移民代建项目合同管理探讨

一、前言

目前，随着国家及地方政府对工程总承包的推广，国内从事大中型水利水电工程勘察设计工作的设计单位都已开始探索转型道路，取得了良好的成绩，并积累了丰富的工程管理经验。对于水电工程移民代建项目，《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源〔2012〕293号）明确了代建制对移民项目的适用性；就四川省而言，为规划移民代建项目的验收、管理、资金、审计等建设程序，先后出台了《四川省大中型水利水电移民安置验收管理办法》（川扶贫移民发〔2013〕445号）《四川省大中型水利水电移民安置验收管理办法》（川扶贫移民发〔2014〕314号）《四川省大型水利水电工程移民单项工程结算内部审计工作规程》（川扶贫移民发〔2015〕171号），这些文件的相继为设计单位为主体的水电工程移民项目代建模式的探索和实行创造了条件。

二、水电工程移民代建项目的特点

1.项目周期长，不确定因素多。代建项目根据介入时机不同具体分为全过程代建和分阶段代建两种模式。全过程代建主要是在项目建议书后进行后续工作的代建管理，分阶段代建模式一般是指代建单位从初步设计批复后或施工图批复后所进行的代建管理。代建模式决定了代建合同中的工作范围与职责划分。水电工程移民代建项目，在移民安置规划批准后开展，属于分阶段代建。但是水电项目往往由于时间、资源限制，地方政府介入度不够等原因，移民安置规划设计只立足于满足规程规范和阶段工作需要，缺乏精度。并且在可行性研究阶段相关工作完成后，由于资金、政策等约束，项目决策到实施往往会经历漫长的过程，导致移民安置规划设计与现有条件不相适应。因此，水电工程移民代建项目的实施费用与设计概算往往存在很大差异，大量的变更会增加工程建设难度，变更费用的处理也将成为代建合同管理工作中的重点和难点。2.各方利益诉求不同，协调难度高[1]。水电移民代建工程容易受国家政策及行业动态等影响，并且涉及业主、地方政府、移民、代建单位等多方利益，各方关注的重点和目标不尽相同。移民工程的建设标准需遵循“原标准、原规模、恢复原功能”的原则，与地方政府投资修建基建设施工程项目标准存在一定的差异。水电项目前期决策阶段由业主控制，地方政府实际介入度不够。往往为了推动项目进展，地方政府的规划与诉求不能在移民安置规划设计中得到满足，项目进入实施阶段后，实施主体变为地方政府。代建工程的标准、规模、投资成为了项目业主和地方政府的利益冲突点，是代建单位成本控制的重要因素之一。3.涉及专业复杂、项目点多、面广且规模大小不一[2]。水电移民安置工作涉及交通、市政、电力、通讯设施、供水、工矿企业以及文物古迹等工程，项目涉及行业众多，并且规模各不相同。同时，各行业间从工程规划设计到竣工验收的建设管理程序存在较大差异，因此水电移民代建工程合同管理的难点在于资源整合，组织协调各参建单位有序推进工作。

三、水电工程移民代建项目合同管理的重点和难点分析

1.结合枢纽工程建设需要，做好移民代建项目进度管理。根据《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源〔2012〕293号），项目的进度目标能否实现直接关系到投资收益和下闸蓄水进度，因而统筹制定移民安置规划方案及工程建设方案，科学确定移民安置周期和工程建设周期对水电工程移民代建工作成功开展至关重要。水电工程移民代建项目进度管理首先应按合同要求的工作范围和进度目标，并结合审定的移民安置规划与年度建设征地移民安置任务及资金计划对移民代建工作任务进行分解。再由代建项目的各管理层级分别编制总进度计划和分进度计划文件。移民代建项目实施过程中，项目控制人员应对进度实施情况进行跟踪、数据采集，并应根据进度计划，优化资源配置，采用检查、比较、分析和纠偏等方法和措施，对计划进行动态控制。2.建立移民代建项目质量管理体系，确保工程质量。水电工程移民代建项目的工程质量和标准是影响移民生产生活、发展及社会稳定的重要因素之一。然而，由于移民代建项目涉及行业较多且规模大小不一，以设计单位为主体的代建单位往往缺乏相关项目管理经验，对项目各参建方的质量管理职责划分不够准确，导致对质量风险的预测、响应以及投资分摊控制效果不佳。移民代建项目的质量管理主要包括质量的计划、控制和改进等工作。首先，应根据代建合同、相关法律法规、技术标准和代建企业质量管理体系文件及要求，编制从资源投入到完成工程交付全程的质量管理与控制计划。其次，考虑到移民代建工程的复杂性，在设计阶段代建单位不仅要按照移民相关政策法规、规程规范开展专业项目的设计工作，还应结合各行业的过程管理、验收及交付管理规程。在实施阶段，代建单位应通过设计交底、图纸会审和审核施工组织设计等方法控制施工质量。采购过程中，通过规范招标采购程序，严控招标采购流程控制采购质量。3.严格移民代建项目费用管理，避免纠纷。移民代建项目的费用管理主要分为两个层面，一是移民代建项目投资管理，二是代建单位的成本管理。投资管理工作主要是充分利用移民专业相关政策，平衡水电业主、移民和地方政府的利益。成本管理工作包括代建和分包合同的范围、计价方式、代建管理费组成、合同价款结算支付以及工程索赔等内容。移民代建项目不同于其他工程，资金的拨付及使用、设计变更的管理程序，都要采取“移民”专业口径。因此，移民代建项目合同管理中的费用管理重点在于遵循移民专业变更管理程序，使变更费用得到项目业主和地方政府的确认以及移民主管部门的认可，避免在项目后续验收交付和审计结算过程中产生纠纷。

四、水电工程移民代建项目合同管理面临的主要问题及对策建议

（一）代建合同策划阶段。移民代建项目涉及地方政府、移民综合设计（设代）、移民综合监理、代建单位、单项工程设计与监理单位、施工单位等。在移民安置过程中，每一方都有其利益需求，因此协调好各方之间的关系尤为重要。特别是在以设计单位为主体的代建模式下，设计单位既是代建单位，又是综合设计（设代）单位，如何根据相关法规履行好各角色岗位职责，并做好角色更替，需要在代建合同策划阶段予以明晰，并在合同条款中予以体现。1.合同关系的明晰代建合同是代建管理模式下约定委托单位、代建单位双方权利及义务的基础性文件。代建合同应首先明晰委托单位、代建单位双方的职责及工作接口关系，明确双方权、责、利。对于委托单位而言，其主要权利义务包括但不限于：（1）提出项目功能要求、建设规模、标准；（2）审定代建单位工作方案、项目管理目标与工作计划、保障措施等；（3）检查监督项目质量、资金、安全生产管理等情况；（4）完成征地拆迁工作，协助代建单位办理相关建设手续；（5）审核代建单位报送的设计变更方案，根据要求办理相关变更手续；（6）组织项目竣工决算并做好竣工验收准备工作等。对于代建单位而言，其主要权利义务包括但不限于：（1）受委托单位委托，组织编制招标文件，完成勘察设计、施工、监理、设备材料采购等招标工作；（2）对项目工程建设实行全过程管理；（3）拟定项目进度计划、资金使用计划、工程质量和安全保障措施等；（4）承担有关技术资料的档案管理工作；（5）负责编制竣工文件；（6）依据合同约定，收取相应管理费用或奖励等。2.合同范围的界定移民代建项目多具有专业复杂、项目点多、涉及面广的特点。项目实施过程中，委托单位经常要求代建单位完成一些合同外工作，这些工作在代建合同范围中往往未有定义或定义不明确，但有可能属于工程必需要求开展的工作，因此时常会导致工作量及管理难度的增加。因此，代建合同对于此类情况应有充分考虑，在合同范围中尽量界定明确，以减少合同纠纷。3.合同条款的拟定合同条款包含通用条款和专用条款。通用条款应明确代建项目范围、工作内容、代建项目目标、合同价款等内容。其中，合同价款中还应对代建管理费和节约资金分配等问题予以明确。专用合同条款应对合同价款支付、工程价款拨付、委托人违约赔偿责任、实施进度要求等进行规定。当前，合同条款作为合同的主体和关键内容，存在较多不严谨的问题。一是合同文字容易出现不严谨的问题。合同条款的拟定如果未能运用合理的文字，容易造成合同双方对某项合同内容产生误解或歧义，从而使合同双方在工程项目建设与管理方面均有可能受到不同程度的利益损害。二是合同条款容易出现不清晰、不详细问题。主要是未能充分地认识到合同管理的重要性，部分条款内容的制定并不清晰，也未对条款内容的设置原因及约束内容做出详细地阐明，导致后续合同履行产生争议[3]。因此，合同条款的拟定应非常审慎，合理使用合同文字，明确约束内容，在合同签订前应请专业人士从法律风险和合同管理的角度把关，避免上述问题的出现。4.代建合同签订考虑到移民安置项目常常由于移民安置意愿等原因发生变更，建议应在移民搬迁安置去向和安置方案相对确定后，再签订代建合同。特别是如果代建工作内容包含移民房建工程，移民搬迁安置协议不能在代建合同签订前确定时，可以在代建合同中对房建工程以暂定项目进行相应规定，并在搬迁安置去向确定后签订补充协议[4]。；（二）代建合同履行阶段。1.代建合同分包管理设计单位作为代建单位主要擅长于工程设计，较为缺乏工程施工管理经验，因此需要将代建合同进行分包。鉴于移民安置项目的特殊性和专业复杂性，代建单位应首先选择资质满足要求且具有类似工程经验的分包单位，严格把控分包单位准入制度；其次，代建单位理应建立移民安置工程相关合格分包单位库，杜绝分包单位的恶意违约，培养长期战略合作伙伴；第三，代建单位应加强与分包单位的合同管理，对违约赔偿责任等予以明确，在签订分包合同的基础上，规避或减少分包引起的风险，使移民工程质量、进度、费用等处于受控状态，保证工程任务的顺利开展。2.代建合同变更代建合同变更分为两类：一类是由于水电工程项目具有周期长、不确定因素多的特点，移民代建项目的范围、规模和标准常常因为物价水平、实物指标、移民意愿和相关政策等发生的变化、委托单位的原因等引起的规划方案、标准的变更。另一类是因为现场施工条件发生变化，导致工程施工方案、工序、进度等调整，从而引起工程量及合同价格发生变更。对于第一类变更，必须要遵循移民专业相关政策法规履行相应变更程序。如若不遵循会导致变更程序和费用得不到移民主管部门的审批，造成变更费用没有归属，为工程验收移交埋下隐患。同时，在履行移民相应变更程序的基础上，对代建合同的内容进行相应变更。对于第二类变更，代建单位应根据变更内容不同，制定工作流程和相应现场变更签证单。对于工程量审查流程可以是承包商报送项目合同工程量与施工图工程量对比表及施工图工程量计算书→施工监理单位审查→代建项目部审核确认后，作为过程造价控制资料，支付计量和工程结算的依据。合同价格调整审查流程可以是承包商报送单价分析资料→施工监理单位审查→代建项目部审核→相关各方达成一致后，按照此补充单价分析资料执行[5]。此外，代建单位应对合同实行动态管理。在移民工程项目建设过程中，应对每一个项目的结算情况与合同约定的进度费用进行实时对比分析，监控项目的结算情况。当发现某一项工作结算金额与工程进度不匹配时，应及时予以控制并分析原因，确保费用控制在合同约定范围内。（三）代建合同终止。在代建合同终止后，代建单位应建立健全相应工作档案，收集整理从移民代建项目策划到项目完成移交整个过程的资料，同时可以实行移民代建项目后评价制度，对项目管理目标、效益、管理过程、技术经济等方面进行分析评价，总结成功经验和不足，为以后移民项目代建提供改善建议和参考。五、结束语以设计单位为主体的水电工程移民项目代建制已成为一种新型的移民安置项目建设模式。目前，由于水电工程移民项目具有不确定因素多、涉及专业复杂、范围广、政策性强等特点，移民代建项目在实施过程中，存在合同范围、工作内容等时常发生改变的情况，导致工期、质量、费用目标难以按合同既定目标实现的问题，因此积极探索移民代建项目合同管理的有关内容，提升合同管理水平十分必要。

作者:熊诚 粟波 单位:中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司