学术期刊论文评介分析

为了推进国内公共政策与公共管理理论发展和中外学术交流,本刊自创刊号开始即开设“当季英文佳作推介”专刊,以“介绍加评论”的方式向本刊的中文读者重点推介若干篇精心选择的国际著名期刊学术论文。本期专栏特意从PolicySciences、JournalofPolicyAnalysisandManagement、Governance和PolicyandSociety选取了四篇佳作,予以评析,以飨读者。它们当中既有新颖的理论探讨可以帮助广大同行扩宽理论视野,又有精妙设计的实证研究让青年学者管窥“时髦的”实验研究法在公共部门研究中的应用。衷心希望本文能带给广大公共政策与管理领域的研究者不少理论和研究方法上的启发。

一、论文一:理解“政策不作为

”McConnelA,HartP.2019.Inactionandpublicpolicy:Understandingwhypolicymakers‘donothing’[J].PolicySciences,52(4):645-661.自拉斯韦尔的政策科学传统肇始,公共政策理论的发展主要立基于对政策活动(policyactivity)和政策干预(policyintervention)的研究。无论是著名的多源流模型、倡导者联盟框架,还是政策学习与政策扩散理论,都有意无意地暗含着一个基本的前提:政策主体的主观能动性(agency)。换言之,现代公共政策理论的认识论基础之一是研究可观测的、有目的性的、真实的政策行动(policyaction)(Peters,2019)。最近,澳大利亚悉尼大学的AllanMcConnel和荷兰乌特勒支大学的Paul􀆳tHart在著名国际学术期刊PolicySciences发表的一篇论文大大开拓了人们的理论视野。在这篇题为Inactionandpublicpolicy:Understandingwhypolicymakers‘donothing’的论文中,两位作者聚焦政策不作为(policyinaction)概念,系统梳理了公共政策研究的理论脉络,提出政策不作为的类型学,并提倡:要深化对当代公共政策过程的理解,可以更深入地关注在面对社会问题时为什么政策制定者有时什么都不做(donothing)。在早期研究公共政策的政治学家中,戴伊(ThomasDye)曾给出了一个言简意赅的著名定义:政府决定做或者不做的事情就是公共政策(Dye,1972:2)。不过,后来的理论发展似乎并没有过多关注到政府选择不做的那些事情。事实上,在当代社会,所谓的政策不作为常常出现在公民的日常话语中,并往往同疏忽、懒政、惰政、卸责等负面标签相联系。在社交媒体发达、社会观点多元化的时代里,西方政策制定者在面对全球气候变化、生态环境灾难、跨国难民危机、控枪等棘手政策问题时的踟蹰不前和进退失据也常常被诟病为政策不作为。因此,这一现象本身并不新鲜,反倒俯拾皆是。然而,为什么如此重要的政策现象很少作为理论研究的对象呢?两位作者指出,这缘于政策不作为现象的反事实(counterfactual)本质给学术研究造成障碍(McConnelandHart,2019)。换成俗话来说就是:你说政府什么都没有做,但政府可能说,其实我们已经做了能做的一切。因此,判别什么是政府可以做但没有做的事情成为理论分析的关键。在这里,作者借鉴了政治学思辨中的“可能性原则”(thepossibilityprinciple;MahoneyandGoertz,2004),即:面对任何社会问题时,排除掉极端的政策场景,政府通常都有一系列现实中可行的对策;在这种情况下,当政府选择什么都不做时,就可以被认为是主观上的政策不作为。两位作者进而给出了一个正式的学术定义:对于决策者个人、公共组织、政府和政策网络来说,当一个在其管辖范围内的政策问题有若干可能的政策干预予以应对时而没有做出干预,即为政策不作为。为了更好地分析政策不作为的原因和后果,AllanMcConnel和Paul􀆳tHart对这一现象做了类型学划分,分别包括:蓄意不作为(calculatedinaction)、意识形态性不作为(ideologicalinaction)、被迫不作为(imposedinaction)、勉强不作为(reluctant上述的分类对政策不作为的可能类型做了比较全面系统的阐述,作者随后又对各种不作为的成因做了归纳,包括个人驱动型、公共组织驱动型、政府驱动型和网络驱动型。论文对不作为的类型学、驱动力、后果等都做了详细的论证,受本文篇幅所限,笔者不一一赘述。总的来说,这篇纯理论推演型的学术论文对于公共政策和管理学者如何进行理论的演绎和归纳从而开拓全新的研究视野做了很好的示范,作者对于公共政策理论脉络的把握非常精深,并展现出高度的敏锐性和创新能力。假以时日,相信本文会吸引很多各国同行开始关注各自国家和政策领域内的政策不作为现象。在中国的场景下,公共政策中的不作为并不罕见,本文或许可以启发很多国内外的中国研究学者来分析在中国大陆的体制背景下,公共政策不作为的原因、过程和后果。简单而言,若干中国特色很有可能让中国场景下的政策不作为表现出和西方不同的特征,包括:强调中央集中统一领导与条块分割并存、官员晋升锦标赛、马克思主义在意识形态领域的指导地位、财政分权与再集权、治理懒政惰政问题等等。当然,对政策不作为进行深入分析,需要一套扎实可靠的研究方法,并突破方法论的障碍。首先,如何捕捉现实世界中的政策不作为?没有政策干预是不是一定导致负面后果?有意维持现状是不是等同于政策不作为?其次,对政策不作为现象进行解释,少不了“因变量—自变量”的思维框架。因为实证研究的缺乏,学者们一时尚无法用量化研究的途径进行假设检验。那么,首先从探索性的扎根理论和扎实的个案研究开始,或许是一条可行的路径。如果能够经由质性研究归纳出若干可以解释政策不作为的因素,便可以将它们作为命题进行更大样本情景下的检验。最后,公共政策是一门“入世”的学问,我们当然不应满足于解释这一现象,同时应该带着现实观照,试图评估政策不作为造成的后果(McConnelandHart,2019)。

二、论文二:行为公共管理的“助推”

在现实中效果如何?LinosE,QuanLT,KirkmanE.2020.Nudgingearlyreducesadministrativeburden:Threefieldexperimentstoimprovecodeenforcement[J].JournalofPolicyAnalysisandManagement,39(1):243-265.近年来,行为公共管理理论(behavioralpublicadministration)得到越来越多的关注,它把心理学和管理学的研究成果应用到公共部门管理的场景中,对政策客体和行政对象的行为能够做出更为细致的分析和预测,尤其是在政民互动领域,行为公共管理学可以帮助提供更为科学的对策,提高政府公共服务的有效性和公民体验。在行为公共管理理论中,助推(nudging)概念居于非常重要的地位,它的基本假设就是,面对公共政策和政府公共管理行为,公民个体并非全然没有遵从的动力;事实上,在胡萝卜(经济诱因)和大棒(行政强制/惩罚)之外,还有一套介于中间的政府工具,它们既不像胡萝卜那样诉诸于物质利益以图实现人们行为的改变,也不像大棒那样给人生硬粗暴之感,这类被称为“助推”的柔性工具从细微处着眼,通过一些现实生活中司空见惯的“小把戏”影响人们的认知过程,从而自发地调整行为模式,最终实现公共政策和管理的目标(ThalerandSunstein,2008;John,2018)。近年来的发表的一些实证研究已经发现,简化行政流程、减少繁文缛节(red-tape)不但能够节约行政资源,而且可以“助推”行政对象改变行为、改善用户体验、提高合规遵从(compliance)(JakobsenandSerritzlew,2016;Möllenkampetal.,2019)。最近,在政策分析的国际顶尖期刊JournalofPolicyAnalysisandManagement发表了由美国加州大学伯克利分校ElizabethLinos、LisaQuan和英国行为洞察力团队(TheBehaviouralInsightsTeam)ElspethKirkman联合发表的论文Nudgingearlyreducesadministrativeburden:Threefieldexperimentstoimprovecodeenforcement。这篇论文无论是对行为公共管理理论的把握,还是在实验研究方法上的使用,均属上乘。不但验证了关于助推的一些重要理论解释,还提出了一定程度的修正。对于公共管理实验研究方法有兴趣的读者,一定会从这篇论文中取得很大收获;即便对于并不专攻这一领域的青年学者和研究生而言,精读本文的导言和文献回顾部分也可以学到很多:教给你如何整理和把握浩如烟海的理论叙事,发现其中的不足,进而言简意赅地完成一个高质量的文献回顾。三位作者首先对遵从合规理论(compliancetheory)做了简要的回顾。早期理论认为,公民对公共政策的遵从行为主要取决于其对遵从收益和不遵从成本之间的权衡。后来的研究发现,公民的情感反应、社会规范乃至个人价值观念更为深刻地影响着遵从行为。最近十多年来遵从理论转换角度,主要聚焦为何有人不遵从公共政2019—2020)207　策?这些研究认为,不合理的行政流程和法规设计给公民造成了行政负担(administrativeburden),进而提高了学习成本、心理成本和遵从成本,间接影响了公共政策的有效性,致使很多政策和政府服务得不到目标群体的响应。这篇论文站在行为公共管理理论的角度指出,良性的政民互动不是简单的胡萝卜或者大棒的问题,而是要同时减少公民对公共政策的学习成本和遵从成本(Linosetal.,2020)。这篇论文的研究对象是美国社区私人房屋的建筑标准合规问题。文中提到,美国社区存在很多的住宅僭建和危房问题,带来了一系列诸如公共卫生、人身安全乃至治安问题。当年著名的卡特里娜飓风造成巨大伤亡,也与不少房屋结构不合规有关。然而,原有的“督查—警告—整改—再督查—验收”的行政流程旷日持久,为政府财政和人手分配带来沉重负担,而且业主的遵从合规也效果不彰。三位作者用行为公共管理的思路对现有行政流程进行检视后发现,站在公民的角度,其实这些看似缜密的流程存在不少缺陷,客观上增加了业主合规的学习成本和心理成本。因此,优化现有流程可以很好地降低上述成本,从而鼓励自愿遵从(voluntarycompliance),实现政府和公民的双赢。这篇论文的研究方法非常新颖,研究团队在路易斯安那州新奥尔良、肯塔基州路易斯维尔和田纳西州查塔努加这三个城市展开了现场实验。实验选址基于地方政府的兴趣意愿和配合保障,而实验的内容非常简单:重新设计违建通知书的内容、形式和寄送时间点。这看似简单的实验干预背后却隐含着一系列重要的行为公共管理技术,包括文本易读性、量身定做、心理暗示、时间点等。总体来说,上述三个干预实验虽然针对合规执法流程中的不同节点、不同类型的业主,但实验内容都深入参考了行为公共管理的技术方法,从一些“不起眼”的细节入手,优化政民互动模式,以期降低公民的合规学习成本和心理成本。在三个实验中,研究团队均使用了随机对照实验(randomcontrolledtrial)来增强随机性和因果推论的效力。实验结果显示,上述的实验在新奥尔良市、路易斯维尔市和查塔努加市将房屋合规率分别提高了14.7%、3.3%和9.2%,为当地政府节省了6%至15%的行政预算,效果可谓非常显著。这篇研究还与传统公共管理理论对话,指出优化行政流程不应该简单地等同于减少行政环节,事实上,在新奥尔良市和查塔努加市的实验证明,创造性地增加一个行政环节非但没有增加成本降低效率,反倒让整个流程更加优化(Linosetal.,2020)。可见,行为公共管理“助推”的很多创见对传统的公共管理思维做出很大发展。正如评介开头所言,这篇论文无论是对行为公共管理理论和技术的把握还是实验方法的使用,都为广大中国学者提供了一个高质量的样板。事实上,在中国广阔的地方政府创新场景中,类似的实践并不罕见,很多行政部门流程再造的改革乃至小小的“便民服务”本质上都可以从“助推”的视角来理解(张书维等,2019)。诸如门诊网上挂号和网上预约、“一站式服务”、政务APP等等,都在潜移默化地影响着公民的思维方式和行为习惯,也帮助提升了政府的回应性和政民互动的体验。对于中国学者而言,深入研究这些创新,不但可以更好地总结在“助推”上的中国经验、向国际同行讲好“中国故事”,也能够站在更为科学客观的角度为地方政府提供决策参考和改革建议,帮助它们更好地使用行为公共管理的理论和技术,用更低廉的成本和更亲民的方法,实现更好的公共管理绩效。

三、论文三:跨国的政策扩散和政策转移

发达国家也在学习发展中国家的经验?StoneD,deOliveiraOP,PalLA.2020.Transnationalpolicytransfer:Thecirculationofideas,poweranddevelopmentmodels[J].PolicyandSociety,39(1):1-18.当你打开由ChristopherWeible和PaulSabatier联合编撰的TheTheoriesofthePolicyProcess这本著名公共政策学著作,会赫然发现政策创新和政策扩散在政策过程理论体系中居于何等重要的位置。的确,政策创新往往触发别人的政策学习,良性的政策学习又常常带来成功经验的转移和扩散。无论是国际文献还是中国场景,关于政策转移和政策扩散的研究都不胜枚举(DolowitzandMarsh,2000;ShipanandVolden,2008;Ma,2014;Zhu,2017;ZhuandZhang,2019)。①在政策转移的文献中,多数研究关注一国范围内不同地区之间的互相学习借鉴(domesticinter-regionalpolicytransfer/diffusion;与中国有关的文献更是如此),不过也有相当数量的研究成果分析跨国/跨境的政策学习和政策转移(international/cross-boundarypolicytransfer/diffusion)。在这些研究中,似乎默认的转移模式就是发达国家之间、或者发达国家向发展中国家的转移。想来也不奇怪,二战以后的马歇尔计划和欧洲复兴计划、拉美国家的经济改革、冷战以后苏联和东欧的转轨,乃至亚非低收入国家的能力建设和政策改革等都烙上了西方思维的深刻印记,所谓的“华盛顿共识”曾几何时被奉为圭臬。在公共政策著名期刊PolicyandSociety②最新出版的一期专刊中,一批学者开始关注到另外一种朝向的跨国政策转移:发展中国家之间,乃至发展中国家向发达国家的“传经送宝”也在发生着。这期专刊的几篇优秀论文大大拓宽了政策转移和扩散的理论视野,或许可以启发很多读者。本文进行评介的是这期专刊的开篇导论,由匈牙利中欧大学的DianeStone、巴西圣保罗联邦大学的OsmanyPortodeOliveira和加拿大卡尔顿大学的LesliePal共同撰写(他们同时也是这期专刊的客座编辑)。这篇题为Transnationalpolicytransfer:Thecirculationofideas,poweranddevelopmentmodels的论文不仅是专刊的编者按,其本身也一篇高质量的理论文章。作者开宗明义,敏锐地指出,过去那种先进工业化国家主导跨国政策学习和政策转移的思维已经日渐过时了,随着发展中国家的崛起、南南合作的深化,以及全球治理的发展,南方国家(GlobalSouth,意指第三世界)也在扮演日益重要的角色,应该成为公共政策学者的研究对象。在以巴西、墨西哥为代表的拉美国家,政府已经将政策转移作为国家战略,期待透过借鉴国际经验的本土化来解决各自国内的深层次问题。三位作者认为,已有的政策转移与扩散理论固然仍有相当解释力,但是传统范畴之外的六大显著特征正在塑造着一种新的政策转移范式(Stoneetal.,2020),这六大特征包括:公共政策的转移本质上是政策理念和思维方式的转移。当分析的范围限定在一国之内时,现有的主流理论可以提供较好的解释;但当政策转移涉及到跨国主体乃至国际范畴时,情况就变得复杂。例如,主权国家之间就某些公共政策问题的交流时常带有强烈的政治色彩,并有相当的敏感性和不透明性,其中的起承转合非常复杂,研究者获取资料已殊为不易,想要解释因果机制则更加困难。此外,亚非拉发展中国家这个群体无论是政治体制、经济发展水平还是社会文化传统都千差万别,异质性极强,这些差异虽然是研究者所喜闻乐见的,但也给资料收集带来难度。这篇论文指出,要对这些新兴的跨国政策转移形式进行深入分析,需要全面了解这些政策转移的生态学(policytransferecology),包括个体、组织与网络,这样才能更好捕捉到创新的政策理念是如何跨越国境,影响着另外国家的政府,并最终影响他国人民的福祉。作为个体的政策转移推动者,非常类似于学者们耳熟能详的政策企业家概念。那些不遗余力、尽其所能推动政策变革的政治家、技术官僚、智库和意见领袖,都在一国范围内的政策转移中扮演重要角色(Zhu,2008;He,2018)。在跨国政策转移中,也有一群具有类似特征的人士,例如诺贝尔和平奖得主、孟加拉乡村银行(GrameenBank)的创始人穆罕默德•尤努斯(MuhammadYunus)在推动面向贫困人群的小额信贷创新的全球扩散中就发挥了积极作用。deOliveira(2020)在这期专刊中的另外一篇独立论文中,系统阐述了所谓政策大使的概念,尤其是在巴西的案例中,这些集专业知识和倡导能力于一身的人士在该国扶贫和社会保障制度改革中扮演了重要角色。此外,很多国家聘请的外籍顾问和著名学者(如约瑟夫•斯蒂格利茨、阿马蒂亚•森等)也加速了新的政策理念和思维在全球范围内的传播。作为组织的政策转移推动者最广为人知,例如联合国、世界银行、东盟、欧盟、金砖国家等跨国组织一直都是所谓最佳实践(bestpractices)不遗余力的倡导者。联合国千年发展目标、世界银行自1990年代开始积极推广的“治理”理念和著名的五支柱养老保障框架(thefive-pillarframework)、世界卫生组织大力倡导的全民健康覆盖(universalhealthcoverage)等政策理念经年累月,已经俨然成为超越国界的共通政策话语,深刻影响着各个国家的公共政策和制度安排。很多国家派驻到国际组织挂职的公务员回到本国后也在政策理念的传播上功不可没。除了跨国组织和超国家实体之外,智库和国际非政府组织也是重要的政策转移推动者,典型的例子包括在经济发展和全球化政策上影响深远的瑞士达沃斯世界经济论坛、投身慈善和卫生事业的盖茨基金会、在反腐败领域具有重要影响的透明国际(TransparencyInternational)等,凡此种种,不胜枚举。三位作者提出,两种类型的政策转移推动者一起构建出一个政策观念空间(ideationalspace),深刻塑造着发达国家和发展中国家的公共政策思维。文章还提到跨国政策转移的第三类推动者:网络。作为知识传递的载体,各种类型的跨国制度安排和政策网络都在客观上加速了观念的传播和交流互见。其实,上述的很多组织本质上就承担了网络的职能。如前所述,跨国政策学习和转移主体不再是一国范围内的各级政府,而往往是主权国家,因此“谁向谁学”这个问题就不可避免带有国家权力角力和意识形态之争的色彩,因为本质上政策观念的输出象征着一种权力的投射。传统上由发达国家(包括它们控制的国际组织)向欠发达国家的政策转移或多或少暗含着居高临下、好为人师的意味;更有甚者,以发展援助或低息贷款为诱饵,附加政治条件,试图将自己的政治制度和发展理念强加于人。事实证明,相当多类似的政策转移在欠发达国家都没有成功,甚至失败。究其原因,有南橘北枳的水土不服,有发展中国家治理能力的先天欠缺,也与迥异的文化传统和社会环境不无关系。作者认为,在这样的背景下,二战后持续七十年的自北向南的政策转移式微,而随着全球权力格局的变化、南南合作的深化,尤其是中国的崛起,跨国政策转移正在朝南南内部,甚至由南向北的方向发展(Stoneetal.,2020)。这篇论文还提出了这个新兴领域研究的一些重要方向,由于本篇评介文章篇幅有限,这里不做赘述。总的来说,将研究视野从国境之内扩大到国境之外,并与国际关系和发展研究等领域跨界结合,虽然为政策转移的理论范畴和实证分析带来难度,但也同时恰恰也为本学科提供了新的理论增长点。事实上,跨境政策转移在中国并不是一个新生现象。世界银行贷款项目在早期中国扶贫策略规划中扮演了重要角色(谢世清,2011);城镇职工基本医疗保险的个人账户制度或多或少受到了新加坡保健储蓄制度的启发(和经纬,2010);各地医疗卫生系统“管办分开”、“政事分开”的法人治理结构改革都在一定程度上吸收了新加坡和香港特别行政区的成功经验(和经纬和罗源昆,2014);中国的小额信贷扶贫政策与联合国开发计划署的推广息息相关(朱旭峰和王海渊,2012);著名的新型农村合作医疗制度的诞生也与亚洲开发银行的一个独立研究密不可分(LiuandRao,2016)。因此,作为政策转移的学习方,中国有丰富的案例。与此同时,在新世纪,“北京共识”、“中国经验”也正在对广大发展中国家的政策改革产生积极影响,在这样的背景下,中国也成为跨境政策学习的对象,有很多丰富的素材值得研究。无论是普遍理论,还是中国场景,要对跨境政策转移进行深入的理论探究,仍然有一些障碍需要逾越。例如影响政策转移的一般性因素、包括驱动力和阻力,都是什么?外来的政策理念如何穿透一国内部复杂的科层制而落地生根,并突破传统思维方式和制度惯性的阻碍?在所谓的“政策观念空间”中,复杂的网络结构和互动过程如何塑造乃至改变政策观念本身?诸如此类的重要问题,都需要学者们认真思考。总而言之,在全球化的时代,政策理念的转移和跨国政策学习确实日趋频密,来自国境之外的新观念、新模式不同程度地影响着国境之内的公共政策变革,发展中国家也开始成为被学习被模仿的对象。相信这篇论文可以给从事政策转移和政策扩散研究的广大学者很多新的启示。四、论文四:如何理解中国地方政府社会保障改革的政策选择?自上而下,还是自下而上?HuangX,KimSE.2020.Whentop-downmeetsbottom-up:LocaladoptionofsocialpolicyreforminChina[J].Governance,33(2):343-364.这是本文精选后推介的当季佳作中唯一一篇中国研究的论文,题为Whentop-downmeetsbottom-up:LocaladoptionofsocialpolicyreforminChina,由美国罗格斯大学的黄娴和韩国高丽大学的金成恩(SungEunKim)合作发表在著名的国际学术期刊Governance上。选择评介这篇论文的原因是,它不但非常到位地把握了公共政策理论文献来清晰解释一个中国大陆进行中的社会保障改革,而且很好地利用了公开资料数据服务于量化研究,最终以极强的理论化能力发表在了国际顶尖期刊。对于广大公共政策(包括社会保障)领域的学者来说,这篇论文无论是理论化(theorization)还是操作化(operationalization),都是一个可以参照学习的佳作。在一个多层级政府的单一制国家,地方政府进行政策选择时,主要受什么力量驱动?传统理论认为,来自上级政府(尤其是中央政府)的政策要求会形成自上而下的政策压力,推动地方政府采纳上级政府的政策主张。但也有理论认为,地方政府决策者主政一方,必然要从本地实际情况出发,应对自下而上传导上来的改革压力。这两套解释都有相当的道理,而且也在不同的情境下获得了实证研究的支持(ZhuandZhang,2019)。然而,无论是自上而下的压力还是自下而上的压力,在现实情景中往往是同时存在的。本文两位作者由此提出了一个非常有趣的理论问题:当两种压力并存时,何者占据主导地位?它们如何最终影响地方政府决策者的政策选择?这个研究问题放在中国情境下具有非常重要的意义。从自上而下的角度来看,中央政府在政治上强调集中统一领导、地方服从中央。与此同时,“党管干部”原则和官员晋升锦标赛也客观上需要地方官员忠实履行上级党委政府提出的工作要求(周黎安,2007)。从自下而上的角度来看,1980年代以来的地方分权已经大大充实了地方政府的行政力量,各地情况千差万别、区域发展不平衡的现实也要求地方政府因地制宜,不能生搬硬套中央政策。此外,为了更好地推动经济发展、维护社会稳定、解决当地的重要政策问题,地方官员也确实有压力在不违反中央精神的前提下进行一些大胆的改革尝试(TeetsandHasmath,2020)。作者用以上的逻辑高屋建瓴地重组地方政府政策选择的理论叙事,并恰到好处地把中国的实际情况融入其中,一方面顺理成章地引出了研究案例,另一方面也很巧妙地提高了案例本身的理论高度。本文并没有将所有的文献回顾整合在独立的二级标题下,而是在导言、背景和理论假设三个部分分层递进,逐步完成理论叙事。在导言部分描摹宏观理论背景,拔高研究本身的理论贡献。背景部分非常简洁地把研究对象———地方层面社会医疗保险制度的整合进行介绍,之后水到渠成地引出文献探讨和四个研究假设。公共政策学术论文的谋篇布局没有定式,有的学者偏好在导言中一气呵成完成文献回顾,有人则钟意在独立的二级标题下系统地进行文献回顾,也有学者视研究本身的特点而定,将宏观理论背景和具体对话的理论假说分开讨论。无论哪种布局,均应以清晰流畅为原则,两位作者的这篇论文就为广大读者提供了一个很好的参考。这篇论文的研究对象是中国地级市层面社会医疗保险整合问题。众所周知,本世纪初期的十多年,我国的基本医疗保障制度经历了快速发展和扩张,1999年城镇职工基本医疗保险正式建立,2004年新型农村合作医疗上路;随着2008年城镇居民基本医疗保险制度的逐步建立,主要的社会群体理论上都被社会医疗保险制度所覆盖。但是,我国的基本医疗保险制度统筹级别较低,而且受城乡二元分化和单位制的深刻影响,长期存在医保制度碎片化的问题。社会医保的“大数法则”无法完全发挥,也在客观上导致了不同参保人群之间保障水平的巨大差异,造成了体制性的不公平。碎片化还带来了重复参保、医保可携带性差、行政成本高等一系列问题(Mengetal.,2015)。虽然提高统筹级别、“三保合一”常常被谈及,但现实中改革难度极大。近年来城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两大制度逐渐并轨,迈开了医保制度整合的关键一步,但是将职工医保和居民医保进行整合,仍面临不少障碍,短期内难度极大。自2009年新医改启动以来,中央政府鼓励各级地方政府积极探索医疗保险制度“去碎片化”的路径。在2016年“两保合一”政策正式公布之前,地方上出现了两种常见的医保整合模式:一是市级统筹,即把原来在地级市以下经办的职工医保和居民医保统一到地级市统筹,提高基金使用效率;二是城乡统筹,即先行先试,把城镇居民医保和新农合进行整合,打破城乡蕃篱。黄娴和金成恩两位作者发现,2010年到2012年间,进行市级统筹改革的城市由17个猛增到153个;而与此同时,进行城乡统筹改革的城市,仅仅从14个增加到28个。为何两种改革模式的扩散速度差异如此悬殊?全文就围绕这个问题展开。对于研究社会保障的学者来说,上述问题的答案似乎不言自明:城乡统筹没有中央文件,而且整合起来工程太大,而市级统筹技术上相对简单,也符合中央的一贯精神。不过,一篇具有理论贡献的佳作,往往不满足于把这些“常识”当成不证自明,而会继续探寻这些现象深层的逻辑。这篇论文就做出了很好的示范。由于历史的原因,我国基本医疗保险制度起步之初,就将职工医保交由人力资源和社会保障部门进行管理,后来的居民医保也是如此,而新农合十多年来均由卫生行政部门(卫健、卫计)管理。虽然医保制度整合早有共识,但是究竟是新农合纳入人社部门,构建“大社保”,还是城镇医保交给卫生部门形成“大卫生”,一直都有不同的声音(郑秉文,2013)。这些争论既反应了两大部门对于中国社会医保制度顶层设计的不同观点,也不可避免地牵涉了部门利益,①这成为实现城乡统筹的障碍之一。相比之下,市级统筹是同一个医保制度在一个地级市范围内的纵向资源整合,不涉及横向部门之间的协调,因而操作起来难度相对较低。可即便是市级统筹,也需要付出相当多的努力。对于主政一方的领导来说,如果不是因为本地医保基金出现风险,也往往缺乏足够动力进行大刀阔斧的改革(Hsiao,2007;LiuandHe,2018;He,2018)。在这样的背景下,如果没有来自上级政府的指示要求,地方政府很难有特别强烈的动力去推动医保整合这样复杂的工程(HuangandKim,2020)。此外,官员晋升锦标赛事实上促使地方领导非常重视本省市其他同级政府的改革,这种同侪压力(peerpressure)会潜移默化影响他们的决策(Zhu,2014)。当兄弟地区政府普遍进行某项社会保障改革时,若自己没有作出响应,也有可能会被贴上对民生事务漠不关心的标签。虽然唯GDP论仍或多或少影响着各级官员的政绩观,但不可否认的是,近年来民生福利在地方领导干部心目中的重要性明显提高(ZhuandZhao,2018)。基于以上的判断,作者提出了两个研究假设。假设1:当省级政府发出医保制度整合的明确政策要求时,下辖地级市落实制度整合的可能性越大。假设2:当本省内越来越多的地级市进行城乡统筹改革,其他地级市跟进的可能性越大。这两个假设概括了自上而下压力的产生机制。自下而上的因素同样可能影响地方政府进行医保整合的决策。由于把若干基金池合一,市级统筹增强了本地医保体系的抗风险能力,还在一定程度上扩大收入再分配的效果,可谓一举多得。此外,对于人口流动频密的城市来说,无论是人口的移入还是移出,都会为本地劳动力市场造成风险,统筹级别提高了的医保体系自然具有更强的能力来抵御这些风险。在流动人口较多的城市,参保人对于医保可携带性的要求自然更高,因而自下而上也有对市级统筹更强的要求。由此,作者提出了另外两个研究假设。假设3:本地的区域间收入差距越大,地级市政府进行市级统筹改革的可能性越大。假设4:本地的区域间人口流动越大,地级市政府进行市级统筹改革的可能性越大。这项研究的数据来源是中国研究学者常用的北大法宝数据库,作者收集了全国288个地级市(包括副省级)2004年至2016年间与社会医疗保险制度相关的全部政策文件,并进行编码。两个二元的核心因变量分别代表一个地级市在某一特定年份是否进行了市级统筹和城乡统筹改革,自变量也做了适当的操作化,并使用公开统计数据进行测量(篇幅所限,本文不赘述)。此外,实证分析中还纳入了诸如人均GDP、GDP年增速、人口、抚养比、失业率、副省级城市、少数民族自治州等控制变量。由于这项研究本质上是探寻一项政策干预何时发生,存活分析(survivalanalysis)亦即社会科学上所称的历史事件分析就成为较为适当的分析方法。作者使用了著名的考克斯比例风险回归模型(theCoxproportional-hazardsmodel)进行数据分析,检验假设。统计结果显示,来自省政府的要求指示在所有回归模型中都有高度的统计显著性;无论是市级统筹还是城乡统筹,自上而下的压力的确主导着地方政府的政策选择。假设1得到很好的验证。来自兄弟城市政府的同侪压力则只能解释城乡统筹的选择,假设2得到部分验证;换言之,是不是进行市级统筹,与同侪压力无关,更像是各地政府的“自选动作”;而如果兄弟城市都已经开始比较复杂的城乡统筹,那么地方政府相形之下就会面临跟进的压力,让改革变成事实上的“规定动作”。

回归分析结果还显示,无论是本地的人口流动还是收入不平等,都显著决定了地方政府进行市级统筹的选择,但与是否进行城乡统筹则没有统计学上的关联;假设3和假设4得到很好的验证。换言之,地方政府在做政策选择时,确实考虑了本地的实际情况,自下而上的压力影响了它们的决断。当然,这只能解释难度相对较小的市级统筹,而在城乡统筹问题上,2016年之前大多数地方仍然处于等待中央政策的状态。此外,两位作者还有一个额外的有趣发现。他们把省政府的指示要求和代表改革时间的变量作为交互项纳入统计分析;在全部的统计模型中,交互项都显示很强的负向统计显著性。这证明虽然省政府有明确要求,但随着时间推移,地级市政府进行医保整合改革的可能性明显下降。这其实为“运动型治理”提供了侧面的印证。运动来时,上下动员,严格落实;运动后期,外在压力降低,政策落实马上大打折扣。总的来说,这篇论文无论是立意和理论高度,还是研究方法和谋篇布局,都体现出很高的水平。近年来,中国的社会政策和社会保障改革成为公共政策和管理学者研究的一大热门领域,佳作频频。这些研究与传统社会保险、公共卫生、社会工作范式的研究有很大的不同,它们虽然也研究微观的制度细节,但更关注宏观的政策过程和治理安排。中共十八大,尤其是四中全会以来,国家治理体系与治理能力现代化成为公共部门改革的核心目标,越来越多的学者认识到,无论是医疗卫生,还是扶贫养老,或是公共住房,这些社会保障的具体领域虽有其自身独特的规律,但其本质亦是治理问题。很多过往改革受挫,未必完全在于操作性、技术性问题的缺陷,而往往根植于治理体系安排的缺陷和治理能力的欠缺(Rameshetal.,2014;王春晓,2018)。如果不能从根本上理解中国社会政策的改革过程和治理逻辑,就很难对真实世界做出准确的解释,遑论建言献策。在这个方面,公共政策与管理的学者可以发挥非常积极的作用。

作者:和经纬