集中地讨论作为欧洲老年社会政策中心概念的积极养老和积极养老政策，考察阻碍实施“成功”的积极养老政策的因素，以及未来在捷克和波兰发展和实施这些政策会有哪些机遇。

鲁恩・艾尔维克，英格丽・海尔格伊，戴格・阿恩・克里斯滕森《挪威和英国的积极养老观念与政策》中描述了挪威和英国为改善老年人积极生活的机会而提出的观点和采取的行动。该文的分析集中在两个与积极养老命运攸关的领域：足够的收入和就业。挪威的积极养老政策是实行优先就业路线。政策制订以部门为主，集中于劳动市场，以积极养老为老年政策。而英国实行整体式的积极养老方案。英国的养老在政策观念上是整体性的，在一个总体观念框架内包括多个政策领域。

日本通过积极地养老政策来应对本土老龄化。田香兰（2010）在文中指出日本根据《老龄社会对策基本法》制定了综合性的积极养老政策，该基本法就“就业与收入”、“健康与福利”、“学习与社会参与”、“生活环境”、“调查研究”等五个方面制定了具体政策措施。“就业与收入”是保证老年人的雇佣就业机会，使老年人继续发挥工作能力，通过自我努力来确保收入。“健康与福利”是综合促进身体健康、完善护理保险制度、加强护理服务、改革老年人医疗制度。“学习与社会参与”是建设终身学习社会，促进社会活动的参与。“生活环境”是确保安定、宽裕的居住环境、确保交通安全、形成充满活力的生活环境，住宅建设及改造要考虑老年人自立及护理需求。“调查研究”是为增进老年人健康，对老年人特有的疾病进行调查研究。

2.机构养老的福利政策研究

二战后，各国与机构养老相关的政策改革中，政府对社会福利需求承担了主要责任。但随着经济危机的出现，自20世纪80年代，福利国家开始进行大规模的福利改革，从“国家福利”向“多元福利”转变。罗斯（Rose）对“福利多元主义”进行阐述，他认为福利主要来源于三个部门，即家庭、市场和国家。埃弗斯（Evers）认为不能单纯的考虑这三个部门，应该把福利放在文化、经济和政治的大背景中进行研究。由此，福利三角理论的研究方式就得到了社会上的广泛认可。约翰逊（Johnson）就认为应该在原来三分法的理论基础上又加入了志愿组织成为四分法。无论关于社会福利社会化的理论如何演变，其根本都是强调福利来源三方或四方互动关系的平衡性和稳定性均衡状态。机构养老福利政策改革主要涉及了福利领域的市场化、私营化改革。Hatry代表了大多数学者的观点，认为福利私营化的方式主要有减少政府预算，增加非政府部门的作用，减少政府拨款，以及增加义工的参与，最主要的方式还是政府通过购买契约购买非政府机构所生产的产品和服务。kolderie认为要真正实现社会福利的私营化，政府必须从所有的社会福利服务责任中抽离出来，让社会力量成为社会福利的唯一提供者，西方福利政策的调整促进了养老机构的多元化发展。

国内研究现状

1.有关机构养老政策的研究

1.1以机构养老政策内容为研究对象进行的研究。

首先，在养老机构现行的财税政策方面的研究。包括对财税政策的分类，以及政策过程中出现的问题和完善财税政策的解决措施。周清（2011）认为现行关于养老机构的财税政策主要有用地、用水、用电等优惠政策，贷款优惠政策，财政补贴政策，税收优惠政策和政府采购政策。黄燕芬、尹太兵（2010）也认为支持我国养老机构建设和运营的现行财税政策主要是财政支出和财政补贴、税收优惠。而漆亮亮（2015）认为当前我国机构养老主要涉及的税收优惠政策包括三大税：财产税、货物和劳务税、所得税。

其次，对“以房养老”政策的研究。关于“以房养老”政策实行障碍及对策方面的研究。在“以房养老”政策遇到的阻碍方面，学者（刘圣中，段程成，2014；邓正阳，2014；S成凤，2014；刘楠楠，2013；冯永华，2011；崔，2015；纪凡，2015；徐一楠，2013；郝灏，2012）均指出中国人有着浓厚的家庭传统观念，这是阻碍该政策实行的一个重要因素。在中国人眼中，房产不仅仅是一个私有财产，“但存方寸地，留与子孙耕”，这种观念根深蒂固。并提出政府应该通过宣传和引导，逐渐改变人们“养儿防老”的传统意识，形成新时代的养老观念。此外，学者（冯永华，2011；郝灏，2012）认为因为养老机构不够完善，也导致了老人不愿意离开自己的房子到养老机构，这极大影响了老人对“以房养老”的积极性。（崔，2015；纪凡，2015；刘楠楠，2013）提出要制定相关的法律法规，完善配套措施，加强政府扶持力度，积极推动“以房养老”模式的开展。（刘楠楠，2013；黄成凤，2014）认为房地产价值评估和社会信用体系缺乏，阻碍了“新政”的推行。

2.2以机构养老政策发展历程为研究对象进行研究

田钰燕（2014）在研究中提出了新中国成立后，由于不同的时代特点，机构养老政策经历了不同的变化，主要分为三个阶段：第一：社会救助取向的机构养老政策。新中国成立之后，机构养老服务没有引起政府和有关部门的重视，在为老年人提供养老服务的政策方面还十分滞后。第二：福利社会化取向的机构养老政策。改革开放以后，我国进入经济社会转型时期，人口年龄结构逐渐向老年型转变，政府开始关注人口老龄化问题。这一阶段老年人养老方式不再局限于家庭养老，国家提出了社会养老方式，但是这一时期，我国的养老机构较为单一，属于供养型养老机构，主要照入住老年人的生活起居。第三：福利与产业取向的机构养老政策。

2.3从养老政策研究所使用的研究方法来说：

（1）调查法。任灏（2014）主要取问卷调查、实地观察、访问调查等方式针对扬州市社区居家养老政策执行现状进行社会调查。深入扬州市各社区养老中心、老年人公寓、老年人活动中心进行政策执行情况调查，收集老年人对社区居家养老政策执行的看法。

（2）内容分析法。沈苏燕，李放（2010）以国家官方网站的相关政策文件为样本，以政策支持农民养老为理念，运用内容分析方法，结合描述性统计中的频数和百分比分析所得数据，实证分析了农民养老政策系统的协调性。王辉（2015）以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》为分析蓝本，以政策工具和积极应对人口老龄化战略为分析维度，以内容分析法为研究方法，通过工具分类、内容编码、统计描述等技术剖析了养老服务业政策工具的缺失和冲突。

（3）定量分析法。苟欢，刘利才（2014）基于基础养老政策工具的分类，结合养老服务活动领域和活动类型维度，建构出养老服务政策工具的三维分析模型，这三个维度体现了养老服务政策制定的不同视角。李兵，张文娟，洪小良（2007）根据北京市月坛街道居家养老服务的实际，尝试提出一个进一步丰富和完善居家养老服务政策的理论思路，即“任务排序模型”在此理论指导下，开展调查研究，构建出一个较为完整的社区居家养老服务的政策体系。马健囡，王德文（2015）以中央到省级居家养老政策时滞为因变量，利用 Kaplan-Meyer 生存函数分布，分析我国中央至省级居家养老政策时滞的一般性规律，利用离散时间 logistic 模型对影响省级居家养老政策时滞的因素进行回归分析。

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[29]李兵，张文娟，洪小良.社区居家养老服务的政策体系研究―以北京市月坛街道为例[J].北京行政学院学报.2008，（1） .

机构与行政论文篇7

中国政府机构改革在快速推进。2013年十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，中央政府部门减至25个。在新闻传播界引发关注的是将原新闻出版总署和广电总局合并，组建新闻出版广电总局，这是1982年以来我国中央新闻传媒管理部门调整力度最大的一次改革。

新闻出版与广播影视是文化领域中意识形态属性最强、与国家政治关系最紧密的行业，该领域的行政建制与体制改革历来受到党和政府的重视，学术界在相关理论构建与梳理层面取得一些初步成果。但统观既有文献，呈“三多三少”局面。

一是微观层面的实务研究多，宏观体制改革的研究少。现有研究多聚焦于微观层面的机制改革问题，在新闻出版领域，先是关注“事业单位’“企业化管理”而后转向“传媒集团’“转企改制”®；在广播电视领域，侧重“制播分离”®“事业体制与产业化分离”。宏观层面的行政体制改革及公共制度供给等议题⑦牵涉到部门利益、人事安排和权力配置等敏感问题，相关研究则鲜有触及。

二是基层试验探索多，顶层设计少。地方政府或基层单位在行政机构与媒体组织机构的改革方面有重大进展。2004年，黑龙江牡丹江报业集团与牡丹江广电集团就合并组建全国首家集报刊、广电和网络于—体的牡丹江新闻传媒集团。2005年，浙江、江苏、广东等地地市级或副省级城市率先实现文化、广电与新闻出版三大行政机构的归并整合，颇有在较低行政层级贯彻“大部制”精神的气势。但省级和中央级的管理传媒的政府机构的顶层设计则进展缓慢®,相关理论研讨亦甚稀缺。

三是新闻出版领域的改革探究多，广电系统的改革研究少。“新闻出版领域改革任务占到文化体制改革任务的三分之二”®,相关实践和理论成果有较多积累，基层和高层管理者推进体制改革的热情较高，宏观体制改革逐步涉入深水区。广电系统的体制改革则相对滞后®,研究基础较薄弱。

值此国务院机构改革推出的“署局合并”在传媒管理机构改革上迈出一大步，为相关理论探索提供广阔的创想空间之际，对我国新闻传媒的政府机构改革进行回顾与梳理，就本轮政府机构改革对传媒业的影响进行立体透视，并就传媒业未来的改革趋势进行战略前瞻，具有重大的理论和现实意义。

我国新闻出版与广播影视管理体制改革的演进轨迹

建国以来，新闻传媒领域的行政机构框架与各个时期的政治主题及重大事件相依相伴，经历11次重要调整。从时代特征及改革主调来看，其演进轨迹可划分为三个阶段：

1.1949年到1974年是机构设置的探索阶段这一时期，我国新闻与文化领域的机构设置尚未有成熟、固定的模式，中央传媒管理部门的‘‘新建、撤销、合并”接踵进行，呈“分合并立、建撤交替”的态势。

新中国成立之初，在新闻出版与广播影视的管理机构设置问题上，有两种取向：

—是‘‘合”即按照精简高效原则，将新闻宣传相关部门统置于一个机构，实行类似‘‘大部制”的集中管理。这种机构设置模式源于中共夺取全国政权前在割据地区的建政经验。那时物质资源匮乏，形势多变，只能设置最精简的政府机构。1949年9月成立的政务院文化教育委员会，综合性极强。主任由副总理郭沫若兼任，副主任由马叙伦、陈伯达、陆定一、沈雁冰四人担任，有委员46名、秘书长1名、副秘书长3名，其管理职权涵盖科教文卫四大领域，领导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署的工作，1951年成立的宗教事务处和对外文化联络局也由该委领导，对上述部门和部门下属机关颁布决议，下达命令，并审查其执行情况®。1949年11月成立新闻事业的主管机构——中央人民政府新闻总署。胡乔木任署长。总署下设办公厅（辖5个处，处下共设18个科室，见表1),另有5个直属单位。总署集中领导全国的新闻宣传活动并管理直属单位的财务、人事，管辖范围涵盖报业、广播、通讯社、摄影、国际新闻、新闻教育等领域®。这种符合大部制精神的设置模式并未持续多久。1952年8月，中央人民政府新闻总署被撤销瑏。1954年9月，全国开始了较大规模的机构精简，依国务院《关于设立、调整中央和地方国家机关及有关事项的通知》，政务院文化教育委员会也被撤销。管理新闻业的“大部制”模式的延续时间，前后不过5年。

另一取向是“分”即按照分类管理原则，依新闻媒介种群的划分设置相应管理机构，分块管理。当时全国引进苏联“计划经济”管理经验一要加强管理的针对性和决策的有效性，需落实‘‘分门别类”的精细化机构设置。鉴于当时媒介种群较少，不同类型媒介运行特性的差异为分类管理提供了依据。首先成立了管理文学及文艺事业的文化部和管理全国电影业的中央电影事业管理局。由于出版业的规模较大，又专门设立了出版总署，胡愈之任首任署长，管理全国的图书出版活动。此后，适应广播事业的快速发展,1952年成立了中央广播事业局。到1954年，新闻与文化领域的正部级政府机构有5个（出版署、电影局、广播局、新华社、文化部）。这年9月，按照国务院组织法的规定，对原政务院的组织机构进行调整，撤销出版总署和电影事业局，它们的相关职能部门并入文化部，原来专业细分的部门设置模式又向“合”发展。

新中国成立初‘‘以大部制为主、以小部门制为辅”是较为科学、极具前瞻性的制度设计。但随着系列政治运动的开展，新闻媒体和文化事业演变为阶级斗争的工具。政治需要和领导人意志主导部门调整。新闻和文化机构在文革中受重大冲击，陷入瘫痪状态。文革中成立的省级及省级以下的‘‘革命委员会”实行党政合下设若干大组（如：办事组、宣传组、生产组等），各组下再分若干小组，废除原来所有的机构名称和职位称谓，形成“大组套小组、上下一般粗”的组织体系瑧。1967年，管理新闻出版领域的中央机构被改为国务院的‘‘出版口”。1970年6月22日，文化部撤销，国务院成立文化组。

新中国成立之初，既有以文教委和新闻总署为代表的‘‘大部”又有以出版署和广播局为代表的‘‘小部”。而后，由于缺乏“一以贯之”的行政机构设置理念，有“大部”架势的文教委和新闻总署相继被撤销，作为职责专门化的‘‘小部”的出版总署和电影局也被撤并。“大部’“小部”都没有定型。从1949到1974年，我国新闻出版与广播电影电视领域的机构设置调整了6次，平均每5年就有一次调整。(见表2)机构调整的频繁表明我国新闻和文化领域的宏观管理体制一直处于试验和摸索之中。

2.1975年到21世纪初是机构设置“动态微调、逐步定型”的阶段

这一时期，我国新闻和文化领域的中央机构设置主调是“动态微调、逐步定型”。

文革后期，文化领域的政府机构得以重建。1975年1月，第四届全国人民代表大会第一次会议决定恢复文化部，同时恢复国家出版事业管理局。1977又恢复了中央广播事业局、文化部电影事业管理局。此后的机构设置，一方面有着眼于精简机构的“合”如1982年文化部、对外文化联络委员会、国家出版事业管理局、国家文物事业管理局、外交出版发行事业局合并组建新的文化部，实现了出版与文化领域的“合”；为适应新兴的电视事业的快速发展，1982年在中央广播事业局的基础上组建广播电视部，1986年将文化部电影局划转新建的广播电影电视部，实现了广电系统的“合”。另一方面也有“分”如1985年国务院同意文化部设立国家版权局，同时决定，将原文化部出版局改称国家出版局，国家出版局局长兼任国家版权局局长，边春光为首任局长；1987年1月，国务院决定，撤消国家出版局，设立直属国务院的新闻出版署，新闻出版署于2001年改称总署，升为正部级，新闻出版又从文化部“分”了出来。

1975-2013年初，管理新闻和文化事业的中央机构的重要调整共有4次（见表3)。秉承“渐进稳妥”原则，呈现“以分为主、以合为辅”的格局。在新闻出版事业的行政管理上“先合后分”先将出版局与文化部合并，这种“大部”架势延续了5年时间，而后又从文化部分出副部级的新闻出版署，且随之将其升级为正部级的新闻出版总署。其主要动因在于，20世纪80年代中后期是我国报社、期刊社和出版社创办的高峰期，版权管理作为知识产权事务又迫切需要与国际接轨，相应的政府管理必须强化。在广播电视和电影的行政管理上却是“先分后合”其主要动因则在于广播、电视和电影的“业情”有亲缘关系，管理起来，颇多交叉之处。

革的性质与以往有很大不同。其本轮改革顺应各国政府机构改革的世界潮流，借鉴国际政府机构设置的“无缝隙政府’“服务型政府”理论，着眼于提升政府行政效率和转变政府职能®。其二，本次合并的动因，既非政治运动需要，亦非领导人意志推动，而是顺应新闻传媒业跨媒介发展的趋势，促进行业科学发展。其三，本次调整的幅度相对适中，是一个温和、渐进的举措。

新总局的管辖对象涵盖出版、报纸、期刊、广播、电视、电影等6大行业，不仅嚢括了所有的传统主流传媒业，而且涉及部分互联网业务，实现了“全媒体”覆盖。新总局的管理业务包括内容制作、产品复制、传播渠道、接收终端及市场营运环节，遍及全部传媒产业链。

本轮改革有利于破解新闻出版与广电业可持续发展的深层难题。近年来，图书、报刊、广播、电影、电视均遭遇互联网及移动媒体的冲击。自2008年来，中国报业连续出现发行量小幅下滑的态势瑏；而互联网产业却取得了惊人的进展。论广告收入，互联网已经成为第二大媒体，论利润，更是已经成为第一大媒体。2012年，百度公司的利润超过整个中国报业的利润；腾讯公司的利润也远超央视的利润。瑠新总局承载着为传统媒体寻求新的发展空间，在新形势下复兴传统媒体的重任。

二、大部制管理下新闻出版与广电业体制的改革趋势之前瞻

1.“减法革命”凸显行政“减肥”带来的成本压缩效应

我国此前的历次机构改革都未能跳出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，主要原因是未准确界定政府职能，政府既“掌舵”又“划船”@导致行政边界不清，机构不断膨胀。政府的职能不是管制，而是服务。政府要回归公共服务提供者的角色，成为现代服务型政府。在市场经济体制下，政企、政社和政资分开是大原则政府的经济管理和社会事务管理的职能由多变少，由繁变精瑐承担供给核心公共产品和公共服务的职能的行政机构“做减法”是大趋势。

“署局合并”使政府运行成本压缩。中央级、省级和地市级的两个部门合并为一个之后，官员职数将大幅削减，相关办公设施、公职人员及三公费用等开支也会减少。据笔者估算，全国范围内新闻出版与广电两部门整合5年后，其年度行政成本将节约200亿元；随着管理职能融合的继续深入，年度行政成本的节约将更多。政府职能改革将为新闻媒体带来“减负”红利。新闻出版和广电业历来是我国行政审批环节最多、监管标准最严格、行政干预最频繁的行业，新闻传媒企事业单位的自主发展空间受到多重制约。《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》要求“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”预计未来关于新闻出版和广电运营领域的行政审批事项可望减少，行业内的企事业单位审批费用的支出可望降低，这无疑将为新闻传媒事业的发展注入活力。

2013年初，新闻出版总署已取消期刊出版增刊审批、被查缴非法光盘生产线处理审批、电子出版物制作单位接受境外委托制作电子出版物审批、设立专门从事名片印刷的企业审批。这4个事项全部改由地方政府实行备案管理。

目前“中央一省一地市”三级党报仍享有行政摊派发行的权力。署局合并后，按照“行政退出市场”原则，三级党报架构可能向‘‘中央一省”两级党报的架构过渡，地市级党报有望转企改制或停办。目前，广播电视实际上还是四级办台。署局合并后，应破除地方行政垄断，通过划转或兼并等方式，停办县市台及部分实力薄弱的地市台，落实三级乃至两级办台的架构设想。压缩新闻出版和广播电视领域的行政力量，进一步拓展市场空间可激发市场活力，为新闻传媒的新一轮大发展蓄积势能。

2.“加法革命”激发多元主体创新改革的正能量

    大部制改革体现“放权”精神，将改变“政府管理权限范围过宽、权力过于集中于中央政府”的局面。这对中央政府机构是“做减法”，对地方政府、社会组织及基层新闻媒体企事业单位却是“做加法”。它们将获得更大的自主权，多元主体创新改革的正能量将大为释放。

地方和基层新闻出版广电管理部门将获更多管理权限，由上传下达的‘‘传声筒”转变为具有一定决策权的基层管理者。2013年初，国家新闻出版总署根据国务院规定下设立从事包装装潢印刷品和其他印刷品印刷经营活动的企业审批等5项管理层级的新闻出版行政审批项目，由省新闻出版局负责审批改为省辖市新闻出版行政部门负责审批。

新闻出版与广电领域的社会组织将获得更多的发展机遇。社会组织的发展水平是衡量社会发育是否成熟的重要标准。发达国家的经验表明，只有大量组织参与公共服务和社会管理事务，才能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”形成政府与民间“共同治理，’的良性格局@。政府转变职能后，要填补政府管制退出而形成的“真空地带’，需要更多新闻传媒领域的行业自律组织、中介组织或利益联盟组织。面对行业道德失范，亟需强化传媒行业的自律组织，提升媒体自控能力。为防止媒体间的恶性竞争，要构建传媒市场的协商、仲裁组织。面对曰益强势的互联网与移动通信渠道商，亟需构建内容产品生产者联盟，提升传统媒体的议价能力。

新闻媒体企事业单位将获更多发展自主权。服务型政府的设限条件和审查行为的减少将为新闻传媒企事业单位带来更广阔的发展空间。新闻出版广播电视行业历来是准入条件最苛刻的行业。新一届中央政府承诺“削减1/3行政审批”。预计非时政类报刊（尤其是学术期刊）的刊号审批可望放宽，民营资本有望进入传媒领域某些项目的投资。

政府将尊重媒体单位在内容生产方面的自主决定权。报纸或期刊可望再扩版，出版增刊，一刊多版发行、定价等方面有更大的自主空间。广播电视电影可望在节目、电视片、影片制作、大型活动组织等方面有更大的自主空间。政府部门将逐步退出播映前的审查。业界呼吁多年的电视剧“拍摄与播出同步”的愿景有望实现。

3.“乘法革命”：交叉跨界的互动效应

在计划经济时代，我国新闻传媒的各媒介种群间互不交叉，利益分割。改革开放30余年来，不同媒介种群间的“越界”现象多有发生，但跨媒体发展通常被视为“越位”行为，其合法性一直未得到法规或政策的明确认可。“署局合并”打破了两大部门间的行政藩篱，为新闻出版与广电的跨界交叉展现广阔前景。

新闻出版领域的体制改革经验可望扩散至广电领域。新闻出版的体制改革在新闻传媒领域的改革中走在前面。目前，全国经营性出版社已全部完成转企改制任务，非时政类报刊转企改制亦取得重大进展，“报刊编辑部”体制即将退出历史舞台。2007年12月21“中国出版传媒第一股”辽宁出版传媒股份有限公司成功实现整体上市后，全国已有11家出版集团实现上市瑐。1999年成都商报借壳上市后，全国已有4家报业集团经营性资产整体上市。新闻出版的体制改革经验对广电领域的体制改革有重要参考价值，预计未来广电领域的相关改革将加速。

广电领域的传播渠道和平台资源可与新闻出版领域共享。广播电影电视在资金实力、技术装备、节目制作和传播平台等方面具有明显优势。随着三网融合的推进，有线电视传输网路的渠道价值将更为凸显。这都可为新闻出版领域提供优质的传播渠道和平台资源。

署局合并的行政架构将为新闻出版和广电两大产业业务上的交叉、融合，乃至产权上的兼并重组创造机遇。行政机构调整将引发辖下新闻媒体组织机构及业务运作层面的巨变，将有一些出版集团、报业集团和广电集团实现业务合作乃至合并重组，进而构建起横跨图书、报刊、广电的全媒体集团。目前，牡丹江传媒集团、成都传媒集团等已在中型规模上具有全媒体集团的架势。今后，层次更高、规模更大的整合行动将频频展开。预计未来5-10年内，将诞生约30家具有全国影响力的大型全媒体集团。

4.“除法革命”提升行业发展的核心竞争力

以署局合并为起点，中国新闻出版和广电业发展将迎来全新的发展机遇。但媒介种群的多样化、跨界发展的常态化、经营业务的多元化，也使传媒经营的决策成本和运作风险增加。传媒企事业单位要排除干扰，捕捉、把握战略机遇，提升核心竞争力，方能立于不败之地。

要适应科学技术革命的曰新月异的形势，加快发展新兴业态。各级政府应从行业可持续发展的战略高度，引导新闻出版与广播电视加大科技研发与应用的力度。无论是报纸还是电视，其内容产品的信息材料，目前仍多停留在次使用”阶段，大量信息资源被浪费。应以云计算和物联网等技术的应用为契机，对出版社、报刊社和广播电视台的新闻与服务信息资源进行再分类、再加工和再包装，构建集文字、图片和视频于一体的超级全媒体数据库平台，促进传媒信息由“一次使用”向“N次使用”转变，让内容产业释放更大的综合价值。

紧扣媒介内容与传播渠道交互发展的战略机遇，加快发展传播新渠道。在世界范围内，电信网、互联网和广播电视网的融合正加速推进，但三者的推进速度和效果却有较大差异。互联网和电信网在发展新闻出版与娱乐视频等内容传播业务方面已取得显著突破，以iPhone和智能手机为代表的新一代便携工具成为全球用户追捧的热门产品。相形之下，我国广播电视网发展互联网或电信业务的力度，却大为逊色，在三网之中处于明显劣势。署局合并后，应促进新闻媒体加快研发基于三网融合平台传播的新产品和新业务，拓宽新闻及服务信息的传播渠道。

机构与行政论文篇8

[关键词]地方政府；行政公共关系；对策

[中图分类号]D30 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）02-0059-04

一、地方政府行政公共关系对策探究的理论与实践价值

探究地方政府行政公共关系实施对策，旨在破解地方政府行政管理创新课题，探索转变地方政府职能、推动政治体制改革的途径。地方政府管理创新是我国政府和学界深度关切的重大课题。这一创新首先是政府管理理念的创新，即政府管理要确立以人为本的理念；要确立政府是公共权力下的公共管理的理念。而这两个理念的确立有赖于行政公共关系中政府与公众沟通交流、理解合作的具体实践以及对其规律的理论把握。因此对策的探究和解决，不仅是对政治学与政府管理理论的深化与完善，也是对经济与社会发展理论、政治文明建设理论的深化与发展；不仅能够为各级地方政府行政管理提供一定理论参考和方法借鉴，而且对贯彻和落实科学发展观，完成“十二五”规划目标和任务，建成和谐社会具有实践意义。

探究地方政府行政公共关系实施对策，能够从行政公共关系的独特视角，探究地方政府公共事务管理在政府管理一般规律规范下的特有规律。在正确划分中央与地方的政府管理职能，明确中央与地方政府各自事权的基础上，通过公共关系的构建与实施，获知地方的公众心理、舆论倾向、利益诉求；保障特定行政辖区内社会公众了解地方特有的省情、市情、县情、乡情；使得公众理解地方政府在特定行政环境下公共管理的决策、实施；使得公众认同和支持地方政府公共管理的施行。从而保证国家公共管理的有效实施，并有机契合国家利益与地方利益，在保证国家利益、中央政府政令统一前提下，高效实施地方政府行政管理。

探究地方政府行政公共关系实施对策，为各级地方政府推进党的群众路线教育实践活动，密切联系群众，切实维护和实现最广大人民根本利益提供了重要实现路径。通过地方政府行政公共关系的构建与实施，与人民群众密切沟通交流，宣示各级地方政府公共管理的依据、目标、职能、政策与方式，同时了解人民群众的呼声，促进各级地方政府端正对人民群众的根本立场和态度，将服务人民群众作为公共管理的主题；促使各级地方政府切实改进工作作风，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，赢得人民群众信任和拥护，从而提升地方政府的美誉度，塑造政府良好形象，提高政府公共事务管理能力，为推动地方经济社会全面持续健康发展提供基本保证。

探究地方政府行政公共关系实施对策，有利于促进社会主义和谐社会的构建。构建社会主义和谐社会，其本质上就是各种社会关系的协调，各种社会利益的整合，以及各种经济社会运行机制的顺畅有序。而通过地方政府行政公共关系构建与实施，借助地方政府行政公共关系的沟通与协调，各级地方政府可以了解公众心态、获知公众诉求、预测社会动态、关注社会热点、协调社会关系、调整利益结构、缓和消除矛盾，监测政府形象、校正政府施政、进而实现整个社会有序和谐发展。

探究地方政府行政公共关系实施对策，能够推动解决地方政府管理创新——地方政府行政公共关系构建实施中某些亟待解决的突出问题：一方面对于地方政府行政公共关系问题过多局限于学术层面和抽象研究，具有长于理论、少于实务、知行脱节的倾向；另一方面对于中央与地方政府间相对区别，地方政府特定行政环境制约，地方政府行政公共关系的特殊规律尚未把握；尤其有个别地方政府部门及其公务人员缺失公共管理品质与能力，缺乏行政公共关系意识，加之专业职能部门的缺失和相应资源的匮乏，使得无法在地方政府管理中主动有效地构建施行行政公共关系，有碍社会转型发展过程中，地方政府行政公共关系对于高效实施公共管理、调整官民紧张关系、缓解民意压力、解决社会矛盾、构建和谐社会的独特方式和作用的有效实现。而地方政府行政公共关系实施对策的探究与施行，将有效解决上述问题，在地方政府公共管理实践层面，推进民主建设，完善市场经济，密切与协调政社、政群、政企关系，有效实施地方政府行政辖区内的政治、经济、文化及社会生活事务管理。

二、地方政府行政公共关系的对策探究

1.地方政府行政公共关系理念与实施战略化。政府作为高居于社会之上执掌管理社会政务的特殊社会组织，其管理本质上相异于其他各类管理，根本职能是运用公共权力调整控制社会生活基本秩序，管理社会公共事务。因而地方政府管理必须摒弃传统政府管理的全能、管制性，确立公共管理的基本理念与基本职能，将地方政府回归于公共管理型政府本位与职能。而这一回归的实现，有赖于通过行政公共关系这一独特管理平台上政府与社会公众沟通交流、理解合作的理念建树与实践运作，有赖于通过行政公共关系将政府职能从重政治统治、重管治、重对上级负责转向重公共服务、重对社会公众负责，将政府与社会公众错置的关系转变过来，从以政府为中心到以社会公众为中心。因此，必须修正各级地方政府对行政公共关系战略地位与价值的认知缺失，对于行政公共关系应当不限于管理技术或手段的认知和运用，不限于策略性、战术性的认知和运用，不限于政治秀的认知和运用，不限于渡过各类公共危机的应急性认知和运用，而是以地方政府的公共管理为宗旨，实现地方政府行政公共关系理念与实践在地方政府管理构成中的战略地位，将地方政府行政公共关系高置于各级地方政府公共管理的顶层设计之中，吸纳于政府管理的战略思维体系中，成为地方政府行政管理与行政现代化的有机构成。

2.在民主政治建设视角下建构与实施地方政府行政公共关系。中国特色社会主义民主政治的运作和实现？熏中国政府管理的本质属性，都要求公众作为国家权力主体参与国家与社会公共事务管理。因此，各级地方政府行政公共关系必然成为社会公众依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权力、促进政府管理体制改革、推进社会主义民主政治建设的基本实践平台、实现路径和有效手段。

一方面，地方政府通过公共关系构建双向沟通和平等交流平台，借助调查分析、智库咨询、听证协商、信息反馈等行政公共关系要素，了解舆情民意，吸纳民意民智，形成公众参政议政的民主渠道，从而保障政府决策的科学依据与民意基础；另一方面，地方政府借助新闻、网络传播、政务公开，热点处置、危机应对等行政公共关系手段，传播政府行政信息，提升政府管理公开性和透明度，强化政府对于地方公共事务领导、组织、控制的合理性，强化政府施政的公信力，创造地方政府管理的认同、支持与合作环境；另一方面，地方政府通过协商对话、传媒沟通、舆论监督、施政评议及公众批评建议、举报等行政公共关系活动，开辟更多公众对于地方政府管理的监督与制衡渠道，从而完善地方政府管理，形成民主开放的政治局面与社会秩序，推进政治文明建设。

3.地方政府行政公共关系与地方政府管理改革同构。党的十八届三中全会高调宣示政府管理体制改革与政府管理职能转变，强力推进政府简政放权以实现经济社会的持续健康发展。而政府行政公共关系的基本规定性与特有功能决定其必须被纳入到地方政府管理改革与职能转变的整体框架中，转变政府职能要突出解决政府与市场关系，而两者关系的关键是各级地方政府向市场和企业放权，减少行政管制以发挥市场在资源配置中的决定性作用；转变政府职能要解决政府与社会关系，而两者关系的关键也在于各级地方政府向社会放权，在激发社会活力基础上推动传统行政管理转向社会公共治理。地方政府行政公共关系在政府对企业、社会从“包办式管理”向“间接式管理”的转变中，应当发挥桥梁中介作用，宣示政策、提供信息、宏观预测、整合利益、疏导争议、化解矛盾、引导舆论、协调关系。政府改革、简政放权不仅在政府体制外进行，也一定要在体制内进行。这其中首先是中央向地方合理放权，减少中央对地方经济社会事务干预，解决中央与地方事权财权不匹配，公共管理职能划分不清的矛盾。而在改革完善中央与地方政府管理结构、权力配置的过程中，必须充分释放公共关系信息沟通、关系协调、利益兼顾、理顺认同的功效。其次，在地方政府内部的机构改革、部门调整、职权配置、人事调配中，也必须凸现公共关系功能，协调上级与下级、领导与群众、部门与部门之间关系，形成共识、化解各类矛盾、凝聚力量，推进改革。

4.地方政府行政公共关系的职能化与实务化。首先要将地方政府行政公共关系作为地方政府管理的特殊职能，使其成为地方政府必须承担的责任，必须履行的义务和必须实现的功能，成为管理的要件构成。将地方政府公共关系打造成地方政府的高价值无形资产和独特的管理软实力。其次，目前地方政府公共关系的主要问题是理论性的虚拟化探究多，实务践行缺失，知行分割。所以必须大力推进及提升地方政府行政公共关系的实务化和执行力，为此需要在三个层面构建实务体系：在机构载体层面，省市县级政府应建立专职政府公共关系组织机构，各级地方政府应设立专职新闻发言人，充分开发新闻媒体、新闻、传播网络、公关公文、政府刊物、宣传资料、记者招待会、政府推介会、智库咨询、公益广告、重大庆典、节日庆典、政府公共礼仪、对外开放参观、政府公务人员公众报告及演讲等的公共关系功能；在制度机制层面，有效利用政府新闻制度、制度、政策听证制度、协商对话制度、政务公开制度、危机应对机制、舆论监督与施政评议制度，并保障行政公共关系调查研究；在理念及价值的构建推介层面，培养和提升各级地方政府部门及其人员行政公共关系意识与技能，倾力打造各级地方政府的美誉度、知名度，发挥行政公共关系形象评估及塑造职能、树立良好的地方政府形象，制造舆论、引导舆论、占据社会公共舆论制高点，施行地方政府国际公关以塑造开放中国及开放地方的良好国际形象，由此形成完整的地方政府公共关系实务运作体系。

5.打造地方政府行政公共关系的高科技化。互联网时代使得公共信息的传播具有更迅捷的速度、更开放的空间、更广泛的受众、更深远的效应。而大众传播时代大众传媒在传播社会信息，制造舆论导向，实施社会监督，塑造政府形象等方面具有着不可替代的独特功能。各级地方政府必须高度重视，有效掌控并利用信息网络、现代大众传媒新技术，实现地方政府行政公共关系载体、手段的高科技化。各级地方政府可以充分依托网络平台上交互式的沟通和对话环境，传播政策信息、推介政府施政、回应社会关注、引领舆论导向；而网络的开放性使得各级地方政府能够在行政公共关系的视角下将其构建成为公众表达认知与诉求、建言献策、沟通交流的重要工具，成为公众行使公共管理知情权、参与权、监督权的有效途径。各级地方政府及其职能部门应当开发、利用和创新更多基于地方政府行政公共关系的网络项目与大众传媒新技术，如官方网站、网络论坛、各类网络媒体、电子书、电子邮件、博客、微博、微信等。其中，因应网络技术依法依规开设地方政府官方政务微博，或者地方政府公务人员实名微博等则是地方政府网络公共关系的新形式：官方政务微博、政府公务人员实名微博可以借由这类新媒体政府权威政策信息，传达政府或公务人员的公务信息，表达政府及公务人员意愿与诉求，与社会公众交流、沟通，为社会公众释疑解惑，及时回应社会热点，及时介入各类突发事件，方便不同声音充分表达和自由讨论，从而培育互联网上的官民言论生态平衡，推动公众政治参与，为地方政府的社会管理创新注入活力。

6.提升地方政府危机公共关系应对能力。我国经济社会发展伴随着与各类自然与社会环境关系的关联和协调的不断加深，也伴随着改革深化以及社会转型期特有的社会矛盾频发、多发，使得各类自然灾害、社会矛盾都有可能演化成不同程度的公共危机，如SARS疫情、“5·12”汶川地震、重大矿难、瓮安事件、“11·22”中石化东黄输油管线泄漏爆炸等，我国已经进入各类公共危机高发期。这就决定各级地方政府必须加强公共危机管理。而危机公共关系应对作为公共危机管理的独特手段和有效方式有着不可替代的地位和功能。审视当下地方政府的危机公共关系应对，其存在的主要问题是不懂、不会、甚至不愿应对危机公共关系介入危机管理，一些地方政府部门与公务人员刻意规避甚至严重排斥媒体及危机信息传播，掩盖危机缘由、后果及处置信息。为有效管控各类公共危机，发挥危机公共关系应对的效能，地方政府必须将危机公共关系应对贯穿在政府公共危机管理的预警、处置、善后各个阶段中。政府危机公共关系应对的基本要素包括：危机预警、危机预防与救助教育、危机认知、危机应对宣传、政府危机管理依据、职能、决策及危机处置程序、进程、结果的公开、危机信息公布、危机信息管控、危机心理调查、危机心理疏导、危机救援激励、危机救助协调、危机相关人员心理干预援助、危机处置与救援的国际协调、危机中及危机后政府形象塑造等，而其中最为关键的则是在敢于担当的前提下政府与公众及媒体的沟通交往。政府规避甚至排斥、掩盖危机信息，显然不适应互联网时代光速般的信息传播现实，无助于危机管理。各级地方政府必须加大危机公共关系应急反应的力度，并把反应权限更多下放给相关部门及官员。要坚决改革现有公共危机信息机制，防止政府与公众之间的危机信息不对称。要充分发挥政府危机公共关系应对疏导协调、引导社会舆论与公众心态、维护社会稳定、凝聚社会认同的功能，在全社会构建应对各类公共危机的精神支柱与心理基石。

参考文献：

机构与行政论文篇9

社会管理下公务员休息权的保障与替代解决

社会转型期中乡镇政权行政行为分析——基于武威市J乡的个案研究

完善我国公务员退出机制的思考

地方治理行动自由空间中的五大矛盾解析——个人与制度的冲突

中国农民工培训:经验与反思

社区融合:城乡一体新社区治理的新模式——以嘉善县桃源新邨社区为例

信任产物和信任建构:中国非营利组织信任研究

“有管理的竞争”理论的国外经验及其中国启示

中国地方财政收入空间分布差异研究——基于1997～2008年各省数据的分析

家电下乡财政补贴分配机制研究

完善我国农村合作金融改革的政策选择

我国网络团购存在的问题及其对策研究

论地方涉台立法权的适度拓展——以平潭综合实验区为考察对象

行政机关案例指导制度的正当性证成

中国语境下的法律信仰:缺失与建构——从伯尔曼的《法律与宗教》谈起

和谐行政法律秩序下行政和解新机制的构建

福建省城镇居民收入差距对消费影响的实证分析——基于PanelDate模型的分析

网络舆情与公共政策公信力危机治理

基层维稳运行的路径选择——基于运行机制的制度性缺陷

高可靠性应急管理政府:借鉴与构建

行政成本控制的路径选择——基于系统理论的研究

体制转型中地方政府的经济行为和角色分析

传统与现时代:马克思主义区域化的文化场域——从温州社会的实践、经验与诠释出发

生态学马克思主义视阈中的生态危机根源

试论新媒体境况下的马克思主义大众化

贫困大学生的网络人格研究

“文化自觉”对于马克思主义社会学中国化的必要性

构建商业道德规范的基本要求及路径

工人阶级新变化与当代世界社会主义——兼论对当代中国社会主义的启示

《海峡法学》征稿启事

对提升中国软实力的思考——以对非洲援助为视角

非民主政治:中国政治现代化的选择

论国家刑事责任的承担

“行政”审查标准的式微与因应

改善收入分配与扩大居民消费

试论国有企业内部人控制的产权与制度因素——基于经济社会学的认识

建立我国绩效审计评价标准的研究

世界金融危机:我国经济结构调整的契机

金融危机下的贸易保护主义:一种新的理论解释

行动学习法及其在我国的应用研究

公共服务均等化的路径选择与制度安排

构建“强县扩权”改革的制度基础——基于对潜在隐患的规避

金融危机下公共服务体制创新策略探析

基于不同视角的劳务派遣制度分析——兼论促进劳务派遣业发展的建议

构建中国现代农村社会管理体制的路径选择——基于社会转型期存在的问题

房地产业的社会责任缺失及其规制

文化创意产业国际化发展研究——以北京为例

中国特色社会主义政治发展道路的内涵、目标与原则

单位盗窃的司法困惑与应然认定

新农村法治进程中多元纠纷解决机制建设的模式

论农村纠纷诉讼的研究维度

法律经济学视野下的地理标志保护

美国次贷危机引发对经济危机根源的思考——马克思经济危机理论的视角

国际金融监管的多边治理机制——一个多层次的构想框架

从课税成本看地方税权配置的模式选择

创意经济条件下企业产品开发模式创新探析

福建省城乡用电同网同价的实践与探索

机构与行政论文篇10

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2014年海南自考科目安排（自学考试各个专业的考试科目不同，具体点击查看：自学考试科目） 专业 层次 学制 主要课程 音乐教育 专科 两年 大学语文、基础乐理、视唱练耳、基础声乐、基础和声、合唱与指挥基础、基础钢琴、艺术概论、民族民间音乐、音乐欣赏、中学音乐教学法、计算机应用基础、计算机应用基础实践、基础钢琴实践、基础声乐实践、 本科 两年 英语(二)、中外音乐史、中外音乐欣赏、和声学、音乐作品分析、歌曲写作、音乐教育学、音乐美学、简明配器法、歌曲钢琴伴奏、声乐实践、歌曲钢琴伴奏、声乐实践、歌曲钢琴伴奏实践、视唱练耳实践、毕业论文 经济法 专科 两年 大学语文、法理学、宪法学、民法学、民事诉讼法学、公司法、经济法概论、刑法学、合同法、税法、国际经济法概论、劳动法、计算机基础、人力资源管理 本科 两年 英语（二）、行政处罚法、行政复议法学、国家赔偿法、经济法学原理、企业与公司法、行政法学、劳动法、金融法概论、房地产法、环境法学、税法原理、行政诉讼法、财务管理学（辅修） 市场营销 专科 两年 政治经济学（财经类）、高等数学（一）、基础会计学、经济法概论（财经类）、大学语文（专）、国民经济统计概论、消费心理学、谈判与推销技巧、企业管理概论、公共关系学、广告学（一）、市场营销学、市场调查与预测、计算机应用基础（含实践） 本科 两年 英语（二）、高等数学（二）、市场营销策划、金融理论与实务、商品流通概论、消费经济学、国际商务谈判、国际贸易理论与实务、企业会计学、国际市场营销学、管理系统中计算机应用（含实践） 公共关系 本科 两年 人际关系学、公共关系口才、现代谈判学、公共关系案例、国际公共关系、公关政策、企业文化、创新思维理论与方法、领导科学、人力资源管理（一）、现代资源管理（一）、广告运作策略 行政管理 专科 两年 大学语文（专）、政治学概论、法学概论、现代管理学、行政管理学、市政学、人力资源管理（一）、公文写作与处理、管理心理学、公共关系学、社会研究方法、秘书工作 、计算机应用基础（含实践） 本科 两年 英语（二）、当代中国政治制度、西方政治制度、公共政策、领导科学、国家公务员制度、行政组织理论、行政法与行政诉讼法（一）、社会学概论、中国行政史、中国文化概论、普通逻辑、财务管理学、秘书学概论、企业管理概论 汉语言文学 专科 两年 文学概论、中国现代文学作品选、中国当代文学作品选、中国古代文学作品选（一、二）、外国文学作品选、现代汉语、古代汉语、写作等 本科 两年 美学、中国现代文学史、中国古代文学史（一、二）、外国文学史、语言学概论、英语（二）、两门选修课、毕业论文 涉外秘书学 专科 两年 英语（一）、大学语文（专）、公共关系、外国秘书工作概况、涉外秘书实务、涉外法概要、 本科 两年 英语（二）、中外文学作品导读、国际贸易理论与实务、经济法概论、秘书语言研究、公关礼仪、交际语言学、国际商务谈判、中外秘书比较、口译与听力等 对外汉语 本科 两年 现代汉语、实用英语、中国古代文学、中国现当代文学、外国文学、外国文化概论、对外汉语教学概论、英语表达与沟通（实践环节）毕业论文等 英语翻译 专科 两年 英语写作基础、综合英语（一二）、英语阅读（一）、英语国家概况、英语笔译基础、初级英语笔译、初级英语口译、英语听力 本科 两年 中级笔译、高级笔译、中级口译、同声传译、英汉语言文化比较、第二外语（日/ 法）、高级英语、英美文学选读、毕业论文 日语 专科 两年 基础日语（一二）、日语语法、日本国概况、日语阅读（一二）、经贸日语、日语听力、日语口语 本科 两年 高级日语（一二）、日语句法篇章法、日本文学选读、日汉翻译、第二外语（英/法）、现代汉语、计算机应用基础、日语口译与听力、毕业论文 英语 专科 两年 综合英语（一二）、英语阅读（一二）、英语写作基础、英语国家概况、英语听力，口语等 本科 两年 英语写作、高级英语、英美文学选读、英语翻译、经贸知识英语、口译与听力、二外（日语）等 外贸英语 专科 两年 综合英语（一二）、英语阅读（一）、英语写作基础、英语国家概况、国际贸易理论与实务、英语听力、口语、外贸英语阅读等 本科 两年 英语写作、高级英语、英美文学选读、英语翻译、经贸知识英语、外贸口译与听力、二外（日语）等 公共事业管理 专科 两年 计算机应用基础、公共事业管理概论、社会学概论、管理学原理、人力资源开发与管理、公共关系、社会调查与方法、行政管理学、文教事业管理、计划生育管理、秘书学概论、计算机应用基础（实践）等 本科 两年 英语（二）、公共管理学、公共政策、公共事业管理、公共经济学、非政府组织管理、行政法学、人力资源管理（一）、管理信息系统、毕业论文等 工商企业管理 专科 两年 计算机应用基础、基础会计学、经济法概论、国民经济统计概论、企业管理概论、生产与作业管理、市场营销学、中国税制、企业会计学、人力资源管理、企业经济法（辅修）、民法学（辅修）； 本科 两年 英语（二）、高等数学、管理系统中计算机应用、国际贸易管理与实务、管理学原理、财务管理、金融理论与实务、企业经营战略、组织行为学、质量原理、企业管理咨询、合同法（辅修）、行政法学（辅修）。 国际贸易 专科 两年 高等数学、法律基础、计算机应用基础、英语、国际贸易实务、国际金融、国际商法、中国对外贸易、WTO知识概论、市场营销学等 本科 两年 国际市场营销学、世界市场行情、国际商务谈判、企业会计学、国际运输与保险、西方经济学、外国经贸知识选读、涉外经济法、经贸知识英语等 金融管理 专科 两年 证券投资分析、保险学原理、银行会计学、商业银行业务与管理、货币银行学、财政学、经济法概论、基础会计学、管理学原理等 本科 两年 管理会计实务、国际财务管理、公司法律制度研究、英语（二）、电子商务概论、组织行为学、风险管理、高级财务管理、审计学、政府政策与经济学等 会计（电算化） 专科 两年 英语（一）、大学语文、高等数学（一）、基础会计学、国民经济统计概论、数据库及应用、财政与金融、会计电算化、成本会计、财务管理学、计算机应用基础、经济法概论（财经类） 本科 两年 高等数学（二）、、英语（二）、数据结构、审计学、管理学原理、通用财务软件、计算机网络基础、财务报表分析（一）、金融理论与实务、高级财务软件、操作系统。加考课程：会计电算化、财务管理学、成本会计、基础会计学、政治经济学（财经类） 人力资源管理 专科 两年 管理学原理、组织行为学、人力资源管理学、人力资源经济学、企业劳动工资管理、劳动就业论、社会保障、劳动与社会保障法、公共关系学、应用文写作等 本科 两年 企业战略管理、人力资源战略与规划、人力资源培训、人事测评理论与方法、人力资源薪酬管理、绩效管理、人力资源开发管理理论与策略、管理信息系统等 文化事业管理 专科 两年 英语（一）、写作、中国文化概论、文化管理学、文化行政学、文化政策与法规、文化经济学、文化策划与营销、艺术概论、社会学概论、民间文学、计算机 文化产业 本科 两年 英语（二）、中国文化导论、文化产业与管理、文化产业创意与策划、文化市场与营销、外国文化导论、媒介经营与管理、文化服务与贸易 经济信息管理 专科 两年 高等数学、计算机网络基础、计算机应用技术、计算机软件基础、计算机组成原理、经济信息导论、计算机信息基础、信息经济学等 本科 两年 英语（二）、应用数学、中级财务会计、计算机网络技术、社会研究方法、网络经济与企业管理、数据库及应用、电子商务概论、高级语言程序设计、应用数理统计、经济预测方法。 游戏软件开发技术 专科 两年 英语（一）、高等数学、计算机游戏概论、高级语言程序设计、游戏作品赏析、计算机网络技术、游戏软件开发基础、市场营销、动画设计基础等 本科 两年 英语（二）、游戏创意与设计概论、可视化程序设计、艺术设计基础、多媒体应用技术、DirectX、Java语言程序设计、游戏开发流程与引擎原理、游戏架构导论、软件工程、游戏心理学等 电子商务 专科 两年 电子商务英语、经济学（二）、计算机与网络技术基础、市场营销（三）、基础会计学、市场信息学、国际贸易实务（三）、电子商务概论、商务交流（二）、网页设计与制作、互联网软件应用与开发、电子商务案例分析、综合作业 本科 两年 英语（二）、数量方法（二）、电子商务法概论、电子商务与金融、电子商务网站设计原理、电子商务与现代物流、互联网数据库、网络营销与策划、电子商务安全导论、网络经济与企业管理、商法（二） 信息技术教育 本科 两年 英语（二）、物理（工）、数据库原理、数据结构、计算机网络与通信、计算机系统结构、软件工程、数值分析、面向对象程序设计、计算机辅助教育、高级语言程序设计、数字逻辑、中学信息技术教学与实践研究 计算机及应用 专科 两年 大学语文、高等数学、英语（一）、模拟电路与数字电路、计算机应用技术、汇编语言程序设计、数据结构导论、计算机组成原理、微型计算机及其接口技术、高级语言程序设计（一）、操作系统概论、数据库及其应用、计算机网络技术 本科 两年 英语（二）、高等数学、物理（工）、离散数学、操作系统、数据结构、面向对象程序设计、软件工程、数据库原理、计算机系统结构、计算机网络与通信 电子政务 专科 两年 行政管理学、公文写作与处理、公共事业管理、行政法学、经济管理概论、办公自动化原理及应用、政府信息资源管理、电子政务概论、管理信息系统、计算机应用技术 本科 两年 英语（二）、公共管理学、电子政务理论与技术、政府经济学、信息化理论与实践、网站建设与管理、计算机网络与通信、电子政务案例分析、信息与网络安全管理 电子技术 专科 两年 英语 （一）、电工原理 、高等数学、线性代数、线性电子电路、非线性电子电路、数字电路、计算机基础与程序设计、电子测量、音响技术、微型计算机原理 及应用 、办公自动化 设备、 电子工程 本科 两年 英语（二）、高等数学(工本) 、物理(工) 、复变函数与积分变换、概率论与数理统计(二)、工程经济、信号与系统、计算机软件基础(二)、数字信号处理、单片机原理与应用、自动控制理论(二)、声视频技术 服装设计 专科 两年 构成艺术、服装工艺、服装结构设计、服装款式设计、服装纸样设计、服装市场营销等 本科 两年 服装设计、服装纸样设计、服装图形设计、服装计算机辅助设计、服装立体剪裁、展示工艺、企业形象设计、服装饰品设计等 数控技术 专科 两年 机械设计基础、公差配合与技术测量、数控编程与操作、CAD/CAM、电工学等 本科 两年 模拟数字及电力电子技术、传感器与监测技术、微型计算机原理与接口技术、机床数控原理、CAD/CAM软件应用、模具与现代加工技术等 视觉传达设计 专科 两年 构成艺术、插图艺术设计、包装结构与包装装潢设计、平面广告设计、机构形象设计（ VI ）、商品摄影、POP与DM广告设计等 本科 两年 书籍装帧设计、包装工艺与设计、创意网页设计、影视广告、方案与脚本、室内设计、景观设计、展示设计、家具设计 动漫设计 专科 两年 构成艺术、字体设计、动画基础、动画运动、电脑图像设计、动画概论 本科 两年 漫画设计、动画场景设计、动画分镜头、二维动画制作、三维动画制作动画特效合成、动画创作 生物技术 专科 两年 普通生物学、食品分析与检验、发酵工艺学、生物制药技术、生物化学、微生物学、细胞工程、基因工程、酶学、病毒学、现代生物技术导论等 生物工程 本科 两年 英语、工程制图、化工原理、生物工艺学、微生物遗传与育种、生化工程、生物制药学、生化分离工程、高等数学等 食品工程 专科 两年 基础化学、食品化学、食品微生物学、食品工艺学、食品分析 本科 两年 食品工程原理、食品营养、食品加工技术、酿造食品加工、食品法规、食品包装与设计、农产品储藏运销学、计算机应用基础 景观园林 本科 两年 英语、园林工程制图、园林艺术原理、景观生态学、园林建筑学、园林CAD、园林规划设计、园林工程学、3DMAX、园林植物保护学、园林美学 新闻 专科 两年 计算机应用基础（含实践）、汉语基础、社会学概论、中国现代文学作品选、新闻学概论、中国新闻事业史、新闻采访写作、报纸编辑、广播新闻与电视新闻、广告学、新闻心理学 本科 两年 英语（二）、新闻评论写作、新闻摄影、外国新闻事业史、中外新闻作品研究、传播学概论、公共关系学、新闻事业管理、文学概论 应用心理学 专科 两年 大学语文、实验心理学、生理心理学、发展心理学、教育心理学、心理与教育统计学、社会心理学、管理心理学、医学心理学、心理测量、普通心理学（含实践）、计算机应用基础（含实践） 本科 两年 英语（二）、认知心理、心理学研究方法、心理学史、变态心理学、学习心理学、心理咨询原理与技术（含实践）、学校心理学、心理诊断、行为改变技术（含实践） 小学教育 专科 两年 大学语文、教育原理、科学技术社会、小学教育心理学、小学科学教育、小学教育科学研究、小学语文教学论、小学数学教学论、小学班主任、素质教育导论 本科 两年 英语（二）、心理卫生与心理辅导、课程与教学论、发展与教育心理学、中外教育简史、中小学教育管理、比较教育、小学艺术教育、现代教育测量与评价、中小学教育信息技术、学校管理心理学、教学设计、德育原理、基础教育课程改革研究、毕业实习、毕业论文 学前教育学 专科 两年 学前教育学、学前发展心理学、学前卫生学、儿童文学、学前教育心理学、幼儿园组织与管理、学前儿童数学教育、学前儿童语言教育、学前儿童科学教育、科学技术社会 本科 两年 英语（二）、教育学原理、学前游戏论、幼儿园课程论、学前比较教育、中外学前教育史、幼儿园活动设计、学前教育科学研究、家庭教育学 教育技术学 本科 两年 英语（二）、教学设计、教育电视系统、教育电视节目制作、计算机辅助教育、多媒体教学系统、高级语言程序设计、教与学的基础原理、教育传播方法研究、教育电声系统及软件制作、信息技术课程教学论、 教育管理 本科 两年 英语（二）、教育管理原理、教育评估与督导、教育经济学、教育统计与测量、教育法学、教育预测与规划、中外教育管理史、管理心理学、高等教育管理