我国金融监管发展趋势

一、金融监管概述

1、金融监管模式的定义

金融监管模式，即金融监管组织结构或金融监管制度结构。金融监管模式有广义和狭义之说。广义的金融监管模式是指一国金融监管的制度安排，包括金融监管法律体系、金融监管主体组织结构、金融监管主体的行为方式等。狭义的金融监管模式指金融监管主体的组织结构。本文探讨的是狭义的金融监管模式。

2、金融监管模式的分类

任何一种金融监管模式的形成和发展都是受该国的经济金融发展水平、政治体制、历史背景和文化传统等因素的影响，所以各国金融监管模式具有各自不同的特点。

（1）按金融监管对象划分

根据金融监管机构的不同监管对象，金融监管模式可分为机构监管和功能监管。机构监管是指按照金融机构的类型来设立监管机构，不同的金融机构由不同的监管机构进行监管，某一类别金融机构的监管主体无权干预其它类别的金融机构的业务活动。我国目前就实行典型的机构监管，银监会统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构，证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监管，保监会统一监管全国保险市场。功能监管是按照经营业务的性质来划分监管对象的金融监管模式，如将金融业务划分为银行业务、证券业务和保险业务，监管机构针对业务进行监管，而不管从事这些业务经营的机构性质如何。其优势在于：第一，它可以根据各个业务监管机构最熟知的经济功能来分配法律权限；第二，以功能为导向的金融监管体系可以大大减少监管职能的冲突和盲点，避免监管混乱；第三，功能监管为公平竞争创造了有利条件。从目前世界各国金融监管模式的发展和演变来看，功能监管是混业经营环境下金融监管模式变化的一个新趋势。

（2）按金融监管主体的组织结构划分

根据金融监管主体的组织结构，金融监管模式可分为分业监管和统一监管。分业监管是指在不同的金融业务领域内分别设立一个专业的监管机构，负责全面监管（包括审慎监管和业务监管），各监管机构在各自的权属范围内执行监管权力、履行监管义务，相互间没有隶属关系。统一监管指在一个国家只设立一家金融监管机构对金融业实施监管，其它机构没有这个权利和职能。分业监管模式和统一监管模式各有利弊。分业监管模式的优点是:第一，各监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势；而且职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，提高监管效率。第二，具有竞争优势。尽管监管对象不同，但不同监管机构之间存在竞争压力。分业监管模式的缺点是：第一，多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利行为”，即被监管对象有空可钻，逃避监管。第二，从整体上看，监管机构庞大，监管成本较高，规模不经济。第三，容易出现“重复监管”与“监管真空”。而统一监管模式的优点有：第一，从规模经济角度来看，统一监管模式既可减少监管者和被监管者双方的成本，也可更为集中有效地利用有限的技术和资源。第二，统一监管机构更具有一致性和协调性，可更有效监管被监管者所有的经营业务，更好地察觉其风险所在。第三，统一监管可避免多重机构监管体制容易引发的不公平竞争、不一致性、重复监管和多种分歧等问题。第四，统一监管机构职责明确固定，可防止不同机构之间互相推卸责任而导致的“监管真空”。统一监管模式的缺点是：缺乏竞争性，易导致官僚主义。

二、国外金融监管模式的选择比较及对我国的借鉴

目前，国际上随着金融创新和金融混业经营的不断发展，维持分业监管的国家正在逐渐减少，各国金融监管的组织结构正向统一监管组织结构模式过渡。本文选取了德英美三个较具代表性的国家就混业经营条件下金融监管模式的建立与调整进行比较分析。

1、金融监管模式选择的国际比较

（1）德国：混业经营基础上的分业监管模式

德国金融系统的稳定性是大家公认的，这自然也与它的金融监管制度有关。德国实行的是全能银行制度，即商业银行不仅可以从事包括银行、证券、基金、保险等在内的所有金融业务，而且可以向产业、商业大量投资，成为企业的大股东，具有业务多样化和一站式服务的特点。为了减少和控制风险，德国政府对全能银行的经营行为进行了严格的监管和一定的限制。德国虽然实行全能银行制度，但仍实行分业监管。德国的联邦金融监管司下有银行、证券、保险三个监管局，独立运作，分业监管。德国银行监管的法律基础是《联邦银行法》和《信用制度法》。根据规定，德国的金融监管主要来自两个方面，即联邦金融监管局和德国联邦银行。联邦金融监管局是德国联邦金融业监督的主要机构。德国联邦银行是德国的中央银行。由于联邦金融监管局没有次级机构，具体的金融监管工作由联邦银行的分支机构代为执行，执行效果反馈给联邦金融监管局。联邦金融监管局和联邦银行的职能界定为：主管权属于联邦金融监管局；在制定重大的规定和决策时，联邦金融监管当局必须和联邦银行协商并取得一致；联邦银行和金融监管局相互共享信息。

（2）英国：混业经营基础上的统一监管模式

英国的混业经营采用了金融控股集团模式。英国金融控股集团的母公司多为经营性的控股公司，且一般经营商业银行业务，而证券、保险等业务则通过子公司来经营。英国的监管体系已由分业监管过渡到统一监管。1998年，英国整合了所有的金融监管机构，建立了金融服务监管局，由其统一实施对金融机构的监管。2000年又颁布了《金融服务和市场法》，从而实现了由分业监管向统一监管的转变。2001年12月1日，FSA依照《2000年金融服务和市场法》规定，正式行使其对金融业的监管权力和职责，直接负责对银行业、保险业和证券业的监管。FSA也获得了一些其前任监管机构所没有的监管权力，例如关于消除市场扭曲或滥用、促进社会公众对金融系统的理解和减少金融犯罪等。

（3）美国：混业经营基础上的伞式监管模式

在混业经营前提下，美国仍主要采用分业监管模式，既没有合并各监管机构成立一个统一的监管当局，也没有设立专门针对混业经营的监管部门。在金融控股公司框架下，美国仍然采取机构监管的方式，集团下属的银行子公司由联邦或州的主要银行监管机构进行监督和检查。为了从总体上对金融控股公司进行监督，《金融服务现代化法案》规定，美联储是金融控股公司的“伞型监管者”，从整体上评估和监管金融控股公司，必要时对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权。同时，该法案规定当各具体业务的监管机构认为美联储的监管措施不当时，可优先执行各监管机构自身的制度，以起到相互制约的作用。在协调性和兼容性方面，要求美联储、证券管理机构与保险管理部门加强协调与合作，相互提供关于金融控股公司和各附属子公司的财务、风险管理和经营信息。美联储在履行监管职责时，一般不得直接监管金融控股公司的附属机构，而应尽可能采用其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管。

2、国外金融监管模式选择对我国的启示

过以上对德、英、美三国金融监管模式选择的比较分析，本文认为，在我国金融经营模式日益走向混业经营的情况下，三国金融监管模式改革对我国有好的启示和借鉴意义，具体表现为：

（1）金融监管模式的选择要符合本国的国情

纵观世界各国金融监管发展的历史，并没有一种理想的、最优的金融监管模式适合于同一时期的所有国家或同一国家的所有时期，任何一种金融监管模式的形成和发展都是受该国的经济金融发展水平、政治体制、历史背景和文化传统等因素的影响，因此我国的金融监管模式要充分考虑我国的国情，不能简单地照搬照抄其它国家的东西。

（2）金融监管模式的选择与其经营模式高度相关

从以上德、英、美三个国家的金融监管模式的演变历程可以看出，监管模式的选择要以金融经营模式为基础，监管模式的变迁大多也是基于经营模式的变迁，一般要保持经营和监管的一致性。

（3）以金融立法来确立并巩固新的金融监管模式

德、英、美三国金融监管模式改革的实践表明，新模式每一次之所以能得以成功确立实施，并成为各国效仿的对象，是因为各国都从金融立法上给新模式的确立实施提供保障。

（4）强调监管当局之间、监管当局与中央银行之间的协调与合作

英国由分业监管走向统一监管，美国改分业监管模式为伞形监管模式，其主要原因是传统分业监管模式下，在对跨行业金融产品进行监管时，各专业监管机构之间的协调合作非常困难，造成了不同程度的重复监管和监管真空，金融风险在不同行业之间的传递也得不到有效的防范，监管效率低。

三、德国模式是我国未来金融监管模式的发展趋势

鉴于德、英、美三国金融监管模式改革的背景和成功经验，结合我国金融发展的实际，笔者认为德国模式将是我国未来金融监管模式的发展趋势。

1、全面混业经营是我国金融业发展的必然趋势

我国金融业的分业经营体制是在特定历史时期为了保证金融业的稳定与安全，避免风险在银行、证券和保险之间相互传递而设立的。随着信息技术的进步，经济金融一体化、自由化和全球化的进一步深入，我国的经济金融环境发生了巨大的变化，全面混业经营将是我国金融业发展的必然趋势。主要原因有：

（1）分业经营抑制行业间的竞争分业经营模式

以法律的形式在银行、保险和证券之间划清了业务界限，阻止了资本在金融各行业间的自由流动，使得金融业间的竞争局限于金融各业的子系统内，不同类型的金融机构间难以开展业务竞争，竞争范围和程度十分有限，从而降低了金融业资源配置的效率，阻碍了金融创新的发展，牺牲了金融业和各金融机构的效益与国际竞争力，金融业的稳定与安全也因此受到了巨大的威胁。

（2）我国政府在法律政策上对经营管制的不断调整和松动

我国金融混业经营的实践是在法律与政策的夹缝中开始的，之后我国金融监管当局与时俱进，为了鼓励金融各业相互渗透，不断推出一些松动原限制性规定的管理规章，为综合经营的迅速发展给予了政策上的明确允许和立法上的肯定。

（3）混业经营是增强国际竞争力的需要

在经济金融全球化趋势不断加强的情况下，尤其是在我国金融业已对外全面放开的情况下，我国面对的是一个开放的世界，中、外金融业进入全面竞争时代。在这种发展格局下，我国金融业的生存和发展从根本上取决于金融体系整体的国际竞争力。

（4）分业经营无法满足客户日益多样化的金融需求

金融机构同业间的竞争，说到底是争夺客户，其经营水平的优劣也主要体现在服务的便利、准确和高效，如果你不能满足客户多样化的需求，这种金融机构就不具备竞争力。金融机构若想全面提高自身的经营效益和竞争力，就必须改变陈旧的经营理念，以市场为导向，以客户为中心，建立新型营销模式，尽量满足客户的需求。

（5）电子、通讯和网络科技的发展为混业经营创造条件

以计算机与互联网为特征的信息技术的发展为金融机构降低混业经营成本提供了有利的技术支持，其极大地降低了金融数据处理成本与金融信息成本，提高了金融机构的业务扩张能力，使金融机构可以进入原先不敢进入或无法进入的非传统领域，扩大了金融工具的交易范围并突破了地域的限制。毋须质疑，金融业务电子化、网络化的发展最终会突破分业限制，为金融机构业务多元化奠定基础。

2、我国现行分业监管的弊端

我国采取的“分业经营，分业监管”的金融运行模式在规范金融秩序、防范和化解金融风险、保证金融体系的安全与稳定方面曾起到了积极的作用，有力地支持了经济改革和发展，促进了社会稳定。但是，随着我国金融业混业经营趋势的不断加强，这种严格的分业经营和多元化监管的弊端也日益暴露出来：

（1）容易出现重复监管和监管真空

在分业监管模式下，三大金融监管机构各自为政，自成系统，仅关注各自特定的金融机构，对于跨行业金融产品和金融机构的监管，由于缺乏权责的明确界定和职能的严格定位，在实际监管中不是相互争权就是相互推诿责任，极易导致重复监管和监管真空，不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效果。

（2）各监管主体之间沟通协调难度大

由于三大监管机构地位平等，没有从属关系，在行政上均为独立监管的正部级单位，这样就不会有足够的动力和有效的约束把各自的信息向对方披露，信息共享程度低；同时，当发现问题时，确定由谁牵头、谁作最后决定等是存在一定困难的。

（3）分业监管阻碍了金融创新的发展

随着经济金融一体化、自由化和全球化的进一步加强，银行、证券和保险之间的业务界限越来越模糊，跨行业金融创新产品层出不穷，但在现行分业监管体制下，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理。这样，当一项跨行业金融产品推出时，往往需要经过多个监管部门长时间的协调才能完成，丧失了创新产品的优势。

（4）分业监管无法对外资金融机构进行有效的监管

根据我国的入世承诺，我国金融业已对外全面放开，越来越多的外资金融机构进入中国市场，它们大都实行混业经营，这就要求对它们进行监管时监管部门之间需进行良好的沟通和协调，而我国的三大监管机构之间难以做到这一点，所以很难对它们进行有效的监管。综上所述，德国模式将是我国金融监管模式发展的趋势，即建立一个新的金融监管当局，下设银行、证券和保险三个监管部门，实行一种混业经营和分业监管的混合模式，同时要建立良好的监管当局与中央银行沟通协调机制。近期可从以下几方面着手加以推进，一是进一步提高各专业监管机构的专业化监管水平，加强各监管机构之间、各监管机构与中国人民银行之间的协调与合作，以完善现行分业监管模式；二是进一步加强金融机构内部控制制度建设，实现金融机构内部自律；三是进一步加强金融法律法规建设；四是进一步加强金融人才队伍建设，培养综合监管人才。

作者：赵园园工作单位：辽宁省银监局